（管理科学与工程专业论文）重庆市轨道交通建设管理机制研究.pdf

摘要 随着城市化与工业化的不断发展，对交通的需求日益增大，发展大运量轨道 交通成为城市化的必然选择。而轨道交通项目具有投资规模大、建设周期长、短 期效益不高、规模效应明显等特点，因此也决定了其建设系统的庞大以及建设过 程的复杂性。重庆市作为我国最年轻的直辖市，在经济不断发展的城市化阶段， 选择大规模发展轨道交通，有其必然性和可行性，其建设过程中不断凸显的管理 与协调问题也亟待研究和解决。 本论文基于以上的发展背景，从准公共物品理论、轨道交通的规模经济特征 等理论出发，研究城市轨道交通的经济属性和政府管制的必要性，从而为城市轨 道交通的建设模式建立必要的理论基础。通过分析国内外典型城市轨道交通发展 的现状和存在的问题，提出未来城市轨道交通的发展趋势。针对国内城市轨道建 设投融资模式、项目管理模式等建设过程中的管理协调问题提出对策。本论文的 重点在于研究重庆轨道交通发展的现状以及规划、投融资、建设中出现的问题， 定位于改革重庆轨道交通建设管理模式，加强各阶段政企间的协调性，参照发达 地区和城市的先进模式，提出可行方案。其总体策略是：在政府的引导和组织下， 实行公私多元化投资；实现城市总体规划；建设和管理相分离，建设实行市场化 运作；轨道交通的发展和城市发展同步进行。 关键词：准公共物品；轨道交通机制；管理体制：投融资；建设管理模式 a b s t r c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n ，t h en e e d sf o rp u b l i c t r a n s p o r t a t i o na r ea l s oe l e v a t e d t h ed e v e l o p m e n to fr a i lt r a n s i th a sb e c o m ea l l i n e v i t a b l ec h o i c ei nt h eu r b a n i z a t i o no fo u rc o u n t r y t h e r a i l p r o j e c t sh a v e d i s a d v a n t a g e ss u c ha sl a r g e - s c a l ei n v e s t m e n t ，l o n gc o n s t r u c t i o np e r i o da n dal o wp r o f i t r a t e ，a l s ot a k e so ns t r o n gs c a l e - e c o n o m ye f f e c t a i lt h e s ed e t e r m i n et h ec o m p l e xo f s y s t e ma n dp r o c e s so fc o n s t r u c t i o n c h o n g q i n gm u n i c i p a l i t yd e v e l o p e dt h er a i lt r a n s i t i n l a r g es c a l e ，w h i c hi sa ni n e v i t a b l ea n df e a s i b l et r e n d m a n a g e m e n tp r o b l e ma n d c o o r d i n a t ep r o b l e mh a v e b e e nh i g h l i g h t e d t h et h e s i ss t u d i e dt h en e c e s s i t yo fe c o n o m i ca t t r i b u t e s o fr a i lt r a n s i ta n d g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，w h i c hb a s e do ns e m i - p u b l i cg o o d s 、t h ec h a r a c t e ro fe c o n o m i e s o fs c a l et h e o r y t h r o u g ha n a l y z e dt h ec u r r e n t d e v e l o p m e n ts i t u a t i o na n dp o s s i b l e p r o b l e m so fs e v e r a lt y p i c a lu r b a nh o m ea n da b r o a d ，t h et h e s i so f f e r e dt h ed e v e l o p m e n t t e n d e n c yo fr a i lt r a n s i ti nt h ef u t u r e a l s oh a dr e s e a r c ho nc o o r d i n a t i o no ff h n d i n g m o d e l 、t h ec