（社会保障专业论文）完善我国失业保险制度的就业促进功能研究.pdf

摘要 摘要 中国的失业保险制度是作为深化国有企业改革的配套措施建立起来的，其间经过几 次改革和调整，对保障失业者基本生活和维护社会稳定，起到了重要的作用。目前中国 正处于经济社会转型时期，经济体制、产业结构和经济增长方式正在经历着的巨大变化， 失业原因混杂、失业现象严重。面对严峻的就业形势，如何完善失业保险制度的就业促 进功能提上了日程。 本文采用文献研究和比较研究的方法，借鉴国外失业保险制度改革的实践经验，并 结合中国失业保险的现状，从为什么要完善、怎么样来完善和通过什么途径来完善三个 方面进行了完善我国失业保险就业促进功能的研究。论文首先从制度本身和制度运行的 外部环境两个方面分析了完善我国失业保险促进就业功能的原因，然后从增加失业保险 的适用群体、提高失业人员就业能力和保障失业人员就业机会三个方面进行了制度设 计。提出通过完善失业保险缴费制度、完善失业保险支付制度和提高失业保险统筹层次 等制度设计激励雇主和雇员参加失业保险，增加失业保险的适用群体；通过完善失业保 险制度的培训机制，提高失业人员就业能力；通过完善失业保险制度的信息服务机制， 保障失业人员就业机会。最后从资金投入、政策支持和完善失业保险管理三个方面探讨 了达成失业保险促进就业机制的途径。 论文详尽分析了我国失业保险的缴费制度和支付制度，并在前人研究的基础上提出 了自己的观点：除了强制雇主和雇员参加事业保险以外，更要通过制度设计激励他们参 保。拓宽了失业保险制度的设计范围，将失业保险的制度设计范围由缴费和支付制度延 伸到培训和就业信息服务等方面。最后，提出失业保险制度要在保障失业人员基本生活 的基础上，提高失业人员的就业能力和增加失业人员的就业机会。 关键词失业保险促进就业功能培训就业信息服务 a b s t r a c t a b s t r a c t c h i n a su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，w h i c hi ss e tu pg r a d u a l l ya s s u p p o r t i n g m e a s u r e st od e e p e nt h er e f o r mo ft h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ，p l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei n s u s t a i n i n gt h eb a s i cl i v i n gs t a n d a r do ft h eu n e m p l o y e da n dm a i n t a i n i n gs o c i a ls t a b i l i t y c u r r e n t l y , 、 ，i t ht h et r a n s f o r m a t i o no fe c o n o m i c a ls o c i e t y , g r e a tc h a n g e si ne c o n o m i cs y s t e m ， i n d u s t r i a ls t r u c t u r ea n dt h em o d eo fe c o n o m i cg r o w t h , e s p e c i a l l yi nt h el a b o rm a r k e t ，t a k e p l a c ei nc h i n a t h eu n e m p l o y m e n tp r o b l e mi ss e r i o u sa n dt h eu n e m p l o y m e n tc a u s e sa r ee v e n c o m p l i c a t e d f a c e dw i t l lt h e咖e m p l o y m e n ts i t u a t i o n , h o wt oi m p r o v ee m p l o y m e n t p r o m o t i o nf u n c t i o no ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi so nt h ea g e n d a w i t hl i t e r a t u r er e s e a r c ha n dc o m p a r a t i v e s t u d y , b yc o m b i n i n gt h e i n t e r n a t i o n a l e x p e r i e n c e si nu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mr e f o r mw i t hc h i n a sr e a l i t yo fu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e ，t h i sp a p e rs t u d i e st