（社会保障专业论文）完善我国农村养老保险制度研究.pdf

摘要 自上世纪9 0 年代至今，经过l o 多年的不断摸索、实践，我国己形成农村养 老保险制度的基本雏形，但还远远不够完善。在中国经济快速增长、“三农”问题逐 渐成为国家发展的关键问题的大背景下，如何以立足中国的基本国情为出发点， 建立适应市场经济发展要求的农村养老保险制度，进而为建设社会主义新农村、 解决“三农”问题、建立和谐社会寻找重要破题途径，是当前摆在政府、学者和全社 会面前的重要课题。 本文从制度发展和创新的角度对中国农村养老保险进行系统化的研究。首先， 通过对农村养老保险相关概念的分析，明确了真正意义上的农村养老保险制度的 核心和主要承载形式是“农村社会养老保险”；其次，在中国经济体制转型时期的大 背景下，从历史的角度审视了我国农村养老保险事业的发展历程，剖析了导致目 前中国农村养老保险制度徘徊不前的主要问题；再次，结合我国目前农村养老的 经济背景、老龄化背景、人口流动性背景、以及“孝道”、“家文化”的传统思想背景， 分类探讨我国的现行主要养老依托模式和农村劳动力不同群体在我国现行的农村 养老保险制度运行下的现状和不足；最后，通过借鉴国外农村养老保险制度的模 式，在中央政府提出的“建设社会主义新农村”要求和“和谐社会”目标下，以科学发 展观为指导，结合中国农村实际，从最核心的“资金”角度出发，对农村养老保险资 金的筹资渠道、运营模式、保障水平、支付办法、体制建设等方面，尝试提供系 统的改革框架、配套政策和实施方式的对策建议，为现实地促进农村养老保险制 度的可持续运行和健康发展提供抛砖引玉之见。 关键词：农村养老保险基金制度创新 a b s t r a c t a f t e rm o r et h a nt e ny e a r sp r a c t i c ea n dr e f o r m ，c h i n ah a sa l r e a d yf o r m e dt h eb a s i c f r a m e w o r ko f t h er u r a lo l d a g ei n s u r a n c es y s t e m ，b u ts t i l lf a rf r o mc o n s u m m a t e o nt h e b a c k g r o u n dt h a tc h i n e s ee c o n o m yg r o w sf a s ta n dt h et h r e ed i m e n s i o n a lr u r a li s s u e s m o r ea n dm o r eb e c o m et h ek e yp r o b l e mo fc h i n a sd e v e l o p m e n t ，h o w t oc o n s t r u c tt h e r u r a lo l d a g ei n s u r a n c es y s t e m ，i nt h eb a s i cs o c i a la n de c o n o m i ce n v i r o n m e n t , w h i c hi s a d a p t e dt ot h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s em a r k e te c o n o m ya n df u n c t i o n a lt os e r v et h e g o a l so fc o n s t r u c t i n gn e w r u r a la r e a , e l i m i n a t i n gt h et h r e ed i m e n s i o n a lr u r a li s s u e sa n d c o n s t r u c t i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y , h a sb e c o m e ab i gp r o b l e mi nf r o n to ft h ep r e s e n t g o v e r n m e n t , s o c i e t ya n ds c h o l a r s t h i sp a p e rm a k e sac o m p r e h e n s i v er e s e a r c ho nc h i n e s er u r a lo l d - a g ei n s u r a n c e s y s t e m , f r o ma ni n s t i t u t i o ni n n o v a t i n ga n dd e v e l o p i n gv i e w f i r s t l y , t h ed i s s e r t a t i o n i n a k e sc l e a rt h a tt h ec o r ea n dm a i nc a r r i e ro fr u r a lo l d - a g ei n s u r a n c es y s t e mi s s o c i a l i n s u r a n c e ”，b ya n