（产业经济学专业论文）失地农民社会保障构建及实施中的制度制约.pdf

河海大学商学院硕士学位论文 摘要 本文通过对现有的失地农民安置方式进行比较分析，认为为失地农民建 立社会保障体系是现实的最佳选择。失地农民社会保障体系至少应包括以下 几方面：失地农民养老社会保险、医疗社会保险、失业社会保险、最低生活 保障、转岗就业培训和法律援助等。失地农民社会保障体系构建能够抓住当 前的实际就行，以后可以不断完善，发挥效果的关键是实施。从我国现阶段 的国情来看，失地农民社会保障体系的实旄只有运用“土地换保障”的思路 来进行。文中运用产权经济学和制度经济学的相关理论对现有的土地产权制 度和土地征用制度的缺陷进行分析，指出现有的土地制度( 主要是土地产权 制度和土地征用制度) 的缺陷已经成了失地农民社会保障体系实旋的根源性 约束因素。本文从有利于失地农民社会保障体系实旖的角度认为：土地产权 制度的创新应走“渐进式”的国有化道路；土地征用制度的创新应采用社会 保障和货币补偿相结合的方法，同时还要建立国家失地农民账户和失地农民 社会保障基金，建立失地农民参与机制。 关键词失地农民；社会保障；制度制约；土地产权制度；土地征用制度 堡塞查兰蜜耋堕堡圭兰堡篁兰 a b s t r a c t b a s e do nt h e c o m p a r a t i v ea n a l y s i s i nv a r i e dr e s e t t l e m e n tp r o g r a m s ，t h e p a p e rb e l i e v e s t h a ti ti st h em o s tp r a c t i c a la l t e r n a t i v et oe s t a b l i s has o c i a l s e c u r i t ys y s t e mf o rt h eo u t o f - l a n dp e a s a n t s ( h e r e i n a f t e rc a l l e ds s s o p ) t h e s s s o ps h o u l d p r o v i d et h e m w i t ht h e f o l l o w i n gc o m p o n e n t s a ti e a s t ：s o c i a i e n d o w m e n ti n s u r a n c e ，m e d i c a ls o c i a li n s u r a n c e ，u n e m p l o y m e n ts o c i a li n s u r a n c e ， m i n i m u ms t a n d a r do f l i v i n ga n dj o bt r a i n i n ga n dl a w a i d s t h ek e yp o i n to ft h e s s s o pb u i l d i n gi st oe n h a n c ei t s i m p l e m e n t a t i o nf e a s i b i l i t y ，l e a v i n g o t h e r a s p e c t s t ob ei m p r o v e di nt h ef u t u r e a c c o r d i n gt ot h ep r e s e n ts i t u a t i o ni nc h i n a ， t h e “l a n df o rs o c i a l s e c u r i t y ”a l t e r n a t i v e i st h eo n l y w a yt o e n s u r es m o o t h i m p l e m e n t a t i o no ft h es s s o e a f t e ra p p l y i n gr e l e v a n tt h e o r i e so ft h ep r o p e r t y r i g h t e c o n o m i c sa n ds y s t e me c o n o m i c st ot h ea n a l y z eo ft h ed e f e c t so ft h e e x i s t i n gl a n dp r o p e r t yr e l a t i o n sa n dl a n da c q u i s i t i o ns y s t e m ，t h ea r t i c l ep o i n t so u t t h e e x i s t i n gl a n ds y s t e md e f e c t ( m a i n l y t h ep r o p e r t yr e l a t i o n ss y s t e ma n dt h el a n d a c q u i s i t i o ns y s t e m ) h a sa l r e a d yb e c o m et h eo r i g i n a l f a c t o rt h a tr e s t r a i n t st h e s s s o p i m p l e m e n t a t