（社会保障专业论文）北京近郊城市化“失地”农民再就业和社会保障政策研究.pdf

中文摘要 论文立足于对近1 0 年来北京近郊城市化过程中产生的失地农民再就业和社会保障问题进行 论述，分析近郊由于国家征用农村集体土地进行公益基础设施及房地产开发、工业园区等一些项 目建设；政府要求农民在集体土地上进行绿化；乡村集体土地进行非农产业建设三种形式导致农 民失地。由于现行政策对土地的多重功能考虑不够失地农民参加社会保障的资金渠道单一，城 乡统筹发展考虑不够，对经济、社会的变化没有留下充足的应对空间四方面不足造成失地农民再 就业困难和社会保障不健全。 从北京现实发展实际出发，提出建立城乡一体化劳动力市场就业新机制，多层次多元化的培 训机制，扶持集体经济组织发展的制度三种措施来促进和实现失地农民再就业。为有效建立失地 农民社会保障政策体系并能有效实旌运行，在重新明确保障对象、资金筹措两个基本要素基础上， 本着以人为本、提高失地农民的竞争力的理念，提出一是加快土地征用制度改革，二是明确政府、 企业和个人的责任，建立政府、集体、个人三方负担的失地农民养老保障体系的资金筹集渠道。 三是建立失地农民法律援助、职业教育和技术培训机制，四是在建立失地农民社会养老保险制度、 多元化的医疗保障制度、适当水平的最低生活保障制度、就业培训和社会服务的保障制度四项制 度的同时辅之建立较为完善的失遗农民社会保障的法规体系和支撑体系。 通过制度体系框架的构建，归纳出北京近郊区失地农民政策问题解决的思路。即政策的制定 应本着“低水平、广覆盖、有弹性”的原则，以最低生活保障线为底线，整台多元福利：以医疗、 养老等为重点，整合多层次需求；以服务保障为基础，整合资金、设施、机构、制度等多方面保 障；以就业为基础，整合培训、教育、法律援助等多种资源；以制度创新为基础，发挥政府作用 和市场力量，整合城乡统筹的社会保障。 晟后，在研究北京近郊城市化失地农民河隧的基础上，对金融行业在支持失地农民再就业中 的作用，政府在构建和完善失地农民杜会保障体系中应起的主导作用作了迸一步探讨。 关键词：北京近郊失地农民再就业社会保障 a b s t r a c t t h i sp a p e rd i s c u s s e dt h ep e a s a n t r yh o wt or e e m p l o ya n dg e ts o c i a ls e c u r i t yw h ow a sl o s tt h e i rl a n di n u r b a n i z a t i o np r o g r e s so fb e i j i n gs u b u r b si np a s tt e ny e a r s 。t h e r eh a v et h r e ek i n d so ff o r m sm a k et h e p e a s a n t r yl o s tt h e i rl a n dai ti st h a tt h ec o u n t r yt o o ko v e rs o m el a n di nt h es u b u r b sf o rs o m ep r o j e c t c o n s t r u c t i o na sp u b l i cs e r v i c ei n f r a s t r u c t u r e 。t h ed e v e l o p m e n to fl e a le s t a t e ， i n d u s t r i a lp a r k ，e t c ； s o m el a n dw a sr e q u i r e dt ot u r ni n t og r a s s p l o ta n dw o o d l a n db yt h eg o v e r n m e n t ，a n ds o m el a n dw a s u s e df o rn o n - a g r i c u l t u r a li n d u s t r y 。t h e r ea r ef o u rr e a s o n st od e c i d et h a tt h e s ep e a s a n t r yr e e m p l o y m e n t i sd i f f i c u l ta n dl a c kf o rs o c i a ls e c u r i t y 。p r e s e n tp o l i c e si si l l c o n s i d e r e di nl a n d sm u l t i p l ef u n c t i o n 。f u n d c h a n n e lo ft h ep e a s a n t r yp a r t i c i p a t i n gi ns o c i a ls e c u r i t yi ss i n g l e ai t sn o te n o u g ht h a tc o n s i d e rf o r d e v e l o p m e n to fu r b a na n dt u f a la r e a sa saw h o l e 。