（行政管理专业论文）我国政府危机管理中的公民参与研究.pdf

我国政府危机管理中的公民参与研究 摘要 在建设和谐社会，打造服务型政府的大背景之下，政府危机管理中的公民 参与研究就具有了与时代同步，适应社会发展需要的现实意义。从各种文献来看， 危机管理的研究和公民参与的研究都具有了相当的深度，但是把危机管理中韵公 民参与作为研究主题并且深入分析现状及存在的问题，并且提出解决问题的办法 还是比较鲜见。学术研究的一个重要方法就是站在巨人的肩膀上，充分利用已有 研究成果，这样才能进行开拓性的研究，并且取应用性的成果。通过分析已有文 献中关于政府危机管理以及公民参与的相关理论和实例，我们可以从中看到我国 公民在政府危机管理中的参与现状。我们发现现阶段我国政府危机管理中公民参 与发挥了一定的作用，表现在危机发生的每一个阶段，公民的参与都有效地提高 了社会的整体危机应对能力，大大减少了危机带来的损失。但是，在政府危机管 理中的公民参与仍然是非常不足的。因此，学界需要积极地探索完善危机管理中 公民参与的措施，以达到适应现实危机情景需要，弥补政府危机管理能力不足， 实现危机管理中秩序与自由相统一的需要，把危机可能带来的损失减少到最低限 度。本文力求通过对大量文献的研究参阅和对现实情景的分析论证，并借鉴国外 先进理论和经验，为这一研究贡献自己的智慧和汗水，尽到一份绵薄之力。 本文从参与主体的角度切入，对各主体的参与情况进行了分析。根据相关 参与理论和公民参与在我国危机管理中的实践情况，可以把目前我屋危机管理中 的公民参与主体分为公民个体、社区、非营利组织、营利组织和媒体五大类。这 些主体在参与危机管理过程中都各自存在一些较为突出的问题：公民的参与意识 和能力较弱；社区参与因为缺乏相应的体制和机制设计而受到限制：由于政府管 理体制方面的原因，n g o 的作用不能充分地发挥；营利组织没有可资遵循的加入 参与序列的计划；媒体因为不能实现与政府的有效合作而影响其正面作用的发 挥。存在的问题固然很多，可能不仅限于这些，但是发现问题是解决闽题的必要 条件，它为下一步的研究奠定了基础。 针对上述各参与主体存在的突出问题，提出合理可行的解决措施，是本文 研究的主旨，也是笔者认为本文的价值所在。要保证危机管理中实现公民参与的 有序和有效的发展，政府所要做的是为各参与主体创造有利的外部环境：公民个 体参与意识和能力的增强，离不开基础教育作用的发挥，这就需要政府把危机管 理教育纳入国民教育体系，通过教育和培训等提高公民个体的参与意识和能力： 政府要充分发挥志愿者组织在社区参与危机管理中的作用，利用国外的有效的社 区参与机制，帮助社区建立起有效的参与方法和制度；政府应该积极把营利组织 的力量纳入到危机管理中来，在营利组织内部建立危机管理小组并制定参与政府 危机管理的详细计划；为确保媒体作用的正面发挥，政府在危机管理中要努力营 造与媒体的良好关系，加强对媒体的调控，充分发挥媒体对政府的监督作用。 通过分析可以发现，政府危机管理中公民参与所能发挥的作用还是大有潜 力的，如何使这些作用得到充分发挥，还需要政府和社会的共同努力。 关键词：政府；危机管理；公民参与 as t u d yo nc i t i z e np a r t i c i p a t i o n if lc ris e sm a n a g e m e n to fo u rg o v e r n m e n t a b s t r a c t u n d e rt h eb a c k g r o u n do fb u i l d i n gh a r m o n i o u ss o c i e t ya n dm a k i n gs e r v i n g g o v e r n m e n t ，t h es t u d yo nc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nc r i s e sm a n a g e m e n to f o u rg o v e r n m e n th a st h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo fk e e p i n gc o n s i s t e n t , i t h o u rt i m ea n ds o c i e t y j u d g i n gf r o mv a r i o u sd o c u m e n t s ，t h es t u d yo fc r i s e s m a n a g e m e n ta n dc i t i z e np a r t i c i p a t i o nb o t hh a v ec e r t a i nd e p t h b u ti ti s v e r yf r e s ht om a k i n gt h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nc r i s e sm a n a g e m e n ta s t h es t u d yt o p i ca n dd o i n gs t u d y av e r yi m p o r t a n tm e t h o d o fa c a d e m i c r e s e a r c hi st os t a n do nt