h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nw h y , h o wa n dw h a t c h a n n e l st op r o m o t ee m p l o y m e n t f i r s to fa l l ，t h ep a p e re x p l o r e st h er e a s o nf o ri m p r o v i n g e m p l o y m e n tp r o m o t i o nf u n c t i o no ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nt h es y s t e mi t s e l f a n di t se x t e r n a le n v i r o n m e n t ；a n dt h e nd e s i g n st h es y s t e mt h r o u g he x t e n d i n gt h ei n s u r a n c e c o v e r a g e ，u p g r a d i n gt h ee m p l o y a b i l i t yo ft h eu n e m p l o y e da n di n c r e a s i n gt h eo p p o r t u n i t yo f e m p l o y m e n t i m p r o v i n gt h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef u n d sc o l l e c t i o na n dp a y m e n ts y s t e m a n dm a k i n ga l lu p g r a d i n go v e r a l lp l a nf o ru n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea let h ee s s e n t i a lm e a s u r e s t oe n c o u r a g et h ee m p l o y e r sa n de m p l o y e e st op a r t i c i p a t ei nt h ei n s u r a n c ea n de x t e n dt h e c o v e r a g eo ft h ei n s u r a n c e ；w i t hav i e wt or a i s i n gt h ea b i l i t yo ft h eu n e m p l o y e d ，t h et r a i n i n g m e c h a n i s mf o rt h eu n e m p l o y e ds h o u l db es t r e n g t h e n e d ；i na d d i t i o n ，a v a i l i n gt h eu n e m p l o y e d o fe n o u g hv a l i de m p l o y m e n ti n f o r m a t i o nc a l la s s u r et h er a i s eo ft h ee m p l o y m e n to p p o r t u n i t y i nt h ee n d ，t h ew a y st oa c h i e v i n gt h em e c h a n i s mo fp r o m o t i n ge m p l o y m e n ta les p e c i f i e di n t h r e ea r e a s ，w h i c ha r ef u n di n v e s t m e n t ，s u p p o r t i n gp o l i c ya n di m p r o v i n gt h em a n a g e m e n to f t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h ep a p e rs p e c i f i e st h ec o l l e c t i o na n dp a y m e n ts y s t e mo fo u rc o u n t r y su n e m p l o y m e n t ， a n dp u t sf o r w a r dm yo w nv i e w so nt h eb a s i so ft h ep r e v i o u se x p e r i e n c e s ：i na d d i t i o nt o a b s t r a c t c o m p e l l i n gt h ee m p l o y e r sa n de m p l o y e e st ot a k ep a r ti nt h ei n s u r a n c e ，t h ew e l l d e s i g n