i o n i nf a v o ro fi m p l e m e n t a t i o no f t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m f o rt h eo u t o f - l a n d p e a s a n t s t h e a r t i c l e a r g u e s t h a ti n n o v a t i o no ft h el a n d p r o p e r t y r e l a t i o n ss h o u l dt a k et h e “g r a d u a lr e f o r m ”r o a d ，w h i c hi n c l u d e sa c o m b i n a t i o no ft h es o c i a ls e c u r i t ya n dc a s hc o m p e n s a t i o na v a i l a b l ef o rt h eo u t o f - l a n dp e a s a n t s ，as p e c i a la c c o u n ta n ds o c i a ls e c u r i t yf u n de s t a b l i s h e df o rt h e o u t - o f - l a n dp e a s a n t s ，a sw e l la sao u t o f - l a n dp e a s a n t s p a t t i e i p a t i o ns y s t e mi n t h e1 a n d a c q u i s i t i o n k e y w o r d s o u t o f - l a n dp e a s a n t s ；s o c i a ls e c u r i t y ；t h es y s t e mr e s t r i c t i o n ；t h e l a n d p r o p e r t yr e i a t i o n ss y s t e m ；t h e l a n d a c q u i s i t i o ns y s t e m v t 学位论文独创性声明： 本人所里交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ：2 0 0 5 年6 月1 0 日 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布馆l 括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： l 2 0 0 5 年6 月l o 日 河海大学商学院硕士学位论文 1 - 1 研究背景 第1 章绪论 自2 0 世纪8 0 年代以来，城市化、工业化以空前之势兴起，城市空间迅速 扩展，数量大增，工业生产规模也不断扩大。为保证城市化、工业化对土地的 需求，大量农用土地被征用，由此产生了许多问题。土地征用过程中出现的问 题主要表现在以下两个方面： f 1 ) 土地资源配置效率低下 由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，在各地的土地征用 过程中，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。尽管我国实施了严格的耕地 保护制度，但1 9 9 7 年2 0 0 4 年，全国的耕地面积还是减少了惊人的6 6 7 亿 m 21 2 0 0 3 年全国减少耕地就达2 5 3 多万h m 2 l “。2 0 0 3 年1 2 月2 7 日，国土资 源部部长孙文盛透露，全国清理出的各类开发区( 园区) 数字又有增长，共计 6 0 1 5 个，规划总面积达3 5 4 万k m 2 。其中，经国务院和省级政府批准的只有 1 8 1 8 个，占3 0 2 ，其余4 1 9 7 个全部都是省级以下开发区。调查显示，8 0 以 上的开发区用地占用的是农民集体土地，涉及失地农民约4 0 0 0 万人。在一些不 具备投资条件或投资环境比较差的地区，出于政绩工程等原因考虑兴建的开发 区，在建成后就长期处于闲置状态，有的甚至由于后续资金不足，建设尚未完 成就已停工，导致大量耕地抛荒浪费：在一些环境较好的经济发达地区，在引 资过程中也往往凭借征地的低廉成本降低投资门槛，滥用优惠政策，导致土地 利用的集约度低，并为产业结构的升级设置了障碍。有关数据显示：我国城市 由于盲目外延发展，城市容积率仅为o 3 ，近1 0 的土地处于闲置状态。安徽、 吉林、河北、浙江四省的小城镇2 0 0 0 年人均用地为1 5 4 7 9 m 2 ，全国小城镇可盘 活的用地在3 0 以上h 。 ( 2 ) 失地农民权益缺乏保障 大量征地造成大批农民失地。按照我国目前城市化、工业化的进程，今后 每年需征用农民土地1 7 2 0 万h i i l 2 ，若按照城郊农民人均4 6 7 m 2 土地计算，就意 味着每年增加3 5 7 4 2 9 万失地农民，十年后失地农民总数将达至q1 亿川。 征地补偿标准低。土地管理法规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安 置补助费以及地上附着物和青苗补助费。