a n dt h e r es h o u l d h a v em o r es p a c et od e a lw i t ht h e c h a n g e so f t h ee c o n o m y a n dt h es o c i e t y f a c i n gt h ef a c t ，t h e r es h o u l db ee s t a b l i s h e dn e ws y s t e m so f t h el a b o u rm a r k e t ，t h el a b o u rt r a i n i n g ， a n dp o l i c e st h a ts u p p o r tt h ed e v e l o p m e n to f c o l l e c t i v ee c o n o m y 。t h ea u t h o rt h i n kt h a tt h e s em e a s u r e si s h e l p f u lf o rt h ep e a s a n t r yt or e e m p l o y 。i na d d i t i o n ，b a s eo nt w ob a s i cf a c t o r s t h a tr e c o n f i r mp e o p l ea n d c h a n n e lo f c o l l e c tf u n d ，w i t ht h ei d e a sf o rh u m a nb e i n ga n di n c r e a s ec o m p e t e n c eo f t h ep e a s a n t r yt h e a u t h o rh a v es o m ep o i n tf o rh o wt oc o n s t i t u t eas y s t e mf o rt h ep e a s a n 姆s o c i a ls e c u r i t y 。f i r s t ，t h e m o v e m e n to f t h el a n dr e q u i s a i o np o l i c ys h o u l db ef a s t e r 。s e c o n d ，t h eg o v e r n m e n t ，t h ee n t e r p r i s ea n d t h ei n d i v i d u a ls h o u l dc o n f i r mt h e i rd u t y 。t h e r es h o u l db eb u i l tt h ef i n a n c i n gc h a n n e lo ft h el a n d l o s t p e a s a n t r ys o c i a ls e c u r i t ys y s t e mt h a t w a sa f f o r d e db yt h eg o v e r n m e n t ，t h ec o l l e c t i v i t y ，a n dt h e i n d i v i d u a l 。t h i r d ，t h e r es h o u l db eb u i l tt h es y s t e mo fl e g a la i d ，v o c a t i o n a le d u c a t i o na n dt e c h n i c a l t r a i n i n gf o rt h el a n d - l o s tp e a s a n t r y 。a tt h es a r n et i m e ，w es h o u l dh a v ei m p r o v e dt h el a wa n d m a n a g e m e n ts y s t e m o f r o md e s i g n t h e f l a m eo f p o l i c ys y s t e m ，i tc o n c l u d e d t h ep a t h t o s o l v e t h e p r o b l e m a b o u t t h e l o s t - l a n d p e a s a n t r yi nb 蜘i n gs u b u r b s 。t h ep r i n c i p i ao fc o n s t i t u t i n gp o l i c yi sl o w - l e v e l ，m o r ec o v e r ，a n d a d j u s t i v e 。