（行政管理专业论文）从选择性到制度性：我国中央与地方政府之间分权问题研究.pdf

山东人学硕i ：学位论文 中文摘要 当前我国正处于体制转型的关键时期，如何实现权力在中央和地方之间的合理配 置，是政府改革的关键性问题，一直引发学术界的广泛关注。从“放权让利”到分税 制后的分权改革，都带有非制度性、策略性的特点，可以将其理解为“选择性分权 模式，选择性分权模式尚未实现我国中央和地方权力的均衡制约，仍未逃脱权力反复 收放的怪圈。针对选择性分权存在的职责同构、权力边界模糊、监督制约不力等问题， 论文从制度性分权的角度出发，试图对中央和地方政府之间的权力关系问题做出研 究，共分成以下几个部分。 导论部分在限定选择性分权概念的基础上，提出制度性分权问题研究的意义：总 结了目前国内外在府际关系领域，特别是中央和地方关系领域的权力划分和关系探讨 的研究理论，并提出了本文的研究思路和研究方法。 第一部分首先探讨集权论、分权论和有限理性下的“制度性分权”理论，并提出 制度性分权的应然要求，即“制度性”旨在强调分权的边界和度，进而阐述影响我国 政府问制度性分权的种种因素。 第二部分以改革历程为线索，以分税制为分水岭，着重探讨改革开放后我国中央 与地方选择性分权模式的演变，分别分析了“放权让利式选择性分权的表现和困境， 以及“选择性再分权 的必要性和措施，并在此基础上对两者进行对比分析。可以看 出，选择性分权的演变是趋于理性化和制度性的，但由于其随意性和策略性的特点， 选择性分权离制度性分权的规制性要求还有一定距离。 第三部分从三个角度具体分析选择性分权存在的问题，一是职责同构的根源症 结，二是权力边界模糊，三是权力监督制约薄弱，因此，选择性分权需要必须朝着更 加制度化、规范化、法制化的方向演变，即制度化分权模式。 第四部分在选择性分权问题分析的基础上，逐一提出构建制度性分权的对策。首 先探讨如何重构制度性分权的组织基础，以期解决“职责同构症结；其次提出构建 多元治理模式以解决权力边界模糊的问题：再次分析建立健全五位一体的监督制约体 系；最后提出加快制度建设，完善法律法规。 关键词：中央与地方；选择性分权；制度性分权；集权 山东人学硕i 学位论文 a b s t r a c t a tp r e s e m ，o u rc o u n t r yi si nac r u c i a lp e r i o do ft r a n s f o r m a t i o n ，t h ek e yo fr e f o r m a t i o n i sr e a s o n a b l ed e c e n t r a l i z a t i o no fp o w e rb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t ， i th a st r i g g e r e dw i d e s p r e a dc o n c e r na n dr e s e a r c hi na c a d e m i c b o t ht h es i m p l ea n dt h e s e l e c t i v ed e c e n t r a l i z a t i o no f p o w e r a f t e r t a x - s h a r i n gs y s t e m r e f o r m a t i o na r e n o n - i n s t i t u t i o n a la n ds t r a t e g i c ，t h e yc a nb eu n d e r s t o o da s ”s e l e c t i v ed e c e n t r a l i z a t i o no f p o w e r ”m o d e l ，w h i c hh a sn o tm a d et h ep o w e ro ft ob eb a l a n c e ，a n da l s oh a sn o tt oe s c a p e t h ec y c l eo fr e p e a t e df o l d i n gp o w e r b a s e do nt h ep r o b l e mo fi s o m o 印h i cr e s p o n s i b i l i t y , p u z z l e dp o w e rb o u n d a r y , i n e f f e c t i v es u p e r v i s i o na n d s oo n ，f r o mt h ea n g l eo fi n s t i t