前两项的补偿标准分别为该耕地前三 年平均产值的e 1 0 倍和轧6 倍，两项之和，低限是1 0 倍，高限是1 6 倍，特殊 情况下最高也不能超过3 0 倍。按东部地区平均每亩耕地年产值8 0 0 元计算，每 亩补偿费只有8 0 0 0 , - 1 2 8 0 0 元，相当于普通公务员一年的工资1 4 j 。 安置方式单一。现在普遍采用“货币安置”的办法，就是把安置补助费一 次性发给失地农民，让其自谋出路。近年来各地上报国务院审批建设用地项目 中，采用这种办法的占9 0 以上【4 j ，致使许多入成了无地无业的游民。 河海大学商学院硕士学位论文 早在计划经济时期，“失地农民”就已出现。只是在当时国家征用农民的土 地后，会给予适当补偿，并且安排被征地农民农转非、进工厂，享受市民、工 人的福利待遇，征地后的长远生活基本可以得到保证，因此农民在失去土地 后，得到了更多的实惠。在这样的情况下，农民一般能够接受政府的安排。所 以，在此时期，失地农民的问题并不严重。但在市场经济条件下，在土地征用 过程中形成了鲜明的对比，方面是土地转用后的巨大增值收益，另一方面是 失地农民处于“种地无田、就业无岗、社保无证”的困境。农民虽然没有正常 的利益表达渠道，但他可以上访，包围政府，据国土资源部透露，2 0 0 2 年上半 年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的7 3 ，其中 4 0 的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有8 7 反映的是征地补偿安置 问题。2 0 0 3 年国土资源部共接到群众信访3 3 9 4 件，接待群众来京上访1 0 1 5 批，共3 6 8 1 人次，来京上访中集体上访1 4 7 批，共1 8 6 3 人次。其中涉及征地 补偿安置有关问题的占来访的1 2 2 ，占来京上访批数和人数的2 9 9 和 3 6 6 ；涉及非法占她有关问题的占来信上访的5 1 7 ，占来京上访批数和人数 的3 2 2 和3 1 3 。而国家信访局2 0 0 2 年受理土地征用的初信初访4 1 1 6 件，大 部分聚集在失地失业问题上 s l 。如果不能安排一种征地补偿和土地增值收益与 被征地农民社会保障挂钩的制度，大规模、无保障的流民将成为一个影响未来 社会稳定的巨大危险源1 6 j 。 近年来，土地征用过程中侵害农民利益，影响社会稳定等问题越来越为社 会各界所关注。党中央、国务院领导多次作出重要批示，如2 0 0 3 年7 月3 1 日，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，就清理整顿 各类开发区用地、加强土地管理作出部署。国务院总理温家宝对会议作了重要 批示。温家宝指出，土地是民生之本。保护土地是一项基本国策。、实行最严格 的土地管理制度，一要完善土地产权与征地制度，健全土地管理法律体系；二 要加强土地审批管理，杜绝乱批滥占耕地现象；三要清理整顿各类开发用地， 强化对土地使用的监督；四要加强宏观调控和政策引导，防止盲目投资和低水 平重复建设。各级领导干部一定要放眼长远，认真贯彻“三个代表”重要思 想，从真正保护最广大人民群众的根本利益出发，珍惜和保护每一寸土地吼 国土资源部门采取多种措施加强征地管理，切实维护农民权益。1 9 9 9 年以 来，国土资源部组织有关人员对征地制度改革进行了多年的理论研究、实际调 研和改革试点工作，初步确定了改革思路，相关法律修改和起草的前期研究工 作正在抓紧进行。 在2 0 0 4 年的两会提案中，失地农民问题成为此次政协会议的一号提案。提 案指出，由于在征地运动中各地对农民的土地补偿标准普遍偏低，难以维持长 远生计，而在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下， 土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生活保障，就会成为“种田无地， 就业无岗，低保无份”的三无人员，成为社会的流民。扣j 因此，解决失地农民难题已成为各地政府工作的重中之重。对这一课题的 河海大学商学院硕士学位论文 研究，无论在理论上还是现实上都具有重大意义。 1 2 国内外研究进展 1 2 1 国外研究进展 其他国家或地区对失地农民的安置有三大特点1 8 j ：第一，征用农民土地一 般按市场价格实施补偿。( 详见表1 1 ) 第二，将失地农民纳入社会保障体系。 内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、为失地 农民提供法律援助等。这有助于缓解各种矛盾，保持社会稳定，大幅降低农民 失去土地后所面临的各种风险。第三，高度重视失地农民的教育与培训工作， 增强失地农民在就业方面的能力。通过就业换取保障，从而减少失业保险基金 的支出，减轻政府的财政压力。美国、日本等国家都非常重视教育和职业培训 在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。从2 0 世纪6 0 年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令。