a l y z i n gt h ek e yc o n c e p t i o n sr e l e v a n tt or u r a lo l d a g ei n s u r a n c e ； s e c o n d l y , t h ec e n t r a lp r o b l e m sr e s u l t i n gt h a tt h eo l d a g ei n s u r a n c es y s t e mi sw a n d e r i n g a tp r e s e n t , a r ep o i n t e do u ta f a rr e v i e w i n gt h ee x p e r i e n c eo fc h i n e s er u r a lo l d - a g e i l x s u r a n c es y s t e m , o nt h ec o n t e x to fc h i n e s ee c o n o m yi n s t i t u t i o nc h a n g i n g ：t h e n , a c c o r d i n gt ot h es i t u a t i o no fr u r a le c o n o m y , t h ea g m gt r e n d , p o p u l a t i o nf l o w i n g ，a n d t r a d i t i o n a lc u l t u r eo ff i l i a lp i e t ya n db l o o d - r e l a t i o n s h i p ，t h ep a p e rp r o b e si n t ot h em a i n p a t t e r n so fp r o v i d i n gf o r t h ea g e d , a n dt h ec o n d i t i o n sa n dl i m i t a t i o n st h a td i f f e r e n tt y p e s o fr u r a ll a b o rf o r c es u f f e r e df r o mt h ep r e s e n tr u r a lo l d - a g ei n s u r a n c es y s t e m ； f u r t h e r m o r e , t h ef o r e i g np a t t e r n so fr u r a lo l d - a g ei n s u r a n c es y s t e m sa r ed i s c u s s e da n d a n a l y z e df o rr e f e r e n c e f i n a l l y , b a s e do nc h i n e s er u r a lp r a c t i c a ls i t u a t i o na n dt h eg o a l so fn e w - r u r a l c o n s t r u c t i o na n dh a r m o n i o u ss o c i e t yc o n s t r u c t i o n ，g u i d e db yt h es c i e n t i f i cd e v e l o p i n g v i e w , a r o u n dt h er u r a lo l d - a g ei n s u r a n c ef u n dr u n n i n g ，t h ep a p e rs y s t e m i c a l l yo f f e r st h e r e f o r m i n gf r a m e w o r ka n dc o m p l e t ei m p l e m e n t i n gw a y s ，w h i c hi n c l u d et h ec h a r g e r a i s i n g , f u n dr u n n i n g ，p e n s i o ns t a n d a r d ，d i s b u r s e m e n tm o d e ，i n s t i t u t i o nc o n s t r u c t i n ga n d o t h e rc o n e e m e da s p e c t s ，w i t ht h ee x p e c t a t i o nt h a tt h i sp o i n t sw i l ld os o m ef a v o rt ot h e e u n t i n u a b l eo p e r a t i o na n dh e a l t h f u ld e v e l o p m e n to fc h i n e s er u r a lo l d - a g ei n s u r a n c e s y s t e m k e yw o r d s ：r u r a la r e a s a g e p e n s i o ni n s u r a n c ef u n d i n