u t i o n a l d e c e n t r a l i z a t i o no fp o w e r , t h ep a p e rr e s e a r c ho nd e c e n t r a l i z a t i o no fp o w e rb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t i ti sd i v i d e di n t ot h ef o l l o w i n gp a r t s b a s e do nd e f i n i n gt h ec o n c e p to fs e l e c t i v ed e c e n t r a l i z a t i o no fp o w e r , t h es i g n i f i c a n c e o fi n s t i t u t i o n a ld e c e n t r a l i z a t i o no fp o w e ri sp r o p o s e di nt h ei n t r o d u c t i o n a n dt h e o r i e sa t h o m ea n da b r o a do fc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n tr e l a t i o n s ，e s p e c i a l l yt h et h e o r i e so f d e c e n t r a l i z a t i o no fp o w e ra r es u m m e du p f i n a l l y t h ei d e ao ft h i ss t u d ya n dr e s e a r c h m e t h o d sa r ep u tf o r w a r d a tt h eb e g i n n i n go fp a r to n e ，t h et h e o r yo fc e n t r a l i z a t i o n , d e c e n t r a l i z a t i o n , a n d i n s t i t u t i o n a ld e c e n t r a l i z a t i o nb a s e do nl i m i t e dr a t i o n a l i t ya r ed i s c u s s e d t h e ni n s t i t u t i o n a l d e c e n t r a l i z a t i o n se s s e n t i a l r e q u i r e m e n t ，w h i c h i s t h eb o u n d a r ya n dd e g r e eo f d e c e n t r a l i z a t i o n , i sp r o p o s e d t h e r e b y ，t h e i n f l u e n c ef a c t o r so fi n s t i t u t i o n a l d e c e n t r a l i z a t i o na r ed i s c u s s e d t a k i n gt a x - s h a r i n gr e f o r m a t i o na saw a t e r s h e d ，t h em e a s u r e sa n dd i l e m m ao fs i m p l e s e l e c t i v ed e c e n t r a l i z a t i o n , a n dt h en e c e s s i t ya n dm e a s u r e so fs e l e c t i v ed e c e n t r a l i z a t i o n a f t e rt a x - s h a r i n gr e f o r m a t i o na r ea n a l y z e ds e p a r a t e l y ，a n do nt h i sb a s i sf o rac o m p a r a t i v e a n a l y s i so ft h et w om o d e si nt h es e c o n dp a r to ft h ep a p e r t h es e l e c t i v ed e c e n t r a l i z a t