通过职业 培训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问 题，也成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分。而且，许多发达国家社会 保障的覆盖面一般均在9 0 以上，如在英国，老年、伤残、死亡保障对象为所 有居民：在日本，老年、伤残、死亡保险实行国民年金制度，凡是年龄在 2 0 5 9 岁居民都享有，失业保险范围也覆盖从事农业的人员；在美国，老年、 伤残、死亡保险对象主要是从事有益工作的人，包括独立劳动者，失业保险方 面，州立法规定包括农业雇员。【9 l 因此，对于这些国家的失地农民来说，一方 面享受一定的社会保障，另一方面可以获得相当市场价格的补偿，也就是说失 地农民的利益得到了合理的保障。 河海大学商学院硕士学位论文 表1 1世界主要国家和地区土地征用补偿标准比较 国家或地区补偿标准 美国征地之日市场价格，愿买愿卖的现金额。但确定的市价不反映买后的财 产价值 加拿大市场价格 瑞典以征地日1 0 年前的该土地价格为准 英国土地征用补偿价格的标准是以被征用的土地所有者在公开土地市场能得 到的出售价格为计算标准的。计算补偿价格的时期确定在征用者进入土 地( 在取得权利前实际占有) 的日期。如果有些土地在征用之前因要转为 公用事业开发地而造成的地价上涨，原则上补偿价格不包括这一部分。 但是，某些合理的上涨可以考虑 法国被征土地市场价格，以最终裁决日一年前的土地用途为准确定地价，或 以所有者纳税时的申报价格作为参考确定价格 澳大利亚补偿数额的确定要考虑土地征用当天的市场土地价值，除当天市场价值 外还要考虑土地权利拥有者的当天个人财产价值等 日本 补偿的金额要按照法律规定的方法进行计算。按被征用财产的正常市场 交易价格计价，并按签定合同时的价格计价，对以后价格变动的差额不 再进行追加 韩国征用者与被用者协议补偿，协商不成由土地征用委员会做审理和裁决。 以征地裁决日邻近类似土地的交易价格作参考确定 印度根据：( 1 ) 土地被征用发布公告时的土地市场价值；( 2 ) 在土地被征用时对 当事人土地上生长的庄稼和树木( 如果有的话) 所造成的损失：( 3 ) 在土地 被征用时对当事人其他土地( 如果有的话) 所造成的损失；( 4 ) 在土地被征 用时对当事人其他财产、动产或不动产和当事人收入( 如果有的话) 所造 成的损失：( 5 ) 因土地被征用，当事人被迫迁居别处或到其他地方经营所 造成的损失；( 6 ) 土地被征用公告发布之后到地税征收官正式征用土地期 间对当事人所造成的土地收益损失 中国香港一般是根据土地收回当日的市场价格确定的，如果上述计算的补偿金额 不足以补偿业主的实际损失，政府会在法律许可的补偿外，另加一笔补偿 费 资料来源：转引自王正立，刘丽，国外土地征用补偿标准方式及支付时间们，国土资 源情报2 0 0 4 第1 期第1 1 - 1 2 页 世界银行是最早提出开发性项目中非自愿移民政策的国际组织，并在其贷 款项目中进行了很多实施。非自愿移民( i n v o l u n t a r yr e s e t t l e m e n t ) ，是指 因兴建工程项目而弓 起的较大数量的、有组织的人口迁移及其社区重 建活动。世界银行的移民安置政策主要概括为【l 。】：( 1 ) 尽可能避免非自愿移 民或使之减少到最低限度；( 2 ) 非得进行移民时，世界银行的政策目标是帮助 移民努力改善或至少恢复至他们以前的生活水平；( 3 ) 应该鼓励移民和移民社 区的人们参与移民规划：( 4 ) 应帮助接受移民的安置区克服因人口密度增加而 可能导致不利的社会或环境方面的困难；( 5 ) 移民应得到财产损失的补偿，给 予移民分享项目利益的机会，并在重建地区过渡期得到帮助；( 6 ) 为移民提供 培训、就业和信贷机会等。世界银行的m i c h a e lm c e m e a 博士在一系列理论研 究和移民实践经验总结的基础上，提出了移民中的贫困风险和重建模型。模型 中很重要的一个部分就是重建部分，防止贫困，恢复和提高移民生活水平( 1 ”。 河海大学商学院硕士学位论文 在非自愿移民中，涉及的人口大部分是农民，也就是说这部分人口也可称为失 地农民。因此，对于失地农民的利益保障问题的解决，世界银行的移民安置政 策可以起到一定的借鉴作用。 1 2 2 国内研究进展 我国从计划经济转向市场经济过程中，很多经济问题在理论上、制度上没 有理顺，转型期产生了很多问题，而土地征用问题在很多问题中比较突出，尤 其是土地征用过程中的失地农民利益保障问题已经引起了各方面的重视。一方 面是专家、学者的理论研究，另一方面是政府( 如浙江、上海等) 实践上的探 索性做法。 ( 1 ) 理论方面的研究 理论方面研究总的来看主要集中在两个方面。一是从土地制度的创新角度 来寻找解决失地农民利益保障问题的方法，研究的重点放在土地产权制度和土 地征用制度的创新上。主要研究观点有：党国英认为要把土地分给农民，农民 要成为土地的主人口2 ；钱杭认为要使农户对承包的土地具有完整的产权 1 3 】；刘 燕平认为应重点关注现行农地征用的经济补偿标准，应当提高补偿标准，以土 地的市场价格为依据确定征地补偿标准【l4 】；葛永明认为征地的同时要解决失地 农民的就业安置和社会保障问题，以多种方式提高农民实际获得的利益补偿， 例如级差地租返村、土地入股和租赁等方式 15 】；徐汉明针对我国土地权利制度 理论的局限性、制度供给安排的缺陷及滞后性、社会主义农地公有制及公有产 权实现形式的理论与实践难题，从产权与法权范畴的结合上，建立起“农民土 地持有产权制度”结构体系的新型土地产权理论模型口6 】。