o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m s ，c o n c r e t es u g g e s t i o n sw e r ep u tf o r w a r d a c c o r d i n g l y t h i st h e s i se m p h a s i z e dt h ec u r r e n td e v e l o p m e n ts i t u a t i o n 、p l a n n i n gp h a s e 、 i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n df i n a n c e s y s t e m 、t h ep r o b l e m sf o rd e v e l o p m e n ta n d c o n s t r u c t i o ni n c h o n g q i n g t h i sk e ys t r a t e g i cd i r e c t i o ni sa i m e da tr e f o r m i n gt h e c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d ea n de n h a n c i n gt h ec o o r d i n a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n t a n de n t e r p r i s e s c o r p o r a t e s t r a t e g yw a si n t r o d u c e dac o m p e t i t i v em e c h a n i s ma n d d i v e r s i f i e dt h ei n v e s t o r s i n , g u a r a n t e e df o ru r b a nm a s t e rp l a n n i n g ，s e p a r a t e dt h e c o n s t r u c t i o na n d m a n a 星；e m e n t ；c o o r d i n a t e dt h ed e v e l o p m e n to fr a i lt r a n s i ta n dt h ec i t y k e yw o r d s ：s e m i - p u b l i cg o o d s ；r a i lt r a n s i tm e c h a n i s m ；m a n a g e m e n t s y s t e m ： f i n a n c ea n di n v e s t m e n t ； c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d e 重庆交通大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 乍舞南 醐：7 引堋鲫 重庆交通大学学位论文版权使用授权书 学位论文作者签名：啊、舞南 指导教师签名：袤v1 伊 日期：护7 年f 2 月f 日 日期：o 1 年l 。，月l ，6 日 学位论文作者签名：嗽备苗 日期口7 年1 1 月7 6 日 移日 、钐 叫胡 名 年 签q 师 p 教 ： 导 期 指 日 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 随着我国经济的迅速发展，城市化进程也进入了快速发展时期。而城市交通 正面临日渐拥挤阻塞，环境污染加剧的情况，这种情况也严重影响着社会经济的 健康发展。总结世界各国城市交通的建设经验发现，发展轨道交通是解决现代城 市交通的最佳途径之一。 建设以城市快速轨道交通系统为骨干，发展多元化、多层次、立体化的城市 公共交通系统为主体，并辅以各种交通方式，且充分考虑各种交通方式的接驳换 乘已成为解决城市交通问题的共识。轨道交通具有高速、准时、低能耗、少污染、 安全舒适等功能特点。目前，中国各大城市已陆续制定了轨道交通的路网规划， 对轨道交通项目的建设需求强劲，正在积极发展。重庆作为中国最年轻的直辖市， 在西部大开发的浪潮中，也实现了轨道交通的突破。为了满足城市交通快速增长 的需求，缓解日益突出的城市交通问题，重庆市城市总体规划( 2 0 0 5 2 0 2 0 ) 和重庆市主城区综合交通规划( 2 0 0 6 2 0 2 0 ) ) 确定了城市公共交通优先的发展 战略，并在2 7 3 7 平方公里的主城区规划范围内，规划布局了“六线一环 轨道交 通基本网线( 2 0 0 6 - - 2 0 2 0 ) 和“九线一环”轨道交通远景规划网。重庆市轨道交 通发展规划的总目标是用2 0 年时间，建设3 0 0 公里轨道交通线路，形成覆盖 中心城区衔接主城区各外围组团的快速轨道交通网络，规划建设好6 0 个交通枢纽， 带动周边区域开发建设，为6 0 0 万以上城市人口提供方便快捷舒适的服务，推动 城市化进程晗1 。 