s t i t u t i o ni n n o v a t i o n 2 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行曲研究 工作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特剐加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人芒i 经发表或撰写的研氪成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料 与我一强工作的同态对率研究所锹的任何贡献均巴在论文申作了瘐确 的说明并表示了谢意 签名：奋拗日朔：童2 垒竺堡9 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，印： 学校有权保留迭交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分蠹客，可以采用影印、缩印或其他复镧手段保 存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 日期：趔；：! ! ：竺 1 导论 1 导论 1 1 选题背景和研究意义 1 1 1 选题背景 “三农问题”的核心问题是“农民问题”。长期以来，由于国家过去采取“非均衡” 的侧重城市化、工业化的发展战略，我国农民一方面为中国经济发展的必要积累 付出了巨大贡献，另一方面却长期受到国家经济社会不公平政策的限制，长期处 于弱势地位。“三农问题”既是个经济问题，同时还是个政治问题和社会问题，其产 生的重要根源之一是中国农村至今仍缺乏有效的风险管理制度。建立这种规避和 分散风险的基本要求是建立完善的农村社会保障制度。其中，农村养老保险制度 的完善，是建立农村社会保障制度的核心要求。然而，分析和探讨完善养老保险 制度是无法离开当前社会与经济情况的现实背景的：( 1 ) 经济快速发展、经济体 制快速变迁、收入分配差距不断扩大；( 2 ) 中国快速地步入老龄化社会；( 3 ) 农 村养老人口流动性进一步增强，大量游离出来的农业剩余劳动力日渐增多；( 4 ) “尊 老养老”、“孝道”和“家文化”的传统思想下，家庭养老目前仍是主要的养老依托模 式。 1 1 2 研究意义 在公元前2 5 0 0 年，礼记礼运对理想中的“大同”社会有这种描述；“大道之 行也，天下为公人不独亲其亲使老有所终鳏、寡、孤、独、废、疾 者皆有所养”。这可以算得上是中国历史上最早的社会保障和养老思想。但是，中 国古代农业社会遗留下来的养老愿望在当今社会的农村仍是一个充满尴尬和困惑 的局面：家庭养老日渐举步维艰，而目前社会养老的实际发挥的作用如杯水车薪， 这与象征着文明社会的同一区域的城市有如日夜之隔。如何解决广大农民的养老 问题，建立符合中国实际的农村养老保险制度，是当前我国社会保障体系建设的 一个尚未解决的重大课题，也是中国农村经济社会发展和人口老龄化进程中亟待 解决的重大课题。 一般地讲，社会养老保险制度是指劳动者在达到法定老年年龄后，由国家和 社会依法给予一定的物质帮助，以保证其老年生活得以维系的一种社会保险法律 制度。在我国，正式的养老保险制度安排仅限于城镇居民，这既是国家“非均衡” 经济发展战略的结果，又是就此形成的城乡二元经济结构要求国家以有限的资源 来优先解决城市紧迫问题的一种政策选择，即目前养老保险制度建设程度严重城 乡迥异的原因。长期以来，我国农村居民被排斥于社会养老保障网络之外，农村 完善我国农村养老保险制度研究 养老保险更是处于我国社会养老保险体系的边缘。 从宏观上讲，建立完善的农村养老保险制度，是健全农村社会保障体系的重 要环节，是解决农民后顾之忧、稳定农村社会、促进农业经济和生产力发展的重 要措施，是“以城带乡、以工促农”这一工业反哺农业新战略趋势的重要组成部分， 是建设社会主义新农村的重要破题途径，也是促进社会公平、回报中国农民在中 国经济发展中的巨大贡献和建立和谐社会的重要保障，更是建立一个可持续发展 的经济体的重大举措。 本选题的直接意义体现在：其一，通过对农村养老保险这一概念的内涵和外延 进行分析、讨论，明确真正意义上的农村养老保险制度的核心和主要承载形式是 “农村社会养老保险”，这是新时期下改革和完善我国农村养老保险制度的根本立足 点和主要着手点；其二，通过对我国农村养老群体的分类考察和国外农村养老保 险制度运行情况的借鉴，结合我国各地在现有制度下实践和创新情况对目前养老 保险制度实旌状况进行总结并有针对性地提供制度改革建议，为“老有所养”这一重 要社会耳标的实现方式提供抛砖引玉之见，进而推动农村养老保险制度改革和创 新；其三，从最根本、最核心的资金链角度，对农村养老基金的筹集、运营、增 值、支付、监管等提供系统的改革框架、配套政策和实施方式的建议，为现实地 促进农村养老保险制度的可持续运行和健康发展、分享国家经济快速增长的改革 成果提供可行路径。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 我国的学者和理论研究者对农村养老保险开始较集中地关注是从上世纪9 0 年 代开始的，并逐渐成为人口经济学、发展经济学、社会学的研究热点之一。