二是把研究的焦点集 中在构建失地农民的社会保障上。从陈颐的“土地换保障”方案开始掀起了研 究的高潮，陈颐认为农民在被征用土地的情况下，应当得到经济补偿，并用经 济补偿为其建立社会保险 1 日；李郁芳认为，土地保障只是我国农村社会保障制 度建立过程中的个过渡形式，不是真正意义上的社会保障，因而是不稳定 的，随着工业化、城镇化和农村剩余劳动力非农化就业的发展，应逐步向社会 保障过渡 1 8 1 ；国家计委宏观经济研究院社会保障课题组认为，不能把农民的保 障仅系于土地，要发展农民的社会保障，把提高土地的保障能力与发展土地外 保障结合起来，由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举【1 9 1 ；鲍海 君、吴次芳认为，由于失地农民的特殊性，其社会保障不同于一般城市居民的 社会保障，以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资金来源，设立 失地农民社会保障基金，建立失地农民社会保障体系，既可以使失地农民获得 基本的生存权与发展权，又可促进社会稳定发展【2 0 j ：楼喻刚、金皓认为，运用 正式和非正式养老安排建立起完善的养老保障体系，是解决城市近郊失地农民 基本生活保障的关键【2 1 】；丁培人认为，实施农村社区股份制改革，走集体保障 之路，可以解决失地农民的保障问题田j ：朱明芬认为，对于土地被全部或大部 分征用的失地农民，应建立、健全养老保障制度。失地农民养老保险资金应主 河海大学商学院硕士学位论文 要从征地补偿费、土地出让增值提成中列支。在条件许可的情况下，为社区失 地农民购买大病医疗保险，同时，对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保 障制度【2 3 】；万朝林认为，应完善政策保障机制、社会保障机制和就业保障机 制，切实保障失地农民的基本权益【2 4 】：徐琴认为征地补偿政策调整的重点应当 置于长期的就业补偿和社会保障补偿，针对不同年龄段失地农民的实际困难和 需求，建立与市场经济条件相适应的货币补偿、就业培训与安置、创业扶持和 社会保障相结合的新模式【2 5 】；党国英认为应尝试建立“国家失地农民账户”和 “国家失地农民保障基金”1 26 1 ；樊小钢认为促进失地农民市民化的制度创新， 必须构建一种以放弃承包土地来换取全面享受城镇居民社会保障利益的机制， 为失地农民完全市民化提供制度渠道【27 j ；等等。 ( 2 ) 实践方面的探索 征地农民如何安置和保障是我国经济发展和城市化进程中的一个难题，各 级政府在鼓励理论研究的同时，十分注重实践的探索。比较典型的是上海的 “镇保模式” 2 8 】和浙江的“浙江模式” 2 9 1 。上海的“镇保模式”本质就是“土 地换保障”：“浙江模式”主要有四种：土地换保险和基本保障；转农为工，进 行就业培训；成立社区股份经济合作社；土地平整置换。尤其是浙江省嘉兴市 的“土地换保障”机制，为解决各地的失地农民利益保障问题提供可行的出 路。 这些专家学者的研究成果以及各地实践性的探索拓宽了对失地农民社会保 障问题研究的视野，对于建立健全失地农民社会保障体系具有重要的启示作 用。从以上的研究观点中可以看出：目前研究失地农民社会保障的方向比较单 一，主要集中在养老保险方面，对于社会保障框架体系如何建立和如何实施研 究较少。针对这一情况，本论文主要从此方面入手，研究适应于我国现阶段的 失地农民社会保障体系的构建以及实施中的土地产权制度和土地征用制度制 约，通过制度创新来解决失地农民社会保障的实施。 1 3 研究内容及研究方法 1 3 1 研究内容 论文共分为五章。第一章是绪论，主要介绍论文的研究背景，国内外在与 论文相关内容方面的研究进展情况，研究内容及研究方法，研究的重点和创新 点。 第二章是失地农民社会保障体系构建的研究，在界定失地农民内涵的基础 上，阐述失地农民的生存现状和已有的利益保障方式，指出现有的利益保障不 是可持续的保障，必须建立一种可持续的保障方式社会保障；其次，在论 述社会保障内涵和功能的基础上，通过国内外失地农民社会保障的比较和国内 三大群体( 市民、一般农民、失地农民) 所享有的社会保障的比较分析，运用 河海大学商学院硕士学位论文 相关理论论证建立失地农民社会保障的必要性：最后，借鉴国外的经验和国内 一些地区的实际做法设计出符合我国现阶段国情的相对完善的失地农民社会保 障体系。 ， 第三章研究失地农民社会保障实旆的土地制度制约，运用产权经济学和制 度经济学的相关理论研究土地产权制度和土地征用制度的缺陷和影响。指出现 行的土地产权制度和土地征用制度是影响失地农民社会保障实施的根源性因 素。 第四章研究土地产权制度和土地征用制度的创新，从土地产权制度和土地 征用制度的创新角度入手，寻找解决失地农民社会保障实旌的可行办法。 第五章是本文的研究结论。 1 3 2 研究方法 本文一方面借鉴国内一些地区失地农民利益保障的实际做法，另一方面运 用制度经济学和产权经济学理论来分析失地农民社会保障实施中的土地制度的 缺陷和影响，做到理论结合实际；对不同居民享有的社会保障进行对比分析， 认为为失地农民构建社会保障是现实的最佳选择以及运用规范分析等方法论证 土地产权制度和土地征用制度创新是解决失地农民利益保障问题的必由之路。 