（行政管理专业论文）当代中国城市社区保障问题探析.pdf

硕士学f 主伦文 m a s t e r s1 i i f q i n 内容摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，随着我国计划经济向市场经济的转变，政府职能模 式也由无限型向有限型过渡。在我国政府职能转变的过程中，我们不得不j 下视 两个方面的问题；一方面，在现代企业制度建立的过程中，大批计划经济体制 下的“单位人”向市场经济体制下的“社会人”转变，社区在人们日常生活中 发挥着越来越重要的作用；另- 一方面，在旧的社会保障制度逐步被打破，新的 社会保障制度尚未完全建立起来的情况下，社会保障成为人们最为关注、影晌 国家和社会稳定的重大问题。在这种背景下，从关系国计民生和挂会稳定的社 会保障职能中分化出了“城市社区保障”这一概念，它使国家的社会保障体系 与基层的社区发展工作密切结合，相互取长补短，共同担当起保障公民生存权 与发展权，保障国家稳定与发展的重任。随着城市化进程的加快和整个社会保 障体系的改革，城市社区保障将发挥越来越重要的作用，值得我们进行深入的 探讨与研究。 本文以当代中国政府职能转变为坐标，本着实事求是的态度，在扎实的理 论基础上，密切联系实际，采用比较分析法、文献分析法和个案分析法，系统 地研究了目前中国城市社区保障的现状及其成因，并探寻了加强和改善我国城 市社区保障的路径。全文共分三个部分，第一部分，阐析了与城市社区保障相 关的社区、杜区保障等概念和理论，并迸一步阐述了当前发展城市社区保障的 必要性和登然性。第二部分，在肯定我国城市社区保障成效的同时，指出了目 前城市衽区保障工作中存在的主要问题，并客观地从政治、经济、文化等方面 剖析了其形成的原因。第三部分是本文的重点，结合政府职能转交的相关理论 及我国社会保障制度改革的取向，尝试性地探讨了改善和加强我国城市社区保 障的路径，提出了构建一个发展思路，即构建统一的城市社区保障服务体系； 开启两个发展动力，即发挥政府宏观管理职麓与增强社区自救功能：抓好三项 基础工作，即抓好城市社区的社会救济工作、增强城市社区再就业功能和培育 城市社区非政府组织的政策性建议。 本文借鉴了国内外关于社会保障和社区保障的研究成果，在比较分析的基 础上有所创新：一是在当前学界褶关理论研究的基础上尝试性地界定了城市 社区保障的涵义；二是从政治、经济、文化等方面剖析了我国城市社区保障发 展闯题的成因；三是在阐发我国城市社区保障发展问题时，提出了发展城市社 区非政府组织的建议。 关键词：社区保障；城市社区保障：问题审度：路径探寻 晦叭 硕士学位伦文 m a s t e r s1 i i f q i n a b s t r a c t c h i n ah a sb e e nc h a n g i n gf r o mp l a n n i n ge c o n o m i c st om a r k e t i n ge c o n o m i c s s i n c e1 9 8 0 s ，a n dt h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n th a sb e e nc h a n g i n gf r o ml i m i t l e s s m o d et ol i m i t e dm o d ea c c o r d i n g l y w eh a v ef a c e dt w of a c t si nt h ec o u r s e t h ef i r s t o r t ei st h a tt h ee s t a b l i s h m e n to fm o d e mc o r p o r a t i o ns y s t e mm a k e w o r k e r so f f a c t o r i e s ”b e c o m e “m e m b e r so fc o m m u n i t i e s t h es e c o n do n ei st h a tt h eo l ds o c i a l s e c u r i t ys y s t e mh a sd i s a p p e a r e dw h i l et h en e w o n eh a sn o tb e e nc o m p l e t e l yf o r m e d b o t hf a c t sm a k es o c i a ls e c u f i t yb e c o m eo n eo f t h em o s ti m p o r t a n tf a c t o r si nr e l a t i o n t ot h es t a b i l i t yo fo u rc o u n t r y a sar e s u l t ，s e c u r i t yo fu r b a nc o m m u n i t y a p p e a r st o b ean e wa n di m p o r t a n tp r o b l e m ，w h i c hc o m b i n i n gt h es o c i f ls e c u r