e d s y s t e ms h o u l de n c o u r a g et h e mt od os o w h a t sm o r e ，t h es c a l eo fc o l l e c t i o na n dp a y m e n t s y s t e mo fo u rc o u n t r y su n e m p l o y m e n ts h o u l db ee x t e n d e dt ot h ef i e l d so ft r a i n i n ga n d i n f o r m a t i o ns e r v i c e a tl a s t ，o nt h eb a s i so fi n s u r i n gt h eb a s i c l i v i n gs t a n d a r d so ft h e u n e m p l o y e d ，u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mo fc h i n as h o u l ds t r e n g t h e nt h ea b i l i t yo f e m p l o y m e n ta n do f f e rm o r eo p p o r t u n i t yf o rt h eu n e m p l o y e dp e o p l e k e yw o r d s ：u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ；e m p l o y m e n tp r o m o t i o nf u n c t i o n ；t r a i n i n g ； e m p l o y m e n ti n f o r m a t i o ns e r v i c e i n 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书所使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示了致谢。 作者签名：叠垂碧，日期：凶星年! 月卫日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 i 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“ ) 作者签名：盔垂蚕 导师签名： 日期：坠趁年上月泣日 日期：年月日 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为宝毒群团关丛物f 冶钓的学位 论文，是我个人蒯币触艄导师合融躲究工作及取得 的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资助下完成的。本人完全 了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的各项法律、行政法规以及河北 大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大学的书 面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内容。如果违反 本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 垄垒鱼 日期：乏噬年上月三l 日 作者签名： 墨垄叠 日期： 垒鲤羞年上月孥日 导师签名： 第l 章导论 第1 章导论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 失业保险制度自1 9 0 5 年在法国首先建立以来，已经有1 0 0 多年的历史了。作为一 项国家政策，失业保险制度发挥了其他制度不可替代的功能。从政治方面讲，失业保险 制度通过向失业者提供生活补偿，维护了国家的稳定。从经济方面讲，当失业者丧失收 入来源时，通过失业保险向失业者提供失业保险金，能够起到平滑消费的效果；通过为 失业者提供培训等人力资本提高的措施，为经济的发展储备高素质的人才。从社会方面 讲，失业保险制度通过失业保险金的收缴和支付过程，起到收入再分配的功能，有利于 促进社会公平。但从失业保险制度本身来讲，其主要功能有两个：保障失业人员的基本 生活和促进失业人员重新就业。在失业保险制度发展初期，西方国家强调失业保险制度 的生活保障功能。后来随着社会环境的变化和对失业保险认识的增加，失业保险制度的 促进就业功能越来越受到重视，2 0 世纪7 0 年代后，各国纷纷把促进失业人员重新就业 作为失业保险制度的主要目的。 我国的失业保险制度是在2 0 世纪8 0 年代中期作为国有企业用工制度改革的配套措 施建立起来的。由于背负着特殊的政治使命，我国的失业保险制度在建立之初，只适用 于国有企业的失业人员，并且强调失业保险制度的生活保障功能。后来，在实施过程中 又经历了两次调整，目前我国适用的失业保险制度是1 9 9 9 年国务院颁布的失业保险 条例。失业保险条例把我国的失业保险制度作为一项独立的社会政策提出，并且强 调了失业保险的两种功能，即保障失业人员基本生活和促进失业人员再就业。