h es h o u l d e r so fg i a n t sa n dt of u l l yu t i l i z e a l r e a d yh a v i n gr e s e a r c hr e s u l t o n l yb yt h i s ，w ec a nd od e v e l o p i n g r e s e a r c ha n dg e tu s e f u la c h i e v e m e n t s b ya n a i y z i n gt h et h e o r i e sa n d e x a m p l e sa b o u tc r i s e sm a n a g e m e n ta n dc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，t h ec u r r e n t s i r u c t i o no fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nc r i s e sm a n a g e m e n to fo u rg o v e r n m e n t c a nb eg o t a tp r e s e n t ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o nh a sb r o u g h tc e r t a i ne f f e c t i nc r i s e sm a n a g e m e n to fo u rg o v e r n m e n t o ne v e r ys t a g eo fc r i s e s ，c i t i z e n p a r t i c i p a t i o nh a si m p r o v e dt h es o c i e t y so v e r a l la b i l i t yo fa n s w e r i n g c r i s i sa n dh a sd e c r e a s e dl o s sg r e a t i yt h a tc r i s i sm a yb r i n g b u t ，c i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni nc r i s e sm a n a g e m e n to fo u rg o v e r n m e n ti ss t i l lv e r y i n s u f f i c i e n t t h e r e f o r e e d u c a t i o n a lc i r c l e sr e q u i r em a k i n gm e a s u r e s t h a tp e r f e c tc i t i z e np a r t i c i p a t i o nt oa d a p tt h ec r i s i sn e e d sa n dm a k eu p t h ei n s u f f i c i e n t a b i l i t ya n dm a k eo r d e ra n df r e eu n i f y i nc r i s e s m a n a g e m e n to fo u rg o v e r n m e n t b ys t u d y i n gl o t so fd o c u m e n t s ，a n a l y z i n g c r i s i ss i t u a t i o na n dd r a w i n ga d v a n c e dt h e o r ya n de x p e r i e n c ef r o mo t h e r c o u n t r i e s ，w r i t e rt r i e st oc o n t r i b u t ew i s d o ma n ds w e a tt ow o r kh a r df o r t h i ss t u d y f i r s t ，t h i st h e s i sa n a l y z e sa l lp a r t i c i p a t o r a c c o r d i n gt ot h et h e o r y a n dp r a c t i c e ，t h ep a r t i c i p a t o r si nc r i s e sm a n a g e m e n to fo u rg o v e r n m e n t i n c l u d ec i t i z e ni n d i v i d u a l ，c o m m u n i t y ，n g o , o r g a n i z a t i o na n dm e d i u m t h e s ep a r t i c i p a t o r sa l le x i s ts o m e o u t s t a n d i n gp r o b l e m s t h ec i v i l p a r t i c i p a t i o n c o n s c i o u s n e s sa n d a b i