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我国现行公务员管理机制研究 王玉君( 管理科学与工程) 指导教师：郑其绪教授 摘要 从完善公务员管理机制的角度对目前公务员招录中存在的问题进行 深入分析，探讨有效的公务员招录机制，是本文研究的第一目的。建立 健全人尽其才的公务员使用机制，实行动态管理，是创新和完善公务员 制度的核心，为稳定并用好现有人才，防止人才流失，提供了保障。探 索进一步完善公务员管理机制，设计有效的公务员用人机制成为本文选 题的另一目的。本文还试从公务员管理工作实践者的角度对此问题进行 分析，并提出相关政策建议。 在对我国现行公务员管理机制构成的若干基本理论问题深入分析的 基础上，进一步对我国政府公务员管理机制的演化做出客观评价，并借 鉴国外政府公务员管理机制的经验，提出完善我国公务员管理机制的整 体构想，体现其“公开、平等、竞争、择优”的用人原则和政府“高效 优质”的服务方针，促进公务员管理工作的系统性和连续性，将公务员 管理工作中的招录机制、使用机制与退出机制有机地结合起来，以期实 现招录、使用与退出的局部有效与整体有效的统一，形成一个不断循环、 充满活力且高效运作的系统。 关键词：公务员管理机制，招募机制，系统 t h er e s e a r c ho n0 n rc u r r e n tc i v i ls e r v i c e m a n a g e m e n tm e c h a n i s m s w a n gy u - j u nf m a n a g e m e n ts c i e n c e & e n g i n e e r i n g ) d i r e c t e db yp r o f e s s o rz h e n gq i - x u a b s t r a c t h a v i n ga l lm - d e p t ha n a l y s i so f t h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h ec u r r e n tc i v i l s e r v i c er e c r u i t m e n t , f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fi m p r o v i n gt h es y s t e mo fc i v i l s e r v i c em a n a g e m e n t , a n de x p l o r i n ge f f e c t i v em e c h a n i s m sf o rc i v i ls e r v a n t s r e c r u i t m e n t ，t h i ss t u d yi st h ef i r s tp u r p o s e t oe s t a b l i s has o u n dm e c h a n i s mt o g e t t h eb e s to u to ft h eu s eo fc i v i ls e r v a n t s , a n di m p l e m e n td y n a m i c m a n a g e m e n ti st h ec o r eo fi n n o v a t i o na n di m p r o v e m e n to ft h ec i v i ls e r v i c e s y s t e mw h i c hp r o v i d i n gs e c u r i t yf o rs t a b i l i t ya n dm a k eg o o du s eo fe x i s t i n g p e r s o n n e lt 0p r e v e n tb r a i nd r a i j le x p l o r i n gf u l 恤e ri m p r o v e m e n to fc i v i l s e r v i c e m a n a g e m e n tm e c h a n i s m ，a n dd e s i g n i n g e f f e c t i v ec i v i ls e r v i c e e m p l o y m e n tm e c h a n i s m h a sb e c o m ea n o t h e rg o a lo f t h i ss e l e c t i o no f s u b j e c t s t h i sa l s ot r yt oa n a l y s i so f t h i si s s u ef r o mt h ep e r s p e c t i v eo f t h ec i v i ls e r v i c e m a n a g e m e n tp r a c t i t i o n e r , a n dm a k er e l e v a n tp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s i no u rc u r r e n tc i v i ls e r v i c em a n a g e m e n tm e c h