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论政府能力 内容摘要 社会的进步和发展，对政府能力提出了愈来愈高的要求。本文在分析政府 能力重要性的基础之上，阐述了政府能力问题的缘起，通过对国内外关于政府 能力的研究，为政府能力做出定义：政府能力是政府为生存与发展所拥有的全 部实力的合力，它反映了政府在行使其职能、实现其意志的过程中，通过运用 其所拥有的各种资源，达到其目标的有效程度。同时，分析了政府能力主要由 经济管理、政治和社会管理、文化管理能力三大部分构成，论述了政府能力的 有限性及由此产生的矛盾与问题，并对转型期社会和经济全球化对政府能力的 挑战作了相关分析，进而论述了我国政府提升政府能力的方式方法。 关键词：政府能力，有限性，社会转型，经济全球化 a b s t r a c t ：w i t ht h ed e v e l o p m e n ta n dp r o g r e s so fs o c i e t y ，t h eh i g h e rr e q u i r e m e n th a s b e e np u tf o r w a r dt ot h eg o v e r n m e n ta b i l i t y t h i st e x ti sa b o v et h ef o u n d a t i o no ft h e i m p o r t a n c ea n a l y s e d t h e g o v e r n m e n ta b i l i t y ，h a se x p o u n d e dt h eg e n e s i s o f g o v e r n m e n ta b i l i t yp r o b l e m ，g i v et h ed e f i n i t i o nf o rt h eg o v e m m e n ta b i l i t y ：t h e g o v e r n m e n ta b i l i t yi sw h o l ea b i l i t yo f t h eg o v e r n m e n tf o rl i v i n ga n dd e v e l o p m e n t ， a n di tr e f l e c t st h a tg o v e r n m e n ta c h i e v e st h ee f f e c t i v el e v e lo fi t so b j e c t i v eb yu n g t h ev a r i o u sr e s o u r c e so f f f so w ni nt h ec o u r s eo f e x e r c i s i n gi t sf u n c t i o na n dr e a l i z i n g i t sw i l l a tt h es a r n et i m e ，t h i sa r t i c l ea n a l y s i s e st h a tt h eg o v e r n m e n t a b i l i t yc o n s i s t so f e c o n o m ym a n a g e m e n t , p o l i t i c s a n d s o c i e t ym a n a g e m e n t ，c i v i l i z a t i o nm a n a g e m e n t a b i l i t yc h i e f l y , a n dd i s c u s s e st h ef i n i t e n e s so ft h eg o v e r n m e n ta b i l i t y a sw e l lt h e c o n t r a d i c t i o na n d p r o b l e mg i v i n gr i s et of r o m t h i s i ta l s oa n a l y s i s e st h ec h a l l e n g eo f g o v e r n m e n ta b i l i t yc o m i n gf r o mt h es o c i e t ya n dt h ee c o n o m yw o r l d i z a t i o nd u r i n g t h ep e r i o do ft u r n i n gm o u l d a n dt h e nd i s c u s s e st h em e t h o d st h a to u rg o v e r n m e n t p r o m o t e s t h eg o v e r n m e n ta b i l i t y k e y w o r d s ：t h eg o v e r n m e n t a b i l i t y ，t h ef i n i t e n e s s ，t h es o c i e t ym o u l dt u m i n g ， t h ee c o n o m i cw h o l ew o r l d i z a t i o n 论政府能力 刚焉 近年来，世界形势发生了前所未有的深刻变化，过去在两极格局下被长期 掩盖的政治矛盾、经济冲突、民族宗教和领土纠纷正集中表现出来，产生着新 的危机、冲突乃至战争。