w i t ht h el o w e s tl i v i n gp r o t e c t i o ni ts h o u l db ec o n f o r m e dm u t i - c o r e dw e l f a r e ；a t t a c h i n g i m p o r t a n c et om e d i c i n ea n dp r o v i d ef o rt h ea g e d ，i ts h o u l db ec o n f o r m e dm u l t i f a r i o u sr e q u i r e m e n t ；i n t h eb a s eo fs e r v i c ee n s u r ei ts h o u l db ei n t e g r a t e ds e v e m lf a c t o r sa sf u n d ，e q u i p m e n t o r g a n i z a t i o n ， s y s t e m 。e t c ；b a s eo nt h ee m p l o y m e n t ，i ts h o u l db eu s i n gt r a i n i n g ，e d u c a t i o n ，l e g a la i d ，e t c ；t h e g o v e r n m e n ta n dt h em a r k e ts h o u l de x e at h e i re f f e c to np o l i c y i n n o v a t i o nt oa s s u r et h es o c i a ls e c u r i t y o f t h ei n t e g r a t i v eo f u r b a na n dr u r a la r e a 。 i nt h ee n d ，b a s eo nt h er e s e a r c ho f t h el a n d - l o s tp e a s a n t r yi nu r b a n i z a t i o np r o g r e s so fb e i j i n g s u b u r b s t h ep a p e rf a t h e rd i s c u s s e dt h ef u n c t i o no ff i n a n c ei ns u p p o r t i n gt h ep e a s a n t r y r e e m p l o y m e n ta n dt h ed o m i n a n te f f e c to ft h eg o v e r n m e n ti ni m p r o v i n gt h ep e a s a n t r ys o c i a l s e c u r i t ys y s t e m 。 k o y w o r d s ：b e i j i n g ；s u b u r b ；t h el a n d l o s tp e a s a n t r y ；r e e m p l o y m e n t ；s o c i a ls e c u r i t y 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：时间：抛j 年3 - 月础e t lr 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 导师签名 棚芎，古 时间：加上年j - , y 。d - e t 时间：灿呵对月邋日 参 下 i 矽 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 1 1 论文研究背景和意义 第一章导言 随着我国工业化和城镇化进程的加快，征占农村土地的力度越来越大，从1 9 9 7 年到2 0 0 3 年 的7 年间，我国耕地从1 9 5 亿亩锐减到1 8 5 亿亩，除生态退耕外，建设用地是耕地减少的主要 原因，由此导致失地农民越来越多。目前，全国失地农民总数估计在4 0 0 0 万人左右。而且还将 以大约每年2 5 0 万到3 0 0 万的数量增加。由于体制、机制和管理等多方面的原因，一部分农民失 地、失业、失保障，成为新的困难群体，社会矛盾日渐突出。据调查2 0 0 3 年，西部地区某省的 农民因失地问题上访人次比2 0 0 1 年增长了5 8 倍。 中国作为一个发展中国家，农业人口占7 5 以上，目前情况下，国家还不能在农村建立现代 的社会保障制度。3 亿多城市人口的社会保障财户，国家财政每年至少要补贴1 0 0 0 亿元以上，而 社保的隐性债务高达3 万亿元，要3 0 4 0 年才能还清，9 亿多农民的社会保障问题更是难以解决。 农民只能靠土地来养活自己，土地成了农民的基本生活保障，是农民安身立命之本。失去土地也 就失去了基本的生活来源。失去了土地，农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面的权利的 实现就会受到极大的限制。 在这样的现实社会保障基础下，各地对如何促进失地农民再就业，加快建立失地农民社会保 障体系做了许多积极探索，采取了一些措施，制定了一些政策，但总体看，效果不佳，特别是结 合十六大、十六届三中、十六届四中全会精神树立和落实科学发展观，统筹城乡协调发展，解 决失地农民再就业和社会保障问题已是迫在眉睫。 2 0 0 8 年北京市要率先基本实现现代化。郊区城市化特别是近郊区城市化，是北京率先基本实 现现代化的重要指标。