a n i s m sc o n s t i t u t es o m e b a s i ct h e o r e t i c a li s s u e so nt h eb a s i so fi n - d e p t ha n a l y s i s ，f u r t h e rt oo u rc i v i l s e r v a n t st om a k ea no b j e c t i v ea s s e s s m e n to ft h ee v o l u t i o no fr e g u l a t o r y m e c h a n i s m s ，l e a r nf r o mt h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g nc i v i ls e r v a n t sm a n a g e m e n t m e c h a n i s ma n dp r o p o s eam e c h a n i s mf o rt h eo v e r a l lm a n a g e m e n to f o u rc i v i l s e r v i c ec o n c e p t r e f l e c ti t s ”o p e n , e q u a l ，c o m p e t i t i v e , s e l e c t i o no ft h eb e s t o fp e o p l ep r i n c i p l e sa n dt h eg o v e r n m e n t ”h i 曲一e f f i c i e n c ya n dh i g h - q u a l i t y ” s e r v i c ea p p r o a c h , a n dp r o m o t et h es y s t e m a t i cm a n a g e m e n to ft h ec i v i l s e r v i c ea n dc o n t i n u i t y , m a n a g e m e n to ft h ec i v i ls e r v i c er e c r u i t m e n t m e c h a n i s m s ，t h eu s eo fm a c h i n e r ya n do r g a n i c a l l yi n t e g r a t et h ew i t h d r a w a l m e c h a n i s m ，w i t hav i e wt oa c l l i e v i n gr e c r u i t m e n t , w i t ht h ee f f e c t i v eu s eo f l o c a la n df r o mt h eo v e r a l le f f e c t i v eu n i f i e d ，f o r m i n gac o n t i n u o u sc y c l e ， d y n a m i ca n de f f i c i e n tf u n c t i o n i n go f t h es y s t e m k e y w o r d s - c i v i ls e r v i c em a n a g e m e n tm e c h a n i s m ，r e c r u i t m e n tm e c h a n i s m s ， s y s t e m 独创性声明 本人声明所里交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国 石油大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 签名： 知磊，月圹日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国石油大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件及电子版，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 学生签名：也丝勉l 蒯年1 月r 日 导师签名：年月日 中国石油大学( 华东) 硕士论文第l 章前言 第1 章前言 自1 8 5 5 年英国颁布文官制度改革的第一个枢密院令，1 5 0 年来，世 界许多国家和地区先后实行了公务员制度，并形成了各自不同的公务员 管理机制体系。我国自二十世纪七十年代末以来，随着社会主义改革在 经济、政治、文化等各个领域的发生发展，我国社会逐渐进入了一个新 的全面的转型时期。同时我国的公务员制度的发展也进入了新时期。1 9 9 3 年国务院发布国家公务员暂行条例和国家公务员制度实施方案， 2 0 0 0 年我们已经在全国范围内基本建立国家公务员毒4 度。2 0 0 5 年4 月 2 7 日十届全国人大常委会第十五次会议通过的公务员法是我国干部 人事管理规范化、科学化、法制化的一个新的里程碑。 众所周知，任何一种卷4 度如果与当时的经济发展的要求相适应，就 会对经济发展起促进作用，反之，就会对经济发展起阻碍作用。公务员 制度也同样如此。