这个 时期积累了大量的文献资料，对我国各地各时期的农村养老保险的发展状况、存 在问题和对策建议有较为全面的反映。同时，随着更为宽泛的社会保障领域的研 究不断深入，学者们在对比我国城市养老保险体系和农村养老保险状况时也提出 较多更为实际和深刻的观点。一个引人注目的现象是，由于中国独特的城乡二元 经济体制的存在，较多研究和论述社会保障、养老保险的文献其实仅仅限于城市 条件下的分析，真正涉及农村养老制度建立和发展的讨论并不多。可以认为，关 于我国农村养老保险制度的研究是伴随着中国农村养老保险的实践状况发展起来 的。在迄今为止1 0 多年来，农村养老保险实践的尴尬状况下，这方面的理论研究 也没有做到超前和完善。尽管如此，国内学者们通过长期的调研、考察，并借鉴 国外理论研究和实践对比情况，深入地剖析国内农村养老保险制度的运行问题， 2 1 导论 对当前的农村养老保险制度的改革和发展提出了许多真知灼见和重要观点。 通过对我国农村养老保险制度的理论探索、国外制度模式借鉴和现实考察， 国内学者、专家的主要观点有： 第一，普遍认为建立农村养老保险制度是非常必要的 国内理论界对建立农村养老保险的宏观必要性基本没有异议。且不论其深远 的社会、经济和政治意义，最直接地是它能减轻农民“养儿防老”的思想，有利于计 划生育政策的贯彻执行。何承金等人通过调研发现，中国西部农村人口控制的主 要障碍在于农村社会保障体系残缺不全，农民养老问题难以解决o 。有学者从制度 经济学角度分析，认为家庭联产承包责任制会加重农民的各项风险，建立包括农 村养老保险体系在内的农村社会保险制度，保障农民基本生活稳定成为当前农村 经济发展的重要前提o 。 更普遍的研究是从微观的经济个体的养老需求与供给出发进行探讨，这些研 究认为：一方面，农村家庭的日益小型化、农村劳动力转移、老年农民社会地位 下降等原因造成了农村传统的家庭养老功能逐步弱化，而土地、家庭储蓄和农民 自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障；另一方面，老龄化速度不断 加快，而农村的老龄化速度甚至超过城市。即，现有的养老资源供给与养老需求 之间逐渐扩大的缺口无法在固有的农村家庭单元内弥合，亟需在更高、更广的层 次建立合适的机制来填补农村养老的迫切需求。 第二，对现行农村养老保险制度的评价褒贬不一 1 9 9 2 年1 月3 日国家正式推出县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ( 下 称基本方案) ，这基本上被公认是中国历史上第一个现代社会保障意义上的养 老保险措施。但迄今为止，农村养老保险并没有在全国范围内实现全面推广，仅 在小范围内实行，但即便如此，理论界普遍认为实践并不能称得上成功：在农村， 农民全部的养老保障几乎全部依赖于家庭和土地，广大农村人口的社会养老保险 水平非常低，几近于无，形式远大于内容。 持支持观点者认为：现行制度模式基本适合我国国情，具备持续发展能力，应 当积极稳妥地推进。而持批判和改革观点者认为：现行农村养老保险制度模式的根 本特征是商业性的，而不是社会养老制度；制度的固有缺陷使其不可能达到广覆 盖的效果；不合适的基金管理体制在实践中导致已积累的农村养老资金缩水、历 史欠账目益严重；制度不具备可持续运行和发展性，需要更有效的新型制度来取 代。目前，理论界讨论的焦点事实上已经现实地转移在农村养老保险制度的改革 和发展上来，期望能更好地为农村养老需求服务。 。何承金中国两部农村人口控制与社会养老保障研究 j 中国人口科学，1 9 9 7 ( 1 3 ：1 4 2 4 。马文兴论农村社会保障制度【j 西北民族学院学报( 哲学社会科学版) ，1 9 9 8 ( 3 ) ：1 1 2 一1 2 l 3 完善我国农村养老保险制度研究 第三，对农村养老保险制度改革与发展思路的争论激烈 关于农村养老保险制度改革与发展思路的争论，主要体现在：现阶段是建立全 国范围内统一的农村养老保险制度还是仅在局部地区开展? 我国农村养老问题是 以农村家庭养老为主还是以现代意义上的农村社会养老保险为主要解决途径? 对 务农农民、被征地农民、进城农民工和乡镇企业职工的养老保险问题是立足于统 一的农村养老保险制度安排还是实施差别化对待、或者在城乡二元化养老保险制 度的基础上分别纳入不同的制度体系并就此逐渐达到长远的一元化同质的城乡养 老保险制度的融合和统一? 在我国二元经济结构的宏观社会经济背景下，一些文献对于现阶段我国社会 经济发展水平下，建立农村养老保险制度的约束性进行分析后指出，由于我国资 金有限，而城市和国有企业又是经济改革的重心和攻坚难点，建立城市养老保险 制度在资金使用效率的竞争中具有绝对优势；而且福利国家目前呈现出的养老困 境对政府的警示作用巨大，因此，在实际上强调“效率和“发展”的现阶段，我国尚 无能力建立真正的全国范围内的农村养老保险制度，经济上也是不可行的，只有 部分省份地区才具备开展这项工作的条件。 有学者根据西方国家实行农村养老保险的经验分析o ，建立农民养老保险的条 件基本是在工业化发展的中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化发展靠自身积累， 且其剩余反哺农业的时期。从经济指标看大体有：农业在国民生产总值中的份额 在1 5 以下，农业劳动力结构份额在2 0 以下；农业人1 ：3 在总人口中所占比率降 至5 0 以下，且处于老龄人口高峰期；经济发展总体水平较高，人均g d p 在2 0 0 0 美元以上。