i t ys y s t e ma n d t h ed e v e l o p m e n to fc o m m u n i t y i ts u p p o r t st h et a s k so f p r o t e c t i n gt h es u r v i v a lf i g h t a n dt h ed e v e l o p m e n t r i g h to f c i t i z e n i te r s u j c st h es t a b i l i t ya n dt h ed e v e l o p m e n to f o l l rc o u n t r y s c h o l a r sp a yl i t t l ea t t e n t i o nt ot h ec o m m u n i t ys e c u r i t yn o w d a y s c e r t a i n l y , f e w e rs a v a n t ss t u d ys e c u r i t yo fu r b a nc o m m u n i t y n e v e r t h e l e s s ，s e c u r i t yo fu r b a n c o m m u n i t y i sb e i n gm o r ea n dm o r ei m p o r t a n ta l o n gw i t ht h ep r o c e s so f c i v i l i z a t i n n a n dt h er e f o r mo f s o c i f ls e c u r i t ys y s t e m i ti sw o r t h y o f b e i n g s t u d i e d u n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h ef u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o no fo u rg o v e r n m e n t ，t h e t h e s i su s e ss u c hm e t h o d sa sc o m p a r i s o na n a l y z i n g ，d o c u m e n ta n a l y z i n ga n dc a s e s t u d yt os t u d yt h ec u r r e n ts i t u a t i o n s ，t h er e a s o n so ft h e s es i t u a t i o n sa n dt h ew a yt o i m p r o v et h es e c u r i t ys y s t e mo fu r b a nc o m m u n i t y t h ef r a m eo ft h i sp a p e ri sa s f o l l o w i n g ： t h ef i r s tp a r ti sd e v o t e dt ot h eb a s i cc o n c e p t sa n dt h e o r i e so f s e c u r i t yo f u r b a n c o m m u n i t ys u c ha sc o m m u n i t y , c o m m u n i t yo fs e c u r i t ya n de t c a n dt h e ni n t r o d u c e d t h e n e c e s s i t yo f d e v e l o p i n gs e c u r i t yo f u r b a n c o m m u n i t y t h es e c o n d p a r tn a r r a t e st h eg o o de f f e c t i v e n e s sa n ds h o r t c o m i n g so f s e c u r i t yo f u r b a nc o m m u n i t y , t h ep a p e ra n a l y z e dt h er e a s o n so ft h ed e f e c t sb yt h r e ew a y s i “ t h e y a r et h e p o l i t i c a lm a n a g e m e n t m o d eu n d e rt h e b a c k g r o u n d o fp l a n n i n g e c o n o m i c s t h ei n f l u e n c eo ft r a d i t i o n a lt h e o r i e so fc h i n a ，a n dt h e l i m i to fs o c i a l w e a l t h t h et h i r dp a r ts u g g e s t st h r e ef u r t h e rw a y st op e r f