i o ni s t e n dt om o r ea n dm o r er a t i o n a la n ds y s t e m a t i c ，h o w e v e r ，b e c a u s eo fi t sr a n d o m n e s sa n d s t r a t e g i cc h a r a c t e r i s t i c s ，t h e r ei sac e r t a i nd i s t a n c et oa c h i e v et h ed e m a n do fi n s t i t u t i o n a l d e c e n t r a l i z a t i o n 2 i nt h et h i r dp a r t ，t h ep r o b l e m so fs e l e c t i v ed e c e n t r a l i z a t i o na r ea n a l y z e dc o n c r e t e l y 山东人学硕+ 学位论文 f r o mt h r e ea n g l e s t h ef i r s tp r o b l e mi si s o m o r p h i cr e s p o n s i b i l i t y ，t h es e c o n di sp u z z l e d p o w e rb o u n d a r y , t h el a s ti si n e f f e c t i v es u p e r v i s i o n s os e l e c t i v ed e c e n t r a l i z a t i o nn e e d s m o r ei n s t i t u t i o n a l i z e ds t a n d a r d i z a t i o n , a n dc h a n g ei n t ot h ei n s t i t u t i o n a ld e c e n t r a l i z a t i o n m o d e i nt h el a s tp a r t , m e t h o d so fb u i l d i n gi n s t i t u t i o n a ld e c e n t r a l i z a t i o nm o d ea l ep r o p o s e d f i r s to f a l l ，b r e a k i n gi s o m o r p h i cr e s p o n s i b i l i t y s e c o n d l y ，b u i l d i n gd i v e r s i f i e dg o v e m a n c e t h i r d l y ，e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gt h ep o w e rs u p e r v i s i o ns y s t e m f i n a l l y ，a c c e l e r a t i n g l e g a la n d i n s t i t u t i o nc o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ；s e l e c t i v ed e c e n t r a l i z a t i o no fp o w e r ； i n s t i t u t i o n a ld e c e n t r a l i z a t i o no fp o w e r 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名 山东人学硕l ：学位论文 选题理由 导论 政府间纵向权力分配的核心问题在于中央集权与地方分权的制度化安排，集权 与分权之争历来是学术界关注的重要问题。自改革开放以来，我国经历了从“放权让 利简单式分权到以分税制为分水岭的“选择性再分权 ，中央与地方的权力分配逐 步科学化、合理化，但是存在的一些问题也值得引发进一步的思考。改革开放初期权 力下放的力度加大，实行了中央向地方放权、政府向企业放权的双重分权，这些措施 把地方政府逐渐培养成为地方区域的独立的经济主体和行政管理主体，地方利益诉求 随着地方权力的扩大而扩大。财政包干体制改革后，中央财政收入不够充沛，这与中 央政府的权威不相匹配，严重削弱了中央的宏观调控能力。而地方政府出于保护自我 利益的目的，一方面与中央政府“讨价还价 ，另一方面截留企业的自主经营权，导 致地方保护主义盛行。