1 4 研究重点和创新点 1 4 1 研究重点 本文研究的内容是失地农民社会保障构建及实旆中的土地制度制约，通过 研究找出解决失地农民利益保障问题的方法，因此本文的研究重点为失地农民 社会保障体系的构建以及失地农民社会保障实施中的土地产权制度和土地征用 制度的缺陷和影响。 1 4 2 创新点 ( 1 ) 适应于我国现阶段的失地农民社会保障体系的构建，失地农民社会保 障体系至少应该包括以下几方面：失地农民养老社会保险、医疗保险、失业社 会保险、最低生活保障、转岗就业培训和法律援助； ( 2 ) 从有利于失地农民社会保障体系实施的角度认为，土地产权制度的创 新应走“渐进式”国有化道路： ( 3 ) 从有利于失地农民社会保障体系实旆的角度来看，土地征用制度的创 新主要包括：采用社会保障和货币补偿相结合的方法来确保失地农民能够得到 可持续的利益保障；建立国家失地农民账户和失地农民社会保障基金，消除不 同目的征用土地的补偿差异和缩小不同地区征用土地的补偿差异。 河海大学商学院硕士学位论文 第2 章失地农民社会保障体系的构建 2 1 失地农民的现状 2 1 1 失地农民的界定 2 1 1 1 农民失地的原因分析 土地是不可再生资源。我国人多地少，有限的耕地弥足珍贵，可实际上每 年却以数百万、近千万亩的速度“失血”。造成农民大量失地的原因有诸多方 面： ( 1 ) 城市化和工业化的快速发展，扩大了非农用地 “我国城市化率由2 0 0 0 年的3 6 2 上升到2 0 0 2 年的3 9 1 ”。f 3 0 】“我国 1 9 7 8 年约有城镇人口1 7 2 亿人，2 0 0 2 年达到3 8 9 亿人，改革开放2 0 年共增加 城镇人口2 ，1 7 亿人”。 3 u 我国的城市化在以前所未有的速度推进中，除了大中 型基础设施建设，我国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和经济相对发达的 地方。如果处理不好发展与科学合理使用土地的关系，就必然给发展埋下隐 患。 ( 2 ) 各类开发园区过多、过滥，侵占了大量农民土地 经过2 0 多年的实践，开发园区在发展经济和管理体制改革方面起到了示范 作用，但在发展中也存在着不容忽视的问题。一是“散、多、小”。2 0 世纪9 0 年代全国大办开发园区，最高峰时达8 0 0 0 多个。当时全国每年流失耕地数量在 6 6 7 万h m 2 以上，人为征占约为3 3 4 万h m 2 【3 2 】。二是吸引外资往往忽视综合投 资环境的改善，而过多地偏重于降低土地成本和税费。三是种类多、层次杂， 政策五花八门，形成恶性竞争的态势。许多地方违法授予开发园区土地供应审 批权，未批先用、非法占用、违法交易的现象十分严重。过多、过滥的各类开 发园区不仅侵占了大量宝贵的土地，破坏了土地市场秩序，妨碍了国民经济健 康发展，而且造成许多农民失地又失业。 ( 3 ) 土地流转中行政管理缺位与执法不严，流失一部分士地 一些地方领导对土地管理的法律法规和制度落实不到位，执法不严，管理 缺位，或以罚代法，或敷衍了事，助长了乱占耕地现象的蔓延，甚至以地谋 私、以地生财，为大发土地横财，硬性进行调整，违法批地和违法违规出让土 地。国土资源部系统在2 0 0 1 年和2 0 0 2 年共查处土地违法案件2 3 7 万件，罚没 款1 5 2 亿元1 3 3 1 。2 0 0 3 年进一步治理整顿土地市场秩序以来，国家有关部门已经 查处了违法用地案件1 6 8 万件p ”。国土资源部2 0 0 3 年公布了5 起土地违法大 案，其蚕食耕地数量之大、侵害农民权益性质之恶劣，令人触目惊心。 ( 4 ) 2 1 2 商企业和专业大户直接进入农业生产领域，导致农民间接失地 河海大学商学院硕士学位论文 推进农业产业化本是提高农业竞争力的重要举措，但有些地方片面地认为 “圈地运动”是土地规模经营和实现农业产业化的必由之路。因此以农业产业 化为名，把农民承包的土地强行征用后随意调整搞连片开发，或长时期、大片 转租给从事农业产业化的龙头企业，使农民由自耕农变为无地的企业雇工。工 商企业和专业大户直接进入农业生产领域，为农业生产带来先进技术、市场和 新的组织方式、营销方式的同时，也在悄悄地改变着土地的产权关系，导致失 地农民将命运系于一家企业。一旦企业经营失败，农民顿时无地无业。 ( 5 ) “圈地之风”盛行，“征而不用”，造成耕地资源闲置浪费 土地作为不可再生的资源，多征一亩耕地农民就少一亩“生存田”，就少一 份生活保障。一些地方政府为了招商引资，千方百计从农民手里低价征来建设 用地，一方面为企业变相圈地提供了可乘之机，另一方面大量的土地“征而不 用”，长年撂荒，造成耕地资源大量浪费。浙江省农调队对全省4 5 5 户1 9 9 8 年 以来土地被征用的农户抽样调查结果显示：“征而未用”的土地共有1 9 0 亩，占 被征用土地总数的2 0 4 1 3 ”。 2 1 1 2 失地农民的界定 我国现行与土地有关的宪法、农业法、土地管理法、土地承包法和村民委 员会组织法均明确规定农村土地归农民集体所有。农民对土地没有所有权，只 有使用权。因此，农民失地是指失去土地的使用权。