如果以这些指标来衡量中国农村所处的阶段，只能得出“在中国全国 农村普遍实施农村社会养老保险的条件尚不具备”这一判断结论。 中国社会科学院“农村社会保障制度研究”课题组也提出：就我国农村总体而 言，在现阶段的农村生产力发展水平上，并不具备短期内全面实施农村养老保险 的基本条件。 根据国家社会科学基金资助课题“农村社会养老保险制度的经济可行性探 讨”，从保险精算的角度出发得出的研究结论：在政府对纯保险费的补贴保持在最 低标准，即等于附加费用的情况下，我国当前总体上不具备全面建立农民社会年 金保险的条件。从地区分布看，东部地区基本上具备投保条件，中部地区个别省 份具备投保条件，西部地区基本都不具备投保条件。合理的方案是选择部分发达 地区试行农民社会养老保险，先行和城市的社会养老保险制度对接。在完全不具 。杨翠迎，庹国柱建立农民社会养老金保险计划的经济社会条件的实证分析 j 中国农村观察，1 9 9 7 ( 5 ) 5 5 - 5 9 ， 。中国社会科学院“农村社会保障制度研究课题组”积极稳妥地推进农村社会养老保险 j 】人民论 坛，2 0 0 0 ( 6 ) ：8 1 0 4 1 导论 备经济可行性、政府也不具备财政补贴能力的省份，农村社会养老保险制度宜等 待时机成熟方可推行，此时政府主导的强制性的制度变迁极有可能导致失败o 。 丛树海等人认为，现阶段全面发展农村养老保险的时机不成熟，应从实际出 发，建立与地区经济增长非均衡战略相适用的非均衡农村养老保险制度o 。 王义才研究认为，单纯发展农村养老保险来解决农村养老需求并不现实，只 有土地保障、家庭保障和农村养老保险相结合，通过“政府定政策，市场化运营” 的途径开展的农村养老保险，才能为农民养老建立起一道比较可靠的养老屏障， 才是解决农民养老问题的必然选择o 。 有的学者认为“以土地换保障”是最值得考虑的选择。所谓以土地换保障是指用 社会保障代替土地保障的方案：即农民在年老，或到乡镇企业就业，或进入小城 镇定居的时候，让出其原先承包的土地，由转包者缴纳一定数量的经济补偿，使 其参加相应的社会保险；或者在因建设被征用土地的情况下，征地单位用征地补 偿费的一部分为被征地农民建立社会保险国。这种思路是国内目前较有操作性的农 村社会养老过渡办法，符合工业化和城市化的发展趋势，唯一不足是目前农村不 少地方，人均耕地很少和根本没有，不足以“以土地换保障”，并且，农村各个地方 土地流转的方法多样复杂，会造成“以土地换保障”的方法在具体实施上有困难。此 外，还有类似的“以粮食换保障”的“实物换保障”模式，以期从农民现有的资源条件 出发来低廉地建立全面的农村养老保险制度，但对其宏观经济影响以及同其它社 会保障项目的综合影响关系的考虑却不够全面。 有的学者指出我国农民社会养老保障制度的未来选择应当是采取以社会保险 为核心，与城镇有统、有分的“整合模式”，或者称之为“有差别的统一”模式。提出 应当将城镇的统筹部分扩展为全体国民共享的基本养老保障项目，以此作为第一 支柱，第二支柱则可考虑在适当的时候将目前实行的个人养老储蓄计划转变为交 纳的个人账户固。 有的学者提出应走社会统筹、个人账户、家庭养老三结合的模式 。“三结合” 的养老保障模式，既突出了农村养老以自我保障为主，同时也兼顾到特别困难的 老人由社会统筹。这样做，一方面体现了我们国家的国情特点，一方面也避免了 发达国家养老保障中的弊端。 结合基本方案及其运行状况，有关研究者认为：建立农村社会养老保险制 ”王国军农村社会养老保险制度的经济可行性探讨首都经济贸易大学学报( 京) j ，2 0 0 2 ( 4 ) ，1 1 1 5 。丛树海建立健全社会管理保障体系研究 m 】经济科学出舨社，2 0 0 4 ：8 6 - 8 8 。王义才家庭养老土地保障与社会保险相结合是解决农村养老的必然选择 j 人口研究i2 0 0 0 ( 5 ) ：2 0 - 2 2 ”毛高才从传统的家庭养老谈我国农村养老模式发展与对策 j 】江苏社会科学1 9 9 8 ( 1 ) ：4 5 4 7 ， 。李迎生论我国农民养老保障制度改革的摹本目标与现阶段的政镱选择 j ，社会学研究2 0 0 1 ( 5 ) ：1 0 5 1 1 6 。张俊良，关于进一步完善农村养老保障体制的探讨 j 经济体制比较，1 9 9 7 ( 4 ) ：l o _ 1 2 ， 5 完善我国农村养老保险制度研究 度的目标并不要求在全国范围建立同一项目和同一标准的养老保险体系，而在于 在制度建设方面构建农村社会养老保险体系的基本框架；具体的养老保险模式和 标准可从实际出发，因地制宜、自主选择。 除上述以外，关于我国农村养老保险制度的研究探讨还还面临着以下待解决 的问题： 农村养老保险基金的来源与保值增值问题。通过哪些渠道筹集农村养老保险 资金? 政府应体现的责任和扶持力度应有多大? 如何进行农村养老保险基金的投 资，确保基金保值增值，以解决农村养老保险费用的支付问题? 养老保险基金的 管理是否可以以及如何通过商业化途径来确保安全和效率? 农村养老保险与城市养老保险接轨问题。我国现行的城乡二元化养老保险体 系无法衔接，随着城市化进程的推进和农村劳动力以不断增长的规模迁移流向城 市，这种完全分隔的城乡养老保险体系必然形成对农村劳动力自由流动的障碍， 更重要的是对迸城务工的农村劳动力造成极不公平的利益损害。 