相对于计划经济模式下的放权让利改革来说，分税制后的选择 性再分权是在市场经济基础上进行的，中央和地方划分财权范围，财政“两个比重 明显上升。分税制后改革调整的内容和形式虽然与财政承包合同的调整不同，但都是 中央政府出于维护中央利益的目的，利用自身在政治与行政上的权威地位以及调节财 政关系的主动权，对中央和地方事权与财权的分配格局进行比较随意的调控，缺乏规 范化和法制化基础，地方政府随时担心分得的权力被中央收回，因而会出现对权力的 渴求和占有欲，在“中央集权但缺乏权力，地方分权但缺乏民主 这种困境下，分 权问题一直是研究中国政府问纵向权力分配模式的有意义的议题。 本文将分税制改革前后的分权都归结为选择性分权，应该说，任何分权都是不是 绝对的、全面的，而都是有选择的，本文之所以使用“选择性分权 这个概念，强调 的是中央政府不可能集中所有的权力，也不可能下放所有的权力给地方政府。中央政 府如果管的地方事务越多，就越管不好，或者管得没有效果。不论是我国分权改革的 思路，还是国外央地关系构建原则，都将涉及到全国性意义的领域，由中央政府集权 管辖，并通过垂直系统或者派驻机构行使这些权力；而在涉及地方事务的领域，让地 方政府拥有司法、立法、行政等自治权力，履行相应的政府责任。也就是说，各国构 建央地关系所遵循的总体原则实际上就是一种选择性分权，我国改革丌放以后中央与 郑水年等论中央地方关系的集权和民主问题【j 1 战略1 j 管理2 0 0 1 ，3 ：6 1 山东人学颁i 学位论文 地方政府权力的反复收放，也是在选择性分权的尺度和职权领域的不断探索。从“放 权让利式 简单选择性分权到分税制后的选择性再分权，随着经济转型和体制转轨的 深入，中央和地方就职权范围、利益关系、监督制约手段等都做出了调整，并取得选 择性分权的阶段性进展。但是，这种分权模式还是更多的体现出非制度性、博弈性、 策略性、战术性的特点，存在一系列难以解决的症结。分权模式需要战略性转变，而 构建制度性分权正是构建规制型、法制型央地关系的创新模式。 英国诺丁汉大学中国研究所所长郑永年一直认为，中国要建立一个现代规制型国 家，就必须走一条“有选择性集权”( s e l e c t i v ec e n t r a l i z a t i o n ) 的道路。而选择性集权 也意味着选择性分权，把一些方面的权力彻底地下放给各级地方政府，实行充分的分 权，让地方政府来治理地方社会。m 要用制度解决中央地方关系，中央政府就要从政 治层面做文章，对中央地方关系做一个全面的政治转型。9 0 年代中期以后实行的分 税制的有效性并没有如人们所预期的那样，主要的原因在于中央和地方之间的政治权 力关系未做调整，他呼吁引入民主因素来提高这种新制度的有效性。中央政府要在地 方政府之外，建立一套属于自己的制度体系。中央政府建立自己的独立于地方政府之 外的统治体系并不是要对地方进行全面的统治，而是要把那些事关国家利益的权力集 中起来而把另外一些权力完完全全下放给地方，中央只对这些权力的行使实行事后 的法律监督。很明显，选择性 集权的另一方面就是真正意义上的地方分权。营 也有学者认为“选择性集权 应是一种事实状态，作为政治的常态机制，体现在 某一政治过程中集中需要集中一定的权力资源去控制地方事务治理，如专门性的项目 整治。而实际上许多单一制国家的集权程度都是有选择的，中央对地方的控制也有不 同程度的区别的，并且这些控制在不同的领域并不相同。选择性集权并不足以支撑整 个新的央地关系架构，而可以看作探讨央地关系新模型的一个丌端。 本文认为要理顺我国央地关系并不一定“要在地方政府之外建立一套属于自己的 制度体系”，而是在分析了选择性分权的改革历程、措施和症结的基础上，提出将选 择性分权引入制度性分权上去。当i j 社会，不论是单一制国家还是联邦制国家，在政 府间纵向权力分配的问题上出现了趋同的现象，以集权为特征的单一制国家分权力度 加大，而以分权为特征的联邦制国家则出现了集权的趋势。中国作为一个以单。制为 郑永年中图中央集权需要有制度创新【z 】联合早报嘲 h t t p ：w w w z a o b a o c o m s p e c i a l f o r u m p a g e s 4 f o r u m z p 0 6 1 2 1 2 h t m l 2 郑水年i 馗论中央地方关系中的集杈和民土问题t 战略j 管理，2 0 0 1 3 ：6 8 2 山东大学硕j ：学位论文 主体的复合制国家，分权是必要的。然而，回顾中国历史特别是建国以来，中央与地 方分权改革难以走出“集权分权再集权再分权 的反复怪圈，其中核心 症结就是没有合理把握集权与分权的度。