但在具体 实施过程中，我国的失业保险制度还是强调对失业人员的生活保障功能，而促进失业人 员重新就业的功能发挥不足，表现为失业保险的覆盖面窄和失业保险基金用于促进再就 业的比例小，更深层次的原因应当是制度设计不能激励在职人员参保和对失业保险的促 进就业功能认识不足。面对中国庞大的失业群体，他们的失业不仅造成了国家大量人力 资源的浪费并且危害社会的安定，对于正在建设中的失业保险来说，这是不能承受之重。 1 1 2 研究意义 首先，用积极的促进再就业来代替单纯发放失业救济，是我国失业保险的趋势。中 l 河北大学管理学硕士学何论文 国目前面临着长期严峻的就业形势，要从根本上减少失业，必须强调失业保险的就业促 进功能，重视提高失业者的就业能力和保障失业者的就业机会。与其对失业者提供微不 足道的失业补贴( 这不能从根本上解决问题) ，不如积极采取措施，提供良好的培训， 创造良好的就业机会，保障失业者尽快重新就业。 其次，促进失业者再就业，避免人力资源的浪费，有助于国家的安全稳定和经济的 健康发展。失业不仅意味着劳动者的主观能动性和潜能无法发挥，还意味着失去了参与 社会经济生活、获得社会归属感的最主要机会，从而使自己的物质需求和精神需求得不 到满足，失业者会因为心理上严重失衡或无法生存而铤而走险，破坏社会的稳定。 最后，保证就业是经济社会可持续发展的重要前提。人们通过获得工作机会和岗位， 从事一种职业，付出劳动，获取经济收入，提高生活质量。而国民收入的增加，可以刺 激国内市场需求，为经济发展提供更大的可能性。从一定意义上说，经济社会发展的根 本目标就是促进社会成员生活质量的改善。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 就业是目前我国面临的民生问题之一，如何发挥失业保险制度的促进就业功能，促 进失业人员再就业，是失业保险制度的建制目标。为此，国内学者顺应时势，作了大量 的研究。主要表现在揭示制度功能发挥不足和展望制度未来的发展趋势，具体有以下几 个方面： 1 制度设计方面 失业保险制度已完成了从制度象征到有效制度的转变，下一阶段的任务就是将其改 造成为促进就业的机制，强化其培训与公共就业服务的功能。失业保险制度就业促进 功能的有效发挥，首先要有制度设计来保证，良好的制度设计能自发的发挥制度功能。 失业保险制度设计主要表现为确定适当的失业保险覆盖面；通过失业保险基金的收缴制 度来充实失业保险资金；通过失业保险支付制度来发挥制度功能，并通过细化基金支出 项目来促进失业人员重新就业。首先关于失业保险的覆盖面：我国的失业保险只覆盖城 镇企业事业单位，是对以户籍划分为基础的城镇劳动者提供就业保障和失业保护的局部 郑功成关于社会保障体系建设及相关政策发展规划【j 】社保财务理论与实践，2 0 0 5 ，( 5 ) 2 第1 章导论 覆盖。应根据我国的人1 2 1 、经济社会结构的变化情况，探索打破目前依身份界限建立 失业保险制度，建立健全城乡有别、制度规范、基金统筹使用、费用负担和待遇标准合 理的失业保险体系。然后，根据社会经济发展而逐步扩大失业保险覆盖范围，最终使其 覆盖到全国范围内的各类劳动者。圆其次关于失业保险的收缴制度：对所有企业征收统 一的固定比例的失业保险费，要求所有的城镇企事业单位为失业风险承担相同责任的做 法，不利于失业保险基金的征缴。失业风险较高或效益不好的企业，迫切希望能借助失 业保险基金，将解雇和失业成本转嫁出去。而一些经济效益较好的行业和就业关系稳定 的企业，因为不会产生太多的失业人员，对参加失业保险产生抵触情绪想方设法地逃避 缴纳失业保险费的义务，从而导致失业保险基金收入的大量流失。 再次关于失业保险 制度的支付机制：失业保险金的支付方式对高收入群体产生负激励效应，不利于高收入 群体参加失业保险。较低的失业保险金支付，不仅不能平滑高收入群体的消费水平而 且帮助他们寻找新工作的作用也不大，因为他们搜寻工作的成本往往较高，因此工资较 高的人员就没有参加失业保险的动力。 2 制度实施方面，即失业保险管理 失业保险管理的成效决定着制度功能是否有效发挥。首先，完善并强化失业保险监 督约束机制。我国在失业者的登记和监测方面制度不完善。一是，许多实际失业者并未 登记，导致失业覆盖面狭窄。二是，许多失业者再就业后，失业登记机构并未跟踪监测。 我国隐性就业问题严重，相当一部分失业后再就业人员仍然在领取失业保险。一部分 人可能存在隐性就业，但是仍然领取失业保险金，造成基金支付损失，使失业保险金没 有充分发挥其制度功能，出现“有险无保 和“有保无险 的现象。其次，加强失业保 险的信息化建设。截至目前，一些地区的失业保险信息化建设缓慢，失业保险的很多信 息仍靠手工操作、管理。随着劳动者流动的日益频繁，就业者的信息资料常常会发生变 动，就业者也许成了失业者，而失业者也可能在短期内成为再就业者，对失业率失业人 员信息资料的缺失或错误判断会给失业保险工作带来一系列问题。 