农村养老保险的管理机构设置问题。按照国际经验，养老保险基金的收缴、 管理和发放应当遵循三权分立的原则，以确保资金的安全、增值和使用效率。但 是我国农村养老保险始终由一个部门独立管理，且层次面很低，缺乏权力的监督 和制约。 农村社会养老保险立法问题。应当确立农村养老保险的法律地位，使其具有 制度上的稳定性。目前实旎的基本方案仍属于行政规定，尚没有上升到法律 的地位。当然，这也与现阶段全面建立农村养老保险制度的可行性、途径和模式 的认识不一致、多年的实践结果不令人满意、理论界探讨研究仍不够充分有关。 1 2 2 国外研究现状 西方国家对养老保险制度的研究是基于其社会保障范畴的，作为其基本理论 的经济思想的发展也反映了自由放任主义与国家干预主义两大经济思潮兴衰交替 的关系。古典经济学派主张自由放任主义，认为市场机制可以实现社会经济的协 调发展，因而对社会保障持否定态度，现代新自由主义进一步认为社会保障破坏 了市场机制的功能，严重影响了自由竞争的市场秩序，因而主张社会保障的市场 化、私人化、多元化，“接受保守主义理论思潮越多的国家，它的福利国家朝着这 个方向发展的变革就越大。而德国历史学派、凯恩斯主义、现代主流经济学派 都将社会保障视为国家干预经济生活的重要手段，因而主张实施社会保障来调节 经济周期。随着实践的发展，西方出现了自由放任主义与国家干预主义融合的发 。j g f r a n c i s r e v i e we s s a y ：“m o d e r nt i m e s ”a n dt h ew e l f a r es t a t e j 】w e s t e r np o l i t i c a lo u a r t e r l y 1 9 7 9 3 2 ( 1 ) ：1 0 1 6 1 导论 展趋势，即寻求市场效率与社会公平相均衡的社会保障改革理论。在当代西方社 会保障改革的各种思潮中，已形成了一个综合的“中间派”，其基本思想已经在美国 总统克林顿1 9 9 9 年1 月的“国情咨文”中有关社会保险计划所采取的中间路线方面 充分体现出来回。 从西方国家养老保险理论的具体研究方法上看，主要包括政治经济学方法的 制度变迁和政治因素分析、新古典主义方法的经济绩效研究。两种研究方法相互 融合、互相补充。目前，针对养老保险制度的研究主要集中在五个方面：完全基金 制与现收现付制的比较；受益基准制与供款基准制的比较；社会养老保险制度如 何促进经济增长；社会养老保险制度与资本市场相互促进及其相关性分析；社会 养老保险制度中政府和市场的职能问题o 。 西方关于养老保险的主要基本理论研究成果如下： 第一，养老保险的经济理论 这里仅介绍最直接、关系最密切的贝弗里奇福利计划o 。 英国社会学家贝弗里奇( w t b e v e r i d g e ) 在1 9 4 2 年1 1 月向英国政府提出的 社会保险及有关服务报告中建议，社会保障计划包括三种社会保障政策：社会 保险、社会救济和自愿保险，社会保险是用以满足居民的基本要求。报告认为整 个社会保障制度是针对贫困的。贝弗里奇的社会保障计划体现着三个理论基点： 一是，公民需要原则，即以保证居民拥有维持生存所必需的生产资料为最低限度； 二是，政府统一管理原则，政府通过国民收入再分配组织实施各种社会保障措施； 三是，普遍性原则，社会保障的实施范围不限于社会的贫困阶层，应包括所有公 民，并且不论贫富都按统一的标准交纳保险金回。 贝弗里奇不仅在理论上确立了社会保障的主要内容、基本功能与原则，而且 说明了社会保障在实际运行中的机制。贝弗里奇的社会保障理论为西方现代社会 保障理论的发展奠定了基础，是西方社会保障理论发展史上的一个里程碑，也是 养老保险理论的开篇之作。 第二，养老保险的消费理论 主要有恒久收入假说和生命循环储蓄理论。这种消费理论从收入和生命关系 模型分析中认为，劳动者应注重永久收入而非当期收入，以维持永久消费水平； 而随着年龄的增长直至逐渐丧失劳动能力，为维持其生活安全，必须获得外部援 助或在有工作能力时将部分收入储蓄起来供老年时所用。 。杨艳琳西方社会保障理论的发展 j 】华中师范大学学报( 人文社科版) ，2 0 0 1 ( 2 ) ：2 4 - - 2 7 。王国军中国城乡社会保障制度衔接初探 j 战略与管理，2 0 0 0 ( 2 ) ：3 3 4 4 。杨良初，中国社会保障制度分析 蝴经济科学出版社，2 0 0 3 ：2 0 - 2 5 唧i 1 1 i a m t n g g a lb e v e r i d g e s o c i a ii n s u r a n c ea n d a l l i e ds e r v i c e s m l o n d o n ：1 j k g o v e r n m e n tf o r e i g n p r i n t i n go f f i c e 1 9 4 2 ：1 2 0 - 1 2 1 1 7 0 7 完善我国农村养老保险制度研究 养老保险的实质是跨期消费的制度安排。因而，消费理论是研究社会养老保 险问题的经济理论基础。 第三，社会养老保险的风险理论 保罗、萨缪尔森、威廉诺德豪等人是社会保险的风险理论的代表人物。他们 认为人们的“风险规避”会导致经济福利的改善，但由于“逆向选择”和“道德风险” 的存在，导致市场失灵，破坏了风险规避”的激励机制，甚至使“风险规避”市场无 法存在。