综观历史上各国的公务员制度，我们不难看到在不同 的国家、不同的民族、不同的社会，公务员制度具有不同的特征。目前， 我国的公务员制度在理论上和实践中尚不完善，未能充分体现“公开、 平等、竞争、择优”的用人原则。国外许多国家已经形成了较为完善的 公务员制度的理论体系并积累可行的实践经验，针对我国公务员在考试 录用、使用与退出机制中存在的问题，我国公务员制度在很大程度上需 要结合中国的国情并借鉴国外其他国家公务员制度的理论与实践经验， 指导我国公务员考试录用、使用与退出机制不断地完善与发展。 总体上讲，中国对公务员制度的理论研究还比较薄弱，尤其是对公 务员管理机制的理论研究更是如此。在人类社会跨进2 l 世纪的时候，我 国进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。 面对当前这一关键时期，有必要对我国转型时期公务员管理机制存在的 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 问题进行深入研究，剖析其原因，探寻完善我国公务员管理机制的方法， 这对于推进我国政府人事管理的规范化、法制化、有效性有着尤为重要 的理论价值和现实意义。因此，本文对我国的公务员管理机制进行研究 就具有极为重要的现实意义和理论指导意义。 本文综合运用了系统论的方法，将公务员的考试录用、使用与退出 机制有机地结合起来，从现象到本质探寻有效的、切合我国国情的公务 员招录、使用与退出机制体系，并提出构建考试录用、使用与退出机制 链的设想，体现了公务员管理工作的系统性和连续性。另外，本文以马 克思列宁主义、邓小平理论以及“三个代表”重要思想为指导，采用了 历史研究方法、系统研究方法、管理学和心理学等多种原理和方法。 本文共分六章，第一章前言，概述论文选题的意义、所运用的理论 工具、研究方法以及论文的基本思路和逻辑结构。第二章从理论上探讨 了我国现行公务员管理机制的相关概念和构成。第三章对我国现行公务 员管理机制中存在的问题进行了深入地分析，并探讨了存在这些问题的 原因。第四章介绍了国外的一些公务员管理机制的内容。通过对国外公 务员管理机制的介绍及对比分析，提出了其对我国公务员管理机制的启 示，最后分析了我国公务员管理机制的发展与创新。第五章从四个方面 阐述了完善我国公务员管理机制的措施。第六章是本文的结论部分。 2 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国现行公务员管理机制构成的理论探讨 第2 章我国现行公务员管理机制构成的理论探讨 2 1 机制的概念及特征 2 1 1 机制的概念 在现代汉语词典中“机制”有3 种解释，即指机器的构造和工 作原理：有机体的构造、功能和相互关系。泛指一个复杂的工作系统和 某些自然现象的物理、化学规律。有的学者认为，“机制”一词来源于 希腊，原意是指机器机械的构造和工作原理。以后逐渐应用于生物学和 医学，用来表示生命有机体的构造、功能和相互关系，从而维持生命有 机体的正常活动。砌后来在经济学、社会学、管理学和系统科学等学科 领域被广泛引用，泛指一个复杂系统的内在构造和功能的内在联系，以 及保持系统正常运行的规律或工作原理。 在牛津现代高级英汉双解词典中对“m e c h a n i s m ”( 机制) 有3 种相关的解释：( 1 ) w o r k i n gp a r t so fam a c h i n ec o l l e c t i v e l y ，其 意为一部机器之各种机件之总称；( 2 ) t h em e c h a n i s mo ft h eb o d y ， 其意为身体结构；( 3 ) t h em e c h a n i s mo fg o v e r n m e n t ，其意为政府机 构。根据美国传统辞典解释“m e c h a n i s m ”源自希腊语“m e k h e a n e ” ( 机器) 。美国传统辞典( 双解) 对“m e c h a n i s m ”有一个比较完整的 解释：“as y s t e mo fp a r t st h a to p e r a t eo ri n t e r a c tl i k et h o s eo f am a c h i n e ”，即机械系统各部分像机器零件那样运转或相互作用的系 统。中国学者大多从“m e c h a n i s m ”的意义上使用“机制”概念，但在 有关国际政治研究的著作中对“机制”引用的是另一英语单词“r e g i m e ”， 如“i n t e r n a t i o n a lr e g i m e s ”( 国际机制) 。牛津现代高级英汉双解词 典对“r e g i m e ”解释为政府制度、政体和制度。韦伯斯特大词典 对机制( r e g i m e s ) 有三个解释：“( 1 ) 一种现象或行为的固定模式( 如 季节性降水) ；( 2 ) 一种统治或管理的方法，一种行政管理方式；( 3 ) 一种政府或管理机关的形式。”从三种解释分析，“机制”所反映的是事 物内在规律，不是单纯的现象：它是系统事物内部相互关系、相互作用 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国现行公务员管理机制构成的理论探讨 翔相互影响的过程，并构成系统不断运动的动力基础，尤其在管理活动 中撬剃一经形成还具有自动性、约束性和强制性的特点o 】。