北京建成区东城、西城、宣武、崇文四区共计仅仅9 2 5 3 平方公里，而朝 阳、海淀、丰台、石景山四区面积就达1 2 8 8 4 平方公里，2 0 0 2 年有农业人口5 4 5 万人。随着城 镇化和工业化进程的加速，北京近郊区因为征地造成农民失地，丧失了赖以生存的物质基础，失 地造成农民就业没有着落，生活水平下降，缺乏社会保障的现象很多，变成了“失地失业失保障” 的人群。不仅北京在全国也有普遍性，国家统计局农调总队2 0 0 3 年“失地农民情况”调查报 告显示，以人均耕地面积0 3 亩以下的农户为调查对象，4 3 $ 的被调查户完全丧失了耕地，2 0 的 劳动力闲赋在家，4 6 的失地农户收入水平下降。通过对海淀四季青镇、东升乡2 个乡镇近百户 失地农民调查发现。他们最关心的问题，排在前五位的是：养老问题占6 1 2 ，就业问题占4 8 4 ， 发展集体经济占3 2 1 ，子女教育问题占2 9 ，医疗问题占2 8 3 0 ，养老和就业成为近郊失地农 民最关心的大事( 孙津，2 0 0 3 ) 。有统计，海淀区2 0 0 2 2 0 0 3 年群众上访，8 0 涉及失地农民问题， 失地农民的经常群体上访，影响了社会稳定和党群关系。城乡收入的拉大，也隐含着社会稳定的 隐患。 农民问题是中国的根本问题。解决农民问题核心是把农民的根本利益始终放在政策和工作的 首位。城市化核心问题是农民问题。农民问题解决得好，城市化才能顺利进行，社会转型过程才 中国农业大学硕士学位论文 第一章导盲 能保持稳定。郊区城市化实际上是乡村城市化，是农民的现代化。如何保护农民的正当利益，帮 助农民比较顺利融入城市，完成乡变城、农转非的过程，是城市化进程中的重点和难点。郊区城 市化的过程，同时也是缩小郊区同城区差距的过程，是要实现生活方式从乡村向城市型转变。因 此，从根本上讲，城市化对农民有利，它使农民能够享受到城市文明的种种好处。 城市化政箢的基点，应该是给农民留下生存发展的空问，重视依靠农民及乡村集体经济组织 推进城市化改造。但目前存在着为了城市化，简单的采取征地、一次性补偿、搬迁、上楼的做法， 单纯的通过减少农村、减少农民的方式加快农村城市化，并没有从根本上解决农民的社会保障问 题和统筹城乡协调发展问题。1 9 9 3 年发布的北京市建设征地农转工人员安置办法( 市政府1 6 号令) 经过1 0 年实践证明，该办法并没有使失地农民得到有效的社会保漳，遗留了不少社会问 题，该办法于2 0 0 4 年7 月1 日废止，届时同时实施新的北京市建设征地补偿安景办法( 市政 府1 4 8 号令) ，对以后征地补偿规定政策标准，虽然提高了一次性补助标准，但对于征地补偿依 然是在现行土地管理法框架下进行的，失地农民仍然缺乏自主权。7 8 号文件( 京劳社养发 2 0 0 4 1 7 s 号) 力图解决因实施1 6 号令农转工自谋职业入员加入社保的遗留问题，属于补救性、 一次性政策，但却不能解决3 0 岁以下的失地农民的社会保障和就业问题。基于以上分析，本文 的基本思路是从北京近郊区“失地”农民再就业、社会保障问题现状出发，立足政府制定政策的 层面，力图对现行再就业、社会保障政策进行分析评价，分析政策缺陷，并就此提出改进对策。 本文的研究可以帮助人们特别是失地农民了解现行政策的不足，还可以为政府部门调整、完善和 制定相关的政策提供参考。最终的目标是希望通过逐步完善政策法规，“失地”农民应该得到的 补偿要合理，安景要得体，就业要充分，保障要到位，“失地”农民的合法利益能得到保护。 当前失地农民问题成为研究热点，许多研究成果为推动失地农民的再就业和社会保障的政 策完善提供了很好的现实依据，从现实问题出发针对如何促进再就业、如何完善失地农民社会保 障提出了相应的建议。但是，这些研究成果没有解决以下几个问题：一是没有分析现行政策法规 制定理念上的偏差是以城市为本还是以人为本，是以经济发展为本还是以统筹经济社会协调发 展为本。对失地农民问题的分析依然是在城乡二元分割的体制下进行思考的，并没有跳出农民是 身份而不是职业的习惯思维。二是北京市现行的征地补偿办法以及学者的研究，都是要提高征地 补偿费，但并没有分析为什么征地补偿标准偏低，什么样的标准才算是合理，如何做才县有可操 作性的的关键问题。再就业方面，政府只是促进就业，并没有明确政府到底对失地农民就业担负 多大的责任。三是北京作为首都在政治上的特殊性，在改革调整中的超前性导致北京近郊城市化 的特殊性，但目前多数研究只是笼统说一般性失地农民问题，没有专门的研究北京近郊城市化的 特点，缺乏依此提出体现北京特点的政策法规的研究成果。基于此，本文试图就北京近郊区的失 地农民再就业和社会保障问题作一探索。 1 2 国内外研究现状 近年来，随着城市化的的发展，关于失地农民的再就业和社会保障政策问题成为研究热点， 国内很多学者从不同角度提出了观点和建议。在现行法律框架下，再就业方面，主要包括城乡一 体化就业和市场化就业两种观点；社会保障方面，主要有设立保障基金和土地换保障两种思路。 还有的学者从修改土地法、改革户籍制度、改革征地程序等角度进行研究，取得了一些成果。 