因此，应由政府提供强制性保险即社会保险来代替市场，从而增进社会 福利。 第四，社会养老保险的制度变迁理论 对养老模式的家庭供给到国家、社会供给的过渡与经济社会的发展关系，有 新自由主义学派的社会保障理论( 现代货币主义学派、社会市场经济学派、公共 选择学派等关于社会保障制度改革理论) 、其他经济学派的社会保障理论( 新制度 经济学派、经济增长学派、未来学派等关于社会福利保障理论) 、1 9 9 8 年诺贝尔经 济学奖获得者阿马蒂亚森的福利经济理论回。 在西方国家养老保险理论发展的基础上，从西方国家的农村养老保险制度的 建立和发展的实践看，由于养老保险制度是随着工业化的发展而建立的，因此它 首先出现在工业领域，随后才逐渐扩展到农村，而且这个扩展过程比较缓慢。 在西方发达国家，社会保险是其社会保障领域的主要形式，亦称为社会福利 保险，而其中以农村养老保险是最普遍、涉及人数最多、最复杂、影响最大的农 村社会保障项目，是农村社会保障制度的主体o 。 1 3 研究内容和方法 1 3 1 主要研究内容 本论文主要研究的是我国农村养老保险问题。首先通过对农村养老保险概念 的内涵和外延分析，明确了真正意义上的农村养老保险制度的核心和主要承载形 式是“农村社会养老保险”，这也是本论文讨论“农村养老保险，的主题。 其次，从历史的角度细致回顾了我国农村养老保险的发展历程，剖析导致目 前中国农村养老保险制度名存实亡的主要问题：然后，从经济学、社会学、伦理 学的角度，结合我国目前农村养老的经济背景、老龄化背景、人口流动性背景、 以及“孝道”、“家文化”的传统思想背景，分类探讨我国的现行主要养老依托模式和 农村劳动力不同群体在我国现行的农村养老保险制度运行下的现状和不足；通过 。陈银娥西方福利经济理论的发展演变 j 1 华中师范大学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 0 ( 4 ) ：8 9 9 5 ， 嘞翠迎中国农村社会养老保障制度研究 砌中国农业出版社2 0 0 3 ：1 6 - 1 7 ，6 7 7 3 ，1 4 争1 5 8 8 1 导论 借鉴国外农村养老保险制度的模式，在中央政府提出的“建设社会主义新农村”要求 和“和谐社会”目标下，以科学发展观为指导，结合中国农村实际，从最根本的“财 源”角度出发，最终在此基础上，对农村养老保险资金的筹资渠道、运营模式、保 障水平、支付办法、体制建设等方面，尝试提供系统的改革框架、配套政策和实 施方式的对策建议，为现实地促进农村养老保险制度的可持续运行和健康发展提 供抛砖引玉之见。 1 - 3 2 主要研究方法 文献法。通过系统地查阅整理了国内外有关农村养老保险制度的相关资料文 献及研究成果，并分类整理，形成本论文对我国农村养老保险制度认识和研究的 基础。 分类分析法。为了对我国农村养老保险制度发展和改革有深入的认识，充分 了解现实的养老资源供给和养老需求情况，分类探讨我国的现行主要养老模式和 不同农民群体的养老保险现状和主要问题。 比较研究方法。通过对国外农村养老保险具有代表性的几种制度模式进行分 析、比较，为我国的农村养老保险制度的改革和完善提供借鉴：知其行，亦知其 所不行。 1 4 主要创新 第一，从可持续发展的角度来研究农民的养老保险制度的运行问题，有针对性地 提出现有的农村养老保险制度发展和改革的必要性。 第二，综合了社会学、政治经济学、人口经济学、财政学和经济分析的理论方法， 以收入二次分配和财政扶持为导向，强调了政府在农村养老保险制度改革和完善 中的关键性作用。 第三，从农村养老保险基金的运行改革角度，提出了农村养老基金的筹集、运营、 增值、支付、监管等提供系统的改革框架、配套政策和实施方式的建议。 9 完善我国农村养老保险制度研究 2 中国农村养老保险制度的演进历程及养老模式 2 1农村养老保险与农村养老保障的相互关系和内涵 本论文先按照农村社会保障制度、农村社会保险制度、农村养老保障制度和 农村养老保险制度的四个层次，从“保障”与“保险”区分、辨析的角度来剖析和界定 农村养老保险制度的概念定位。 按照一般的定义，农村社会保障制度是指以法律为依据，以国家、集体和农 民投入为依托，通过国民收入的分配和再分配，对农村社会成员的基本生产和生 活给予物质保障的各项法令、规章、措旌的总称。它是国家为了保证农村社会成 员个人及其家庭的经济安全和提供必要的福利，通过立法实施的一种公共计划， 其实质是以实现部分社会财力的转移为手段，帮助农村社会成员转移和避免各种 风险o 。农村社会保险制度是农村社会保障制度的核心，农村养老保险是农村养老 保障制度的核心，也是本论文研究的主题，具体关系参见下表2 - 1 ： 表2 1两种对应的农村保障与保险概念关系 农村社会保障制度农村养老保障制度 组成部分具体内容组成部分具体内容 农村养老保险、农村医疗保 农村社会保险农村养老保险 ， 险 农业保险|农村养老福利 养老院、养老社区服务等 福利企业、养老院、农村社 农村社会福利农村养老救济五保供养等 区服务 农村社会救济 扶贫、五保供养、救灾救济 农村养老优抚国家养老抚恤和补助等 下面，从对“保险”概念的分析来明确浓村养老保险”的内涵。 保险，是指对被保险人由于自然灾害或意外事故所导致的经济损失给予补偿， 或对个人因死亡或丧失工作能力给予物质保证的一种风险补偿方式。