l i t y a r ew e a k e r c o m u n i t y p a r t i c i p a t i o ni sr e s t r i c t e db e c a u s et h es h o r to fs y s t e ma n dm e c h a n i s m t h ee f f e c to fn g oc a r ln o tb r i n gi n t op l a ys u f f i c i e n t l yb e c a u s et h er e a s o n o ft h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m t h eo r g a n i z a t i o nd o e sn o th a v e d e t a i l e dp a r t i c i p a t i n gp l a n s t h em e d i u mc a nn o te f f e c ts u f f i c i e n t l y b e c a u s ei tc a nn o tw o r kt o g e t h e rw i t ht h eg o v e r n m e n te f f e c t i v e l y a l t h o u g h t h e r ea r es om a n yp r o b l e m s ，f i n d i n gp r o b l e m si st h ep r e m i s ec o n d i t i o no f s o l v i n gp r o b l e m s f i n d i n gp r o b l e m si st h eb a s i so ft h en e x ts t u d y t h e m a i np u r p o s eo ft h i st h e s i si st of i n dt h ep r o b l e m st h a tt h e p a r t i c i p a t o r s h a v ea n dt of i n dr a t i o n a la n df e a s i b l es o l v i n gm e a s u r e t h eg o v e r n m e n t n e e d st oc r e a t eg o o do u t s i d ee n v i r o n m e n tt og u a r a n t e et h ee f f e c t i v e d e v e l o p m e n to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n t h ed e v e l o p m e n to fc i v i l p a r t i c i p a t i o nc o n s c i o u s n e s sa n da b i l i t yn e e dt h eh e l po fe l e m e n t a r y e d u c a t i o n s ot h eg o v e r n m e n ts h o u l dp u tt h ee d u c a t i o no fc r i s e sm a n a g e m e n t i n t ot h es y s t e mo fp o p u l a re d u c a t i o na n dd e v e l o pt h ec i v i lp a r t i c i p a t i o n c o n s c i o u s n e s sa n da b i l i t yb ye d u c a t i o na n dt r a i n i n g t h ee f f e c to f v o l u n t e e ro r g a n i z e ss h o u l db eb r o u g h ti n t of u l lp l a y t h eg o v e r n m e n t s h o u l du s et h ee f f e c t i v ep a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s mo fo t h e rc o u n t r i e st o h e l pc o m m u n i t yb u i l du s e f u lp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m t h eg o v e r n m e n t s h o u l du s et h ee f f e c to ft h eo r g a n i z a t i o n ss u f f i c i e n t l yi nc r i s e s m a n a g e m e n t t h e r es h o u l db ec e n t e ra n dd e t a i l e dp a r t i c i p a t i o np l a n so f c r i s e sm a n a g e m e