e c tt h es e c u r i t yo f u r b a n c o m m u n i t v t h ef i r s tt e r mi st oe s t a b l i s ham a i nd i r e c t i o nt h a ti s t oe s t a b l i s ha h i g h i n t e g r a t e ds e r v i c es y s t e mo f u r b a nc o m m u n i t y t h es e c o n dt e r mi st or e i n f o r c e t w ok i n d so f p o w e r , w h i c h a r et om a k ef u l lu s eo ft h ec e n t r a l i z eg u i d a n c ef u n c t i o n a n dt op r o m o t et h eg r o w t ho f c o m m u n i t y t h et h i r dt e r mi st oi m p r o v et h r e es o r t so f t a s k s t h e y a r es o c i a lr e l i e f i nu r b a nc o m m u n i t y , p r o g r a mo f e m p l o y m e n ta g a i na n d t h ed e v e l o p m e n t o f n o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s o nt h eb a s i so fo t h e rs a v a n t s e f f e e t i v e n e s s ，im a d es e v e r a li n n o v a t i o n sa s f o l l o w i n g ：t h e f i r s to n e ，lt r yt od e s c r i b et h ed e f i n i t i o no fs e c u r i t yo fu r b a n c o m m u n i t y t h e s e c o n do n e ，i s c i e n t i f i c a l l ye x p o u n d t h er e a s o n so fc u r r e n t s i t u a t i o n so f s e c u r i t yo f u r b a nc o m m u n i t y t h et h i r do n e ，ie x p l o r et h ei m p o r t a n c e o f d e v e l o p i n gn o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n si ns e c u r i t yo f u r b a nc o m m u n i t yw h e n ic o n s i d e rt h ew a y so f w e l lr u n n i n gt h es e c u r i t yo f u r b a n c o m m u n i t y k e yw o r d s ：s e c u r i t yo f c o m m u n i t ys e c u r i t yo f u r b a nc o m m u n i t y s h o r t c o m i n g so f s e c u r i t yo f u r b a nc o m m u n i t ye x p l o r m i o no f p r o b l e m s 硕士学f 主伦文 m a s t e r s1 i i f q i n 引论 2 0 世纪8 0 年代以来，中国轰轰烈烈地展丌了从经济体制到政治体制的全 面改革，中国社会发生了巨大的变化。改革和丌放政策的实践告诉我们，中国 长期以来计划经济条件下高度集权的力- 能政府与当代社会和平与发展的主流 是格格不入的，构建一个“小政府，大社会”的社会管理模式成为中国当前改 革的目标，而我国的政府职能模式f 由无限型向有限型过渡。在我国政府职能 转变的过程中，我们不得不正视两个方面的问题：一方面，在现代企业制度建 立的过程中，大批计划经济体制下的“单位人”向市场经济体制下的“社会人” 转变，社区在人们只常生活中发挥着越来越重要的作用；另一方面，在旧的社 会保障制度逐步被打破，新的社会保障制度尚未完全建立起来的情况下，丰七会 保障成为人们最为关注、影响国家和社会稳定的重大问题。在这个背景下，从 关系国计民生和社会稳定的社会保障职能中分化出了“城市社区保障”这一概 念，它使国家的社会保障体系与城市基层的社区发展工作密切结合，相互取长 补短，共同担当起保护公民生存权与发展权，保障国家稳定与发展的重任。“城 市社区保障”这。具有中国特色的课题，也引起了学术界的关注，成为我国在 新时期不得不面对的一个社会问题。 