袁志刚失业经济学m 1 上海：上海人民出版社，1 9 9 7 曾荆炜我国失业保险制度的改革和完善【j 】科技资讯2 0 0 6 ，( 2 7 ) 印曹玉乾我国失业保险制度的改革与完善一一种就业促进取向角度的分析【j 】学术论坛2 0 0 6 ，( 6 ) 姚先国，翁杰工资结构、雇佣关系稳定性和企业的人力资本投资 j 】石油大学学报( 社科版) 2 0 0 5 ，( 6 ) 范旭东失业理论、失业保险机制设计与中国失业保险制度【d 武汉：武汉大学西方经济学，2 0 0 5 卿张遁英，杜静失业保险制度应强化就业促进功能【j 】齐齐哈尔火学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 6 ，( 7 ) 丁煜，徐辉，王丽娜我国失业保险制度创新研究：以促进就业为导向【j 】和谐社会与社会保障，首届 3 河北大学管理学硕十学位论文 3 失业保险与就业服务的联动方面 失业保险担负着促进失业者再就业的使命，但并不意味着失业者再就业的经费都从 失业保险基金中列支，也非失业保险基金所能办到的，失业保险制度的规定应该与就业 政策紧密配合，如失业保险金应为短期待遇；失业保险金的发放标准必须与在职者的收 入有足够差距。就业和失业是一体两面，失业保险是构建劳动力市场、建立市场导向 就业机制的重要条件；就业服务是形成劳动力市场的重要载体，主要通过职业指导、职 业培训和职业介绍等形式，促进失业人员再就业。 1 2 2 国外研究现状 失业保险制度1 9 0 5 年在法国建立以后，首先在发达国家发展起来，特别是西方等国 家的失业保险制度和其它社会保障项目一起为失业者编织了一张“安全网。但随着失 业保险待遇水平的提高，造成了“失业陷阱”的现象，即失业者宁肯领取失业保险金， 也不愿意从事低工资的工作，不仅浪费了劳动力资源还使国家财政背上了沉重的包袱。 因此，各国纷纷对失业保险制度进行改革，从单纯重视失业后的生活救济转向失业预防 和促进就业。 在理论层面上，西方学者更多地从失业保险支付制度对失业者再就业行为的影响展 开研究的。主流观点认为高额度、长时间的失业保险水平，会使失业者花费更多的时间 寻找新工作，从而延长了其失业时间，不利于促进就业。而也有观点( z u c k m a n 1 9 8 7 ) 认为：失业保险金具有正面激励功能，能够使失业者的搜寻工作的能力增强，从而促进 其就业。另外，c a r l i n g ( 1 9 9 6 ) 以瑞典为例，对失业保险给付与失业保险中针对失业者 所提供的培训服务等对于再就业率的综合影响进行了较全面的研究。 而在西方国家现实实践中，由于各国的国情干差万别，因此，它们在失业保险促进 就业功能改革中的出发点以及所采取的措施也各有特色，可以从以下几个方面分析。 首先，明确失业保险制度的根本目的是促进失业人员再就业。日本1 9 7 4 年制定的 雇用保险法取代了失业保险法，旨“在谋求工人生活安定的同时，使求职活动 容易进行，促进其就职并有助于工人职业的稳定，从而预防失业，增加雇用机会，改 社会保障论坛文集，2 0 0 6 张晓懿社会保障：制度比较【m 】上海：上海交通大学出版社，2 0 0 4 1 5 7 李德元充分发挥失业保险制度促进再就业的功能【j 】中国西部科技，2 0 0 6 ，( 1 9 ) c a r l i n g ，k e n n e t h d ob e n e f i tc u t sb o o s tj o bf i n d i n g ? s w e d i s he v i d e n c ef r o mt h e19 9 0 s 【j 】e c o n o m i c j o u r n a l111 ：7 6 6 - 7 9 0 2 0 0l 4 第1 章导论 善雇用结构，开发和提高工人的能力，增进工人的福利 。在英国，以求职者津贴 的形式代替失业保险。1 9 9 7 年布莱尔工党政府上台以来，提倡“工作福利 ，实行“新政 ， 该思路是，重新找到工作是解决失业问题的根本方法 。 其次，在制度设计上强调促进失业人员重新就业。一是实行差别性的失业保险金给 付期，促使失业者积极寻找就业机会。根据失业期长短，失业越短，给付标准就越高。 二是实行限制性的保险金给付条件，迫使失业者尽快再就业。例如，美国规定失业者在 领取保险金期间，必须按照当地失业保险申领办公室预先约定的时间去报告寻找工作的 情况或接受职业指导。 另外，加大促进就业的资金投入，将失业保险基金用于职业介绍和职业培训。如德 国失业保险基金支出中，除6 0 用于保险给付外，余下4 0 中的大部分被用于职业介绍、 职业培训及其补贴、补助企业雇佣等促进就业的工作上。固法国通过全国7 0 0 多所职业 介绍机构为失业人员提供再就业服务帮助，并规定其2 6 的工作经费由失业保险基金提 供。英国对参加培训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险给付； 美国规定参加职业培训的失业人员，可适当延长失业保险给付期。 最后，重视对失业人员的培训和就业信息服务。在美国，培训的专业设置、课程设 置、教学活动等各项工作要以社会经济发展的近期、长远需要及就业趋势为依据。 在 法国，再就业培训项目不仅向失业者提供指导与咨询服务，而且在培训前还对其失业者 进行职业能力及技能评估。在捷克，专门设立职业指导工作室，帮助失业者规划职业前 途；定期举办职业指导课程，通过专家讲解和播放各职业的介绍录像，使求职者了解各 职业的具体工作范围。 1 3 研究思路与研究方法 1 3 1 研究思路 由于切身体会到失业的困境，并观察到社会上其它正在失业和濒临失业的人们，使 李建民，王正柱。