n t t ou s et h ee f f e c to ft h em e d i u m ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l d t r yt ob u i l dg o o dr e l a t i o n s h i pw i t ht h em e d i u m t h eg o v e r n m e n ts h o u l d r e i n f o r c et h er e g u l a t i o na n dc o n t r o l l i n gt ot h em e d i u ma n db r i n gt h e g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nt ot h em e d i u mi n t op l a ys u f f i c i e n t l y b ya n a l y z i n g ，i tc a nb ef o u n dt h a tt h ep o t e n t i a lo fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni nc r i s e sm a n a g e m e n t o fo u rg o v e r n m e n ti sl a r g e t h e g o v e r n m e n ta n dt h es o c i e t yn e e dt ow o r kh a r dt o g e t h e rt ob r i g h tt h e s e e f f e c t st op l a ys u f f i c i e n t l y k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ：c r i s e sm a n a g e m e n t ；c i t i z e np a r t i c i p a t i o n 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 i 洼! 翅超查基丝噩要挂型童蛆鲢：奎拦堕窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：形畸锹签字同期：v 刁晕易月jr 一一一一一一- 一一l 一一 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位j 金文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者毕业后去向 工作单位： 通汛地坍： 导师签字 步嬲 签字隅呻6 月；同 f 电话： 邮编 ，伍 ， 缘 炯 始) 弱钿 氢 年 签 7 者 肌 凇砷 姘 肌 沦 同 位 字 学 鉴 我国政府危机管理中的公民参与研究 。一_ 一 刖舌 我国的政治经济改革已迸入社会结构的全面分化时期，制度变迁引起利益和 权力在不同的主体之间的重新分配和转移，在社会转型时期，伴随着新型社会关 系和新产业、新技术等的出现，会出现很多的制度漏洞和真空，形成诸多不稳定 因素。因此，中国目前的危机事件已进入高发期，并呈现出频次高、规模大、组 织性强、危害性大、危机波动方式多元、国际化程度加大等特点。政府在危机管 理中应该起到主导作用，但是仅靠政府的力量是远远不够的，还应广泛动员公民 参与到政府危机管理过程中来。 随着我国在民主法制建设方面的不断完善以及公民素质的提高，公民的参与 意识和参与热情已大大提高，但是由于存在很多客观方面的原因，在政府危机管 理过程中公民的参与还处于无序和消极状态。现代行政要求制度化的公民参与， 因此我们在期盼着公民参与法、行政程序法的出台和实箍的同时，也期盼着危机 管理中公民参与实现的保障体系的完善。 目前我国的危机管理研究尚处于政府危机管理体系的整体构建阶段。大部分 研究者都是从整体上对这个问题进行论述，已出版的一些文献中，很多都介绍了 发达国家的危机管理体系和相应的机制和制度，以及我国几个大城市的危机管理 体系建设的实践，这其中对公民参与的问题都有所涉及，但作为一个专门问题系 统、深入研究还是很少见。有学者从民众社会心理的角度来分析加强政府危机管 理的重要性，并采取实证研究法。有学者从人本角度考虑政府危机管理的必要性， 指出民众的脆弱性状况是政府危机管理的重要影响因素，并从宏观和微观两方面 分析民众脆弱性的根源。还有学者通过研究危机时期政府信息公开的作用、内容 和渠道，提出从危机信息公开、危机信息管理、知情权意识提高角度提高政府危 机管理中的公民参与。 在国外，这方面的研究已经进入实际的应用阶段。在美国，已经形成了非政 府组织及市民参与的危机管理社会网络，组织民间自主救援团体、民间社区灾难 联防体系、民间慈善团体和民间宗教组织等，这些组织在危机状态下往往可以有 力地协助政府处理危机事件。并且，美国政府常常组织开展民间的危机自救，包 括建立训练装备较佳的紧急自救队伍，并每年对他们进行实兵演练，使人们熟悉 各种危机状况并且动员全民的参与。 我国政府危机管理中的公民参与研究 通过梳理学术界对于此问题的论述，可以发现，对于危机管理中的公民参与 问题，在我国现在已有很多学者有所关注，但是对这方面的研究还不够系统和深 入。