本文认为，自1 9 9 4 年我国实行“分税制 是具有分水岭意义的举措，它促使中国政府问权力配置模式由“放权让利 的简单 式分权过渡到选择性再分权。在综合考虑了中央与地方双重利益的前提下，以及均衡 政府市场社会互动关系的基础上，分权是政府间纵向权力分配模式的有发展意义的 选择。但是，处于转型时期的中国，选择性分权在推行过程中，出现了一系列值得关 注的问题，比如普遍存在的“职责同构 现象、中央与地方事权划分的模糊、地方政 府现象等等，这些问题涉及到政府体制问题、权力配置的依据及保障问题、权力之间 的制衡问题等等。本文力图深入到社会问题和政治现象的背后，分析职能转变最新趋 势，及地方治理理论对于中央与地方政府权力配置的启发意义，并且探讨完善基层民 主和监督制约体系对理顺央地权力关系的现实意义，这都是制度性分权的构建对策。 二文献综述 ( 一) 国外研究成果 在中央与地方关系这个领域，国外学者研究的比较早，针对权力分配和运行过程 中出现的问题，国外学者纷纷提出了各种理论。 早在1 8 5 1 年英国法学家史密斯在地方自治与中央集权一书中，提出了所谓 的“史密斯主义 ，即中央集权和地方分权不能分开而言，应该同时考虑，不能顾此 失彼。 进入2 0 世纪，随着社会经济的发展，政府学说也相应的发展和深入。1 9 6 8 年， 法国学者拉焦尔在行政部门的机构一书中，提出中央与地方关系的三模式论，即 政治性分权、行政性分权、行政权转让模式下的中央与地方权力分配比例。 1 9 8 2 年，p 桑德斯在地方政府研究中的为什么要研究中央与地方的关系? 文中，阐述了研究中央与地方关系的非同寻常的意义。 英国学者艾伦在1 9 8 7 年出版的布莱克维尔政治学百科全书中，通过分析世 界各国中央与地方关系发展史，把中央与地方关系归纳为合伙型与代理型两种模式。 合伙型模式下中央与地方被看作是平等的合作者，不具有对抗性，公众可以通过地方 政府参与国家公共事务，如瑞士、荷兰等国就具有合伙型模式的特性。代理型模式中 地方政府基本上被看作中央的代理机构，而非作为地方的代言人，其目的是提供服务， 山东人学硕i ：学位论文 英、法等国府际关系具有此类特性。艾伦认为比较理性的模式是合伙型，中央与地方 的合作更容易提供有效的公共服务和产品。 ( 二) 国内研究成果 国内学者在这一领域的研究也比较丰富，他们立足于中国国情，结合中国的政治 制度、文化传统、历史发展、经济体制以及意识形态分析中国实际，也取得了较多的 成果。 辛向阳在1 9 9 6 年出版的大国诸侯中国中央与地方关系之结一书中，以 历史的角度分析中央与地方关系变迁。金太军在1 9 9 9 年出版的当代中国中央政府 与地方政府关系现状及对策一书中，从提升中央政府权威与调控能力、明细两者权 责及规范与法制化四个方面对中央和地方关系做了研究。薄贵利在2 0 0 1 年出版的集 权分权与国家兴衰一书及相关论文中，分析了现代化进程中集权与分权的国家政策 取舍。熊文钊在2 0 0 5 年出版的大国地方：中国中央与地方关系宪政研究一书中， 通过历史的、比较的、实证的方法，对中央与地方关系结构模式、中央与地方权限划 分机制进行了宪政结构分析。 对于政府间纵向权力分配的问题，有的著作从财政体制方面着手，大量运用公共 财政和经济学的理论重点分析分税制及其影响；有的著作从政治体制的角度，研究中 央与地方政府的组织结构及其职能范围：有的则从利益驱动模式入手，分析两者的利 益博弈等等。结合本文写作主线，针对我国中央与地方权力关系问题，特选取四篇著 作具体介绍。 康晓光在权力的转移1 9 7 8 1 9 9 8 年中国权力格局变迁一书中，分析了改 革二十年来中国的权力格局的演变，即在政治、经济、社会三个领域中，由一切权力 由政治垄断的单级结构向三个领域分享权力的多级结构转变。政治领域中将政府合法 性的基础转变为依法治国，经济领域中树立了市场机制的优势地位，社会领域中通过 私域和公域的划分实现权力聚拢。 张志红在当代中国政府间纵向关系研究一书中，以利益政治观为主要指导思 想，提出打破“职责同构”的政府管理体制，调节政府间纵向关系，特别是在社会管 理和公共服务方面赋予各级地方政府更多的自主权，以创建伙伴型政府问纵向关系模 式。 王绍光、胡鞍钢等人在中国政府汲取能力下降及其后果一文中，分析了中国 以放权让利为主线的改革，产生积极效果的同时，导致中央政府控制财力比重下降导 4 山东大学硕l ：学位论文 致政府汲取能力下降，进而可能导致调控能力下降的“弱政府 局面。 赵成根在转型期的中央和地方一文中，重点关注1 9 8 0 年分权改革后地方政 府角色的逐渐改变，即由单纯的中央政府的代理结构转变为相对独立的地方行为主 体。