日本失业保险制度及启示 j 】山东劳动保障，2 0 0 6 ，( 6 ) 固张遁英，杜静失业保险制度应强化就业促进功能 j 】齐齐哈尔大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 6 ，( 7 ) 马永堂比较研究：完善失业保险促进就业功能【j 】中国劳动，2 0 0 6 ，( 1 ) 中国失业问题与财政政策研究课题组中国失业问题与财政政策研究【j 1 管理世界，2 0 0 5 ，( 6 ) 马永堂比较研究：完善失业保险促进就业功能 j 】中国劳动，2 0 0 6 ，( 1 ) 美国职业教育培i ：i i 的办学特点及建议 e b o l h t t p ：w w w 1 m g o v c n g b n e w s 2 0 0 8 - 0 4 0 2 c o n t e n t _ 2 317 7 8 h t m ，2 0 0 8 - 0 4 - 0 2 匝捷克的就业与职业培训情 况 e b o l h u p ：w w w 1 m g o v c n 5 河北大学管理学硕十学位论文 我认识到这是一个任何人都可能失业的时代。失去工作岗位并不可怕，关键是不能失去 工作能力。失业保险制度该为正在失业和濒临失业的人们提供什么服务呢。按月给予适 当的失业保险金，只是授之以鱼；提高失业者的就业能力，是授之以渔；为失业者提供 就业信息服务是告知他们哪里有鱼。纵观我国失业保险制度的发展：参照低保水平的失 业保险金支付制度，不仅不能有效保障失业人员的基本生活而且使大量高收入群体产生 对失业保险的抵触心理，不利于失业保险覆盖面的扩大；有限的失业保险基金仅仅为失 业者提供微不足道的生活补贴，用于促进就业的比例很少并且由于使用效益不高，是失 业保险制度促进就业功能发挥严重不足。面对外部日益变化的社会经济环境，我国严重 的失业压力和国外失业保险的不断调整，我国失业保险制度在为失业者提供生活补偿的 基础上，应该强调就业促进功能，提高失业者的就业能力和保障失业者的就业机会。因 此，论文第三章从增加失业保险保障群体、提高失业人员就业能力和保障失业人员就业 机会三个方面进行了制度设计。第四章从资金投入、政策支持和完善失业保险管理三个 方面，探讨了达成失业保险促进就业机制的途径。 1 3 2 研究方法 文献资料查阅的方法。论文的写作以查阅大量的国内外相关文献为基础，参考了大 量学者的论著。 比较分析法。论文对国外失业保险制度的改革趋势和中国失业保险制度的发展方向 进行了对比分析，从而设计出与我国社会经济发展相适应的就业促进导向的失业保险体 系。 1 4 框架结构与逻辑关系 1 4 1 框架结构 论文共分五章，各章主要内容如下： 第1 章导论。介绍论文的选题背景及研究意义、国内外的研究现状、研究思路及 研究方法、论文的框架结构与逻辑关系以及论文创新之处。 第2 章完善我国失业保险制度促进就业功能的原因分析。本章主要分析为什么要 完善我国失业保险制度的促进就业功能，原因既包括我国失业保险制度设计本身以及失 业保险管理等存在的问题，也包括失业保险制度的外在运行环境，例如，我国当前的就 业压力和国外失业保险制度的改革趋势。 6 第1 章导论 第3 章完善我国失业保险制度就业促进功能的机制探索。从增加失业保险保障群 体、提高失业人员就业能力和保障失业人员就业机会三个方面进行了制度设计。其中增 加失业保险保障群体的制度设计包括：完善失业保险缴费制度、完善失业保险支付制度 和提高失业保险统筹层次；提高失业人员就业能力主要指完善失业保险制度的培训机 制；保障失业人员就业机会主要指完善失业保险制度的信息服务机制。 第4 章完善我国失业保险制度就业促进功能的路径选择。探讨了达成失业保险促 进就业机制的途径。本章从资金投入、政策支持和完善失业保险管理三个方面分别提出 对策。 第5 章结论。回顾了论文的写作背景、主要内容、创新点及不足之处。 1 4 2 逻辑关系 第1 章导论是对整篇论文的总的概括说明，并介绍了我国失业保险制度的现状， 以及国内外对失业保险就业促进功能研究与实践的情况，是整篇文章的铺垫。第2 章， 紧扣主题，提出为什么要完善我国失业保险制度的就业促进功能。然后从失业保险制度 本身、我国当前的就业环境和国外失业保险制度的改革趋势三个方面作了分析。提出完 善失业保险制度就业促进功能的必要性，具有承上启下的作用。第3 章，探讨了完善失 业保险就业促进功能的制度创新。从增加失业保险保障群体、提高失业人员就业能力和 保障失业人员就业机会三个方面进行了制度设计。与第2 章的分析相互对应。第4 章， 一个良好的制度设计能否发挥预期的效果，离不开政策、资金的支持和良好的管理，因 此本章论述了达成此机制的途径。第5 章，既是全文的一个总结，也展望了失业保险改 革的前景。 1 5 主要创新之处 首先，根据( ( 2 0 0 7 年劳动统计年鉴推算出2 0 0 1 年至2 0 0 6 年城镇就业人员参加失 业保险比例。其次，详尽介绍了我国失业保险的缴费制度和支付制度，并在前人经验的 基础上提出了自己的观点：失业保险制度除了强制雇主和雇员参保外，更要通过制度设 计激励他们自发的原意参保。另外，拓宽失业保险制度的设计范围，将失业保险的制度 设计范围由缴费和支付制度延伸到培训和就业信息服务等方面。