目前，我国的一些研究主要从宏观的制度设计和体系构建的角度来探讨如何 加强我国的政府危机管理能力，关于公民参与的内容只是作为提高我国危机管理 能力的其中一项措施泛泛地提出来，缺乏可操作性。伴随着我国危机管理体系建 设的成熟和相应制度机制的完善，对于管理实践中的公民参与问题的研究正在朝 着更加深入，研究内容更具体，更具操作性的方向发展。借鉴外国经验，结合我 国的实际情况来完善公民对于危机管理的参与，使不同的参与主体更加充分地参 与到危机管理中，对于构建危机管理的社会应对网络，提高我国整体的危机应对 能力具有非常重要的现实意义。 1 政府危机管理和公民参与相关概念和理论述评 在研究危机管理中的公民参与之前，有必要先对危机、政府危机管理以及公 民参与的概念进行界定。 本文中所指的“政府”概念，指的是国家行政的主体，是带有公共权威性质 的国家行政机关，国家行政权力只能由国家行政机关来依法行使。在中国，国家 行政的主体是国务院和地方各级人民政府。“公民”则是指围绕共同关心的公共 事务或问题而联系在一起的能动的民众群体，他们关心与己相关的公共利益。 1 1 政府危机管理的概述 1 1 1 公共危机的含义 韦伯词典将危机定义为有可能变好或变坏的转折点或关键时刻，而不 同的中外学者都从不同的角度给出了危机的含义。巴顿认为，危机是“一个会引 起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人 员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”。【1 l 唐纳德a 菲什曼认为危机 是“发生不可预测的事件、组织重要价值受到威胁、组织对外回应的时间较短、 危机沟通情境涉及多方面关系剧烈变迁。”【2 】 中国学者也对危机做出了界定。有学者认为：“危机就是在无预警的情况下所 【1 i 澳 罗伯特希斯危机管理第一版北京：中信出版社，2 0 0 1 1 8 1 9 页 1 2 jd o n a l da f i s l m m a c r i s i sc o m m u n i c a t i o n t h e o r y ：b l e n d e da n d e x t e n d e d c o m m u n i c a t i o n q u a r t e d y ，1 9 9 9 。4 7 ( 4 ) 3 4 7 - 3 4 8 2 我国政府危机管理中的公民参与研究 爆发的紧急事件，若不立刻在短时间做出决策、将状况加以排除，就可能对企业 或组织的生存与发展造成重大的威胁”1 1 j 有学者认为，“所谓危机，它是这样一 种紧急事件或紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财 产、环境等造成威胁、损害，超出了政府常态的管理能力，要求政府和社会采取 特殊的措施加以应对”。 2 1 关于公共危机，虽然学者们经常使用，但是却对公共危机的确切内涵鲜有界 定。一般认为：“公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态。”1 3 】“而 按照危机影响范围、层面、程度的大小以及对整体社会价值观的威胁程度，可以 将危机分为公共危机和一般危机。”1 4 】一般危机主要是指企业( 私人部门) 层面 上的危机，这种危机的影响一般只局限于该组织内部，对外界的影响以及对整体 价值观的影响都不大，通常情况下该组织可以处理一般危机，无需政府部门的干 预或全社会的参与。本文所研究的政府危机管理即危机中的公共危机的部分，它 需要政府部门的干预以及公民的积极参与，来将损失降低到最低程度，保持社会 的基本价值及行为规范不被摧毁。 1 1 2 政府危机管理的概念及特征 在近现代，对危机管理的研究缘起于西方。早期西方学者对危机管理的研究 主要集中在自然灾害方面，没有形成一门独立的学科。1 8 世纪到1 9 世纪，危机 管理研究逐渐被引入政治领域。从而使危机管理研究成为西方政治学研究的传统 课题，其主要分析的是政治危机，包括政治制度变迁、政权与政府的变更、政治 冲突和战争等，危机研究的目的是探索政治危机的根源、寻找处理和应对政治危 机、维护政治稳定或促进政治变革的方法，研究方式主要是学院式研究和经验性 研究，研究方法则是定性或思辨性的。2 0 世纪6 0 8 0 年代，冷战时期国际关系 的危险性促使学者把危机作为相对独立的研究对象来对待，而古巴导弹危机、美 国水门事件等危机事件的发生更使西方学术晃出现了一次危机管理研究的高潮。 危机管理研究成为门学科，形成了企业危机管理和公共危机管理两个既独立发 1 1 吴宜蓁，危机传播一一公共关系与语义观点的理论与实证第一版台北：五南图书出版公 司，2 0 0 2 2 4 页 2 1 张成福公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择中国行政管理，2 0 0 3 ，第7 期。 【3 】 美 r j 斯蒂尔曼公共行政学第一版北京：中国社会科学出版社，1 9 8 9 1 1 4 页 f 4 】张小明从s a r s 事件看公共部门危机管理机制设计北京科技大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 第3 期， 3 我国政府危机管理中的公民参与研究 展又相互融合的学科分支，前者的代表人物如巴顿、赫尔曼、格林、怀特等，后 者如罗森塔尔、吉尔、科塞等，这时危机管理成为大学的学科和专业，也成为一 种社会职业。