在政治学研 窥中，西方有学者认为，“规则( 即机制) 的意思是：管理和统治社会 酶一种方式，按照其次一个限制较严的用法，规则界定为：据以 组织一个机构的一套法律或行政管理条款”。埘这种界定强调，机制作 为一种政府能动的管理和统治方式的设计与运作，具有长效性和层次性 的特点，其合理的内在机制会持续地发生作用。 综合以上不同的解释，本文认为，“机制”应当是一个与系统相联 系的概念，即指系统内部两个或多个要素之间的相互作用和关系。“机 制”还应当是一个与过程相联系的概念，即一个系统内部两个或多个要 素在过程中通过之间的相互作用来表现系统的整体功能和特征。因此， 在许多场合“机制”与“运行”相联系，并称为运行机制。但根据系统 理论的观点，系统内部的要素并不是杂乱无章的集合，整体是部分的有 机统一，恩格斯在自然辩证法中指出“无论骨、血、软骨、纤维质 等等的机械组合，或是多种元素的化学组合，都不能造成一个动物。有 机体既不是筠单的也不是复合的，不管它是怎样复杂的。”无论机械系 统、生物系统，还是社会系统，在系统内部的要素之间都将遵循一定的 原理、原则和规则而相互影响、相互作用。 2 1 2 机制的特征 “机制”是由两个或两个以上要素按照一定的原理、原则和规则及 其相互作用而构成的体系。这一定义比较准确地反映了“机制”内涵的 三个特征： ( 1 ) 机制是由相互联系的不同要素构成的系统( 体系) 。 ( 2 ) 构成机制系统的不同要素之间的有机联系遵循一定的原理、 原则和规则。 ( 3 ) 机制是由系统内部要素之间遵循一定的原理、原则和规则， 相互影响和相互作用的过程。 4 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国现行公务员管理机制构成的理论探讨 2 2 公务员管理机制的概念及特点 2 2 1 管理机制的概念 近2 0 年来，在管理理论研究和社会管理活动中，管理机伟一词都 得到了广泛的传播和应用。一方面它反映了管理学科的研究与发展的时 代特点，另一方面也反映了管理学者和管理研究者的追求与探索。但管 理机制这一概念目前还没有形成统一、规范的定义。根据机制内涵推理， 管理机制应当是包括管理原理、原则、规范、规则以及有效管理运作活 动所构成的体系。其中，管理原理是关于管理的科学理论依据，是管理 活动应当遵循的基本规律；管理原则是管理设计和管理实践应当遵循的 法则和概念，它遵循一般的管理原理，并同管理原理都是管理行为、管 理规则推理的指南，它不明确、不具体的规定一种管理的事实状态及其 规则意义；管理规范是管理实践的标准，是管理原理、管理原则的具体 化；管理规则是对管理活动的一类事实状态做出具体的规定；有效管理 运作是指符合管理原理、原则、规范、规则内容或精神的管理操作与运 行。【5 】 2 2 2 公务员管理机制的概念 公务员管理机制，是指国家公务员制度中的若干内在动力、千环节 或予系统，相互结合、协调运作并能产生某种内在动力、功能或作用的 方式和过程。具体而言：( 1 ) 公务员管理机制可能有几个，各个机制既 可相互独立分解，又相互协调构成一个体系；( 2 ) 各个具体机制是通过 若干管理环节、具体制度或子系统相互结合并协调运作而形成的：( 3 ) 具体机制的构成要素和运作过程是可以设计、预知、描述和控制的；( 4 ) 每种具体机制将在公务员制度中形成某种内在动力，产生某种特殊功能 或作用，并同公务员制度的总目标是一致的。 可见，公务员的管理机制是一个体系，是构成公务员管理体系的若 干子系统或不同要素之间，遵循一定的原理和规则而相互联系、相互影 响、相互作用、相互协同并形成系统整体功能的过程，具有过程性。鲫 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国现行公务员管理机制构成的理论探讨 2 2 3 公务员管理机制的特点 ( 1 ) 系统性 所谓系统性是指公务员管理机制是一个有机整体，它是公务员管理 机制系统各子管理机制的总和，i 各子管理机制在总系统中相互联系、相“一 互影响，共同作用于公务员管理机制的总系统，它们的结构、功能和状 态虽然各异，但彼此联系、协同和制约，共同构成了公务员管理机制系 统的综合功能。如果某一子管理机制系统失衡、失调或失效，就可能对 整个公务员管理机制系统造成这样或那样影响。 ( 2 ) 开放性 所谓开放性是指公务员管理机制系统是一个开放的动态系统，它总 是在与整个社会生态系统不断地进行能量、物质和信息的交换或交流。 这种开放性既有主动的，又有自然的，也有被动的，因为各国公务员管 理机制系统并不是一个绝缘孤立的社会体系，公务员管理机制系统的结 构与功能既取决于内部管理机制系统的相互作用，又必然受到系统外部 的强大影响和作用。由于公务员制度在国家政治制度中所处的特殊地 位，其系统结构和功能有时受到外部作用，特别是政治环境的作用很大。 ( 3 ) 层次性 所谓层次性是指公务员管理机制存在着不同等级的系统层次关系， 其中低一层级的管理机制系统是高一层级管理机制系统的有机构成部 分。这个问题在中国公务员管理机制系统中表现更为明显和突出，因为 中国公务员管理机制系统除具有构成子管理机制系统、孙管理机制系统 外，还存在与国家行政体制相联系的五级公务员管理机制系统，其职能 公务员管理机制和层级公务员管理机制构成了一个十分庞大而又极其 复杂的公务员管理机制系统。 ( 4 ) 相对性 所谓相对性是指公务员管理机制系统中系统与要素、大系统与小系 统都是相对的，例如公务员监督机制系统相对于公务员管理机制系统是 一个小系统，但它相对于纪律监督机制、督办监督机制又是一个大系统。 6 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国现行公务员管理机制构成的理论探讨 2 3 机制与制度的关系 2 3 1 制度的概念 在古汉语中，“制度”就已构成词，其含意是指法令礼俗的总称， 也称规定、规章。如易节中即有“节以制度，不伤财，不害民” 之说。书周官则有“考制度于四岳”之称。在现代汉语中，“制度” 有二种解释：一是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则；一是指 在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。前者比较微 观具体，后者比较宏观抽象。公务员管理制度之“制度”属前一种解释， 还是属于后一种解释，则应具体分析。“人事”与“制度”构成词组“人 事制度”，其实际意义应为“人事管理制度”。依据实用劳动人事大辞 典解释，人事制度是指“关于如何管理国家机关、企事业单位或团体 的工作人员的寿4 度，是工作人员必须遵循的行为准则。人事制度是国家 政治制度的重要组成部分。它包括工作人员的选拔、录用、培训、工资、 福利、考试、考核、监督、奖惩、退休与抚恤等各项具体制度”。显然， “人事制度”中的“制度”一词应当侧重微观内涵，即指具体的人事规 则、规范和规程。本文所指的公务员制度之“制度”也侧重其微观内涵。 “1 但由于政府人事制度与国家政治制度相联系，本文中也不完全排除在 个别方面从宏观意义上使用“制度”概念。 2 3 2 机制与制度的关系 对“机制与制度”的关系，国内外学者有不同的见解。有的学者认 为“机制”与“制度”在概念上没有区别，如美国学者就曾指出“机制 与制度在本文中被视为完全同义的概念。”也有的学者认为，在社会科 学中“制度的概念相比较机制而言更为宽泛”。显然，有些管 理规范和规则只能是管理制度的组成部分，并不能包括在管理机制的范 围内，而管理机制包含有管理动态的内涵及其非制度因素，它不能完全 包括在管理制度之中。 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国现行公务员管理机制构成的理论探讨 2 4 我国现行公务员管理机制的有机组成 我国现行的公务员管理机制主要包括：新陈代谢机制、竞争激励机 制、考核评价机制及监督管理机制。 2 4 1 新陈代谢机制 ( 1 ) 公务员新陈代谢机制的内涵 公务员新陈代谢机制，就是指由公务员新陈代谢制度及其运行构成 的体系。公务员新陈代谢的主要制度包括考试录用制度、任免制度、交 流制度、任期制度、培训制度和辞职、辞退、退休制度等。公务员新陈 代谢内涵具有丰富性、相对性和动态性的特点：丰富性，是指不限于公 务员新老入出的更新，它还包括公务员的制度、规则、人才、知识、岗 位设置、人员流动等方面的推陈出新；相对性，是指新与老的相对性， 如在人员流动过程中旧岗位相对新到任者就是新工作，就是配置了新人 才：动态性，是指新陈代谢的过程是没有终点的，是不断发展变化的， 随着时间和空间变化，一些原称为“新”的东西可能已“陈”或转化为 “陈”，一些原“陈”的东西可能有“新”的价值或转化为“新”。啪 ( 2 ) 公务员新陈代谢机制的表现形式 出入代谢。是指公务员队伍存量不变或变化不大的情况一下，有 出有进，保持总量的动态平衡。 流动代谢。是指公务员在系统内或与系统外进行交流，以达到新 陈代谢的效果。根据国家公务员暂行条例规定，流动代谢的形式有： 上下挂职交流、上下任职交流、平行委任交流、与企业交流、与事业交 流、机关内部轮岗交流。 任职代谢。是指公务员职务任期届满的人员变更，实行任期制的 期满后，应当更换新人或重新考核委任。 能力代谢。是指公务员个人的能力应当随着个人职位和职务的变 化而变化，应当随着社会进步对政府工作人员不断提出的新要求而发 8 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国现行公务员管理机制构成的理论探讨 展。 知识代谢。是指公务员个人面临知识老化和知识不适应而进行知 识更新，或者通过学习和培训增加新的知识。 人才代谢。是指随着社会经济发展和科学技术进步，公务员人才 结构需要不断更新。 制度代谢。制度是一定历史条件下的产物，随着社会进步，旧制 度则必须做出一定的修改或扬弃，形成新的制度。 2 4 2 竞争激励机制 ( 1 ) 公务员竞争激励机制的概念 公务员竞争激励机制，是指由公务员竞争激励原理、原则、公务员 竞争激励制度及其运作方式、方法等构成的体系。它包括的主要制度有 公务员考试录用制度、绩考核制度、职务升降制度、退出制度和奖励制 度，其中最为关键的是考试录用制度、职务升降制度以及退出制度。 ( 2 ) 公务员竞争激励机制的作用 竞争激励机制具有激发人们积极性和创造性的驱动功能。根据竞争 激励的一般原理。公务员竞争激励机制能够达到调动公务员积极性、主 动性和创造性的且的。 竞争激励机制具有引导人们确定努力方向的功能。一般来说，竞争 激励是竞争组织者为实现自己的活动目的而设计的，并能通过物质的、 精神的或机会的给予，激励人们参与竞争活动。公务员竞争激励的机制 设计，为志愿在公务员队伍中发展的人员选择自己追求的目标指明了方 向，并且指明了实现追求目标的途径。嘲 竞争激励机制具有强化人们不断进取的功能。