从世界范围来看，在实行“斯琪的纳维皿模式”的瑞典、丹麦、挪威等国 家和实行“合作主义模式的”的德国、荷兰等国家，社会福利部门是由国家或 政府所掌控的财力支持的，资源比较充足。国家、企业、个人以及发育完善的 社会组织和机构，成为责任明确的社会保障的资会与运作主体，因而社区保障 的作用并不显见，基本上没有人研究“社区保障”这一课题，而在实践中，这 些国家将更多的精力投入社区社会工作，成为我们在研究城市社区保障时可雌 借鉴的宝贵资源。而在实行“剩余模式”和“最低福利模式”的国家。国家和 社会组织及机构对公民的保障范围十分狭窄，保障水平也报低下，基本上是“救 济型”的福利，而且在这些国家，公共福利部门发展程度也很低更谈不上对 硕士学f 主伦文 m a s t e r s1 i i f ：q i n “城市社区保障”问题进行研究和探讨。”因此，西方国家在社会工作方面丰 富的研究成果，成为我们研究中国的城市社区保障问题的重要借鉴。例如，芮 奇芒德( r i c h m o n d ，m a r y ) 于1 9 1 7 年出版的社会诊断一书中，创立了个 案工作的社会诊断模式，就是我们研究社区保障问题的一个重要方法。 在国内学术界，公认“社区保障”是社会保障社会化的产物，但对“社区 保障”的理解却不尽相同。从总体上看，有广义与狭义之分。狭义的城市社区 保障指城市社区组织通过优化社区资源为社区居民提供的各项保障业务和服 务；广义的社区保障除此以外，还作为国家社会保障制度的基础，承担或实施 社会保障工作。根据我国当前的实际情况，广义的社区保障概念更符合实际情 况。因而，本文采用广义的社区保障概念。当前学术界对社区保障的研究主要 是对广义社区保障中的“作为国家社会保障制度的基础，承担或实施社会保障 工作”内容的研究。中国社会科学院社会政策研究中心近年来对社区问题进行 了大量的研究对社区建设、社区社会保障等进行了全面和深入的探讨，其研 究成果也十分丰富。从总体上说，当前与社区保障相关的理论研究主要体现在 三个方面：一是在对社区建设进行全面具体阐述的过程中，涉及到了社区保障 中的内容，如华东理工大学社会学院的徐永祥教授在其社区发展论一书中， 论述了社区社会保障的内容：罾陶胜铁在其社区管理概论一书中办将社区 服务作为社区管理的重要内容之一。二是以社会保障为平台研究社区在社会 保障体系中的功能、作用以及建设问题，如方治平教授提出“要大力发展各种 。埃斯平一安德森( e s p i n g - - a n d e r s e n ) 将现代国家通行的福利体制( w e i f a l er e g i m e s ) 划分为叫种模 式：l 、“斯堪的纳维亚模式”( t h es c a n d i n a v i a nm o d e l ) ，主要由北欧斯堪的纳维弧困家如瑞典、丹麦、 挪威等所代衰的福利制度模式，国家实行胄最完整的社会政策对公民提供从就业至特殊衙要照顾的幸 面公共福利服务，许多传统上属于由家庭主妇或其他成员承担的“苷正式照料”( i n f o r m a lc a r i n g ) 任 务亦被固家列入。法定的服务”( s t a t u t o r ys e r v i c e ) 范畴通过政府来直接组织提供；2 、“台作主义 模式”( t h ec o r p o r a t i s tm o d e l ) ，又称“组台主义”或。混台模式”，埃斯乎一安德森用此概念描述欧 洲的德国、荷兰等所代表的国家与社会各种势力协作、共同满足公民个人的福利需要这样一种典型福利 铷度的模式l3 、。刺余模式”t h er e s i d u a lm o d e l ) ，是指英胃的福利体制类型，在整个个人桶利需要 的满足当中，田象角色只是一种“剩余的”角色国家咀社会敢策提供的福利服务只起一种对两大土槊 道一家窿和市场一的补救作用4 、。最低福利模式”( t h er u d i m e n t a r yw e l f a r em o d e l ) ，爱尔兰的福利 制度为这种模式的典型，国家只承担非常春耀的且不易动摇的某个福利责任水平通过社会政策提供一 些起码的基本的服务。常常只能起到协助维持公民初步的福利生活水准的作用，此模式下公共榍利部 门的发展程度量低相关职业人员数量少就业地位相当小稳定 o 馀永祥：社区发展论华东理丁太学j 1 版社2 0 0 0 年版，第2 0 1 2 2 3 贸。 o 陶胜铁。社区管理相概论 ，上海三联书店2 0 0 0 年版第2 8 页 2 类型的社区保障，把社区保障与传统的政府部门保障有机地紧密结合起来”； 郑功成强调“在项目实施中需要坚持社会化与社区化并重，同时适当发挥机构 福利的作用”。三是对社区保障的某些方面问题进行专门的研究，如中国社科 院社会学研究所社会政策研究中心的杨团发表了中国的社区化社会保障与非 营利组织，阐析了社区非政府组织在社区保障中的作用；东北师范大学的韩 秋红、李百玲发表的杜区社会保障之路，辨析了当前中国社区社会保障的 重要性。 相对而言，以上三个方面问题的研究中，学术界专门针对社区保障的研究 十分有限，而且大多是蜻蜒点水式地一带而过，更不用说针对城市社区保障的 研究了。然而现实情况却是，中国正在加速城市化。的进程，在大量农村人口 涌入城市的同时，许多农村地区正在转变为城市，城市成为人口、经济高度集 中、结构不断优化的区域，在经济建设中起到越柬越重要的作用。