对集体土地所有和占有决 定其农民身份，而失地后的“农民”已是一个代名词，它代指的是一个新产生 的弱势群体。“失地农民”一词，其内涵和外延已没有严格的逻辑照应。失地农 民持有城市“绿卡”，却缺乏城市的社会和生活基础，缺乏城市的谋生手段，缺 乏城市的社会认可度，在一段时间内甚至不能适应城市的生活习惯。失地农 民，其“农民”身份已不复存在。没有了土地就没有了农民的资格和基础。失 地农民失了业，失去了生活来源，尽管转非之初，有一定数额的安置补助费， 杯水车薪不论，且用一分少一分，更严重的是心理、心态的失衡，找不到生活 支撑点，由此成了置身城市心仪农村的边缘人。 本文研究中的失地农民界定为由于工业化、城市化进程而导致土地被征 用，失去了原有承包经营的土地，没有得到就业安置，而且没有进入城市社会 保障体系的农民“1 。 2 1 2 失地农民存在的主要问题 失地农民的出现是工业化、城市化进程的必然结果。近年来随着工业化、 城市化进程的加快，失地农民现象呈现出两大趋势。一是失地农民的问题已由 发达地区的局部问题扩展为全国性的社会问题。在发展的早期，失地农民主要 出现在沿海发达地区，近年来随着西部大开发如火如荼地进行，中西部地区失 地农民也越来越多，由于没能解决好失地农民长远生计，导致该问题已变成为 全社会关注的问题。二是失地农民数量越来越多。据统计，截止2 0 0 2 年底，我 国因城市扩展产生的失地农民约3 5 0 0 万人。”。对于失地农民的安置采用一次性 河海大学商学院硕士学位论文 货币安置比例达到9 0 以上。按照我国目前城市化、工业化的进程，今后每年 需征用农民土地1 7 2 0 万h m 2 ，若按照城郊农民人均4 6 7 m s 土地计算，就意味着 每年增加3 5 7 4 2 9 万失地农民，十年后失地农民总数将达到1 亿。失地农民问 题突出表现在以下几个方面： ( 1 ) 失地又失业 在我国近8 亿乡村人口中，约有农村劳动力4 9 亿人。2 0 0 1 年乡镇企业吸 纳农村劳动力约1 3 亿人，外出打工人员为0 8 亿人，因此农村仍有近3 亿剩 余劳动力。从结构上看，这部分剩余劳动力中有知识、有文化、掌握现代农业 技术和市场流程的新型农民数量有限。因为农村的一流青年大多通过考学、参 军离开农村，二流青年宁愿进城打工也不在家种田，剩下的多是妇女和老弱病 残。这些人大部分只能从事简单的农业生产，失去土地后也就意味着失去了最 根本的就业岗位，在其它工作岗位上的竞争又都处于弱势。因此，对于他们来 说，失地就是失业。国家统计局农村社会经济调查总队的抽样调查表明：有 2 0 的失地劳动力赋闲在家啪 。浙江省人民政府研究室课题组一份调查显示：待 业或从事家务的占3 6 2 5 口9 1 。根据专家预计，到2 0 3 0 年，将有5 0 0 0 万以上的 农民处于既失地又失业的状况【4 0 i 。 ( 2 ) 失地农民收入水平和生活水平下降 国家统计局农村社会经济调查总队的抽样调查表明：在接受调查的2 9 4 2 户 中，耕地被占用前年人均纯收入平均为2 7 6 5 元，耕地被占用后年人均纯收入平 均为2 7 3 9 元，约下降了1 。其中年人均纯收入下降的户数有1 3 5 3 户，约占 4 6 ”1 。失去土地以后，有些原来不需支出的费用也必然增加。以农户一家4 口 为例，每天每人消耗大米0 5 k g 、食用油0 0 5 k g 、蔬菜0 3 元，一年至少要 1 0 4 5 k g 大米约2 1 9 0 元、7 3 k g 食用油3 6 0 元、买蔬菜也要花4 4 0 元( 不包括买 肉) ，这三项开支近3 0 0 0 元。如果农民没有失去土地，这些支出完全可以避 免，而当他们失去土地以后，这3 0 0 0 元就变成了刚性支出。这样一来生活水平 下降的农户所占比例将更大。 ( 3 ) 失地农民对征地补偿分配感到强烈不满 目前，征地补偿分配混乱。具体表现在以下三个层次：第一，乡镇政府参 与征地补偿分配，截留了5 8 的征地补偿费 2 3 ；第二，村集体与农民个体 之间分配比例混乱。有的村将征地补偿费1 0 0 留村集体统一使用，有的村实行 七三分成，也有的村1 0 0 的分给农民。部分村对留存的土地征用补偿费没有进 行合理的投资利用，甚至有的村干部恶意挪用、贪污和侵吞征地补偿费：第 三，失地农民之间分配混乱。大部分村按农业户口和农龄分配，有的村在综合 考虑各方面因素后分配，也有的村进行按人头平均分配。由于各村的分配方式 不同，农村中的特殊人群因婚嫁、上学、参军等不能公平地享受集体土地征用 后的补偿费。这样一来，必然导致农村基层政府和村委会、农民和政府、村干 部及其他农民之间矛盾加剧。 ( 4 ) 生活无保障，后顾之忧大 河海大学商学院硕士学位论文 由于现有的补偿方式基本上都是一次性货币补偿，许多失地农民将征地补 偿费一次性用于房屋建设、子女婚嫁或偿还债务，加之无稳定的收入来源。在 相关调查中，大部分失地农民认为今后可能会出现日常生活难以维持、大病无 钱医治、付不起子女教育费等困难。 发达地区如广东的农民普遍认为种田是最没有经济效益的，但还是保留土 地好。不少失地农民都认为土地是生活的保障，担心失去土地后生活困难；有 些农民尽管目前生活还不错，但由于平时打散工，收入不稳定，没了土地心理 没有底，担心以后的生活问题，希望有比较稳定的工作维持生活口“。生活无保 障不仅成为失地农民的后顾之忧，也成为农村社会长治久安的后顾之忧。 