竞争激励是一个只有 层级变化而没有终端界限的过程，它总会随着社会条件和人们需求的变 化而不断变化。而我国公务员制度不同层次的竞争激励，成为强化公务 员不断进取的动力机制。 9 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国现行公务员管理机制构成的理论探讨 2 4 3 考核评价机制 ( 1 ) 公务员考核评价机制的概念 公务员考核评价机制，是指行政机关根据有关法律、法规按照一定 标准、程序和方法，对公务员的思想、态度、工作、能力和绩效等进行 定期、不定期或职务晋升前的考察与评价等构成的过程。为避免重复， 这里所指的考核评价主要为公务员年度考核评价，亦简称年度考核。其 具体制度包括考核组织制度、民主评议制度、考核实施制度、考核纪律 制度、考核申诉制度、考核结果应用制度等等。 ( 2 ) 公务员考核评价机制的作用 识别作用。一个公务员水平的高与低、能力的强与弱、素质的优 与劣、潜力的大与小，它往往蕴藏在公务员的工作行为和工作业绩之中， 政府机关只有按照确定的方法和程序，通过对其工作行为和业绩进行考 核评价，才可能做出比较符合公务员个人实际的客观评价。由于公务员 考核评价有一套科学的方法体系，它所形成的考核评价结论，能够帮助 政府机关领导比较客观地认识每一个公务员成绩与不足、优点与缺点、 长处与短处。 依据作用。实行公务员制度以后，对公务员实施奖惩、任免升降 是政府机关一项经常性的工作。这是调动公务员积极性、创造性和保持 机关工作充满生机与活力的主要动力机制。 激励作用。公务员考核评价是对公务员个人及其工作的价值判 断，其本身对公务员就有激励作用。 监督作用。公务员考核评价使每个公务员都置身于群众、下级、 同级和上级的监督之中。公务员考核评价机制所起到的监督作用，不仅 是对公务员是否遵纪守法的监督，更是对其工作职责履行好坏和工作效 率高低的监督。“” i o 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国现行公务员管理机制构成的理论探讨 2 4 4 监督管理机制 ( 1 ) 公务员监督管理的概念 公务员监督管理是指监督主体依法对公务员执行公务、工作和活动 以及对政府机关公务员管理活动的监察与督促。这一概念包涵有四个基 本要素，即监督主体、监督对象、监督内容、监督法律法规，以此构成 由谁监督、谁受监督，监督什么、怎么监督的公务员监督概念。 ( 2 ) 公务员监督管理机制的作用 维护作用。应当承认，公务员制度既给公务员带来权利，又规范 了其义务。但公务员是否按公务员制度享有权利或尽到义务，各级政府 和政府工作部门是否严格执行公务员制度，一方面要依靠政府及其工作 人员的自觉和自律，另一方面还需要有效的自监督和外监督机制，以科 学的监督机制来确保政府工作制度和公务员制度顺利实施。 约束作用。在行政权力运用的过程中很容易产生滥用权力和权力 主体被腐蚀的现象，因此，为保证国家行政权力的正确行使，必须对权 力运用进行监督。依靠监督形成的约束作用，不仅反映在法律和制度上， 而且还应当反映在行政权力的作中，真正保护国家和人民的利益。 保证作用。公务员是行政机关工作的主体，每个公务员的工作状 况如何直接影响着机关工作的正常运行和机关形象，但是每个公务员的 能力、水平和素质不仅有差别，而且思想觉悟也有高低，为防止公务员 对工作的松懈，避免其满足于现有的工作能力和水平，对公务员工作进 行经常性的检查监督、考核监督、其他专项监督，有利于促进公务员经 常保持良好的精神状态，从而保证其投入更多的精力努力做好本职工 作。 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国现行公务员管理机制存在问题及原因分析 第3 章我国现行公务员管理机制存在的问题及原因分析 3 1 我国现行公务员管理机制中存在的主要问题 我国现行的公务员管理机制存在诸多问题，这些问题主要表现在： 录用环节、在职环节与出口环节三个方面。 3 1 1 我国现行公务员录用方面存在的问题 ( 1 ) 对公务员的招考范围限制过多 以理论上讲，法律对于报考公务员的人员范围是不应该限制的，但 实际上绝对的机会均等是做不到的，所以应主动的对选才范围加以合理 限制。对公务员招考范围的限制一般涉及以下几个方面：国籍限制； 户籍限制；年龄限制；性别限制；体格限制；学历( 教育程度) 限制；工作经历限制；政治思想限制；个人品行限制；其他方 面的限制。比如不享有公民权者及逃避服兵役者不得报考公务员。但是， 这些限制条件必须是合理的，宜宽不宜严的，反映的是需要考任的公务 员职位的最低的、不可缺少的基本要求，同时也要求是客观的、硬性的、 统一适用的，不得带有任何社会歧视的。在现实国家公务员招录过程中， 还不能完全消除一些歧视性的条件、要求，比如国家中央管理机关在公 务员报名资格规定中，相当一部分部门要求报考者必须具有北京户口， 这显然将绝大部分的报考者拒之门外，可以说是一种地域歧视。类似的 条件、要求应该随着社会的不断发展逐步的取消。 ( 2 ) 公务员考任的适用范围存在一些问题 根据公务员的考试制度绝大多数初任公务员都必须经考试方能进入 行政机关，但根据国家公务员暂行条例的规定，民族自治地方政府 和各级政府民族事务部门录用公务员时，对少数民族报考者应予以照顾， 而且转业军人进入行政机关不需要经过考试，使考任制的应有权威受到 影响。