国际间的竞争越来越激烈，越来越尖锐。中国在国际 上要应对以美国为首的强权政治，国内又要面临经济发展、政治改革、社会稳 定等一系列问题的挑战。这一切都使我们对中国的政府能力充满着更高的期望。 美国“9 1 1 事件”带给我的，不但是对国际恐怖活动日益猖狂的震撼和对 美国大搞强权政治，以至于自讨苦吃的嘲笑，更多的是对美国政府随后在解决 这一危机事件中的能力的感慨。 本文研究的对象就是政府能力，对于政府能力，虽然它一直受到各国政府 的关注，也是政治学与行政学者研究的热点之，但是这方面的研究成果却并 不多见，且主要集中于对政府能力构成等方面的研究，本文在写作时力求有所 突破，尽可能地把政府能力的研究做得更深入、更系统，为了准确全面地认识政 府能力，本文写作时考虑了以下两点：一、尽可能多地汲取迄今为止人们考察 和研究政府能力的成果：二、根据笔者的理解，本文在研究分析现有资料的基 础上对某些概念作了重新规定，并加以阐述，力求达到理论的和谐。然而，由 于能力所限，以及政府能力自身难以量化等原因，致使本文错漏之处难免较多， 但我希望，本文的写作能给有意于此的学者们带来抛砖引玉的效果。 堡堕堕堡生 p 一 一、政府能力的内涵 ( 一) 、政府能力问题的缘起 政府能力是关于现代政府的基本的问题之一。自政府产生以来，与政府的 公共职责、公共权力相联系，政府能力始终就是判断政府优劣的重要标准之。 但是，人们从来没有像现在这样强烈地意识到政府能力的重要性，人们越来越 认识到：国与国之间最大的政治分野，其实不在于抽象的政府组织形式，而在 于具体的政府能力。“1 人们经常看到这样一类现象：同一种问题，为什么有的国 家可以顺利地解决，而有的国家却将矛盾激化? 同样是从不发达向发达状态过 渡，为什么有的国家很快走上了经济高速增长的道路，而有的国家却长期陷于 落后的深渊无法自拔? 分析其原因，根源恰恰是政府本身，是政府能力强弱的 表现。 1 9 2 9 1 9 3 3 年席卷资本主义世界的经济大危机，沉重地打击了整个资本主 义社会，而罗斯福“新政”的理念、政策和方法有效地克服了这场危机。“新政” 的实质就是政府干预经济。从那以后，政府干预经济事实上已成为西方国家的 一种普遍既定国策。于是，以政府干预经济的合理性和有效性为核心的政府能 力研究就随之而成为现代政府关注的问题。 近年来，在理论上关于政府的有效性问题起始于政府的有效性与经济发展 之间的关系。其中新理论命题是：“如果没有有效的政府，经济的、社会的可持 续发展是不可能的。有效的政府而不是小政府是经济和社会发展的关 键。”3 人们注意到，政府的有效性对于经济和社会增长的收益在老牌工业国家 非常高。即使政府有效性的小小改善，也会导致人民生活质量的提高，并为更 多的改革和进一步的发展铺平道路。3 据此，人们强调，在国与国之间可视的 巨大的经济发展水准反差背后，潜在的决定因素是政府的有效性，从一定意义 上说，有效性就是能力。 由于政府具有独特的强制力，同时是对全体社会成员具有普遍性的组织， 因此，明智政府的积极促进，是任何国家经济进步和社会发展的条件。对于正 论政府能力 在发生转变的发展中国家而言，更是几乎没有一个政府可以忽视的问题。人们 注意到，“社会需求与政策无能”构成了当今世界社会发展与政府能力的正反 题。m 人们同时注意到，政府能力弱化和政府公共政策质量走低是导致国家经 济发展乏力和国家经济差距拉大的主要原因之。例如：从2 0 世纪6 0 年代中 期至9 0 年代中期这3 0 年问，有着强大的政府能力和良好的公共政策品质的国 家，其人均收入年平均增长率达到3 ，相反的国家仅为0 5 。5 1 这从一个侧 面证明，政府能力是实现社会进步的不可或缺的资源，是国家竞争力和国家可 持续发展能力的基本组成部分。政府能力事实上是决定一国经济发展、社会稳 定的决定性因素之一。 “东亚奇迹”以及“东亚经济危机”说明，部分东亚国家和地区的政府能 力在持续发展之后出现了明显的问题。对那些在过去的二十多年的历史期间强 劲崛起、超常发展，已经习惯于经济高速增长和社会繁荣的东亚各国和地区来 说，金融危机的损失明显是灾难性的。在外汇储备急剧减少、国际货币支付信 用发生危机的条件下，东亚各国和地区大多实行了紧缩银根、紧缩开支、紧缩 需求、紧缩进口等一系列的经济紧缩政策。与金融危机和经济紧缩相联系，这 些国家先后出现了物价大幅度上涨、国民收入急剧降低、企业大批倒闭、失业 普遍增加、社会保障水平明显降低等一系列的社会后果。因此，如何适应环境， 顺应信息时代的客观要求，通过改革重铸政府能力，就成为了理所当然的研究 课题。 基于历史和现实的原因，人们认识到，尽管不同的国家和地区在发展水平、 文化传统、基本价值观念等方面存在着明显的差异，相应选择了不同的发展模 式或发展道路，政府的地位和作用也相应存在相当大的不同，但在当今世界经 济一体化程度日益加深、科学技术迅速发展、国际间竞争日趋激烈的时代，政 府能力变得越来越重要。