轨道交通的规划、建设涉及到政府的规划部门、建设行政主管部门、土地部 门的权利配置，要想分清各相关部门的职责所在，必须建立一套完善的建设管理 机制。而且轨道交通的规划、建设涉及到周边物业所有权人、使用权人的合法权 利，尤其是在物权法出台后，轨道交通建设过程中进行拆迁的难度加大，如何在 保护物权和发展公共交通事业中寻找一个平衡点，在中央部门没有制定法律的情 况下，这些问题也只有通过地方建立一套完善的建设管理机制才能妥善解决。因 此，轨道交通管理机制的建立是保证轨道交通顺利建设的需要。 由于重庆市轨道交通发展历史不长，轨道交通建设管理经验不足，在实际过 程中又遇到了一些新的问题：轨道交通规划、建设条件得不到保证；规划控 2 第一章绪论 制用地缺乏保障措施；投融资缺乏多元化机制；建设过程中项目管理需要与 国际接轨；投融资与建设机制无法良好衔接；政府机构设置存在权责不清的 问题。 轨道交通是重庆市的新事物，为了保障建设过程的安全有序以及与运营阶段 的良好衔接，有待探讨及优化轨道交通建设过程中的机制问题。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内外轨道交通发展情况 目前，由于广州、上海、北京等地轨道交通发展较早，轨道交通建设已经形 成网络化效应，而且相关法律规定出台较早，效力层次较高，目前规划、投融资 及建设过程中的体制已经趋于完善。 全国有北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、南京、武汉、长春、大连等 1 3 个城市( 含香港、台北、高雄) 已经开通运营轨道交通，其中大陆1 0 个城市通 车线路总计达3 0 条，截至2 0 0 8 年1 2 月，中国轨道交通运营里程已从1 9 9 5 年的 4 3 公里增加到8 1 3 公里。全国“十一五 期间计划建设1 5 0 0 公里左右轨道交通， 总投资额在4 0 0 0 5 0 0 0 亿左右，中国的轨道交通行业步入一个跨越式发展的新阶 段。轨道交通建设规模大，同时建设的城市多。目前，我国轨道交通正处在快速 发展时期，全国共有1 5 个城市，8 0 0 k m 的城轨线路正在施工建设。据不完全统计， 北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、南京、重庆、长春、哈尔滨、沈阳、杭 州、西安、成都、苏州等1 5 个城市，城轨交通线网规划总长度达1 7 0 0 k m ，总投 资6 0 0 0 亿元。这1 5 个城市线网规划已于2 0 0 3 年 - - 2 0 0 6 年得到国家的批准。近年 来，随着经济的快速发展，城市化和机动化进一步加快，城市人口继续增加，城 市范围不断扩大，为了支撑城市的发展和建设，很多城市的轨道交通线网规划开 始修编，轨道交通线网规划有进一步扩大的趋势。除上述1 5 个城市之外，宁波、 无锡、长沙、郑州、大连、东莞、贵阳、合肥、昆明、南宁、福州等1 0 多个城市， 也在筹建或正在建设轨道交通，编制轨道交通线网规划，初步估计线网规划总长 度为1 0 0 0 , - 、, 1 5 0 0 公里。总之，无论从轨道交通规划城市数量、规划轨道交通总体 规模，还是已经运营里程、在建里程，中国轨道交通总体规模都非常庞大，建设 轨道交通的城市数量，在世界上都是首屈一指的。 轨道交通建设速度快，同时开工建设的线路多。上海、北京两市政府都提出 每年建设4 0 - 5 0 k m 的承诺，上海、北京、广州三大城市打破常规，4 条线或6 条 线在同时开工建设，投资以每年1 0 0 多亿速度在推进，中国城轨交通建设速度位 居世界第一。伴随着轨道交通建设的高速发展，其扩张过程中的一系列问题也逐 第一章绪论 3 渐凸显出来，由于轨道交通项目具有投资规模大、建设周期长、投资回报慢和盈 利水平低等特点，资金不足是世界各城市在建设轨道交通时都面临的问题。我国 轨道交通的建设，除了资金是最根本的问题，从线网规划到建设前期征地拆迁再 到建设过程中的资金衔接与过程控制都形成相互作用，影响到轨道交通的协调发 展以及顺利建设口1 。 随着我国城市经济的发展，公共交通需求的增加，轨道交通融资渠道的拓宽， 我国轨道交通的发展迎来了前所未有的机遇。但也出现了轨道交通项目一哄而上， 盲目建设的现象，还有管理体制还有待进一步改革完善。目前，我国北京、上海、 广州、大连、南京等大城市相继制定了轨道交通发展规划。为保障城市轨道交通 健康持续发展，本论文对轨道交通发展中普遍存在的一些问题进行分析论述，并 提出可行意见。 1 2 2 研究现状 由于轨道交通的准公共产品特性以及其外部性，我国轨道交通的发展有其历 史必然，研究其历史沿革可以发现，轨道交通在2 0 世纪5 0 年代至7 0 年代初的发 展战略是以防战兼顾交通，其指导思想是“平战结合，即平时用于交通，战时用 于战争 ，属于“绝密工程 。根据当时的发展战略和指导思想，以修建人防设施 为主的地铁应运而生，如北京地铁、天津地铁等。其后进入9 0 年代初期，轨道交 通才开始在各大城市迅猛发展，势头强劲，但是由于其投资限制及技术设备局限， 轨道交通发展一度呈现停滞h 1 。在这样的背景下，国内的学者大多把研究重点放在 政府投资建设项目成本及绩效考评、轨道交通发展规划及未来趋势以及轨道交通 项目管理研究方面。