此外，考试作为一种公认的水平鉴定和选拔人才的有效手段，不 仅适用于录用环节，而且也应在考核晋升等其他环节上适用。 ( 3 ) 公务员考任的权威性、科学性得不到足够的保障 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国现行公务员管理机制存在问题及原因分析 这主要涉及到考试内容的科学化、考试方法的规范化、主考机构相 对独立及主考人员结构合理化等诸多方面。从目前实践中公务员录用考 试的内容看，且过分注重公共科目考试，忽视专业知识，而在公共科目 考试中法律知识所占比例太小。【i l 3 1 2 我国现行公务员“在职”方面存在的问题 ( 1 ) 公务员的培训中存在的问题 观念和思维方式不能适应新形势发展的需要。当前，我国面临着 经济全球化、科技现代化、信息网络化及新经济时代，特别是我国加入 w t o 以及西部大开发战略的实施，改革步伐的加快，对外开放的进一步 扩大，整个社会都在发生着深刻的变化，人们的价值观念、思维方式、 工作学习与生活习惯已经或正在改变。但由于培训公务员的施教机构一 一行政学院属于政府直属事业单位，涉及重大改革如用人制度、工资分 配制度、激励制度等不明显，因而在行政学院教职工中，一些人观念比 较陈旧，思想不够解放，不能洞察新事物，不能正确对待新问题，缺乏 创造性思维，因而市场意识，创新意识，超前意识，忧患意识淡薄，存 在着小富即安思想，培训工作改革力度不大，不能主动适应社会主义市 场经济和政府中心工作的需要开展培训，培训的路子不宽，这是公务员 培训工作面临的关键性问题。 培训经费投入不足，不少行政学院教学设备陈旧，教学手段落后。 各级政府近年来虽然给行政学院投入了不少的经费，但主要用于基本建 设，如修建培训大楼、改善校园环境，增设运动场所等，而投入教学设 备的经费较少，采用多媒体教学、网络教学，特别是远程网络教学的行 政学院更少，多数行政学院，特别是中西部地区的行政学院仍然是一张 黑板、一本教材，一支笔，这种教学手段与即将进入2 l 世纪的科学化、 网络化和学员多数已使用网络办公的情况极不相称。同时，经费不足， 许多行政学院的学员住宿条件和学习条件较差，这些都直接或间接的影 响了培训效果和质量。 培训师资队伍结构不合理，整体素质有待提高，教学方法有待改 讲。由于行政学院建立时间较短，又加之行政学院多数是设在党校的， 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国现行公务员管理机制存在问题及原因分析 师资队伍极不适应公务员培训教学，比如，从事主学科的教师大多数是 改行的，缺乏系统的理论学习和研究；由于历史的原因，高学历、高职 称的教师不多；教师忙于教学，科研成果较少，且档次不高，知名度较 低等。 知识更新周期加快，培训教材、课程设置跟不上时代发展要求， 不能适应公务员的培堋需要。当今时代进入了知识激增的新时代，各种 知识如潮水般的向人们涌来，新的科研成果不断鉴定验收、推广运用； 新的学术观点不断提出，全世界每年出版发行的图书有6 0 多万种，全国 每年编辑出版报刊1 万多种；新事物层出不穷，新经验、新方法不断总 结出来，并推广运用，新专利技术不断涌现在实践中运用；新信息眼花 缭乱，铺天盖地。但因为教材从编写、印刷、发行等，周期较长，到了 学员的手中，教材的内容己陈旧，这些都给公务员培训教材提出了挑战。 施教机构之间的交流较少，网络建设有待加强。信息资源不能共 享。培训体制关系不顺，加之行政学院成立时间较短，全国行政学院的 自发组织的教学、管理、科研、学报编辑等经验交流和信息交流较少， 这与党校系统、普通高校和教育系统的成人高等教育相比，反差很大。 许多相同学科，很少甚至没有组织过一次交流。除国家行政学院组织的 全国性的交流外，各大行政区，如东北、华东、西南等行政学院之间的 交流较少，信息闭塞，处于封闭状态，信息资源不能共享，不利于提高 公务员培训质量。 ( 2 ) 公务员的申诉控告中存在的问题 混淆使用申诉控告和诬告和误告的情形时有发生。国家公务员依 法申诉控告，其权应受法律的保护。但若滥用权利进行诬告，必须承担 法律责任，我国刑法第1 3 8 条规定：“国家工作人员犯诬陷罪的，从重处 罚”由于对情况了解不确切而发生的误告或控告失实，应予以解释。 混同申诉控告与“无理取闹”的情况也有。对结论正确无疑，而 当事人仍不服并继续申诉控告、上诉，提出无理要求或妨碍公务的，可 耐心解释，批评教育惑化，或依法采取其他强制措施。 申诉控告与行政诉讼并举。随着法制建设的加强和行政法庭承受 1 4 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国现行公务员管理机制存在问题及原因分析 能力的扩大，对申诉控告案件的处理结果不服时，应广泛开辟行政诉讼 途径。 ( 3 ) 公务员的素质中存在的问题 改革开放以来，我国政府重视公务员队伍建设，各部门都培养出一 支公务员队伍，他们对社会主义法制建设、经济建设发挥了重要作用。 但毋庸讳言，公务员队伍也存在一些问题，与市场经济执法要求相比还 有一定的差距。 公务员队伍素质的整体水平不高。由于特定的历史原因和社会原 因，我国公务员来源复杂，军队转业、社会选拔、企业调干、临时委托 等都有，有些人文化水准低，法律知识相对贫乏。相对于立法队伍、司 法队伍的素质状况和市场经济对公务员队伍素质要求而言，公务员队伍 整体素质水平较低。从部门看，突出表现在公安、工商、计划生育等部 门。