无论哪种发展模式的国家，都会要求政府在创造良好 的投资条件方面发挥主要作用，都会要求政府在加大国际贸易方面发挥重要作 用，都会要求政府在形成和提高本民族自主开发能力方面发挥扶持作用等等。 但本国政府是否有能力及时、有效、合理地发挥这些作用，从实践的结果来看 论政府能力 一一 毫无疑i 词是“因固而异的。政府能力无疑是直接影响一目发展进步的变数之 。f 因为如此，关于政府能力的提升和强化，就合乎逻辑地成为了现代社会 普遍关注的焦点问题之一。 ( 二) 、政府能力的内涵 对于政府能力的含义，国内外学者见解纷繁，观点各异。 阿尔蒙德和鲍威尔从结构功能主义的方法论出发，提出功能三分方案，即 系统功能( 包括政治社会化、政治录用、政治沟通) 、过程功能( 包括利益 表达和综合、政策制定、政策实旌) ，政策功能( 包括提取、限制、分配与 输出) ，并用“政治生产力”给以概括和总结，无疑，这种尝试是令人耳目一 新的，也是具有一定抽象性的，我们当然可以把“政治生产力”作为衡量政府 能力的一个重要参数。 古德诺的政府观似乎更为简洁，他说：“在所有的政府体制中都存在着两种 主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在 所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用他们的大部分时间 行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是政治与行政。“”这实际上是 对政府能力的二元划分，即政治能力与行政能力的二元组合。 国内学者对政府能力概念之阐释亦不尽一致，王绍光和胡鞍钢把政府能力、 国家能力、中央政府能力作为同一概念来定义。“国家能力是指国家( 中央政 府) 将自己的意志、目标转化为现实的能力。国家能力包括四种：汲取财政能 力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中国家汲取能力是最主要的 国家能力，也是其它国家能力的基础。”1 也有的学者把政府能力概念归纳为“创 造能力、生产能力、改造能力、适应能力、贯彻能力、自律能力”等六个方面。 c 劬 这些专家的观点都各有侧重，有的主要从政府制定、执行、实施政策的角 度来看待政府能力，有的主要从政府实施自己的目标的力量方面来看待政府能 力的。笔者认为，研究政府能力要涉及到政府与社会、政治与经济、结构与功 论政府能力 一一 能、目标与手段等内容。据此，我给政府能力下的定义是： 政府能力是政府为生存与发展所拥有的全部实力的合力，它反映了政府在 行使其职能、实现其意志的过程中，通过运用其拥有的各种资源，达到其目标 的有效程度。 政府能力不但是一个静态的概念，而且还表现出动态的过程，政府能力既 与制度、体制等国家法规相关，又与社会整体氛围、国民一般价值取向相关， 还与历史文化传统、官员普遍素质等因素相关。其强弱与政治体制的变迁、政 府职能的转变、经济发展的状况、文化与社会整合的程度紧密联系，互为因果， 并且不断相互转化。因此，政府能力之提升与削弱既依赖于环境的改变，同时 反过来又规定着经济、文化、社会的发展进程。 政府能力与政府职能密切相关。政府职能是指政府在一定时期内根据国家 和社会发展的需要应该承担的职责和功能，是政府对社会承担的责任和法定的 管理权限。政府职能事实上是政府“想干什么”或“要干什么”，体现了政府对 社会的承诺和担负的义务。政府职能一般由法律予以明确规定，在形式上是宪 法或权力机关对政府职责和权限的规定，实际上反映了统治阶级的意愿和要求。 政府能力是政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力，是政府“能干 什么”，“会干什么”。可见，政府职能与政府能力具有本质上的区别，不过，政 府职能与政府能力又具有紧密的内在联系，政府职能的实现是以政府能力为基 础的，缺乏有效能力的政府即使法律上具有广泛的职能，实际上也不会真正有 所作为；而政府能力所赖以建立的许多资源又与政府职能有关，政府职能为政 府能力的形成和发挥提供了制度保障。就“职”与“能”的相互关系而言，如 果说“职”是标的物和被赋予，要考虑的是政府应该做什么、不应该做什么的 问题，那么“能”就是过程物和自建立，要解决的是政府如何去做、什么时候 去做、通过什么方式去做、做得怎么样的问题。显然，就政府职能与政府能力 是互为条件、缺一不可的。 丝堕堕丝生 一 _ ，_ p - 一一 二、政府能力的主要内容 政府能力可以从不同的角度进行考察和划分：从政府能力的作用领域来看， 有政治和社会管理能力、经济管理能力、文化管理能力等；从政府能力的属性 看，有政治、保卫、管理、服务能力等；从其作用方式看，有计划、指导、协 调、控制、沟通、监督能力等；从其实现的过程来看，又可以分为政策的制定、 贯彻、实施、评价能力等。本文为了便于论述，着重从政府能力的作用领域来 分析政府能力。 ( - - ) 、经济管理能力 政府的经济管理能力就是政府汲取经济资源，并加以合理有效运用，以实 现经济持续健康发展的能力。 1 、推动本国社会经济发展的能力。第二次世界大战以来，特别是“冷战” 结束以来，发展成为了世界上多数国家的主旋律，只是由于历史的原因，不同 的国家在发展阶段和发展内涵上存着这差异。在这里，“发展”的基本含义首先 是指社会经济的发展，其次是指以经济的发展为基础的社会的均衡发展。任何 国家的任何政府，如果不能在促进本国社会经济方面发挥积极的、直接的、有 效的作用，进而通过合理的社会政策促进社会经济的均衡发展，就不能称之为 有能力的政府，也不能称之为负责任的政府。在这方面，经常使用的对比性的 衡量指标既有经济性的，例如国民生产总值及其年平均增长率，也有科技型的， 例如产业构成、尖端技术自主开发能力，还有综合性的，例如国民生活质量、 社会发展综合指标等等。 2 、维持税收和保持公共财政收支平衡的能力。税收与公共财政是一个既 涉及到经济的稳定与发展，又关系到社会的公平与和谐的基本公共政策问题。 对于现代国家政府来说，处理这一问题的首要任务在于避免税收的流失。税收 犹如一个国家的经济大动脉，税收流失如同动脉出血，在法理上为任何国家所 不容。问题在于，一个政府有没有能力防止税收的流失。其中所得税和关税( 反 走私) 最容易流失。 论政府能力 一般说来，现代国家政府在税收和公共财政方面面l 临的主要问题有三：其 ，什么样的公共财政收入和支出的结构比较有利于经济的发展与稳定、比较 有利于资源的有效配置和收入的合理分配? 其二，税收在公共财政收入中占多 大的比重是被认为合理的? 其三，如果现有的财政和税收结构不能满足资源的 有效配置和收入的合理分配，如何进行调整以使其趋向合理? ”1 能够有效合理 地解决上述问题的政府可能就是有能力的政府，正确认识和有效解决这些问题 的过程，就是政府形成和提升公共行政能力的过程。 3 、有效参与国际经济竞争的能力。经济全球化是当今世界经济发展的主要 特征之一。以网络为基础的信息革命大大缩短了人类的空间距离，进而引发了 包括生产方式、交易方式、产权结构在内的世界经济生活方式的深刻变革。与 此相联系，出现了两种相反的现象：一方面，信息革命引起了信息流、物流、 人流等物质存在形式前所未有的、大规模地跨世界流动，世界各国相互依存的 程度空前深化，以至于有人认为世界经济已进入一体化阶段：另一方面，信息 革命使得国家间的竞争空前激烈。部分国家凭借资本、技术优势、尤其是信息、 观念优势，正在以前所未有的速度积累财富。国与国之间的差距不是在缩小， 而是在扩大。尽管如此，人们认同，在信息革命的当今世界范围内，参与世界 经济活动是一个国家尽快取得经济发展的唯一正确选择。这就产生了一个与政 府职能和能力密切相关的问题，即在参与世界经济活动的过程中，如何趋利避 害，最大限度地避免世界经济对本国的不良影响，同时借助世界经济体系中的 各种资源条件，最大限度的实现本国经济的快速增长。这是判断政府是否“有 效”参与国际竞争的价值标准。 ( 二) 、政治和社会管理能力 政府的政治和社会管理能力就是政府通过汲取政治和社会资源，并将其合 理有效运用，从而实现政府的政治和社会目标的能力。 1 、维持社会秩序的能力。国泰民安历来是各国、各民族所憧憬的社会美景。 为了实现和维护这种境况，最早的人类意识到并承认和创立了社会公共权威， 论政府能力 一一一 建立了国家，试图借助国家公共权威的力量来建立和维系一定的社会秩序，避 免社会动荡，使人们生活在相对安定的社会环境之中。为此，人们通过契约的 方式放弃了自身一部分自由和权力，人们甚至认为：“人当然可以有秩序而无自 由，但不能有自由而无秩序”“。与国家的理念相一致，千百年来“秩序原理” 已经成为了人类社会恒定的基本理念之一，政府则成为了社会秩序恒定的卫道 士。 维护社会秩序的能力就是维护法律的能力，就是维护社会正义和公理的能 力。但是，如前所述，并不是所有的国家都有足够的能力来履行自己的职能。 无论是人类社会历史，还是当今世界，“无能的政府”比比皆是。人们观察到， 失序的社会是动荡的社会，动荡的社会是与经济增长和现代化无缘的社会，与 经济增长和现代化无缘社会的人们则是不幸的人们。因此，维护社会秩序的能 力是国民对现代政府的基本要求之一。需要特别指出的是，在现代民主社会里， 政府维护社会秩序是以合法、合理和得到社会承认为前提的。政府维护社会秩 序的能力有时不得已可能需要通过国家暴力的形式体现出来。 2 、达成社会谅解和实现社会整合的能力。现代社会是价值观念多元化的 社会，是群体组合或利益集团高度分化的社会化社会。因此，如何尽可能多地 寻获社会的支持，在建立“求大同、存小异”的社会共识的基础上有效地实现 全社会的和谐，避免社会的冲突甚至分裂，谋求共同的事业，就成为检验政府 能力的主要标准之一。现代国家政府的社会整合能力主要表现在两个相互联系 的方面，即社会基本价值观念的整合与社会公众利益的整合，而这两者最终都 会集中于现行政治制度的整合。 3 、实现和维护社会公正的能力。政府社会整合的能力是与政府实现和维护 相对社会公平的能力密切联系在一起的。当代社会的社会公平问题常表现在这 两个问题上：第一，社会财富的分配问题。