后来社会学、心理学、经济学、法学等学科介入了危机管理的研究， 从而使危机管理研究扩展到更广泛的社会领域。2 0 世纪9 0 年代中后期以来，随 着亚洲金融危机、日本和伊朗的“大地震”危机、美国的“9 1 1 ”事件、我国 的“非典”事件、印度洋的“海啸”事件、亚洲的“禽流感”事件等一系列危机 事件相继发生，更是引发新一轮的危机管理研究的热潮。这个阶段，危机管理作 为一门独立的学科，成为公共管理部门和众多学者研究的一个突出的热点话题， 美国、瑞典等国家也先后成立了专门的研究机构，而在实践中，美国、俄罗斯等 国家也形成了其具有本国特色的危机管理模式。在国际背景的影响下和国内公共 危机的压力下，上世纪末以来我国政府和学术界也开始了有关公共危机管理方面 的探讨和研究，并取得了一系列的成果，但综合来看，我国公共危机管理的研究 还处于起步阶段。 政府部门具有双重身份：作为一般社会组织与作为社会管理者( 也即作为公 共权力的行使者与公共事务的管理者) 。作为一般社会组织，政府部门是整个社 会大系统中的一个分系统，与其他社会组织( 主要是企业) 一样，政府部门面临 着自身的诸多危机，如财政危机、人力资源危机、整合危机、生存危机( 在政府 部门，生存危机表现为政府合法性危机) 等，对于这些危机的管理活动构成了“政 府危机管理”第一层面上的含义。而更为重要的是，作为社会管理者( 也即作为 公共权力的行使者与公共事务的管理者) ，政府部门面临着大量的来自国内社会 的以及来自国际社会的危机，如s a r s 危机与美伊战争所凸显的伊拉克危机等公共 危机，对于这些危机的管理活动则构成了“政府危机管理”第二层面上的含义。 由于政府部门主要是作为社会管理者( 也即作为公共权力的行使者与公共事务的 管理者) 而存在，所以对于政府部门而言，其主要的职责与关注的焦点是“政府 危机管理第二层面上的含义”，也即对国际国内的公共危机的管理。 政府危机管理，就是政府为应付各种公共危机情景所进行的规划决策、动态 调整、化解处理、员工训练等活动的过程。政府进行危机管理，其目的在于扭转 社会偏离的正常轨道，消除或降低对社会公共安全、稳定带来的威胁，通过建立 健全危机管理体系，开展危机预警和危机救治，恢复社会的均衡生态。政府危机 4 我国政府危机管理中的公民参与研究 管理被认为是一项重要的工作，是针对可能发生的或正在发生的危机，进行事前 预测防范、事后妥善解决的一种战略管理手段，其任务是尽可能地控制事态，并 减少危机所带来的损失。政府公共危机管理属于政府公共管理的一个子系统，该 子系统内部各要素问存在着复杂的协同关系，同时又与外在系统如政府日常事 务管理，企业危机管理、国际危机管理的理论与实践等有着系统关联。 政府公共危机管理具有以下几个基本特征：第一、紧迫性。政府危机管理的 客观对象是突发性公共危机事件，这些都是在人们准备不足或毫无准备的情况下 突然发生的，对其管理体现出极大的紧迫性。第二、不确定性。政府危机管理的 不确定性是指危机管理的对象是不确定的，并且政府在危机管理中无法准确预测 危机发生的时问、地点、规模等。第三、应急性。应急性是指危机事件具有突然 爆发的特性，使得政府危机管理必须应急处置，而且处置的对阅非常有限。第四、 预防性。预防性是指政府通过对危机管理对象的监测，制定危机管理的各种应急 预案，采取预防措施，以防止危机爆发或最大程度地减少损害。第五、综合性。 综合性是指政府危机管理是涉及多部门、全方位的管理。 1 1 3 政府危机管理的意义 罗伯特吉尔曾经说过危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类 社会悲剧的发生。任何组织形态在经历危机状态的过程中，都有可能面临着几种 截然不同的结局：一是由于无法承受危机的沉重打击或没有对付危机的准备和能 力，组织在危机中全面崩溃，不复存在；二是组织在危机中虽然存活下来，但是 由于没有及时采取适当、有效的管理危机对策，尤其是没有及时想办法得到公众 的理解和支持，在危机后，组织的形象严重下降，极大损害了它在社会中原有的 威信和地位；三是在危机中，组织不仅经受住了危机带来的种种压力，而且由于 它采取了积极、有效的危机管理措施和危机问题解决对策，使组织进一步巩固了 社会地位和竞争优势，在公众心目中的良好形象也大幅度提高。因此，危机管理 能够为恰当处理危机提供指导原则以便避开或减少损失。日本著名的企业家松下 幸之助先生在总结其企业的成功经验时，提出重要的一点就是：长久不懈的危机 意识是使组织立于不败之地的基础。那么在社会管理中，危机管理更是一个不可 或缺的方面。危机处理失误，可能造成社会不稳定、人心不稳定、政权不稳定、 对外关系不稳定、安全环境不稳定，进而引发全面崩溃。危机管理是直接关系到 5 我国政府危机管理中的公民参与研究 国计民生和政治稳定的根本大事，它甚至比任何常规性决策都更能考验一个政府 的治理结构和治理能力。因此，任何政府都必须认真对待危机管理。综上所述， 危机管理的意义主要在于以下两方面：第一，它能提高组织预防和处理危机的能 力，增强应变能力，最大限度地减少损失；第二，它对保持社会的政治稳定，经 济繁荣、国泰民安起着积极的作用。二战后，危机管理成为一门新兴学科，许多 国家的决策层都设置了危机处理班子。