2 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 具体研究情况如下： 社会保障方面有丽种思路：一种思路是设立保障基金，罗瑜( 2 0 0 3 ) 的研究表明。美、英、 澳大利亚等多数国家通常建立社会保障基金对失地农民予以补偿。失地农民社会保障基金来自补 偿和安置费，该基金一般交由私营机构、且由多家经营，并且监管机构和经营机构分开设立。 李敏( 2 0 0 3 ) 认为，设立土地基金，土地基金采用“双入会”形式，用地单位将补偿费以会 费的形式入会，土地拥有者将土地作为资本入会。土地基金会统一持有土地进行招商融资、开发 建设，按合同向村队支付土地取得金。土地基金实行专项资金管理，按合同价格兑现农民土地租 赁费，并根据社会和经济发展的情况分阶段增加比例，保障农民的永久性收入。 李四清( 2 0 0 3 ) 认为，对被征地农民社会保障，可先实行基本生活保障方式：也可实行基本 生活保障和社会保险相结合的办法；有条件的，还可直接纳入城镇社保体系。被征地农民参加基 本生活保障和基本养老保险所需资金由政府、村集体经济组织、个人共同出资筹集a 在劳动年龄 段内有劳动能力和求职愿望的被征地农民，可到所在乡镇( 街道) 办理失业登记手续，并享受与 城镇集体企业下岗职工和失业人员再就业同等的优惠和援助政策。 刘伯正( 2 0 0 3 ) 认为在城市建设占地过程中，实行“两保一补”政策，政府规定开发商对被 占地的农民要一次性解决农民转居后( 不分年龄) 的养老保险和医疗保险问题，根据劳动和社会 保障局的标准支付两险基金，同时按年龄给予一定量的生活补助费( 用于转居人员两年求职期的 生活费用) 。 孙迪( 2 0 0 3 ) 认为应建立以大病统筹为主要内容的农民医疗互助救济制度。重点解决失地农 民因患大病出现的囡病致贫和因病返贫的问题，首先保证对失地农民大额医疗费用的补助。新型 农村合作医疗资金是民办公助的社会性资金，要按照以收定支，保障适度，收支平衡和公开、公 平、公正的原则，严格管理，在国有商业银行注资并设立专门账户，确保资金安全。资金可以滚 动使用。 廖春迎( 2 0 0 3 ) 通过对海淀、朝阳、丰台三区研究，从调整政策方面提出实行应急的特殊政 策，如对撇乡后的农民为其足额缴纳社会保险。对于农村集体资产处理，应优先用于社会保障费 用。同时成立专门机构，监督各区县农村城市化政策的制定和实施以及问题的协调。 另一种思路是实行土地换保障；卢海元( 2 0 0 3 ) 提出“土地换保障”的思路，以被征地所承 载农民的实际社会成本为依据，建立失地农民分享工业化、城镇化和现代化成果的内在机制。 李进山( 2 0 0 4 ) 按照“土地变资产，农民傲股东”的思路，通过股份合作制的办法，使农民 在失地以后，能继续凭借产权获得土地经营的收益，鼓励集体经济组织盘活资产，使新型集体经 济组织成为区域发展和农民转非后稳定就业的组织者。 再就业方面：一种观点是实行城乡一体化就业，刘伯正( 2 0 0 2 ) ，在失地农民就业方面，实 旅“两个相同”援助措施，郎农村富余劳动力享受与城镇劳动力相同的就业照务和就业优惠政策。 并且，郊区实施促进就业的优惠措施与市区相同，企业吸纳失地农民与吸纳下岗人员一样，都可 视作吸纳失业人员，可以申请减免营业税、教育附加、城市建设维护、所得税。 另一种观点是采取市场化就业，郑红君( 2 0 0 3 ) 认为对公益性用地，合理确定征地补偿标准， 在被征地农民的利益得到补偿的条件下，实行市场化就业。但考虑到农民在城区就业的竞争力问 题，可以按一定比例留地安置被征地农民，实行统一规划，划定的安置留地内农民自建自用的， 按农村集体土地性质处置 土地所有权转为国有的，收益金归集体经济组织所有，政府给予免收 3 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 土地出让金和配套费用。允许农村集体经济组织采用土地入股形式，参与盈利性项目开发和建设。 允许转为建设用地的农村集体土地进入土地一级市场，允许土地所有者以土地使用权入股、出租 等方式直接参与土地开发。 其他的研究观点还有：王子生( 2 0 0 3 ) 认为由原来的“先征后转“变成“先转后征“。韩俊 ( 2 0 0 3 ) 认为应修改土地管理法改革和完善土地征用补偿制度。限定土地征用范围严格 区分公益性用地和经营性用地。完善征用与补偿程序；土地规划方式、征用土地的用途以及补偿 金的确定，应通过事前公告、听证来保障利益关系人的知情权和参与权。应依照市场价来确定合 理的补偿标准。除了考虑土地征用前的价值外，还要考虑土地区位、土地的预期收益、供求状况、 当地经济发展状况等因素。孙津( 2 0 0 3 ) 就社会保障体系本身出发，认为要打破城乡二元结构， 全市实行城乡单一形式的户籍，应建立统一的社会保障管理机构，负责统一实施政府在社会保障 方面的财政预算。 1 3有关概念的界定 1 3 1 北京市近郊 本文所讲的“近郊”是指朝阳、海淀、丰台、石景山四区。 1 3 2 社会保障 “社会保障”的内涵，从世界范围来看，失地农民社会保障的内容不仅包括失地农民最低生 活保障、失地农民养老保障、失地农民医疗保障、还应该包括为失地农民提供受教育和培训的机 会、为失地农民提供法律援助。本文研究的失地农民“社会保障”重点指的是前者，而对教育培 训、法律援助仅作简要论述。