2 2 失地农民社会保障构建的必要性分析 2 2 1 失地农民社会保障的涵义 2 2 1 1 社会保障的概念 “社会保障”源于英文“s o c i a ls e c u r i t y ”词，又译为“社会安全”。最早 出现于美国1 9 3 5 年颁布的社会保障法案( s o c i a ls e c u r i t ya c t ) 。国外学者对 社会保障概念的解释有3 0 多种，比较通用的是国际劳工组织对其下的定义：社 会通过采用一系列的公共措施来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、 工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经 济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭进行补贴。本文认为， 可把社会保障界定为：国家和社会通过一定的措施，为社会成员的安全、自由 等基本权利提供保护，使其免除或减少因失业、年老、疾病、生育、伤残、死 亡或其他风险而遭受的损失，保持社会的稳定。 2 2 1 2 社会保障的功能 社会保障功能指社会保障在社会及经济运行过程中所发挥的实际效能和作 用，包括社会功能和经济功能。社会功能有：社会稳定的功能，社会公平的功 能，精神文明建设的功能。经济功能有：保护和配置劳动力的功能，需求平衡 功能，投融资调节功能，国民收入再分配功能p j 。 2 2 1 3 失地农民社会保障的涵义 失地农民社会保障是指国家、地方及社会对由于种种原因( 尤其是因公共 利益征地) 引起的失去土地的农民，特别是暂时或永久丧失劳动能力、在城市 中无法就业、或遭受灾害的失去土地的农民，在经济和社会生活方面提供帮 助、照顾、保护和保证，以调节社会关系、促进社会公平和社会稳定的社会制 度。享受这种社会保障是失地农民的基本权利。 2 2 2 城市居民、农民和失地农民享有的保障比较 2 2 2 。1 城市居民 河海大学商学院硕士学位论文 城市居民享有政府提供的“最低生活保障”的保护；城镇国有企业下岗职 工享有“三条社会保障线”( 即：国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保 险制度和城市居民最低生活保障制度) 以及政府举办的“再就业工程”等措旌 的关怀和保护；此外，城市居民还不同程度地享受医疗保险、养老保险等社会 保障制度提供的好处。 2 2 2 2 农民 农民与失地农民相比较，农民拥有土地，而失地农民没有因此失地农民 就不能享受土地的社会保障功能。 ( i ) 土地社会保障功能的理论基础 地租理论 地租是土地所有权在经济上的实现形式，它反映着一定的社会生产关系。 任何社会只要存在着土地占有者和占有土地的直接生产者，在所有权与经营权 分离的条件下，当直接生产者在利用土地中产生的剩余生产物被土地所有者占 有时，就有地租产生的基础。马克思地租理论认为，土地是有限的，而且由于 质量和生产率的差异，从而产生了级差地租。级差地租按其形成的条件和特 点，又分为级差地租i 和级差地租i i ，级差地租i 是由于土地在肥力和位置上 的不同所引起的生产率的差别；级差地租i i 是由于在同一土地上追加劳动和投 资不同而造成的生产率的差异。由于土地数量的有限性和土地经营权的垄断， 不仅使优等土地而且使中等土地也能提供超额利润并形成级差地租，又因人口 的增长和对土地产品需求的不断增大，使劣等土地也相继投入使用，因而在土 地利用中必须保持经营劣等土地也能获得平均利润，这就使土地产品的社会生 产价格不能像其他一般产品那样有平均生产条件来决定，而是要以劣等土地的 产品生产价格作为依据。我国实行的是土地家庭联产承包责任制，农民作为集 体的成员，具有土地所有者和使用者的双重身分，因此有权参与级差地租的分 配，有获取土地产出的权利和以土地为其基本生活、养老、就业提供保障的权 利。 土地价值理论 在分析土地价值时，马克思运用劳动价值学说，将土地区分为土地物质和 土地资本两个不同的范畴。土地物质是指土地自然物与自然力，具有经久的永 恒性，不以土地资本的投入而变化，没有物化劳动，因而没有价值；而土地资 本是指已利用土地凝结了资本和劳动，所以具有价值。在我国社会主义市场经 济条件下，既存在土地所有权的出让，也存在使用权的出让和转让，二者都是 有偿行为，出让土地所有权取得的补偿就是土地价格，出让若干年期的土地使 用权取得的补偿是地租折现的总和，通常称为土地出让金。土地出让金与土地 价格在本质上是相同的，均是地租。如果土地使用权的出让是无限期的，则一 次支取的出让金实际上就等于土地价格。 土地收益理论 土地收益理论认为，土地是长期的和潜在的取之不尽的收益来源，土地收 河海大学商学院硕士学位论文 益减去生产成本和税收等于土地纯收益，这就是“经济地租”，土地的收益是确 定它价值的基础。把预期的土地年收益系列资本化而成为一笔价值基金，这在 经济学上称为土地的资本价值。随着科学技术水平和社会制度的进步，土地利 用在生产资源组合上进一步趋于合理，土地收益可能会增长到更高的水平。 ( 2 ) 土地的社会保障功能 土地是广大农民的“衣食之源，生存之本”，土地本身所具有的养育功能、 承载功能、蓄积和增殖资产功能以及信用担保功能可以转化为农民的基本生活 保障、养老保障、就业保障、医疗保障和生活福利的可靠手段【4 l j 。土地的社会 保障功能源