同时期国际舞台上发生的一系列危机 柏林危机、古巴危机、匈牙利事件、布拉格之春、伊朗人质事件一刺激、推动 了有关国家对现代危机管理的研究，并使危机管理研究的视野开阔起来。作为一 门学科，危机管理的法律地位可以追溯到宪法。宪法最重要的规定就是保障公民 的生命、财产和自由；而危机就是对公民生命、财产和自由的最大威胁。每年世 界上因为各种危机，像疫病流行、自然灾害等等，要夺去千百万人的生命。所以， 进行危机管理，保障公民生命、财产和安全，让公民免受恐惧，这是政府不可推 卸的义务。在我国，危机管理却没有受到足够的重视，国内少有研究，没形成完 整的系统，但是危机却频繁发生。因此，加强对危机管理的研究在我国更具有迫 切的现实意义。 随者危机事件越来越复杂，仅仅靠政府单方面的力量已经不足以应对，因此 政府危机管理中越来越需要公民力量的加入，公民参与在政府危机管理中占据着 越来越重要的地位，已经成为决定应对公共危机成败的非常重要的因素。 1 2 公民参与的含义及理论基础 1 2 1 公民参与的含义 公民参与理论的先驱安斯坦( s h e r r yr a r o n s t e i n ) 认为，“公民参与是一种 公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌 握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。”1 1 j 据此，我们将公民参 与定义为公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动 过程。公民参与实质上是一个国家内的所有公民对法定权利的行使和规定义务的 履行。但是通常意义上的公民参与在主体范围和活动范围上都比其原意要小。国 家机关的工作人员是公共权力的直接掌握者和行使者，他们以国家工作人员身份 【1 l a r o n s t e i n ，s h e r r y ( 1 9 6 9 ) “al a d d e ro fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，j o u r n a lo f a m e r i c a ni n s t i t u t eo f p l a n n e r s p 3 5 6 我国政府危机管理中的公民参与研究 对政府活动的参与不属于通常意义上的公民参与。公民可以在政府活动中行使权 力，也可以在企业活动、社会组织活动中行使权力，然而通常意义上的公民参与 仅指公民对政府活动的参与。所以，通常意义上的公民参与是指公民以非国家机 关工作人员的身份对政府活动的参与。本文所指的公民参与都是通常意义上的公 民参与。公民参与由民主政治的发展状况决定，在不同的历史时期具有不同的性 质和范围。在传统的保护型民主下，公民参与只能涉及政府活动的部分政治事务 和政治问题，其目的在于限制政府滥用权力，防止政府行为不轨，保护公民的权 利和自由；在现代可治理型民主下，公民参与的范围不断扩大，包括对政府政治、 经济、文化等活动各个方面的参与；公民参与的目的也发生了变化，现代的公民 参与更注重提高政府的公共行政能力，帮助并监督政府有效地代表和实现公共利 益。 公民参与有政治参与和行政参与两方面。而公民的政治参与与行政参与有很 大区别。政治参与强调的是公民参与政治活动，而行政参与强调的是公民参与行 政生活，且政治与行政本身就是两个不同的概念。“行政不同于政治，行政管理 是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行 政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自我麻烦地去直接指挥行政 管理机构。”1 1 】具体而言，两者主要区别如下：首先，从参与的方式来看，我国公 民参与政治的形式多种多样，极为广泛。概括起来有以下几种：( 1 ) 参加政治投票； ( 2 ) 参加政治选举；( 3 ) 参加政治性社团；( 4 ) 参加政治集会；( 5 ) 参加社会协商对 话；( 6 ) 运用政治舆论和信访活动。从我国公民政治参与的形式来看，公民的政 治参与大多是公民通过代表机关间接地影响政府决策的行为，当然，也有少数公 民直接参与政治，从而实现自己的目标、利益、意愿的政治行为。而公民的行政 参与更强调由公民直接地参与到行政中，表达自己的意愿，而不是通过代表机关 间接地参与行政。其次，从参与的内容来看，威尔逊认为“政治是在重大而且带 有普遍性的事情方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细 微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术 职员的事情”。f 2 】古德诺在政治与行政一书中指出，在所有的政府体制中， 都存在着两种主要的政治功能，即国家意志的表达与国家意志的执行。他并且把 i l l 美 威尔逊行政学研究，中译本国外政治学，1 9 8 7 ，第6 期 1 2 ) 美 威尔逊行政学研究，中译本国外政治学，1 9 8 7 ，第6 期 7 我国政府危机管理中的公民参与研究 这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。i i 】因此，相对于政治参与，公民的 行政参与更集中于国家在个别和细微事项方面即行政领域的活动。