尤其是经济快速增长的社会里，如 何相对合理地分配迅速增加的社会财富，常常是政府面临的重大现实问题。其 中不仅涉及到税收和公共财政支出的问题，而且涉及到医疗保险制度、救济制 度、就业制度、财产制度、养老制度等一系列重要的社会问题。在利益趋向多 论政府能力 元化、集团化、区域化的现代社会里，这些问题常常直接构成了对政府社会整 合能力的挑战和考验。第二，腐败问题，主要表现为政府公共权力的“寻租现 象”。反腐败是当代每一个国家的政府都不得不面对的问题。对于现代化进程中 的国家来说，问题可能更为严重。这就要求政府自觉建立起自我约束的机制。 各国的实践一再表明，自我约束对于政府来说常常是困难的。由于缺乏自我约 束的能力而导致政府下台甚至引发社会动荡的事例不胜枚举。 4 、促进社会均衡发展的能力。促进社会均衡发展的能力是一个与政府管理 的“公共”属性直接相关的问题，也是一个与社会的发展进步直接相关的问题。 迄今为止，虽然不同的国家和地区由于复杂的原因发展水平存在较大的差距， 但是，随着社会的不断发展进步，人们从来没有象现在这样强烈地认识到社会 均衡发展的重要性，以及高水准、高品质的政府公共行政管理的重要性。这涉 及到两对客观上难以避免的矛盾：其一，“效率”与“公平”的矛盾，表现为人 们一方面要求政府承担对动社会经济快速发展的责任( 与此相联系，“效率”构 成了政府基本的价值判断标准) ；另一方面，随着社会整体发展水平的提高，公 众在更高的层面上要求政府通过公共政策更为合理的分配社会资源，“公平”因 此成为了政府必须确立的又一种基本价值标准。换言之，随着国家的不断发展， 人们将越来越不仅关心经济是否得到了发展，而且关心如何分配经济发展的成 果，包括分配标准、分配过程、分配形式等规则及其有效性。其二，物质生活 与精神生活的矛盾，表现为人们在希望不断获取品质更高、内容更为充实的物 质生活的同时，也希望不断获得更多样化、更丰富多彩的精神生活，包括文化、 艺术、教育等等，并为此对政府的公共政策不断提出新的诉求。 ( 三) 、文化管理能力 政府的文化管理能力就是政府通过汲取文化资源，并将其发展创新，从而 提高国家的整体素质的能力。 1 、文化创新的能力。“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不 竭动力”“。同样，文化创新也是文化管理能力的灵魂。从根本上说，文化的 论政府能力 一一一一 起源本身就是一种创新，自然，文化的发展也同样离不开创新。文化创新就是 通过对现实社会的抽象，把反映现实社会要求的价值观念、行为规范变成新的 文化特质，丰富文化的内容。人类就是在文化的延续中逐渐进化；社会就是在 文化的创新中不断前进。对于政府来说，文化创新需要处理好继承本民族文化 传统和借鉴他民族优秀文化成果的关系。中国的文化建设应该立足于新时代， 加强与其他文化间的交流与融合。只有在传播与交流中，文化才能够不断地丰 富和发展自己。一个国家和民族的文化体系愈是整合了不同的文化特质，就愈 有强大的生命力，愈容易实现自身的进化。历史已经证明，只有处于不断运动、 不断交流中的文化才能保持旺盛的生命力，任何封闭的文化系统只能走向衰落 之路。所以蔡元培指出“一民族文化，能常有所贡献于世界者，必具有两条件： 第一，以固有文化为基础；第二，能吸收她民族文化为养料”。“”列宁在论及无 产阶级文化建设时也强调，必须“吸收和改造人类思想文化发展中一切有价值 的东西”。“”当然文化的创新和发展还需要有良好的社会环境，有百家争鸣的社 会局面和学术氛围。这一切都是有能力的政府应该也必须引导和创造的。 2 、发展科学文化教育队伍，提高公民科学文化素质的能力。从我国的实际 情况看，由于我国的社会主义是通过改造落后的封建社会而建立起来的，国民 整体素质不高。建国五十多年来，虽然国家在发展科学文化，壮大教育队伍方 面做了很大努力，也确实很有成效，在一些领域还取得了世界领先的地位，但 从整体来看，我国的国民整体素质还远远不能够适应现代化建设的需要。这就 需要努力形成有利于现代化建设和改革开放的理论指导、舆论力量、价值观念、 文化条件和社会环境，促进科学的发展和文化的繁荣，达到多出人才、多出成 果的目的，提高全民族的思想文化素质，建设社会主义精神文明。江泽民同志 在建党八十周年大会上的讲话上指出：我们党要始终代表中国先进文化的前进 方向，就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须努力体现发 展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化的 要求，促进全民族思想道德素质和科学文化素质的不断提高，为我国经济发展 和社会进步提供精神动力和智力支持。在当代中国，发展先进文化，就是发展 一 堡些丝鐾型 一 一一一 有中国特色社会主义的文化，就是建设社会主义精神文明。 总而言之，政府能力包含有多方面的内容，是多种要素综合而成的统一体。 这些要素既包含有质的方面；又包含有量的方面；既包含有实力，也包含潜力 以及由潜力转化为实力的机制。政府能力中各要素不是机械地相加，它是一个 复杂、多变的系统，这个系统，是质和量的统一，同时还处于相对稳定状态和 运动变化状态的统一中。 