同时，中国 社会保障体系的改革也正在紧锣密鼓的推进中，许多社会保障制度的落实也离 不开城市社区的依托。我们不能不说，城市社区保障研究具有重要的现实意义， 值得人们进行深入的探讨与研究。 本文以当代中国政府职能转变为坐标，本着实事求是的态度，在扎实的理 论基础上，密切联系实际，采用比较分析法、文献分析法和个案分析法，系统 地研究了目前中国城市社区保障的现状及其成因，并探寻了加强和改善我国城 市社区保障的路径。全文共分三个部分。第一部分，阐析了与城市社区保障相 关的社区、社区保障等概念和理论，并进一步阐述了当前发展城市社区保障的 必要性和必然性。第二部分，在肯定我国城市社区保障成效的同时，指出了目 前城市社区保障工作中存在的主要问题，并客观地从政治、经济、文化等方面 剖析了其形成的原因。第三部分是本文的重点。结合政府职能转变的相关理论 及我国社会保障制度改革的取向，尝试性地探讨了改善和加强我国城市社区保 障的路径，提出了构建一个发展思路，即构建统一的城市社区保障服务体系； 开启两个发展动力，即发挥政府宏观管理职能与增强社区自救功能；抓好三项 。方治平t 我国社会保障体系存在的问题及j 列策思考载桶建绎济1 9 9 8 年第7 期 9 郑功成t 论中圉社会僳肆制度的改革 ，栽医学j 丰 会1 9 9 8 年第1 1 期 。城市化是人口向城市地区聚集和农村地区逐渐转变为城市地区的过程 3 基础工作，即抓好城市社区的社会救济工作、增强城市社区再就业功能和培育 城市社区非政府组织的政策性建议。 本文借鉴了国内外关于社会保障和社区保障的研究成果，在比较分析的基 础上有所创新：一是在当前学界相关理论研究的基础上，尝试性地界定了城市 社区保障的涵义；二是从政治、经济、文化等方面剖析了我国城市社区保障发 展问题的成因；三是在阐发我国城市社区保障发展问题时，提出了发展城市社 区非政府组织的建议。 一、城市社区保障相关理论阐释 城市社区保障是与社区、社区保障等密切相关，从社会保障体系中分化出 束的一个新概念。因此，只有阐明了社区、社区保障的涵义，爿。能准确厘定城 市社区保障的概念。 ( 一) 社区保障的涵义及特征 1 杜区的涵义 说起社区问题，不能不提起滕尼斯的社区概念。1 8 8 7 年，德国社会学家滕 尼斯用韦伯的“理念型”方法构建了“社区”概念。他当年出版的g e m e i n s c h a f t u n dg e s e l l s c h a f t ，英文版译为c o m m u n i t ya n ds o c i e t y ，中文可译为共同 体与社会或社区与社会。在他看来，社区是出自然意志形成的，以熟悉、 同情、信任、相互依赖和社会粘着为特征的社会共同体组织。c o m m u n i t y 最初 被译为“地方社会”，费孝通先生在翻译此书时，发现c o m m u n i t y 与s o c i e t y 的矛盾，创造了“社区”这一词汇，其含义为共同体和亲密的伙伴关系。在中 文中，“社”是古代地方基层行政单位：“区”既可以指行政单位，也可以指数 量( 古代四升为豆，四豆为区) ，还可以指居处。 社区是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织，是根据一套规范 和制度结合而成的社会实体，是一个地域社会生活共同体。因此，我们认为社 区是指具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体进行特定的社会活动 l 硕士学f 主伦文 m a s t i z r s1 i i f ：q i n 的活动区域。社区由七要素构成，即地域要素、人口要素、区位要素、结构要 素、社会心理要素、约束要索和物质要素等。 2 社区保障的涵义 社区保障是伴随着社会保障体系的建立以及社会保障事业的发展而产生 的。因此，大多数学者从社会保障的角度界定其涵义。由于视角不同，对社区 保障的认知也有所区别。总体说来，社区保障概念有广义、狭义之分。广义的 社区保障是指社区组织承担的政府交办的各项社会保障管理与服务工作，以及 社区组织通过优化社区资源专门为本社区居民提供的各项保障业务和服务。如 “社区保障是根据一个国家或地区的福利政策和居民的实际生活标准，以社区 为单位，通过社区组织和社区居民的共同参与，为满足社区成员的物质文化生 活，围绕各项社会福利事业和社区居民及特殊居民而丌展的保障活动”这一 表述，它既包括“社区承担的社会保障事务”，又包括“社区组织通过优化社 区资源专门为本社区居民提供的各项保障业务和服务”；而狭义的“社区保障” 专指社区组织通过优化社区资源为社区居民提供的各项保障业务和服务，如有 学者将其定义为“是社区组织自身为居民提供的各种保障”。 我国当前正处在计划经济向市场经济转型、“单位人”向“社会人”过渡 的特殊时期，社区保障实际上在很大程度上承担着社会保障事务，因此，本文 采纳广义社区保障的定义，即社区保障是指社区组织承担的政府交办的各项社 会保障管理与服务工作，以及社区组织通过优化社区资源专门为本社区居民提 供的各项保障业务和服务。 3 社区保障的基本特征 在我国，作为广义的社区保障，兼有社会保障及社区管理的特色。