例如，实现“本世纪末县级局以上机关5 0 9 6 的干部达到大专以上的 文化程度”这个目标，对于有些地方县级工商局来说，是一项相当艰巨 的任务。从层级看，地方公务员队伍尤其是基层队、所、站素质状况令 人堪忧，许多人员未经系统培训便上岗执法，成为“五白”( 白吃、白喝、 白拿、白要、白修) 、“四情”( 办人情案、安人情位、发人情照、收人情 费) 、“三乱”( 乱罚款、乱收费、乱摊派) 等现象屡禁不止的原因之一。 公务员队伍法律素质和道德素质状况不良。当前，公务员出现“地 方保护主义、功利主义、消极主义、强权主义”四种不良倾向，这固然 缘由体制上的不足，但执法主体的法律素质不良是不容忽视的内在因素 之一。一些公务人员面对公然藐视法律的行为，缺少护法的胆识和勇气， 遇到“权、钱、情”的夹击，往往拿法律原则作交易；少数人把行政法 视作“官法”、“管法”，对人是“严惩主义”，对己是“自由主义”，滥用 职权，循私枉法等执法违法现象也不少。此外，不少执法人员道德素质 特别是职业道德素质不良，片面理解“执法必严”原则，对待群众冷、 硬、横，特权思想残留头脑，服务意识极其淡薄。“4 公务员队伍知识素质与能力素质水平欠佳。现代科技发展日新月 异，光导通讯、微机处理等科技成果为行政执法队伍“硬件”建设开辟 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国现行公务员管理机制存在问题及原因分析 7 广阔的前景。但是，一些执法队伍的“软件”跟不上“硬件”发展， 公务员缺乏对高科技的了解，缺乏运用科技获取信息、通讯联络、现场 勘查、化验鉴定的办案能力。据报载，某市工商机关在保护企业知识产 权中因缺乏计算机软件和激光视盘的基本知识而根据被侵权人确定的侵 权商品加以查扣，如此执法，其公正性不能不受到人们质疑。 公务员队伍中人员素质的配置结构有待优化。某些执法队伍执法 人员年龄结构不合理，人员年龄偏大；专业结构呈现单一化特点；人员 学历偏低；基层业务公务员数量较少而且素质偏低。这些都制约着执法 队伍整体素质增强。 3 1 3 我国现行公务员“出口”方面存在的问题 ( 1 ) 我国公务员制度的辞职、辞退方面存在的问题 辞职、辞退是国家允许人员合理流动的人事制度。这两种现象都是 全部或部分解除与所在部门与单位职务关系的行为或事实，是人事管理 中比较常见的一种现象。 辞职有与辞退现象的区别不清。辞职是国家公务员的一项基本权 利。是公务员的自愿离岗的表现；而辞退是国家行政机关的法定权利， 是国家行政机关强制公务员离岗的表现实际上人们把辞职与辞退等同 起来，其原因是因为它们的直接后果都是离开原岗位，解除原单位的职 务。 被辞退的国家公务员不应享受法定的待遇。辞退和辞职不同。辞 职是国家公务员的主观意志，并不是国家公务员因犯错误，单位开除地。 因此，辞职的国家公务员按照有关政策的规定，享受各种福利待遇是可 以理解的。而辞退是国家行政机关对国家公务员的处分行为。因此，不 应有任何补偿。 国家行政机关行使辞退权，力度不够。国家机关行使辞退要的时 候，受到很多方面的影响，特别是来自于领导层的压力和各种人为的因 素，使得行使辞退权的行政机关没有办法正常行使辞退权，造成了国家 机关工作人员素质下降，工作效率低下的局面。 滥用辞退权的情况也时有发生。 1 6 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国现行公务员管理机制存在问题及原因分析 辞退权是国家行政机关享有的一项重大权利，它关系到每个公务员 的前途和未来。因此，国家行政机关应该谨慎行使此项权利。但是，某 些机关的领导干部主观随意性比较大，任意开除国家公务员的现象时有 发生。 ( 2 ) 公务员在退休方面存在的问题 国家公务员的退休制度是国家公务员制度的重要组成部分，如果没 有了这一部分，将会妨碍公务员队伍的正常更新，国家公务员老有所养 问题缺乏法律保障。目前，我国的公务员制度中存在如下几个问题： 我国的强制退休的方式，不利于调动年长者的工作积极性。我国 公务员暂行条例规定，符合一定条件的“应当退休”，这是强制退休的方 式，在这种强制条件下，年长的公务员中普遍存在“过一天算一天”的 想法，没有对工作的开创精神和奉献精神。 男女退休年龄的差异，不符合男女平等的原则。实际上包括中国 在内的世界各国女性的寿命比男性长，但是女性的退休早于男性五年， 这不符合男女平等的原则，也伤害了女性的自尊。有了此规定，不能充 分发挥女性，特别是高层次女性应该发挥的作用。f l ” 3 2 我国现行公务员管理机制存在的问题的原因分析 建立和完善公务员制度是一项复杂的社会系统工程，不是某一环节、 某一方面的局部改革，而是整个干部人事制度的全面改革。这是一个渐 变过程，它的许多目标都必须在新旧体制的相互交替中通过艰难的转换 才能达到。这表明，改革渐进历程既为公务员制度提供根本条件，又现 实地制约着公务员制度的整个进程，表现为政治体制改革和经济体制改 革两大因素。 ( 1 ) 政治体制改革因素的制约 政府机构改革的进程同我国公务员制度的推进和健全息息相关，尽 管我国进行了机构改革，但政府的职能转变仍是改革攻坚的难题。过度 的政府职能必然要求有相应庞大的组织载体，加上直接行政强制的特征， 引发出难以避免的层次繁多、职能交叉重复、人浮于事、效率低下等弊 1 7 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国现行公务员管理机制存在问题及原