三、政府能力的有限性 政府能力的有限性是指政府因自身存在的客观不足和缺陷，表现出的在政 府实施经济、文化、政治和社会等领域的管理过程中，不能有效达成其目标的 客观属性。政府和人一样，都有无法办到的事，都有“心有余而力不足”的时 候，也就是说政府能力是有一定限度的。虽然政府能力会随着时代的进步和发 展而逐步提高，但在特定的历史阶段，政府能力是一定的，不可能无所不能。 正因为如此，我们才更有必要研究政府能力的有限性，以便最大限度地挖掘政 府的潜力，将有限的政府能力发挥到不断扩大的政府管理领域之中。 ( 一) 、政府能力有限的原因 政府能力是以汲取权力资源、信息资源、人力资源、物质资源等为前提的， 并通过运用这些资源得以体现。由于政府所赖以建立的资源是有限的，政府能 力也必定是有限的。 1 、政府能力赖以建立的物质基础是有限的。物质基础是政府履行职能的 基本保障，在市场经济条件下，政府赖以生存的物质基础主要表现为政府的财 政收入。政府的存在和运行需要大量的行政开支，庞大的政府机构和公职人员 队伍需要庞大的行政开支来支撑。政府承担的公共事业无不以资金为基础，捉 襟见肘的财政正是我国公共事业严重落后的重要原因。我国大量的国有企业无 法适应社会的发展，其中原因之一就是政府缺乏足够的资金对国有企业进行再 论政用能力 投资，无力促使国有企业进行技术改造和新产品的开发。政府筹集资金主要通 过三个途径，是征税，二是举债，三是制造货币。在正常的情况应该主要依 靠税收。但税收的数量是有限的，过高的税率将会严重影响经济的正常发展。 而大量举债和过高的通货膨胀又会导致严重的经济和社会问题，政府应该量入 为出，保持财政的基本平衡。因此，政府的物质基础是有限的，有限的物质基 础所能支撑的政府能力必然也是有限的。 2 、政府能力赖以建立的信息资源是有限的。信息是政府能力赖以建立的重 要资源，政府管理在一定意义上是一种信息过程，政府通过信息的接收、传递、 加工、处理来控制和管理行政事务，实现政府职能。信息的准确、全面和迅捷 是保证政府高效管理的基本条件。由于政府管理的权威性、集中性、综合性和 全面性，政府管理对信息的要求是非常高的，但信息的收集、整理、传递既需 要大量的行政开支，又需要技术和人才的支持，尤其在社会的流变性愈来愈大 的当今社会，准确、全面和迅捷地收集信息是项极为困难的工作，信息来源 的局限性必然严重制约政府能力的形成和发挥。我国在计划经济时期的许多失 误，就是由于计划经济对信息的高度要求与政府不能准确、全面和迅捷获取信 息的矛盾所致。 3 、政府能力赖以建立的管理水平是有限的。政府能力事实上是政府运用政 府权力所释放出来的能量，是政府体制与政府官员交互作用的结果。在体制即 定的情况下，政府能力主要取决于政府官员的管理水平。而政府官员的管理水 平受到知识、经验、素质等因素的制约，必然具有一定的局限性。不管多么伟 大的政治家、管理专家，都是人而不是神，不可能无所不知，无所不能。但另 方面，政府官员面临的社会问题、经济问题和政治问题却越来越复杂。无疑， 政府官员依靠有限的知识和经验去管理无限的社会事务，必然会在许多方面存 在瞎指挥、乱管理的现象。 4 、政府能力赖以建立的社会支持是有限的。社会支持是政府能力得以发挥 的基础。政府在社会发展过程中主要起规划、组织、指挥、监督和协调的作用， 政府目标是通过社会组织、最终通过社会公民的具体劳动才得以实现的。因此， 论政府能力 政府与社会是一种互动的关系，缺乏政府有效管理的社会是一个没有凝聚力的 社会：而缺乏社会支持的政府则是一个软弱无力的政府。社会对政府的支持是 有定限度的，这既与政府的权威有关，也与社会的价值取向有关，并在一定 程度上取决于社会公民可能提供的资源。因此，并不是任何政府行为都能得到 社会的支持，社会对政府的支持不是盲目的，往往是一个权衡和选择过程，其 依据的价值取向既可能与政府一致，也可能与政府相背。总之，社会对政府的 支持是有限的，政府不可能得到社会绝对的服从和支持。 ( 二) 、政府能力有限与职能扩张导致的问题和矛盾 从以上分析可见，由于政府能力赖以形成和发挥的资源的限制，政府能力 必定是有限的。有限的政府能力只能承担有限的政府职能，但现实社会不断扩 张的政府职能与有限的政府能力，就成了一对切实存在的矛盾，进而引发了一 系列的问题。 1 、政府职能的无限扩张导致政府管理效力的衰减。政府职能范围与政府效 力存在明显的负相关性，在政府能力赖以形成和发挥的资源有限的情况下，政 府职能的扩张必然导致政府能力的相对分散和政府资源配置的短缺现象，从而 带来政府管理效力的衰减。古今中外，普遍存在的投资失误和资源浪费，以及 严重的失职渎职和低效率现象，都与政府高度集权而又无力有效行使职权有关。 可见，权力范围的扩大是以权力效力的衰减为代价的，政府职能的无限扩张必 然导致严重的管理失误。 2 、政府职能的无限扩张导致社会管理功能的萎缩。政府职能的无限扩张导 致社会对政府的高度依赖。在计划经济时期，政府的权力触角延伸到社会的方 方面面，对社会事务大包大揽，凡事都需政府拍板决定。在这种背景下，独立 或半独立的社会组织就缺乏生长的土壤和发挥作用的条件，导致社会功能分化 程度降低。