如政府投资项目全面投资控制理论和方法研究一书中， 在充分把握国际工程造价管理前沿理论和国内政府投资项目改革现状基础上，借 鉴国外先进管理模式和投资控制方法以及国内改革实践经验，从政府投资项目全 面投资管理理论和方法、全面投资确定理论和方法、全面投资控制理论和方法等 多个方面展开了深入研究。 政府投资建设项目代建制理论与实务一书中侧重于对于建设项目投融资 体制的改革以及政府投资项目管理特点及优化的理论研究。国内学者中，毛保华 教授对于轨道交通管理方法理论及实践研究方面较为深入，如在轨道交通系统 运营管理中介绍轨道交通系统及运营管理理论及方法。 总体看来，国内的研究侧重点在于轨道交通投融资体制改革、运营管理机制 研究以及项目管理过程中质量、成本、工期的控制研究等方面。 国外轨道交通发展较为成熟，并且大多采用公私合营方式，对于项目管理方 4 第一章绪论 面研究较为丰富，例如石油大学翻译出版r j 格雷厄姆的项目管理与组织行为 一书中，着重介绍了项目管理技术的实际应用。 故而研究重庆市轨道交通建设管理机制必然要立足于我国国情、地方经济发 展情况等软环境以及有赖于国内外学者的研究重点来进行分析探讨。 1 3 研究的实际意义 虽然我国轨道交通从无到有已经经历了三十多年的历史了，但是我国城市轨 道的发展缺乏一定的稳定性，所以存在各种各样的问题。虽然己有轨道交通建设 的历史为轨道交通建设积累了一定的经验，但是由于历史和体制的影响使我国轨 道交通的建设过程遗留了很多有待进一步研究的难题。 1 、规划用地控制方面缺乏必要的管理措施 土地控制性规划是对线网规划成果的深化和落实轨道交通与土地利用规划是 一个互动的系统。随着城市经济快速发展和城市化水平的提高，对轨道交通规划、 城市空间发展与土地利用开发三者之间的互动提出了更高的要求。 为了更好地发挥轨道交通的作用，促使轨道交通建设的可持续发展，开展轨 道交通沿线土地利用控制性规划，显得十分必要和迫切。土地控制性规划是对线 路、车站、车场、附属设施的用地进行规划控制，保证未来的建设条件，同时对 轨道交通沿线土地利用性质进行调整适应大容量交通方式引入后对周边土地发展 的刺激和引导作用。但是由于土地资源属于稀缺资源，对于规划用地的控制十分 重要，否则导致建设期间，出入口、风亭等地块无法延伸，影响工期建设。 2 、投融资体制改革 目前，依然是政府在轨道交通投融资中发挥主导作用。当前，我国轨道交通 项目具有比较明显的准公共产品特征，运营初期普遍收益不足以弥补运营成本， 多数线路存在亏损现象，在这种情况下开展债务性融资，借款银行或债券购买者 一般会要求政府提供一定的财政补贴保证或信用保证。但由于轨道交通建设投资 巨大，造成政府财政负担，需要转变形式，从企业层面优化资金结构，创造融资 途径，实现自我增值以及轨道交通带来的规模效应，。 3 、征地拆迁难度大以及建设管理协调机制不活 征地拆迁工作滞后是制约轨道交通工程建设的主要因素之一，目前重庆市轨 道交通加速建设，建设任务大，由轨道公司负责轨道交通的拆迁工作力度不大， 困难重重。如区建设局只负责建设质量和安全，不负责建设计划和项目实施工作， 协调起来难度大。因此，改进征地拆迁方式以及整合区县管理部门职能能够保证 轨道交通建设的前期工作顺利进行。 第一章绪论 5 4 、轨道交通快速发展与建设管理体制改革的要求 从世界各国轨道交通的发展特点来看，一方面轨道交通属于准公共产品，其 提供者是政府，另一方面轨道交通的特点是投资大、周期长、收益低，没有政府 的财政支持轨道交通难以生存与发展，因此轨道交通的建设和发展必然要以政府 为主体，但是，随着政府财政压力的增加，政府在轨道交通的投入逐渐下降，存 在着轨道交通后续建设资金不足的问题。轨道交通生存和发展面临着危机，世界 轨道交通发展的思路将发生转变阳1 。 同时，建设任务日益加剧，规划协调各条线路同时进行，不仅需要合理控制 项目实施过程，保证建设过程中的安全，也需要保证投资与建设的正常衔接，网 络化形成后的轨道交通建设更是如此。 1 4 研究的主要内容 1 4 1 研究的主要内容及意义 根据重庆市轨道交通建设管理现状，结合国内外建设管理特点及优势，比较 分析，构建适合重庆发展的建设管理模式。 1 、给相关政府部门以参考 由于轨道交通投资巨大、周期长，从世界轨道交通的发展来看，它主要体现 的是社会效益而非经济效益，另外，轨道交通在经济属性上属于准公共产品，存 在市场失灵。因此，轨道交通的建设必须由政府的承担。目前，政府财政压力的 巨大，单靠政府的财力是远远不能满足轨道交通的建设任务，必须依靠国际资本 和国内民间资本。未来轨道交通建设的参与者可以分为两部分政府和私人， 因此，在未来轨道交通建设时，政府部门应该充当什么样的角色、职能如何分配 等问题可以通过本论文得到一些参考。 2 、为轨道交通建设提出建设模式 轨道交通建设涉及到土建、信号、车辆、控制系统等一系列复杂的专业技术， 同时还涉及到征地拆迁，建设资金的来源、建设管理、运营管理以及行业管理等 多个方面和部门，如果没有一个合理的建设组织形式，轨道交通建设将会陷入盲 目，其运行也会因此而混乱，甚至导致轨道交通建设项目的失败。本论文提出轨 道交通的建设模式应该是一个包涵了轨道交通建设前期、实施建设管理的各部门 以及企业内部建设组织管理模式架构的建设管理机制。 