最后，提出失业保险制 度要在保障失业人员基本生活的基础上，保障失业人员的就业能力和保障失业人员的就 业机会。 7 河北大学管理学硕士学位论文 第2 章完善我国失业保险制度促进就业功能的原因分析 在我国经济体制和社会变革处于全面转型和攻坚阶段的时代背景下失业保险制度 面临外部环境的巨大变迁和制度本身对外界环境回应性不足等问题，要改变这种现状， 需要调整我国失业保障制度的重心，使制度由解决历史遗留问题转向服务城乡各类群体 就业，使制度促进就业的功能得到更好发挥。另外强化失业保险制度的就业促进功能也 是国际上失业保障制度发展的方向。 2 1 我国现行失业保险制度的运行状况 我国失业保险制度建立以来，对保障失业人员的基本生活，促进企业的经营机制特 别是用人机制转变方面发挥了重要作用。但面对动态的外部环境和经济社会不断变化的 需求，现行失业保险制度，即1 9 9 9 年失业保险条例在实践中显现出制度功能发挥 不足，具体表现在：失业保险制度的建制目标侧重于保障失业人员的基本生活；覆盖面 窄和失业保险费收缴困难造成了失业保险基金来源不足；失业保险基金管理不善和支出 不合理，使失业保险制度没有有效发挥促进就业的功能；失业保险基金的县市统筹层次 阻碍了制度的可持续发展。 2 1 1 失业保险制度的建制目标侧重于保障失业人员的基本生活 首先从失业保险金的领取数额看，失业保险金的支付金额按照低于当地最低工资高 于当地城市低保水平设计的。例如，上海市失业保险金最高标准为5 5 0 元，最低为4 1 0 元。失业保险金的托底标准，按照高于本市城镇“低保 标准1 0 元左右的原则确定。国 较低水平的失业保险金只是一种失业救济，可见失业保险只有作为一种维持生活的失业 救济而存在。另外对农民工实行的差别待遇不利于促进再就业。对于单位缴纳了失业保 险的农民工所获得的失业保险也仅为一次性的生活补助。失业保险制度在制度设计上忽 视了对农民工的职业介绍与职业培训补贴等促进就业的手段，存在着差别对待的问题， 不利于促进农民工就业。现阶段中国城市有来自农村的2 亿多农民工，他们是中国产业 大军的一部分，忽视农民工就业需求的失业保险制度是不完善的。 其次，缺乏促进就业的标准。衡量就业促进的效果往往仅仅体现为促进就业的数量 。上海市公布2 0 0 7 年上海市职， 年平均工资、调整上海最低工资标准和失业保险金标准 h t t p ：m a g a z i n e e f e s c o e o m v i e w - e m a g _ i d 一2 2 9 4 h t m 8 第2 章完善我国失业保险制度促进就业功能的原冈分析 上，即促进再就业资金与基金总支出的比例、本年失业人员中再就业人数比例等数量评 价指标上。而对促进就业的质量方面的标准缺乏，即如何根据失业者的失业原因，采取 有针对性的措施，帮助其获得就业的能力，从而稳定其就业。根据现行失业保险条例 第十条和第十七条规定，失业者获得失业保险金的就业促进补贴与个入相关的因素仅为 个人参加失业保险的时间长短，而不涉及到可能导致失业原因、失业者的工作经历、失 业者的人力资本等等。而众所周知不同的失业原因、工作经历和不同的人力资本对就业 促进的需求是不一样的。摩擦性失业者更大的需求是能够得到有效的劳动力市场供求信 息，化解不确定性所造成的恐慌。结构性失业人员因为重新找到工作可能需要更长的时 间，他们除了需要生活补偿金以外，更需要劳动技能的培训。 2 1 2 失业保险的覆盖面不利于满足失业人员的再就业需求 失业保险制度的覆盖范围反映了失业保险制度发展水平的高低，失业保险制度发展 水平的高低决定了其功能的有效发挥。中国的失业保险制度开始建立时仅适用于国有企 业职工，1 9 9 9 年失业保险条例把失业保险制度的覆盖面扩大到城镇所有企业事业单 位及其职工。但就目前我国失业保险状况而言，失业保险制度仍然没有覆盖所有的失业 人员。 1 对失业人员的统计口径窄，限定了失业保险的覆盖范围 1 9 8 8 年国际劳工组织通过的促进就业和失业保险公约，对失业下的定义是：“能 够工作、可以工作，并且确实在寻找工作，而得不到适当职业，致使没有工资收入的人， 我国劳动与社会保障部规定，失业人员是指在劳动年龄内有劳动能力，目前无工作( 非 农业户口) ，并以某种方式正在寻找工作的人员，包括就业前失去工作的人员和新生劳 动力中未实现就业人员。 从上述两个关于失业的定义不难看出，中国对失业的界定与 国际劳动组织的定义有明显的差异，表现在中国对失业人口的统计口径偏小，对失业人 员的统计仅限定在持有城镇户口的人群中。另外，从制度实践中看，尽管1 9 9 9 年的失 业保险条例把失业保险的覆盖面扩大到所有的城镇企事业单位，但是真正参加失业保 险制度的劳动者，仅仅只有不到一半的城镇就业人员。根据2 0 0 7 年中国劳动统计年鉴 推算，城镇就业人员失业保险参保率一直不高，从2 0 0 1 年到2 0 0 6 年，失业保险覆盖率 在4 0 左右。到2 0 0 6 年，城镇就业人数2 8 3 1 0 万人，参加失业保险的人数仅为1 1 1 8 6 6 张晓懿社会保障：制度比较【m 】上海：上海交通大学出版社，2 0 0 4 1 5 7 袁志刚失业经济学【m 】上海：上海人民出版社，1 9 9 7 9 河北大学管理学硕十学位论文 万多人，即城镇就业人员参加失业保险的比例仅为3 9 左右。