这种“强政府、弱社会”的结构使各种社会事务事无巨细都依赖于 政府的管理，致使政府机构严重膨胀，而社会组织明显萎缩，致使有限的社会 组织由于财务和其他资源依赖于政府，它们的组织结构和职员级别与政府雷同， 论政府能力 社会管理普遍行政化。社会对政府的高度依赖必然走向对政府的无奈。政府职 能的无限扩张使政府往往不能提供优质的社会服务，但社会别无选择，只能无 奈地予以接受。当前，我国正处于由计划向市场的转轨时期，计划经济时期的 这些种种表现，依然在很大程度上存在着。 3 、政府能力不足导致企业经营活力的窒息。在我国实行计划经济时期，政 府既是国有企业的所有者，又是直接的经营者，企业是政府的附属物。因此， 企业是缺乏经营自主权的非独立经济实体，企业按国家计划组织生产，而产品 是否具有销路则与企业无关。企业无须对经济效益负责，事实上也无能力负责。 企业完全处于被动的地位，其主观能动性被压制，积极性和创造性受到严重挫 伤。实践证明，这样的企业不可能具有经营活力。改革开放之后，为了增强企 业的活力，确立企业的独立法人地位，我国制定了一系列法律，赋予企业独立 的经营自主权。但现实生活中，一些政府官员超越法律对企业不负责任的干预 仍然是制约企业发展的重要原因之一。我国国有企业长期效益不佳、大规模亏 损，与政府能力不足导致企业活力窒息有着必然的联系。 4 、腐败现象的蔓延。腐败是公共权力的非公共运用。政府职能的扩张意味 着政府对社会有价值的资源进行权威性分配的权力的扩大，从而导致“寻租现 象”的加剧，而政府能力有限，则为政府机关中的腐败分子提供了更多的以权 谋私的机会，致使腐败现象的蔓延。目前，我国“腐败现象已渗透到社会生活 的广泛领域，尤其是侵蚀到我们党政机关和干部队伍。利用职权营私舞弊、贪 赃枉法、索贿受贿等犯罪行为，达到了惊人的程度。”这种状况与政府职能无限 扩张和政府能力弱化是密切相关的。政府职能扩张致使腐败现象的蔓延，而政 府能力与为政清廉又具有密切的内在联系，政府中腐败现象的蔓延必定严重损 耗政府的能力，从而进一步使政府的基本职能得不到实现。 在这里，我们强调政府能力的有限性，并非是为当前我国政府在政府能力 方面的不足找借口，而是通过分析政府能力，认识政府能力自身的规律性，从 而按规律办事，找蹦提升政府能力的有效方略。 堡堕堕堂尘 一一 四、社会转型与经济全球化对政府能力的挑战 ( 一) 、社会转型与政府 我国自2 0 世纪9 0 年代以来，改革已进入向市场经济转型的历史时期。从 参与国际分工和加入全球市场的大背景来看，我国的市场体系构建是与现代市 场经济相联系的。在现代市场经济中，政府对市场的介入程度以及在整个体制 转换中的导向作用是政府能力的重要体现。如果说9 0 年代以前的改革是自下 而上的社会推动的话，那么9 0 年代以来，从计划经济向市场经济的改革则是 自上而下的政府推动。环顾全球的一些社会转型较为成功的国家和地区，我们 发现强有力的政府是特别引人注目的，最为人们津津乐道的当属韩国、新加坡、 台湾、马来西亚等后发国家和地区。这些地区的政府是社会转型的领导者，制 度变迁的推动者，行为规范的制定者，制度运行的监督者，社会稳定的维护者， 这种“权威十市场”的体制模型创造了“东亚奇迹”，开辟了太平洋繁荣时代。 所以说，社会转型与政府能力又是一对不可分割的矛盾统一体，二者同样是互 为因果的。 首先，政府是社会转型的领导者。一般而论，社会转型有两种基本模式， 一为革命导向社会转型，二是改革导向社会转型，前者是突变模式，即从“根 抵处掀而翻之”，“4 1 后者是渐变模式，即“磨砖作镜，炊沙为饭之类。”“5 1 突变是新政权对旧政权的取而代之，对旧秩序的破坏与新秩序的重建，其转型 过程分为破坏与建构两个阶段，首先是打碎，然后才是建构，这一过程实际上 是一个旧政府能力衰竭与新政府能力之强化过程。渐变模式同样也是一个破与 立的过程，但破坏的程度要小得多、主要是建构与创新。渐变模式是温和的变 革，渐变是在既有政府之统领下，有秩序地有战略选择地完成社会转型。但不 论是突变还是渐变，强有力的政府都是不可或缺的，在突变模式中，政府应体 现出强大的破坏能力，在渐变模式中，政府发挥其应有的建构能力。我国社会 正在发生的社会转型属于渐变模式的社会转型，从社会转型目标之确立、方略 之选择到轻重缓急之控制，都是在政府的统一领导下进行的。“改革要成功，就 论政府能力 一一 必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢? ” 】6 1 从某种程度上讲，渐变模式更具有复杂性，因为进步与落后、改革与保守、 否定与继承、守业与创新、渐进与激进等等因素，纷乱杂陈，莨莠难分，如果 政府没有强有力的经济管理能力、政治和社会管理能力、文化管理能力、行政 组织管理能力，那么，以政府为主导的社会转型就只能是缘木求鱼，如梦幻朝 露了。 其次，政府是社会转型的保障者。社会转型实际上是一个从有序到无序再 到新秩序的正反合过程，按照马克斯韦泊的社会秩序观即“社会分层，社会 组织和社会体系”“”来分析，这一过程表现为原有社会分层界限的打破，社 会组织的重组以及社会体系的重新整合，其间的社会角色转换、价值嬗变、利 益分化、体制瓦解形成一股强大的“无组织力量”进而产生无序与混乱，而只 有强有力的政府才能在混乱中求得新的整合，任何其它社会组织都无此能力。 