1 4 2 技术路径 本文通过对国内外主要国家的轨道交通的建设进行系统性分析，认真研究其 6 第一章绪论 建设管理模式，特别是对国情和地域文化相近国家的轨道交通的建设模式进行了 详细的剖析。通过这些分析，结合重庆面临的实际情况和客观要求，吸收己有轨 道交通建设的成功经验，对重庆轨道交通的建设管理模式进行合理的设计。具体 的技术路线见图1 1 。 图卜1 技术路径图 f i g u r el - 1t e c h n o l o g yr o a d m a p 本论文以理论与实际研究相结合的方式进行分析，通过对国内外轨道交 通规划、投融资、建设管理过程中特别有针对性的问题诸如动拆迁、土地控 制、项目组织管理模式等问题进行研究，建议及建立适合重庆轨道交通发展 的管理举措，优化重庆轨道交通建设管理过程，从而达到从政府到企业良好 协调，建设过程运转顺畅的效果。 1 5 本章小结 本章通过国内外研究现状及轨道交通发展的背景研究，提出了建设管理 机制这一研究核心，概括介绍论文的框架、研究侧重点及研究的意义，拟定 技术路径图，以理论研究结合实地调研归纳资料，将成果应用于重庆市轨道 交通建设过程的优化和改进。 第二章轨道交通建设管理机制内涵及理论 7 第二章轨道交通建设管理机制内涵及理论基础 2 1 轨道交通的特征 轨道交通在近几百年来在世界各地发展如此迅速，主要是因为其相对于其他 公共交通运输系统更加突出的运输特点。据中国城市公交协会和中德地铁标准研 究组的专家介绍，轨道交通在运量大、速度快、安全性高以及环保等方面对解决 城市交通拥堵发挥着重要作用： l 、运量大。一个城市能否建设轨道交通主要是出于运量的考虑，对于经济发 达人口稠密的大城市而言，客运量特别大的地区常规公共交通体系根本满足不了 城市居民对交通运输的需求。据世界轨道研究协会数据表明，一般的公共电车的 运输能力是每小时1 万人，而地铁的运输量为单向每小时5 - 6 万人，轻轨则为2 3 万人。 2 、速度快，运输效率高。轨道交通的运行速度都在3 0 公里d , 时以上，比公 共电汽车要快一倍以上。如坐公交车一个半小时的路程，坐地铁可能只需半个小 时。而且轨道交通由于其准时性和直达性，大大缩短了居民的乘车时间，相比其 他交通方式具有更高的运输效率。 3 、安全性高。地铁本身不但具有较高的安全率，而且使地面的交通拥挤现象 减缓，使其他交通工具和行人安全率增大。专家曾就巴黎交通工具死亡事故的安 全率进行比较，如地铁的安全率为1 0 0 ，自行车为1 7 ，市内摩托车为o 5 ， 私人小汽车为2 ，市内公共汽车、无轨车和有轨电车各为8 。 4 、无废气污染，保护城市居住环境。轨道交通的建成具有不受交通堵塞的优 势，因而可以促使原来的汽车用户转为乘坐该系统，随着汽车交通量的减少，可 以降低氮氧化物、一氧化碳等大气污染，降低造成地球温室化的二氧化碳，从而 为环境保护带来了一系列的间接效益。 此外，轨道交通还具有能耗低、对城市噪音污染轻等特点，满足了市民对生 存环境质量和时间速度的要求。保存了有限的地面空间，可以更合理地利用地面 作为商业区和工业区h 1 。 2 2 发展轨道交通的必要性 从各国城市化发展的状况来看，轨道交通以其运量大、速度快、安全可靠、 准点舒适的技术优势在日、美、欧等国家和地区已经成为主要的城市交通工具， 而在我国随着城市化进程的进一步加快，轨道交通建设正在飞速发展。基于轨道 交通的特征分析，本文认为发展轨道交通有多方面的意义和好处。 8 第二章轨道交通建设管理机制内涵及理论 l 、拉动内需，促进经济发展 一方面，政府对基础设施建设进行大规模投资，可以从宏观上拉动经济发展， 另一方面，由于轨道交通建设产业链较长，可以促进铁路建筑、工程机械、电气 设备、通信、物流等行业和领域的发展。 2 、促进城市格局发展 由于轨道交通占地小、方便快捷等综合优势，不仅能及时疏解大量密集人群， 而且由于其对沿线区域的可达性的大大提高，对居民产生巨大的吸引力，可以诱 导人们远离市中心居住，从而促进城市结构的改变。因此轨道交通不仅仅只是大 运量的运载工具和单纯地解决城市交通堵塞问题，实际上它还在城市结构变迁中 起着重要诱导作用，可以促进我国城市结构和城市发展模式的改变。 3 、提高土地利用率 城市建设用地狭小、人口高度密集是我国许多城市的一个显著特点，如上海、 重庆、沈阳等城市人均城市建设用地仅为5 0 m 2 左右，在如此狭小的空间要布置工 业用地、对外交通用地，必然导致人均道路用地和城市绿地的减少。而轨道交通 不仅用地比城市道路要少得多，而且由于其强大的运输能力以及快速、安全等特 点，更能促进城市人口密集在轨道两侧，促进城市用地集约化与居住环境改善的 统一。促进城市形态和土地使用格局相应的调整，促进城市人口外延性的发展， 也即人口分布于更宽广的地域隅1 。 2 3 轨道交通建设管理机制的内涵 2 3 1 轨道交通建设管理机制含义 所谓轨道交通建设管理机制，是指与轨道交通相关的建设管理活动的内在工 作方式，包括建设管理结构组成部分的相互关系，以及其间相互作用传导方式与 约束条件。因此，轨道交通建设管理机制不仅仅包含建设管理体制问题，而且涵 盖轨道交通建设管理的所有方面。