保险是工业 化和市场经济发展的产物，可分为商业保险与社会保险。这两种保险方式在保险 的目标上都是为社会公众的生活提供安全保障，但也存在诸多的不同特征和属性， 具体参见下表2 - 2 ： 。王越中国农村社会保障制度建设 蝴2 0 0 5 ：3 3 4 0 1 0 2 中国农村养老保险制度的演进历程及养老模式 表2 - 2商业保险和社会保险 分类商业保险 社会保险 是作为保险人的保险公司与投保人采取 自愿签订合同的形式，约定投保人交纳 是国家通过立法强制征集专门资金，用 概念一定数额的保险费，由保险人对在合同 于保障劳动者在暂时或永久丧失劳动能 存续期间发生的约定保险事件支付给投 力时，或在工作间断期间生活需要的一 保人一定数额赔偿金的法律行为 种物质帮助制度 实施方式自愿强制 利用国民收入的再分配机制提供切实的 发挥作用 降低经济损失、金融结算 基本生存保障、维护杜会秩序和稳定 业务范围 范围广泛、形式灵活多样法律具体事先规定 金融活动特点决定了投保人按“大数法国民收入二次分配决定了来自国家和企 资金来源 则”合理负担业为主、个人为辅 需求层次经济风险转移、多投多得均沾性、最低生活需求标准的安全底线 综合以上对保障和保险、社会保险和商业保险的概念区分，本文认为：社会养 老保险是国家根据规定的法律和法规，为保证劳动者在达到国家确定的退出劳动 的年龄界限以后的基本生活得以维持而建立的一种社会保险制度。即，社会养老 保险是以法定的年龄界限为启动条件、以保障老年人的基本生活需求为直接目的、 以社会保险为手段的一种国家行为。从西方发达国家普遍实行的较为完善的社会 养老保险制度安排上看，一般具有如下几个特点：国家立法，强制实行，全面覆盖； 养老保险费用来源由国家、企业和个人三方或企业与个人双方共同负担，并实现 广泛的社会互济性；国家设置专门机构，实行现代化、专业化的统一规划和管理。 本论文认为，尽管从理论上讲，农村养老保险包括农村社会养老保险和农村 商业养老保险两种基本形式，各有适用之处，在一定程度上形成互补的格局，但 无论是农村养老保险制度趋于完善的西方发达国家还是仍在农村养老保险制度摸 索阶段的当代中国，农村社会养老保险都是农村养老保险的核心内容和主要形式。 农村社会养老保险是农村养老保险的主要风险分散机制，能够满足广大农村社会 养老“雪中送炭”的基本需求，具有最大的普遍性；而农村商业养老保险仅仅对于经 济发达地区的富裕农民在较高的经济发展阶段产生的需求有“锦上添花”的作用。这 是本论文研究完善农村养老保险制度问题的立足点和出发点，即“农村社会养老保 险”是本论文探讨“农村养老保险”的主题概念和内容。 中国农村养老保险这一概念的内涵，本身就是富有实践意义和中国特色的。 根据1 9 9 2 年国家颁布的基本方案，本论文的中国农村养老保险，是指在国家 政府的组织引导下，由农民、集体、国家共同出资，进行个人帐户的储蓄积累， 在农民达到法定年龄后，依法领取养老金以保障其基本生活得以维持的一种社会 完善我国农村养老保险制度研究 养老保险制度。 2 2中国农村养老保险制度的演进历程 全面系统地考察我国农村养老保险的历史变迁、演进和特点，是本论文研究 的起点，非常有利于深刻认识在中国特有国情下，各种政治、经浇和社会因素对 农村养老保险制度的产生与发展的制约和推动方式，进而力求较为现实地寻求我 国农村养老保险制度建立、发展和改革的基础。 在计划经济时代，我国绝大多数农民基本上处于国家社会养老保险体系之外， 所谓的社会养老也主要集中在集体经济对伤残人和“五保户”等弱势群体的倾斜，一 般的农民养老主要靠家庭养老来实现。 在经济体制改革过程中，集体经济受到冲击，与之相依附的农村集体养老保 障功能更加弱化，甚至部分地区呈现出“空白化”；农村家庭规模趋向小型化，传统 价值观逐渐解体，家庭内聚力下降等，农业发展水平长期滞后以致农村家庭财富 积累缓慢，这些因素共同削弱着传统的家庭养老功能。随着老龄化趋势的加剧， 农村养老问题日益紧迫。我国政府从上世纪8 0 年代中后期，开始摸索着建立农村 养老保险制度的尝试。下面从四个阶段的划分，具体回顾我国农村养老保险事业 的发展历程： 2 2 1 第一阶段探索试点阶段( 1 9 8 6 年一1 9 9 2 年) 国家“七五”计划提出：“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发 展情况，进行试点，逐步实行”。据此，民政部从1 9 8 6 年开始对农村社会养老保 险制度进行了积极的探索。 1 9 8 6 年l o 月，民政部在江苏省沙洲县( 现张家港市) 召开了全国农村基层社 会保障工作座谈会，探索建立“农村基层社会保障雏形”，会议确定在农村经济发达 和经济比较发达的地区，应发展以社区( 乡、镇、村) 型的农村养老保险。后来一 些地区搞的社区型养老制度就是从这个时候开始的。会后，在上海郊区、苏南地 区等一些富裕的乡镇进行试点。 经过三年多的探索和试点，这一时期的社区型农村养老保险虽有一定程度的 发展，但也存在严重的缺陷。基层养老保险的主要做法是以村或乡镇企业为单位 筹集资金，基金在乡镇管理运营，参加保险的劳动者退休时由乡镇发放养老金。 由于资金来源仍以集体经济为主，劳动者个人只交纳少部分保费或者不交，受集 体经济影响仍然很大；养老金计发标准缺乏严格科学的计算