一是强 制性，即在社区的范围内执行国家制定的有关社会保障的法律和法规时，社区 成员只要符合法律规定，都必须参加社会保障并受其保障，没有选择的自由； 必须遵守国家有关社会保障税法和社会保险基金统筹的法令、法规。二是普遍 性，即社区社会保障实施范围普及全体社区成员，社区保障覆盖面愈大，其抗 。转引自郭文氍阵树文：杜区保障功能的再认识 。载t 大连理t 人学学报( 社会科学版) ) 2 0 0 3 年 第3 期 。转辱f 自郭且= 臣、际树史，扎嵯保障助能的1 i f 认识) ，载人琏理r 人学学报( 卒1 ：会科学版) 2 0 0 3 年 第3 期 5 风险能力就愈强，即“大数法则”。三是福利性，即各个环节不以营剥为目的， 而以造福社区居民、以最小花费解决最大的社区保障问题为目的，如保障资会 来源非个人全部支付、无偿的医疗护理、伤残重建、职业介绍、生活j ! ：l ：l 顾等， 还有无偿的社区服务、低偿的和有偿的社区服务等。四是互助性，即以丰补歉、 同舟共济，即通过社区所有成员的互助共济实现对少数遭遇困境的居民及其家 庭给予帮助或补偿。如现金、物质、劳务、再就业培训、职业介绍等。五是区 域性，即社区保障独有的特性，因社区有其特定的人口、地域、文化背景，社 区居民保障需求差异性大，解决问题的手段和条件就不同，社区必须立足于社 区特点，面向社区需求，依托国家社会保障制度和社区资源而开展社区保障。 ( 二) 城市社区保障的概念及功能 1 。城市社区保障的概念 我国目前尚未摆脱二元结构的束缚，还存在城市社区和农村社区两种类型 的社区，二者在组织结构、管理模式、运行机制等方面存在很大差异。在经济 改革的过程中。城市化进程也进一步加快，城市社区在国家政治、经济、文化 生活中的作用是加强而不是削弱了。在此，本文着力探讨城市社区保障的概念。 在讨论城市定义时，人们会发现，个地区是否为城或镇的标准很难界定。 上千万的农业工作者被计入城市人口之列，而生活在城市地区的人不一定都是 城市人口，而且随着市场经济的发展，中国又有了“永久”移民与“临时”移 民之分。根据我国全国人大常委会于1989 年颁布的中华人民共和国城市 规划法第三条规定，城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。因此， 结合前砸对社区保障涵义的界定，我们尝试性地将城市社区保障界定为：在行 政建制设立的直辖市、市、镇的范围内，聚集在一定地域、根掘一套规范和制 度结台而成的社会实体( 主要指街道或居民委员会) 承担的政府交办的各项社 会保障管理与服务工作，以及这些组织通过优化社区资源专门为本社区居民提 供的各项保障业务和服务。 2 。城市社区保障的功能 我国的城市社区保障是有中国特色的城市社区保障，在困家社会生活中具 有十分重要的功能。 6 ( 1 ) 补偿功能。社会保障的补偿功能主要体现在社会保险和社会救助两 方面，城市社区保障组织及其工作人员更加贴近社区居民，更了解居民家庭情 况，由其承担社会救助和社会保险的具体事务更能落实到位，是对社会保障的 有效补充。 ( 2 ) 调节功能。首先表现为将社会保障的调节功能具体化。现代市场经 济难以解决效率与公平的矛盾，在效率得到迅速提升的同时，贫富分化也越来 越显著。国家的社会保障制度，就是调节收入、缩小贫富差距、缓和社会矛盾 的重要手段。弱势群体集中在社区，这就要求城市社区组织根据国家社会保障 政策、法律、法规，积极解决这些问题，减少城市社区的冲突和纠纷。 其次，其调节功能还表现在满足社会保障需求的多样性上。就是社区中的 有关组织充分利用社区中的人、财、物等资源，协调社区备要素之间的关系， 满足各种各样的保障需求。市场经济改革的结果一方面是人民提高生活质量的 需求不断升级，另一方面是贫富分化过程中相对贫困人口不断增加，不同层次 上的城市社区居民的具体需求也大桷径庭，多层次的城市社区保障能对社会保 障制度起到协调作用。 ( 3 ) 稳定功能。社会保障的稳定功能在于通过国民收入的分配和再分配 形成的基金，用于保障人民的基本尘活需要和身体健康，防止贫困、提高社会 就业水平和福利水平，保证经济稳定发展和社会各系统的安全运行：丽城市社 区保障的稳定功能则在于，通过社区内具体的保障工作增强保障列象或社区居 民的生活保障感、心理平衡感、社会公平感、人际亲密感和政治上的向心力， 从而达到社会的稳定。 ( 4 ) 服务功能。包括社区的无偿服务、低偿服务和有偿服务，低偿服务 主要是一些行政事业性服务，对象是全体社区成员，如社区医疗服务：有偿服 务是商业性服务；而我们应该特别注意的是无偿服务，是社区组织和社区志愿 者为老、弱、病、残、贫以及其他社区成员的生活、社会活动等提供的福利性 义务服务，这是社区服务的出发点和归宿点，包括物质上的和精神上的帮助。 硕士学f 主伦文 m a s t e r s1 i i f q i n ( 三) 完善城市社区保障的必要性及必然性 1 城市社区保障是社会保障的依托 城市社区保障是社会保障体系的一个组成部分，是社会保障的执行层次。 二者在责任主体、保障范围、行为效应、保险系数以及资金的形态、性质、筹 措及使用方法等方面都存在差异( 见表一) 。我国现阶段社会保障制度的总体 框架由六大制度构成，即社会保险制度、社会救济制度、社会福利制度、优抚 安置制度、社会互助制度、个人储蓄制度。其中，除了个人储蓄制度外，其它 五项均需要在社区这一层面得以落实。