一个有效的管理机制要求在宏观、中观和微观 各层面上的管理活动达到和谐，而不是互相抵触或各行其是。 2 3 2 轨道交通建设管理管理体制 轨道交通建设管理体制是建设管理机制的首要内容。建立一个良性互动的轨 道交通建设管理机制的关键是在充分认识轨道交通地位与作用的前提下，建立一 个结构合理的管理体制框架。如果中央或地方政府不能给予轨道交通高度重视， 那么很难保证它们会认真研究应该建立怎样的管理体制，也很难根据国情变化去 调整既有的制约城市轨道交通发展的管理体制框架。我国的轨道交通管理体制部 第二章轨道交通建设管理机制内涵及理论 9 分是计划经济体制下行业分割与部门分割、职能交叉重叠式的管理模式的延续， 虽然地方上经过改革，也只是个别职能在新旧机构间进行转移，还没有从根本上 解决原有体制的弊端。目前，从总体上讲，轨道交通的发展、规划与建设、行业 归口管理在建设部，但许多部委的管理与轨道交通的发展都有密切关系，在职能 上有交叉和联系。 由于这种管理特点，使得轨道交通系统中出现许多问题。如：轨道交通政府 机构设置与职能管辖权责不清、建设事故处理滞后、技术政策与计划等不协调、 投资一体化问题等。 在地方省级政府和城市当局，基本按照中央政府的部门管理机构及其职能对 应设置，各司其职。从管理权限上看，地方管理部门基本上以执行上级对口行业 管理部门的政策为主，在城市规划、基础设施建设项目安排、价格变动等方面都 基本没有自主决策权。 从上述管理体制结构可以看出，各个相关管理部门都管理轨道交通的某些方 面，缺少一个权威的政策机构对轨道交通进行系统性管理，并负责对各部门的管 理进行协调。在我国现实的分部门管理体制中，每个部门都在自己的管理权限内 将其“应尽 职责单方向发挥到极点，缺少相互间的沟通与协调机制。行业或部 门分散管理带来的另一个问题是，各个部门对社会经济和技术变化对轨道交通的 影响难以作出灵敏反应，无法采取协调一致的革新措施。这些是我国城市轨道交 通机制传导不畅的先导性问题。 有观点认为，应该将城市轨道交通各相关管理职能归于一个部门管理，由于 城市轨道交通涉及的领域多，一个部门不可能承担起来，这种做法也不符合管理 权能相互制衡的原则口1 。 实质上，问题的核心还并不在于一定要有一个高于各个部委的专职管理机构 来以足够的权威约束各个部门的管理行为，协调各部门关系，或者由一个部门来 统管所有轨道交通的事务，而是从上到下没有建立起依法管理城市轨道交通的体 制与机制。由于缺乏完备的城市轨道交通法律法规体系来约束管理者的行为，管 理缺乏协调以及管理不规范的现象便难以避免。 2 3 3 轨道交通管理建设机制研究的范围 基于以上分析，本论文研究两大方面的内容，一方面是轨道交通建设阶段的 沟通与运行机制，即建设管理层面出现的协调问题，如规划设计阶段总体规划与 专业规划的衔接，规划控制用地的管理及规范，建设阶段中政企管理突出的问题 等；另一方面是对轨道交通管理体制的研究，即上文分析的由政府领导下的管理 1 0 第二章轨道交通建设管理机制内涵及理论 举措与企业的过渡，轨道交通管理监督机构各部门的权责划分等。 使一个有效的管理机制顺畅，从宏观层面上是规范政府行为，划分权责关系； 中观层面即对企业的规范与监督，企业改善经营措施来达到管理协调的目的；微 观层面则是对具体建设行为的改善。本论文是抽取管理机制问题中的突出问题进 行研究和分析。 2 4 理论基础 2 4 1 轨道交通的准公共物品属性 公共经济学认为，社会生产消费的物品可根据其生产、消费、效用等方面的 特点分为三大类型：公共物品、准公共物品和私人物品。 一般的讲，大多数城市基础设施是市场体系中的一种特殊产品，从本质上看， 具有公共物品和私人物品的混合属性，完全由市场进行资源配置的体制或完全由 政府计划控制的体制都不适应。同时，城市基础设施是一个总体的概念，其中不 同性质和类型的城市基础设施的投资运营规律具有很大的区别，必须根据城市基 础设施的不同类型采用不同的投资运营方式。 表2 - 1 公共物品、准公共物品与私人物品的区别 t a b l e2 - 1t h ed i f f e r e n c e sa m o n gp u b l i cg o o d s 、s e m i p u b l i cg o o d sa n dp r i v a t eg o o d s 物品类型基本特征供应方式实例 垄断性政府投资国防设施 公共物品消费的非排他性政府提供公检法设施 外部性可市场运作普通道路 一定程度的垄断性政府或私人提供 收费型道路 准公共物品可以单独消费收费与政府支持相结合 垃圾处理设施 水供应及污水处理 具有外在性市场运作 某衅医疗设旌 非垄断性私人提供一般生活品 私人物品单独消费向消费者直接收费住房 效应的内部性市场运作汽车 资料来源：城市经济学张琦主编经济日报出版社2 0 0 7 轨道交通基础设施产品与服务不同与其他私人产品或纯公共产品，它有其自 身的特点：效用的可分割性、不完全非竞争性、不完全非排他性。 如果一种产品能够被完全分割即具有竞争性和排他性，那么它就是私人物品； 相反如果这种产品完全不能分割，那么就是纯公共产品；本文认为界于两者之间 具有不完全分割性的产品就是准公共产品。轨道交通基础设施具有部分竞争性、 部分排他性以及外部经济性，即源于产品自身消费或生产上的不完全可分割性， 因而是准公共产品u 叫。 