原因有三：一是因为再就业和社会保障是关系到失地农民的长远生 计，如果种田无地再不能解决“就业无岗、社保无份”的问题，这不仅损害了失地农民的根本 利益，而且会直接关系到社会稳定的大局；二是因为再就业和社会保障是每个失地农民最关心、 反映最强烈、当前因此而引发社会矛盾最多的问题；三是失地农民再就业和社会保障问题已经成 为政府关于“三农“问题的重点工作之一，也是专家学者研究的热点。“政策研究”是立足于政 府制定政策的角度而言的。 1 4 论文结构、研究方法和研究目标 1 4 1 论文结构 第一部分，导言，包括论文的研究背景、意义、论文结构、研究方法以及研究目标。 第二部分，介绍北京近郊城市化过程中对失地农民问题的基本情况及现状。 第三部分，北京近郊城市化过程中“失地”农民再就业和社会保障政策实施情况概述。包括 北京市对“失地”农民实行的再就业和社会保障基本政策，实施的过程，重点分析实施过程中出 现的不足，结合这些不足，介绍各区县在这方面的有益的探索 第四部分，在第三部分分析的基础上，提出完善政策的对策建议，进步提出适合北京近郊 4 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 实际情况的在保证政策不折不扣地实施的途径和措施。即如何采取有效措施促使失地农民能够失 地不失业，如何有针对性、可操作性地突破现行的政策障碍，才能使失地农民能够与居民一样平 等的享受社保待遇；养老保险和医疗保险有长期稳定的资金来源，做到虽失地但有保障。最终达 到失地只是城市化的表现形式，由此带来的是失地农民就业方式的转变，生活质最和水平上的提 高，真正得实惠。 第五部分，以北京近郊区城市化过程中失地农民问题研究为基础，就当前大城市郊区城市化 过程中失地农民闷题，如何打破城乡二元结构，为失地农民建立长效的再就业机制和城乡统一的 社保体系做一探讨。 1 4 2 论文研究方法 1 、总结归纳与个案分析相结合：前三部分通过大量的事实，包括北京近郊的以及国内部分 地区的，从中总结出失地农民受到的不合理的政策待遇；同时在第三部分，重点以海淀区和朝阳 区两个有代表性的近郊区为例，并结合某一个乡镇、村，具体分析其政策。 2 、定性分析和定量分析相结合：在第三部分分析政策缺陷时，对于再就业问题，多采用定 性分析：对于社会保障的社会保险，最低生活保障，养老保险，医疗保险四方面内容多采用数 据、图表，对比不同时期、不同地区农民失地前后的收入、生活变化，以及和居民享受的待遇对 比看失地农民的弱势地位。对于在失地补偿方面，也可以定量分析，如按市场机制，究竟将征地 补偿费用置于多高的价位才是合理的。 3 、政策供给分析与政策需求分析相结合：不仅考察政策的供给，而且考察失地农民的政策 需求，在此基础上提出政策改进意见。 1 4 3 研究目标 总目标：通过对目前北京近郊区失地农民面临的问题分析，重点分析现行再就业和社会保障 政策的缺陷有哪些，包括政策制定理念上的缺陷，政策实施中有哪些未能切实保护农民的合法利 益。进一步提出适合北京地区实际情况的在完善政策方面的途径和措施。 具体目标：一是通过失地农民在再就业以及杜保、医傈、最低生活保障、养老保险的问题， 对比当前总体就业形势以及居民杜保制度，寻找体制上和农民自身两方面的原因，由此提出解决 的措施。二是从北京近郊城市化现实研究出发，从中总结体现北京特点的北京近郊城市化失地农 民问题，并寻求对大城市郊区城市化的相关问题的有益的启示。 中国农业大学硕士学位论文第二章北京近郊城市化“失地”农民问题概况 第二章北京近郊城市化“失地”农民问题概况 随着北京近郊区城市化进程的加快，大量农用地被征占，农民主动或被动的离开过去所依附 的土地，在城镇规模急剧扩张的同时失地农民也面临严峻的生存考验。有资料显示，从1 9 9 5 年 到2 0 0 2 年，北京耕地面积减少了1 5 万公顷，乡村人口减少了1 3 9 万人，目前，北京市失地农民 总数至少在5 0 万以上( 廖春迎，2 0 0 3 ) 。预计到2 0 0 7 年以前，北京市还要增加道路、绿化、住宅、 公建和工业等用地每年约在5 0 0 0 公顷左右。按照这个规模和1 9 9 8 - - 2 0 0 3 年上半年征( 占) 地中 耕地面积的比重计算，2 0 0 4 年到2 0 0 8 年，还要征占农地1 万公顷以上，如果按照目前农民入均 耕地1 0 5 亩计算，今后四五年还将有1 2 1 3 万农民失去土地( 袁亚平，2 0 0 3 ) ，按照北京奥运规 划和北京1 0 4 0 平方公里规划大团的计划，失地农民将主要集中在近郊区。例如丰台区，2 0 0 1 年 全区审批农村集体建设用地仅7 8 2 7 8 亩，而2 0 0 2 年1 - 9 月份，全区审批农村集体建设用地1 3 2 0 7 6 8 亩，增加近1 7 倍。1 9 9 8 - 2 0 0 1 年，海淀区耕地面积减少9 6 3 8 3 亩，平均每年减少3 2 1 2 7 亩( 刘伯 正，2 0 0 2 ) 。据北京市统计局对丰台、石景山两区六镇1 0 0 户失地农民的调查显示，有2 0 8 的农 民成为了“务农无土地、上班无岗位、失业无保障”的三无农民，有近六成农户收入下降( 赵宝力， 2 0 0 3 ) ，朝阳区的农居收入近年来有所拉大其中和朝阳区这几年有大量失地农民未能及时实现 再就业有关。 