例如公民参与 政府公共服务的供给，参与政府绩效的评估，参与政府的危机管理活动等都可以 看作是公民的行政参与。 当然，行政参与是与政治参与有必然联系的。古德诺认为，政治与行政只能 相对地二分开，即政府机构之间的分工不可能像政府功能之间的划分一样，来得 一清二楚。“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地， 又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达 时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。也就是说， 尽管人们能够区分开政府的主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些 政府机关去行使。” 2 1 因此，行政参与与政治参与也不能截然分开，所以，本文 中的公民参与不可避免地有很多政治与行政相互交叉的内容。 公民参与行为通常有两类，一类属于个人独立行为，另一类属于组织行为。 从历史的角度来看，公民参与的行为较多属于个人行为。但是，由于个人的力量 非常有限。所以公民通常以组织的形式来参与政府的管理活动。与其他的诸如经 济组织、政治组织相比，公民的基本特征还应当被看作非组织性的。在许多情况 下，公民可能会有某种共同的利益或关注某个共同的问题，但他们通常对于利益 的实现方式和问题的解决途径会有不同的意见，甚至会出现对立和冲突。在这种 情况下，公民就会以非组织的形式参加某些活动或在某一问题的解决方面采取单 独的行动。所以，以往在一个相当长的时期内，公民很难以组成一个组织性较强 的整体。然而，现代社会是一个组织化程度越来越高的社会，公民的那种原生性 的非组织性特征正在逐渐消失，代之而起的是有组织的活动。在社会生活的不同 领域中，我们都可以看到为了某一或某些共同目标组织起来的公民组成的群体。 这些群体在大多数情况下是一些随机性的、松散的和临时性的组织。但是也有一 些群体具有相当高的稳定性。这些各种各样的社团把公民组合成不同的集团来参 与到政府的管理活动中，当然其中包括政府管理活动的重要组成部分的政府危机 管理活动。在这个意义上，社会群体的参与成为公民参与政府危机管理的一种存 在形式，而且是主要的存在形式。一般来说，公民有组织的参与活动主要通过两 ( 1 j 美 古德诺政治与行政，中译本第一版北京：华夏出版社，1 9 8 7 1 2 页 阁 美 古德诺政治与行政，中译本第一版北京：华夏出版社，1 9 8 7 1 3 页 8 我国政府危机管理中的公民参与研究 种形式开展，一种是以地域为基础的社区活动，公民的参与活动是在以地理区域 为基础的社会群体中实现的：另一种是以共同的利益和爱好为基础的社团形式， 即人们基于共同的利益或兴趣爱好组成的各种非营利性社会组织，通过这种组织 来参与到以前只是由政府涉足的各种社会管理活动中。 1 2 2 公民参与的理论基础：民主行政的治理 治理理论提出公民身份既要强调权利也要强调责任，公民在获得福利的同时 也要承担义务，要对社会做出反应。民主治理是指行为者网络的自主自治，实行 治理，参与者最终便形成自主自治的网络。民主治理理论认定，办好事情的能力 并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府主要是以新的工具 和技术来控制和指引，政府的能力和责任均在于此：构建( 解构) 与协调；施加 影响和规定取向；整合与管理。 民主行政的治理是官民共同合作的治理，是以公民为中心的行政理念的具体 体现，这一治理模式的未来发展趋势，是更加有利于公民参与活动的进行，而公 民参与也会驱使行政机关具有更多的参与机制，并把这种理念运用在许多相关的 制度和行政组织上，以提供更多的参与机会。民主行政治理从促进公民参与发展 角度出发，体现出以下一些特征： 第一、与公民的合作。在民主的治理中，政府与公民之间是合作互益与一 体的关系，是以回应与满足人民的需求为最主要的目标，并且透过公民的参与行 动来共同完成。在责任共同承担的前提下，官民彼此建立共同价值观、共同社区 意识、共同的国家认同，以及共同的民主政府。因此，不会牺牲人民的利益，而 是在充分的沟通与利益协调之下，达到共赢的结果。 第二、以公民参与为基础的公共行政组织设计。“民主行政治理的政府是以 公民作为治理的中心的合作对象，此一途径的政治意识形态所倡导的大部分理 念，是寻求一个更政治性、更民主和更集体性的机制来相互传递信息。”【1 】因此， 任何涉及有关公民的社会阀题和公共事务，在治理的结构中必须强调“公民参 与”，通过公民参与的介入，唤起普遍的公民意识，包括对制度与政治程序设计 都要融入公民化的未来发展。 第三、公共权力是一种认同。民主治理结构的重心不在于一对的权力分配， 1 1b g u yp e t e r s 政府未来的治理模式第一版台湾：智胜文化事业公司，2 0 0 0 4 7 页 9 我国政府危机管理中的公民参与研究 而是追求政党的承认，“它是人类的一种至关重要的需要”，得不到他人的承认或 只是得到扭曲的承认，就会造成对人的可怕的伤害，将成为一种压迫，它能够把 人囚禁在虚假的、被扭曲的和被贬损的存在方式之中。从这个意义上讲，民主行 政的治理正在试图尝试着从行政结构上的设计来达成与公民的平等对话，从而获 得双方的认可。 第四、注重公民参与文化的培养。在参与的行动中，除了通过对话的过程表 达个人的期望，还要