第二章轨道交通建设管理机制内涵及理论 l l 2 4 2 体制选择的成本问题 一项体制选择的产生，既取决于原有体制不均衡所产生的选择契机，也取决 于人们对新体制的预期与原有体制的比较。当今世界上的许多国家为什么会选择 相似、相近、甚至相反的经济发展道路，除了每一个国家都有自己的体制基础和 传统观念以外，还有一个重要的原因就是对经济体制的结构中优化资源配置的组 织方式与制度安排的认识方面存在异义。这种认识上的不同，在很大程度上是由 体制选择成本决定的n 。 体制一旦以制度化的形式出现，就会成为一种公共产品。同其他产品一样， 接受某一种体制，也需要付出一定的成本或费用。这种成本对于完成体制选择过 程是必不可少的。 当然，在阐明体制选择的成本问题时，我们还有必要指明是哪些因素制约着 体制选择过程，从而引致这种选择成本的出现。从制度的层面来理解，这些制约 因素主要包括n 别： 1 、技术因素。由于某种技术的变迁迫使经济体制发生变化。例如，由于机 器大工业的发展而出现的复杂联系和复杂的信息处理过程，使得经济体制更适合 于选择市场经济。 2 、历史、文化、传统和意识形态。体制选择是在已有基础上的选择，历史、 文化和传统作为一种长期的固定投入对于体制选择有着重大影响。马克思曾经 研究了西欧和东方亚细亚社会的不同发展道路，其中的原因就在于不同的历史、 文化和传统的不同制约作用。 3 、利益与成本因素。社会经济体制的选择过程，是人们实现自己的目标函数 的过程，是一个利益调整和利益分配的过程，各种利益关系的相互作用，又制约 着体制选择与体制演进。与此同时，如果人们预期的净收益超过预期成本，故有 的体制安排就会被创新。 4 、外在压力。国家之间、区域之间由于经济的发展可以产生某种不平衡，这 种不平衡以及发达国家、发达地区的经济体制的示范效应，迫使有关国家、有关 地区选择新的经济体制。 2 4 3 轨道交通的规模经济特征 在公共交通行业，最具有规模经济的是轨道交通。所谓规模经济特征，主要 有两层涵义，一是存在最低效率规模，即平均成本相对于需求大小达到最低的产 量水平，决定最低效率规模的基础是行业的技术特征。二是规模报酬递增，即在 生产规模低于最低经济规模时，产出的增加要高于投入的增加，即投入的要素按 1 2 第二章轨道交通建设管理机制内涵及理论 比例增加t 倍，得到的产出增加要大于t 倍。若投入的各种生产要素集合为x ，产 出为y ，生产函数为y = 麟) ，则规模报酬递增公式表示为：f ( t x ) t f ( x ) ，t 1 。业主方监督查出承包方工程低质量的 惩罚为f l a ，f l 为业主方对承包方的惩罚系数。工程质量政府监督单位检查出承包 方工程低质量的惩罚为f i a ，检查出业主方监督不力的惩罚系数6 。在一定惩罚标 准条件下，f 2 、可以看作工程质量政府监督单位的监督能力。 假设4 ：业主方监督的概率为p i ，承包方工程高质量的概率为p h 。业主方的 总期望支付为7 【o ，承包方的总期望支付为7 c c 。在以上假设前提下，用表表示业主 方与承包方博弈在各种组合条件下的支付。 表4 - 1 工程质量政府监督下业主方承包方博弈支付矩阵 f i g u r e4 - 1g a m ep a y - o f fm a t r i xb e t w e e no w n e ra n dc o n t r a c t o ru n d e rg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n 参与各方及策略承包方 高工程质量( h ) ：p h低工程质量( l ) ：1 - p h 业主方 监督得力( i ) ：p ic ，0一c - k a + f l a ，a k a - f l a - f 2 a 监督不力( n i ) ：1 - p i0 ，0一k a f 3 a ，a f 2 a 第四章现行轨道交通建设管理问题分析 4 l 2 、模型求解 由分析可知， ( 1 ) 若a f 2 a c 、a f z a 0 条件下，该博弈是一个混合策略博弈，下 面进行求解。业主方监督得力的期望得益为： 兀i = p h ( - c ) + ( 1 - p h ) ( 一c - k a + f l a ) ； 业主方监督不力的期望收益为： 兀n i = p h ( 0 ) + ( 1 - p h ) ( 一k a - f 3 a ) 承包方工程高质量的期望收益为：期= 0 ， 工程低质量的期望收益为：兀l = p i ( a k a f i a f z a ) + ( 1 - p 1 ) ( a f z a ) 。 令7 【i = 兀n i ，7 r h = 7 【l ，可以解得，均衡策略为： ( p i = ! 立，p h * = 1 l )1 k + z ( 石+ 六) 彳 均衡结果为： x o = u l + = 筹，= + - o ，肌c 一等茅期。 由以上分析，可知本博弈与小偷与守卫的博弈相类似。可以得出： ( 1 ) 工程质量政府监督机构增大对承包方的惩罚，达到a 一厶a 0 ，那么， 承包方就没有实施工程低质量的积极性。则业主选择不监督，工程项目保持高质 量。 ( 2 ) 在政府监督机构惩罚能力不足的前提下，由上式可知，业主方监督力度 与工程项目的质量重要性系数、业主方对承包方的惩罚系数成正相关外，还与工 程质量政府监督机构对承包方的惩罚系数成负相关关系，即增大对承包方的惩罚 减少了业主方的监督强度。监督强度的降低表明业主方期望质量管理费用的降低。 业主方监督强度低使得承包方又加大对工程项目实施低质量的行为。从均衡结果 看，对承包方的质量实施水平没有影响。这就是激励的悖论，即工程质量政府监 督单位增加对承包商的处罚不能直接减少承包商实施工程的高质量。 ( 3 ) 在政府监督机构惩罚能力不足的前提下，由上式可知，承包方实施工程 高质量的概率不但与业主方对其惩罚的力度呈正相关关系，还与工程质量政府监 督机构的惩罚系数呈正相关关系。增加对承包方的惩罚，提高了工程项目的实施 质量，提高了工程项目的质量水平。 3 、结论 ( 1 ) 工程质量政府监督机构通过加大对承包方实施工程低质量的惩罚到一定 4 2 第四章现行轨道交通建设管理问题分析 程度，可以使承包方提高工程质量，而不顾业主方如何进行工程项目质量监督和 管理。 ( 2 ) 在现阶段惩罚力度以及惩罚能力还达不到结论( 1 ) 的现阶段，提高对 承包方实施工程低质量的惩罚，降低了业主方工程项目质量监督管理的强度，减 少了工程项目管理的成本，但是对于承包商工程质量的提高没有影响。 ( 3 ) 在现阶段惩罚力度以及惩罚能力还达不到结论( 1 ) 的现阶段，加大对 业主方的工程质量管理强度不够的惩罚，可以有效的提高承包方工程质量实施水 平，提高工程项目质量。因此，业主在选择相应的咨询管理机构作为其代理人时， 应有相应严厉的违约惩戒条件，才能提高咨询管理机构管理强度，提高工程质量。 ( 4 ) 工程质量政府监督机构加大惩罚的途径主要有几个方面：一是加大惩罚 的力度。每出现问题，从重处罚。二是加大发现参与方实施工程过程中的质量问 题的能力，发现蛛丝马迹就能追根溯源，从而进行处罚。所以业主方质量的获得 需要政府质量监督机构的监督能力的提高和监督权利的扩大。 ( 5 ) 政府监督环境下，业主能达到质量改进保持高质量的程度。 4 4 2 国内主要城市建设管理模式优劣比较 通过第三章对国内典型轨道交通建设管理模式的分析，可以看出“一体化 、 “专业化”的管理模式在不同城市不同环境下都有一定的发展，但同时也存在这 各自的问题，“一体化 、“专业化 的管理模式都有其利弊所在，总结其优劣 势比较如下所示： 1 、“一体化” 优势： ( 1 ) 由于轨道交通的规模经济显著、沉淀成本大，由一家企业垄断性提供产 品和服务有利于各方面资源共享，实现最优的资源配置成本； ( 2 ) 投资、建设、商业资源开发作为企业内部工作，便于协调分工，高效 解决接口工作。 ( 3 ) 投资、建设的一体化运作可减少项目的协商成本。 一 劣势： ( 1 ) 承担职能太多，随着轨道交通规模的不断扩大，机构庞大，企业管理成 本增加，对企业管理水平有极高的要求，不利于大规模的轨道交通投资、建设、 运营。 ( 2 ) 集建设、沿线商业化开发于一体，资源、权利过于集中垄断，不利于轨 道交通建设的投资主体多元化运作，以及市场化竞争格局的形成。 第四章现行轨道交通建设管理问题分析 4 3 ( 3 ) 由于整个管理处于自然垄断地位缺乏外部竞争压力，易导致其忽视内 部管理。存在缺乏自我约束、人浮于事、经营效率低下和经济效益差的问题。 2 、“专业化” 优势： ( 1 ) 将投融资、建设分别成立专业化公司，结构清晰，有利于集中精力完成 大规模的建设、运营任务。 ( 2 ) 有利于打破垄断，实行专业化管理，形成轨道交通建设主体多元化的市 场竞争的良性格局。 劣势： ( 1 ) 以市场化为方向的模式拆分改革，必将使大多数的乘客失去网络化带来 的便利，而参与者也将失去由于线网覆盖率大幅度提高而带来的巨大市场空间； ( 2 ) 虽然能合并报表，但各子公司要单独纳税，不利于避税。 目前，国内轨道交通企业是自然和行政的复合垄断，其基本特征为政企合一。 因此，当前改革的关键是政企分开。部门行政性垄断对市场机制形成乃至产业发 展所造成的伤害要甚于市场垄断。在清产核资、产权界定的基础上，对轨道交通 企业进行规范的现代企业制度改造是唯一有效的途径。在推行集团化母公司体制 的基础上，弱化政府对企业的行政干预，利用不同股东之间的利益竞争，形成有 效的现代企业治理结构。在企业内部建立董事会经理层监事会的基本制 衡机制，并在改革中求发展，在发展中深化改革。 4 5 本章小结 通过第三章对国内外轨道交通建设管理模式的分析，本章着重针对各大城市 难以解决的问题进行剖析和建议，提供可操作性的做法和建议。由于轨道交通的 特殊经济属性以及投资大、工期长、技术复杂等特点，涉及到政企部分繁多，容 易造成职能交叉或空白，特别针对我国轨道交通发展进程中出现的两种管理模式 “一体化”及“专业化 进行对比分析。利用博弈理论，建立模型分析政府监督 对企业的约束作用，得出政府监督于工程质量有利的结论。 4 4 第五章重庆轨道交通建设管理机制分析与优化 第五章重庆轨道交通建设管理机制分析与优化 5 1 重庆轨道交通发展规划及在建情况 5 1 1 规划情况 国务院批准的重庆市城乡总体规划( 2 0 0 7 - 2 0 2 0 年) ，确定了我市城市