如果失业保险覆盖率的统 计基数再加上数量庞大的农村剩余劳动力，真实的失业保险覆盖面更窄。2 0 0 6 年全国经 济活动人口年末总人数7 8 2 4 4 万人，当年参加失业保险的人数仅为1 1 1 8 6 6 万多人，如 果以全国经济活动人口为统计基数，失业保险的覆盖面仅为1 4 左右。 2 相关政策的缺乏使农民工和灵活就业人员游离在失业保险的覆盖范围之外 首先，失业保险政策允许灵活就业人员参加失业保险，但对灵活就业人员缺乏界定 标准，没有一个可操作性的实施依据。另外失业保险以户籍划分救济范围的做法制约了 再就业。农民工由于流动性强和就业期短，以及农民工本身对失业保险的意识不强，致 使很多雇主没有给农民工缴纳失业保险费。即使缴纳了失业保险费，农民工获得的失业 保险待遇也仅仅是一次性的生活补助，很难享受到失业保险的就业促进服务。 世界上很多国家都采取各种措施，鼓励失业者的地区流动，像日本等国甚至向失业 者支付搬迁费，以便于其在更大范围内寻找机会。目前我国劳动力供给日益增加和就业 压力不断加大，非正规就业已被社会普遍接受。根据2 0 0 7 年劳动统计年鉴显示，国有单 位和集体单位就业人员占全国城镇就业人员的比例仅为3 4 4 和4 1 ，并且此比例从 1 9 9 5 年以来一直出现下降的趋势；私营企业和其他单位就业人数占全国城镇就业人员的 比例，从1 9 7 8 年开始一直出现上升的趋势，到2 0 0 6 年分别为3 7 3 和2 4 2 ；另外农 村劳动力占城镇就业总人数的1 4 8 1 。然而，由于我国目前失业保障制度上相关政策的 缺乏，导致参与非正规就业中的灵活就业群体的失业保险的权益得不到有效保护。这一现 状不仅造成灵活就业群体的应有社会权益受到侵害，更对非正规就业的长远发展带来不 利影响，同时也对失业保险制度规范与完善过程中扩大保险覆盖面起到了制约作用。 2 1 3 失业保险基金对促进就业的支持功能发挥不足 1 失业保险基金的筹集能力不足 尽管失业保险条例对失业保险费的征缴做了规定，以制度化的方式建立了失业 保险基金的筹集方式。但在实际运转过程中，失业保险基金的筹集能力满足不了庞大的 失业群体的生活保障和再就业需求。 首先，按统一费率缴纳失业保险费，不能激励失业风险低的企业参保。条例规 定，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费。对所有企业征 收统一的固定比例的失业保险费，要求所有企事业单位为失业风险承担相同责任。这种 l o 第2 章完善我国失业保险制度促进就业功能的原因分析 做法，虽然体现了失业保险的互济性，但在没有法律强制的情况下，不仅不利于失业保 险基金的征缴，而且不利于促进就业。因为失业风险较高或效益不好的企业，能借助失 业保险基金将解雇和失业成本转嫁出去，更倾向于裁员；而一些失业风险小的行业和经 济效益较好的企业，因为不会产生太多的失业人员，对固定比例的失业保险缴费产生抵 触情绪，想方设法地逃避缴纳失业保险费的义务，从而导致失业保险基金收入的大量流 失。 其次，失业保险金的支付方式对高收入群体产生负激励效应，不利于高收入群体参 加失业保险。根据条例规定，我国失业保险金的支付标准，按照低于当地最低工资 标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，即我国现行的失业保险在给付标准上遵 循着贫困扶助而非收入维持的原则。较低的失业保险金支付，不仅不能平滑高收入群体 的消费水平而且帮助他们寻找新工作的作用也不大，因为他们搜寻工作的成本往往较 高，因此工资较高的人员就没有参加失业保险的动力。 最后没有失业保险立法，使部分参保意识不强的企业和个人逃避失业保险缴费。失 业保险立法是失业保险制度国家意志的强制性表现。由于缺乏强制性，失业保险基金在 筹集过程中，出现单位和个人欠缴、欠费问题，严重影响了基金的正常收支。 2 失业保险金支出结构不合理 失业保险金在各个项目的支出结构比例是否科学合理，决定着失业保险制度功能的 有效发挥。然而我国推行失业保险制度以来，失业保险基金支出存在着重视失业救济轻 视就业促进的现象。 一方面从政策规定来看：失业保险基金促进再就业项目少且不具体。条例规定 的失业保险基金促进再就业的开支项目，仅是失业人员“在领取失业保险金期间接受职 业培训、职业介绍的补贴 ，缺少具体补贴项目、标准、程序等一整套统一的具体实施 办法。在失业保险经办机构职责中也仅仅规定了“拨付失业人员职业培训、职业介绍补 贴费用”和“为失业人员提供免费咨询服务 ，缺少其他有针对性的就业服务措施。 另一方面从失业保险条例实施后的实践看，失业保险在促进就业方面的作用相 当有限。首先失业保险基金收入多，支出少。2 0 0 7 年劳动统计年鉴显示，失业保险基金 的结余由2 0 0 0 年的1 9 5 9 亿元上升到2 0 0 6 年的7 2 4 8 亿元。对于先收现付制的失业保 险制度来说，庞大的失业保险基金结余说明没有充分发挥失业保险金的保障与促进就业 功能。另外失业保险基金主要支付失业救济金( 包括医疗补助费) ，能用于促进再就业 1 1 河北大学管理学硕士学位论文 的资金只占很少比例。每年用于就业方面的投入仅占总支出的1 0 左右，2 0 0 4 年最高