表2 - 1 朝阳区1 9 9 1 ，2 0 0 1 年农民、居民收入对比( 单位：元) 资料来源：北京农村经济2 0 0 4 ( 4 ) 北京市近郊区农民失地的主要形式有三类： 第一类是国家征用农村集体土地进行基础设施、公共事业、绿化以及房地产开发、工业园区 等一些项目建设，把农村集体土地变为国有，从农民手中拿走土地。从1 9 9 8 年到2 0 0 3 年上半年， 各类建设项目征占地总量1 8 0 6 6 1 公顷。而且有相当一部分征地用于营利性项目。2 0 0 2 年房地产 项目的征地总量为1 8 4 3 4 公顷，比1 9 9 8 年扩大了5 7 倍( 李四清，2 0 0 3 ) 。 第二类是政府要求农民在集体土地上进行绿化建设，即第一道、第二道绿化隔离带建设，土 地虽然仍属于农民集体所有，但农民实际上失去了对土地用途的支配。仅第一道绿化隔离带建设 涉及到朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、昌平6 个区8 8 5 万人，3 6 7 1 家企业。 6 中国农业大学硕士学位论文第二章北京近郊城市化“失地”农民问题概况 第三类是乡村集体土地进行非农产业建设开发，原来务农农民不能继续从事农业生产。 土地利用开发及补偿方式主要有， 1 、一次征地，补偿安置。这是目前农村集体土地开发利用的主要形式。基本做法：一是按 国家政策给予集体每亩数量不等的一次性土地补偿和相应的青苗及地上物补偿；二是对符合条件 的农村人口实行农转非；三是对农村适龄劳动力进行就业安置，对自主择业的，实行政策扶持； 四是征地超转人员( 男5 9 岁以上，女4 9 岁以上和病残不能安置工作的农转非人员) 由民政部门 按月发放生活费。 2 、合作开发。集体以评估后的土地入股，与企业合作开发，一般采取保底分红的方法，集 体并不参与直接的经营和管理。 3 、股份合作，按股分红。在村集体经济组织内部将土地划股到人，年底按股分红。土地股 份没有继承权，对死亡的、农转非的以及因触犯刑律被判处刑罚的人员，股份由集体收回并停【i = 分红。 4 、长期租赁。用地单位将土地出让金和补偿费采取会费的方式入会，作为土地基金 被占 地村集体将所占土地入会。入会村队与土地基金会签订永久性土地使用合同，并授权基金管委会 代表行使所属土地的所有权、经营权和使用权，村队只享有土地永久收益权，土地基金会统一对 土地进行招商、融资、开发建设。基金会每年按一定价格兑现给农民土地“租赁费”，并根据社 会和经济发展的情况分阶段增加比例，保障其永久性收入。 5 、自主开发，租赁经营。在规划的乡镇工业区内按项目办理占地手续后，由镇村联合进行 土地一级开发，把土地租给入区企业。到一定期限再根据土地市场价格进行调整。 6 、先买后租。在先行买断土地所有权、交齐土地出让金的前提下，再支付给集体的土地出 让收入是采取分段支付、逐步到位。降低了企业的前期入驻成本。 7 中国农业大学硕士学位论文第三章北京近郊城市化“失地”农民再就业和社会保障政策实施情况概述 第三章北京近郊城市化“失地”农民再就业和社会保障政策 实施情况概述 3 _ 1 “失地”农民再就业和社会保障政策实施情况概述 北京市失地农民主要是通过征地农转工成为城镇居民的人员，2 0 0 4 年7 月1 日前执行的主要 政策是1 9 9 3 年发布的北京市建设征地农转工人员安置办法( 市政府1 6 号令) ( 见附1 ) ，已于 2 0 0 4 年7 月1 日废止。取而代之的是同时出台实施的北京市建设征地补偿安置办法( 市政府 1 4 8 号令) ( 见附2 ) 。为解决市政府1 6 号令实施1 0 年来的遗留问题而出台的配套弥补政策是2 0 0 4 年7 月1 日实施的关于本市建设征地农转工自谋职业人员社会保险有关问题的处理办法( 京 劳社养发 2 0 0 4 1 7 8 号，以下简称7 8 号文件) ( 见附3 ) ，各区县根据7 8 号文件都制定了各自的具 体实施办法，如海淀区的实施办法是关于建设征地农转工自谋职业人员参加社会保险工作的实 施细则( 海劳社就发 2 0 0 4 1 5 3 号) 。 回顾市政府1 6 号令1 0 年的实践，曾经为北京市建设国际商贸大都市、推进郊区城市化、加 快经济发展起到了促进作用，当时市政府1 6 号令规定给自谋职业安置补助费标准为3 万元，这 个标准在1 9 9 3 年是全市职工平均工资的6 6 3 倍，但到2 0 0 4 年这一标准仅相当于全市职工平均工 资的1 倍多。随着形势的发展，其局限性愈加明显，越来越不能适应北京市的发展需要，直至废 止。 1 6 号令最主要的问题是未能很好的促进失地农民的再就业。据统计，自1 9 9 3 年至2 0 0 3 年本 市因建设征用农民的士地累计达到约5 7 5 8 万亩，涉及农民3 1 9 6 万人。其中，8 7 8 的农民已经 转为城镇居民户籍人口。例如海淀区从1 9 9 4 年到2 0 0 0 年7 年间，办理农转工手续的有1 0 8 6 0 人， 其中自谋职业的8 1 7 5 人，占总数的7 5 3 ，由占地单位安置就业、乡留用地以及自找出路的有 2 6 8 5 人，只占总数的2 4 7 。