随着经济转型和权力下放的推进，地方经济为地方人民提供广泛的社会福利，以 此获得地方人民的支持和认可，地方政府的合法性基础发生了相应的变化，即“政绩 型合法性 。 总体看来，康晓光重点研究了政治、经济、社会的分权格局，张志红在探讨职责 同构对纵向关系影响上颇有建树，王绍光、胡鞍钢等人突出了放权让利阶段的财权改 革对政府能力的影响，赵成根探讨了分权带来的地方政府角色和合法性基础的转变等 等，各家各有见解和研究成果，但是，都较少的关注整个转轨时期选择性分权的随意 性和策略性的根源性问题，而本文恰以此问题作为研究切入点，引出制度性分权的构 建对策。 三研究方法 本文在论述的过程中，坚持马克思主义的立场、观点、方法，从中国政府间权力 纵向分配实际出发，综合运用政治学、行政学、经济学、财政学、历史学、管理学等 相关知识，对当前中国政府权力配置现状进行了研究，在比较分税制前后中国选择性 分权的基础上，分析了解决选择性权力分配存在的问题，探索了制度性分权的治理构 想。具体说来，本文所使用的研究方法主要有： ( 一) 历史分析方法 马克思主义历史分析方法就是把现象和事物放到特定的历史范围和背景中去考 察和研究，强调从纵向的角度考察中央与地方政府选择性分权面临的问题，通过对其 产生、发展、演变及现状形成的历史分析，总结出某种具有规律性的现象、趋势， 以此作为基础去认识、分析问题的现状和未来可能的发展，进而作为解决问题的客观 依据。本文在研究政府权力纵向分配的过程中，研究对象限定在改革开放之后这个特 殊的历史环境下，并对“分税制 前后出现的“放权让利 简单式选择性和“选择性 再分权 进行比较研究的时候，充分考虑以“分税制 为分水岭的中国政府纵向关系 变革的具体历史条件和背景。 ( 二) 政治系统分析法 系统论是把事物看作是一个有机系统的一部分，本文在论述政府问纵向权力配置 5 山东大学硕寸：学位论文 的过程中，尤其注意将政府权力可以看作是一个有机系统，在这个系统中，权力和职 责之间的辩证关系，以及中央和地方政府、政府和市场、政府与社会、政府与民众之 间的相互制衡关系都是研究要素。 ( 三) 文献分析法 文献分析法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究，形成对事实科 学认识的方法。本文理论研究主要采用文献法，重点整理的文献包括：国内外集权分 权的理论研究、人性假设的文章和专著；我国政府改革历程的相关理论、中央地方统 计报表，相关网站上的资料：研究国内外政府间关系，包括是权力配置、民主建设、 非营利组织、治理理论、监督体制等等方面的著作。以此来分析我国改革开放以来政 府间选择性分权的演变、存在问题及制度性分权治理对策。 6 山东久学硕l ：学位论文 第一章中央与地方之间制度性分权的一般理论 自国家产生以来，人们就没有停止过对权力的争夺，而对于权力博弈中的集权与 分权问题的争论也随着历史的变迁和经济的发展不断深化。在这种情况下，研究政府 有限理性下的制度性分权的必要性可见一斑。本章分析制度性分权的一般理论，着重 阐述人性假设前提下的权力配置，进而探讨制度性分权的“度”的问题，即制度性分 权的应然要求，同时分析影响我国制度性分权的若干因素。 一中央与地方之间制度性分权的理论依据 近代以来，西方列强走向现代化国家的进程，大都经历了从封建等级国家向绝对 主义国家，再从绝对主义国家向宪政民主国家的制度转型。就政府问的纵向权力分配 来看，绝对主义国家选择的是中央全面集权，而宪政民主国家选择的是中央与地方之 间制度性的集权和分权。而中国的情况与之不同的是，建国初期实行的是政治经济一 体化的高度集权模式，中央权力和职能范围触及到社会各个角落，地方政府作为中央 政府的“附件 ，没有自主权力和利益诉求，这种全面集权导致一系列诸如地方政府 积极性欠缺的弊端暴露出来。另一方面，当代中国在制度理念上实行中央集权体制， 但是在中央与地方关系的实际运作过程中，为了调动地方的积极性，中央策略性、有 选择性的实行非制度化的地方分权，这导致了中央名义上拥有权力但是缺失控制力， 地方实际上分得了权力但是监督制衡不力。归结看来，政府间纵向权力配置的关键问 题在于中央与地方政府问的集权与分权的制度性选择，从权力和利益的角度分析，中 央与地方的关系的构建有集权论、分权论两种基本理论模型，以及政府有限理性下的 “制度性分权”。 ( 一) 集权论的理由与影响 。 集权论主张的是决策权集中于中央政府，“强调中央政府的集权和权威，强调中 央政府在整个社会协调和控制中的重要地位和作用。” 1 、集权论的前提假设：地方政府“性恶 洛克认为权力是一种必要的恶。丹纳斯朗指出：“如果权力关系是必需的，也 许会被描述为必需的邪恶。