所以我们说，城市社区保障是社区的社 会保障，城市社区保障是社会保障的依托。 表一：社会保障与城市社区保障的区别 挂会保障城市杜区保障 责任主体政府要负堪终责任 i ：嵯种体根据经济发展度承受能力忻i 定 社会保险、杜会救济、 i ：会保险、十i ：会救济、 保障范暗扎含福利、优抚安簧、优抚优特、十i ：会且助、 社会互助、个人储蓄社会祸利服务 行为效应国家法律体现的法律教盹自觉自愿的群体效应 保险系数具有相对的稳定性安令系数较人 城市礼区保障接金弹性大安夸系数较小 l 通过目衮财政部门瓶扪、醒税j f l j 建拉；1 主篮束源多是集体扔助和个人投保； 2 属社会产品初次分削和i l 分配的 - 质： 2 小具扎会产品m 分配的泊费肇命性质； 保障资金 3 受国民经济笈展的制约，1 e 稳定系数取 3 jl ：稳定系数主要取决十奉 l 鲢集体纰织济 决于国家财山 实山年1 群众的承受能力咐非国民经济情况 我国城市社区保障的总体特征在于它一方面将国家财政支持的社会保障 项目部分地转移到社区来做，另一方面协助政府做好救助、福利服务方面的工 作，减轻国家支持保障项目的压力。 2 城市社区保障是“单位福利”向“社会福利”过渡的中转站 我国计划经济向市场经济转变的过程中，渐渐地进行了现代企业制度的改 革，使大批国有企业职工离丌原来的工作岗位，失去了计划经济体制下的“单 硕士学f 主伦文 m a s t e r s1 i i f ：q i n 位人”资格，并同时失去了单位在养老、福利、医疗等诸多方面的给予的保障。 转变为“社会人”后，社会保障功能理所当然地回归到社会。但根据我国目前 的实际情况，实施社会化所必要的福利机构和民间社团尚未成熟，人们迫切需 要既能代表政府，了解政府意图、贯彻政府政策、履行政府职能又贴近基层、 及时解决群众实际团难的一种组织，来保证不致因单位福利剥离而导致生活水 平下降，这种责任自然落到社区身上，社区正是从单位到社会的中转站。 3 城市社区保障是联结社会保障和家庭保障的纽带 很长时间，我国实行的政府福利、单位福利、家庭福利都存在不足。前两 种福利运行成本过高，财政负担过重，容易引发“等靠要”福利病：后一种福 利，毕竞家小势单力薄而无力承担大的保障问题。社区作为家庭的延伸，承上 启下，是具备社会经济的各种功能的有机整体，故而是一个最适当的空间。我 国的城市社区已经具备了子女义务教育、卫生保健、离退休人员的管理和服务、 婚姻生育以及治安防范、精神文明建设等基础保障的能力，完全能成为联结社 会保障和家庭保障的纽带。 4 城市社区保障是解决我国地区差异问题的理性选择 我国地区之间原本就存在着很大的文化差异和民族差异，在发展市场经济 的过程中，我们又实行鼓励“一部分人先富起来”的政策，各地区经济发展很 不平衡。这种新生的经济差异，又在一定程度上加深和扩大了地区之问的文化 差异和民族差异，这也使各地区产生了对社会保障目标和保障程度的多样化需 求。社区具有共同的地域界限和文化上的认同感，加之社区化的社会保障又能 够将社会保险、社会救助和社会福利融进社区，因而可以同时兼顾多元化的社 会保障需求。 二、现阶段我国城市社区保障状况评析 我国当前运行的城市社区保障制度是伴随着社会保障制度的发展变化而逐 渐产生的。我国社会保障经历了建国初期的创立时期、“文革中的停滞时期、 “文革”后的恢复时期和2 0 世纪8 0 年代以束的全面改革时期。建国以来，我 9 硕士学f 主伦文 m a s t e r s1 i i f q i n 国逐步建立了一套适应计划经济体制的社会保障制度，并形成了以职工保险、 公共卫生保健、社会救济、社会福利为主要内容的社会保障体系；2 0 世纪8 0 年代以来，随着经济体制改革的深化，传统的社会保障制度呈现出国家和企业 包揽过多、社会化程度低、运行机制僵化、社会保障覆盖面狭隘等弊端；经过 2 0 多年改革、探索和实践，我国初步形成了以社会保险、社会救助和社会福利 为主体的社会保障体系。与此历程相对应，城市社区保障经历了从无到有的历 程。2 0 世8 0 年代以前，我国的社会保障大多集中在单位保障而极少包括城市 社区保障的内容；2 0 世纪8 0 年代以来，随着社会保障职能的进一步分化才出 现了城市社区保障这一概念。经过二十余年的实践，我国城市社区保障取得了 不小的成效但也存在不少问题，值得我们探讨和研究。 ( 一) 成效概观 自从改革开放以来，我国的社会保障体系不断发展完善，城市社区也在社 会生活领域发挥了越来越大的作用，作为二者结合点的城市社区保障，也在市 场经济体制改革和政治体制改革中发挥了不容低估的积极作用。 i 城市社区保障提供了内窖丰富、形式多样的福利服务 社区服务是城市社区保障的重要内容，在某种程度上说。“城市社区保障 属于福利服务保障”。在市场经济改革的过程中，与社会结构、经济结构一样， 家庭结构也悄然发生了变化，单身、空巢、丁克家庭增多，家庭原有的经济功 能、养老、托幼、娱乐和维系功能丌始弱化，社区作为一个承接口袋，能根据 当地广大居民群众的需要，最大限度地利用社区资源，广泛丌展居民参与的互 帮互助的社会公益活动，建立、健全社区服务。 针对如何建立健全社区服务体系的问题，全国各地进行了不少的尝试和探 索。如杭州市上城区湖滨街道岳王路社区每月都举行一次包括裁剪、修煤气灶、 磨剪刀、医疗咨询、量血压等1 5 个项目的服务活动。