地处奥运工程规划地区的朝阳洼里乡，2 0 0 3 年被撤销，将被全部拆 除，有近7 0 0 0 人需要转为居民，近5 0 0 0 人需要转工( 辛鸣，2 0 0 4 ) 。总的看，有一些没有社会保 障以及市政路桥建设、城市绿化等公益项目增加，或承建单位不具备安置能力，“谁占地、谁安 置”的原则得不到落实等问题的存在，造成部分农民在占地后，特别是已转非的自谋职业人员面 临就业难、生活保障差的两难境地。再加上近年来建绿化隔离带拆迁企业过多过急，导致就业机 会短期内大量压缩，绿化隔离地区规划范围内各类企业3 6 7 1 家，9 6 需要关闭、搬迁，以丰台区 为例，因绿化占地拆迂工业企业4 3 4 家，涉及企业职工9 1 4 4 人，1 8 万农村富余劳动力中1 0 4 0 1 人与绿化建设有关( 赵根武，2 0 0 3 ) 。这使得失地农民再就业和社会保障问题成为北京市“三农” 问题的重要方面。 按照十六犬、十六届三中、四中全会精神，树立科学发展观，按照“五统筹”要求，构建和 谐社会，北京要承办奥运会，要在2 0 0 6 年率先实现现代化，1 4 8 号令就是在这样的大背景下出台 的，它在失地农民征地补偿、人员安置、就业促进、社会保险等方面较1 6 号令有较为详尽的考 虑。 8 中国农业大学硕士学位论文第三章北京近郊城市化“失地”农民再就业和社会保障政策实施情况概述 7 8 号文件目的是力图解决因实施1 6 号令农转工自谋职业人员加入杜保的遗留问题，属于补 救性、一次性政策，对自谋职业征地农转工人员参加社会保险做了规定。根据这一政策，针对在 转工时年龄较大的人员转工后缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费不能满足按月领取基本养 老金规定缴费年限( 1 5 年) 和享受退休人员基本医疗保险待遇规定缴费年限( 男2 5 年、女2 0 年) 的情况，通过制定朴缴基本养老保险费和基本医疗保险费的政策，使其能够满足规定的缴费 年限，退休后可以享受按月领取基本养老金待遇和退休人员基本医疗保险待遇。这样就使按照1 6 号令的规定办理了自谋职业手续，从事自谋职业的征地农转工人员补缴社会保险的办法，使他们 当中年龄较大的人员也能够达到基本养老保险和基本医疗保险规定的缴费年限，退休后能够享受 按月领取基本养老保险金和退体人员基本医疗保险待遇。 按照7 8 号文件的规定，在缴费方面，如果有岗位，单位可以负担部分，若无岗位，则全部 由自己负担，对于本来就没有工作的失地人员来说，无疑是一个负担，具体计算见表3 - 1 、表3 2 。 型：! ! 垫! 王塞重堑茎壅 婴塑j ! 垒量塞熊壅整三皇堡墼堑厶垦圭塑垫叁堡堕全叁堕塑耋! 釜! 壹差堡堕匿立堡墼 总计补个人补交 年龄 补缴个人朴缴个人须继续补缴 个人补缴个人须继续缴金额金额合计 一 生堕垒塑燮绝堡醒 笙堡垒堑鲎塑堡堡! q 唑!兰鱼塾 男6 0 以上1 5 年1 2 1 1 6 2 1 5 年5 1 9 2 6 4 8 6 5 “ 1 7 3 0 8 8 男5 9 男5 8 男5 7 男5 6 男5 5 男5 4 男5 3 男5 2 男5 l 男5 0 男4 9 男4 8 男4 7 1 4 薤 1 3 盘 1 2 年 1 1 年 1 0 年 9 龟 8 生 7 年 6 盔 5 矩 4 盎 3 每 2 圭e 1 1 3 0 8 4 1 0 5 0 0 7 9 6 9 2 9 3 8 8 8 5 1 8 8 0 7 7 4 4 7 2 6 9 7 6 4 6 1 9 5 5 6 5 4 2 1 4 8 4 6 4 6 4 0 3 8 7 2 3 2 3 0 9 8 2 4 2 3 2 3 1 6 1 54 9 1 笠 2 定 3 钲 4 缸 5 钲 6 钲 7 年 8 生 9 经 l o 年 1 1 证 1 2 年 1 3 年 1 4 年 1 3 短 1 2 年 1 1 年 i o 年 l o 年 1 0 年 1 0 年 1 0 年 1 0 年 l o 年 1 0 年 1 0 年 男4 6 1 年8 0 7 ，7 41 4 年1 0 年 男4 5 1 5 年l o 年 男4 4 1 5 年9 年 男4 3 1 5 年8 年 男4 2 1 5 年7 年 男4 l 1 5 年6 年 男4 0 1 5 年5 年 男3 9 1 5 年4 年 男3 8 1 5 年3 年 男3 7 1 5 年2 年 4 8 4 6 4 6 4 5 呻2 9 4 1 5 4 i j 3 8 0 7 9 4 3 4 6 1 7 6 3 4 6 1 7 6 3 4 6 1 7 6 3 4 6 1 7 6 3 4 6 i 7 6 3 4 6 1 7 6 ，4 6 1 7 6 3 4 6 i7 6 3 4 6 1 7 6 3 4 6 17 6 3 4 6 i 7 6 3 1 1 5 5 8 2 7 6 9 4 l 2 4 2 3 2 3 2 0 7 7 0 6 1 7 3 0 8 8 1 3 8 4 7 1 0 3 8 5 3 6 9 2 3 5 1 龟 2 生 3 焦 4 年 5 年 6 焦 7 年 8 拄 9 芷 l o 年 1 1 正 1 2 年 1 3 年 1 4 年 1 5 焦 1 6 年