没有强有力的政府作为社会转型之保障，社会转型就只能陷入高度无政府状态， 正如亨廷顿所言：“没有强有力的政治制度，社会就会无力界定和实现其共同利 益”。1 中国社会的转型历程主要体现为市场化进程、法制化进程，与一体化进程 的统一，与此进程相伴的是一系列混乱和无序现象，诸如经济组织的改组、生 产关系的调整、政治机构的分化与整合、政府职能的重新配置、利益冲突的明 朗化、社会矛盾的复杂化、价值取向的多元化等等无组织力量的迭现，致使社 会转型中充满变革与保守、分化与整合、多元与一元、无序与有序等激烈的对 抗与冲突，这与中国社会的整体发展目标是相背而驰的。所以，强有力的政府 对社会转型的导向和保驾护航尤为重要。回顾“明治维新”时的日本政府与“戊 戌变法”和“晚清新政”时期的中国政府，他们二者的差异就在于强弱之别， 结果，日本抓住了机遇，中国错失良机，日本渐趋富强，中国日趋衰败，日本 导入了现代化，中国步入了半殖民地、半封建的历史沼泽地。 当然，社会转型与政府能力之间的内在冲突也是明显的。因为社会的价值 堡堕堕生塑 ，_ _ _ - _ ，一_ 追求与政府的价值取舍并非始终是完全吻合的，社会的自由发展是以个体理性 为前提的，而政府的发展战略是以集体理性为依归的，个体理性的合理性并不 必然隐含着集体理性的合理性，反之亦然。所以社会的发展是生动多样而充满 激情的，政府的战略导向是整齐划一而充满理性的，任何一种选择都是以牺牲 别的选择为代价的，理性以激情为代价，自由以秩序为代价。正如林德布洛姆 所言，“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场 的程度。”“”在某种意义上讲，两者力量是此消彼长的，但并不绝对，两头同时 强大的可能性也是存在的，二者的关系复杂而多变，如何寻找二者之间的平衡 点，不仅是一个理论问题，更多的是一个实践问题。 ( 二) 、入世及其对政府的要求 入世意味着中国更进一步地融入了经济全球化的浪潮之中，在这场由信息 革命引发的滚滚浪潮中，市场经济的运行超越了民族国家的疆域，以汹涌澎湃 之势侵蚀着地球上的每一个角落，改造和重塑全球经济的生产、经营、流通和 消费等诸多环节，也对民族国家的政府产生广泛而深刻、持久而复杂的影响。 在这种条件下，对作为发展中国家的中国来说要在这一进程中趋利避害，实现 民族振兴，求得生存和发展，就必须顺应经济全球化对政府的要求。 1 、政府是经济全球化进程中维护国家利益和民族利益的有力工具。经济全 球化是在某种既存的秩序下展开和发展的，经济全球化“对西方国家来说具有 重要的战略意义。这战略的要旨是，以技术和资本的全面优势，通过在国际 上降低交易成本，进一步促进资本物品和服务的跨国流动，实现以自由贸易方 式重组全球资源产权的目的”，。因而“在西方学术界，全球化这一概念被用来 表示这种由西方主宰的国际经济秩序，通过市场化和政治变革过程而不断向世 界各地区扩张、扩展的过程。”因此，在经济全球化中基于国际市场经济主体 地位与实力的不对称和国际市场经济规则与制度安排的不公正，西方国家凭借 自己的实力和优势以及对自己有利的“游戏规则”，总是千方百计地损害发展中 国家的权益，而以最小的成本获取最大限度的收益。面对这一事实，没有一个 论政厢能力 有力的、灵活的政府系统，国家的利益、民族的权益就得不到有效地维护和实 现。 2 、经济全球化收益的实现及其分配依赖于政府。在世界经济的运行中，资 源和利益的分配不仅要受市场规律和价格机制的支配，还取决于民族国家的政 府能力。在世界市场范围内，民族国家的政府如同国内市场上的经济主体一样， 也是国际市场上的一个宏观经济主体，它也要寻求最大限度的获利，同时减少 本国人民的成本，而且这种成本不仅仅局限于经济的范畴，还必须考虑其他的 社会代价。因此，一个国家政府能力的大小决定着这个国家在世界市场上获得 机遇以及获得利益的大小，决定着其现代化程度的快慢。 3 、经济全球化条件下，落后国家实施“赶超战略”需要一个“强力政府”。 在各国经济相对封闭的环境中，一国经济的发展具有很大的自发性，政府可能 也可以采取“无为而治”的姿态让经济自发成长。而经济全球化几乎将所有的 民族国家都带入世界市场的“漩涡”之中，民族国家的政府只有充分有效地发 挥其作用，才能在激烈竞争中求得持续发展。但是发达国家和发展中国家在世 界市场中的地位是不同的，它们之间形成的是种垂直型国际分工，发达国家进 入发展中国家的商品是高附加值的，而发展中国家大多只能拿初级产品、低附 加值的产品与之交换。如果发展中国家安于这种分工状况，将永无出头之日， 要想走向振兴之路，只有千方百计地从“垂直”国际分工中摆脱出来，实施“赶 超战略”，挤占高附加值的商品市场方才有生路。市场机制的自发作用不可能达 到这一点，民族国家的政府干预将变得义不容辞，而政府干预要实现上述目的， 没有一个强而有力的政府是办不到的。当然这里所说的“强力政府”，绝不是那 种旧式的专制政府，而是“一种有文化精英组成的、按民主集中制产生的、开 明权威的且