又如沈阳市大东区永丰 社区建立“一站六队”：经常性捐助站，解决特困户实际困难：思想政治工作 队、志愿服务队、科普宣传队、看花护绿队、治安巡逻队、卫生保洁队这“六 ：孽微- l 杜垦保堕一社会第一安令网- 载赛匿沛：取构中囝 i 会保障体系的探索中罔扎会科学“1 版 1 2 0 0 1 年版，第t 9 7 页 1 0 硕士学f 主伦文 m a s t e r s1 i i f ：q i n 队”则从不同侧面为社区提供内容丰富、形式多样的社区服务。社区服务兴办 的那些t 费力不小、赚钱不多”甚至“赔钱”但社会短缺、居民需求迫切的项 目，使各种小型适用、灵活、便利的社会服务延伸到城市社区的各个角落。社 区服务不仅方便了社区居民，也聚合了社区成员对社区的价值认同感。 2 城市社区保障是社会救助工作的依托 1 9 9 9 年，我国政府正式颁布了城市居民最低生活保障条例，全国所有 城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度，为城市所有低收入居民提 供最基本的生活保障。而城市社区承担了城市居民最低生活保障的申请、鉴定、 保障金发放等工作，一些地区还建立了邻里互助制度。2 0 0 0 年中华人民共和 国社会捐赠法颁布后，许多杜区建立了众多捐赠站、点，基层政府还通过兴 办社区服务业，为贫困对象提供照顾和服务。当然，城市社区保障这职能的 履行还存在一定问题。对此，笔者在后面再作论述。 3 城市社区保障是社会保险工作的基础 社会保险包括养老、失业、医疗、工伤以及生育保险等五个方丽的内容， 社会保险管理的社会化与城市社区保障密切相关。当前企事业单位的退休人 员、失业人员逐渐与原单位脱钩，由社区组织统一管理，社会保险余实行社会 化发放。城市社区保障首先要承担对离退休、下岗、工伤及生育人员基本情况 的掌握及反馈职能，从而为社会保险管理提供依据，为社会保险金的及时合理 发放提供依据：其次，社会保险机构可以委托社区组织发放社会保险会，由于 社区组织熟悉社区成员与社区事务，可提高工作效率，降低成本，并减少工作 中的疏漏。以养老保险的管理为例，到2 0 0 0 年9 月底，上海、沈阳、大连、 南京、南宁、唐山、宁波等7 个城市社会保障管理的服务社会化比例达到g 0 以上，其中上海市已经实现了企业退休人员1 0 0 纳入社区管理，我国已决定在 2 0 0 4 年底在全国范围内基本实现企业退休人员管理服务社会化。 4 城市社区保障在失业人员管理、“再就业工程”中发挥了积极作用 社区组织一方面协助政府有关部门进行失业人员的登记、管理，失业金审 核、发放；另一方面，积极响应党和政府的号召，挖掘社区就业岗位，对下岗 。郭文臣、陈树立；社区保障功能的冉认识t 载人连理下人学学报( 社会科学版) ) 2 0 0 t 年第j 朋 1 1 硕士学f 主伦文 m a s t i z r s1 i i f q i n 职工和失业人员进行职业培训，为失业人员重新走上工作岗位提供了主观和客 观便利，解决了许多社区成员的就业难题，减轻了政府承担的社会保险的压力。 例如，在辽宁省，社区已接受了3 0 一下岗职工和失业人员，并广开门路，安 排就业。大连市从2 0 0 1 年4 月开始开展了创建“无待业社区”活动，3 0 多个 社区成为“无待业社区”，约有3 5 的下岗职工和失业人员在社区就业。 ( = ) 问题审度 尽管我国的城市社区保障作为社会保障体系的依托发挥了巨大的功能，但 由于我国城市社区保障工作起步晚，又在经济发展水平、思想意识形态等方面 滞后，城市社区保障的发展还存在很多问题，如社区医疗保障、社区养老保险、 社区失业保险、社区福利等方面都存在相当多的问题，有待进一步改革和完善。 但在现阶段，作为社会保障体系的依托的城市社区保障主要存在以下几个问 题： 1 政府角色错位 在全球化进程中实行政府职能的转变，就是要使政府把制定和运用政策作 为自己的主要职能，把政府的注意力转到主要为社会和市场主体服务以及创造 良好的发展环境上来，充分发挥政府在管理经济和服务社会方面的重要作用， 促进经济和社会的全面发展。与此同时，政府要把相当部分的行政业务从行政 执行领域中分离出去并让渡给社会，一方面为自己“减负”进而为实现职能转 变创造条件，另一方蕊为提高社会自治能力提供良好的发展空间。把事务性、 技术性的行政业务交给社区及民问组织，这应当成为现代政府运作的方向。我 国尚处于转型时期，旧体制下的政府单一管理、命令管理、物本管理等特点不 可能很快消失，它们残留至今并且影响深重。目前我国政府在城市社区管理中 普遍存在角色错位问题。 ( 】) 政府在城市社区保障工作中存在“越位”现象 政府角色的越位是指政府在行政过程中超越了其本来的职能与权限，即超 职责地行政。受计划经济体制下政府管理模式的影响，政府在城市社区保障中 仍存在越位现象，主要体现在以下几个方面： 。郭文臣、陈树文：社1 2 互保障功能的再认识) 载人连理1 = 人学学撤( 社会科学版) ) 2 0 0 3 年第3 期 1 2 硕士学f 主伦文 m a s t e r s1 i i f ：q i n 一是“以政代社”，承揽过多应由社区自治组织或其它非政府组织承担的 职能，剥夺了它们活动的空间。政府对社会事务的管理和推动具有义不容辞的 责任，但是