这种邪恶在于权力容易滥用，在于权力容易从合法领域扩 林尚讧国内政府问关系【m 】杭州：浙江人民版社，1 9 9 8 ：2 5 7 山东人学硕i ：学位论文 大到其他领域，这主要因为作为潜在通过手段的权力地位，可以为任何集团、任何个 人的目的服务。 权力的运行过程是社会资源的分配过程，权力的不当运用会对社会 和人民带了巨大的危害。集权论基于地方政府性恶的分析，认为地方政府拥有对权力 占有和行使的贪婪欲望，为了获取更多的地方利益而相互恶性竞争，以至于损害国家 利益和人民福祉。只有中央集权才能够有利于国家和社会的一体化，达成最大的整合 利益。 2 、集权论的历史合理性与影响 王绍光在分权的底限一书中分析了中央集权的利弊，中央集权有利于提供全 国性公共产品和服务；有利于将跨地区外部效应内部化；有利于获得规模经济效应； 有利于实现宏观经济稳定；有利于进行收入再分配。但是，中央集权的短处在于中 央决策者一旦出现失误，危害就是全局性的，另外，中央无法依据各地的资源优势和 当地居民的偏好制定出政策，而导致低效率甚至无效率，同时，由于地方政府没有权 力和地方利益而无法激发其能动性。 然而，中央集权制的政治合理性不容置疑，恩格斯在集权和自由一文中指出： “集权是国家的本质，国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。每个国家必然 要力求实现集权，每个国家，从专制君主政体起到共和政体止，都是集权的。美国是 这样，俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权，联邦制国家需要集权，丝毫也不 亚于已经发达的集权国家。只要存在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民 只是因为有集权才履行自己的公民职责。 中国作为一个崛起中的大国，幅员广阔，人口最多，地方政府、基层政府数量繁 多，区域发展不平衡，加上外部环境复杂，要保持中华民族的独立性和统一性跻身 世界发达国家之林，中央集权制这一民族国家的基石就不能废弃。“中国革命与中国 历史的宏观连续性体现在中国人口从来没有今天这么多：通过一个中央权威保持统 一，仍然是必要的。 ( - - ) 分权论的理由与影响 l 、分权论的前提假设：中央政府“性恶 。f 荚j 丹尼斯朗陆震纶，郑明哲译权力论f m 】北京：中冈社会科学出版社，2 0 0 1 ：2 6 1 国i ：绍光分权的底限 m 北京：中国计划版社，1 9 9 7 ：2 5 圆马克心恩格斯伞集( 第4 l 卷) 北京：人民 | j 版社，1 9 8 2 ：3 9 6 鲫费正清伟人的中国革命( 1 8 0 ( 0 - - 1 9 8 5 ) m 北京：世界知识i i j 版社。2 0 0 1 ：4 3 2 8 山东人学硕上学位论文 与集权论相反，分权论基于中央政府性恶的考虑，认为中央政府拥有过大的权力 会破坏民主主义的实践，并且一切有权力的人都会滥用权力，这不但违背了社会主体 应充分享有自由、平等权利并自主解决自身事务的思想，而且是与民主相左的专制统 治。只有地方自治才能更好的践行民主，地方政府可以更好的管理本辖区的社会事务， 并扩大民众对社会事务管理和对政治生活的参与。 2 、地方分权的政治必然性与影响 地方分权有利于促进居民参与地方事务；有利于促进地方政府对于地方居民负 责；有利于发挥地方官员的信息优势；有利于制度创新；可以给地方居民更多的“用 脚投票选择机会；有利于缩小地方政府部门的总体规模；有利于提高效率。但是， 分权也带来一系列问题，如无法有效提供全国公共物品和服务及提高其规模经济效 应，不能通过收入再分配促进社会公平，不能有效解决宏观经济稳定问题等等。 然而，分权制的政治必然性也是不容置疑的，这可以从三个角度进行分析： 一是宪政角度，我们知道美国宪法的最大诉求就在于防止权力集中，保护个人自 由。由此可见，宪政就是要通过对权力和权利的优化配置，来规制权力，保障权利， 因而必须对权力重组，使权力的获得和行使有宪法依据，同时又受到制度化制约。 二是经济角度，财政联邦主义为地方分权提供了强有力的经济效率的理由，即实 行分权有助于资源配置效率的改善。1 9 7 2 年，瓦勒斯奥茨在财政联邦主义一 书中论证了地方政府存在的理由。他概括了这一领域的理论著作，提出了奥茨定理： “对中央或各地方政府来说，一种公益物品由全部人口中各地方的人消费，该公益物 品在每个管辖单位内每种产出水平的供给成本是相等的，由地方政府对其各自的管辖 单位提供帕累托效率水平的公益物品，总是比由中央政府向所有各辖区提供任一特定 的和统一产出水平的供给更加有效( 或至少是同等有效) 。 三是行政管理角度，随着社会的发展，人们之间由原来单纯地身份依附关系发展 到更多地对等关系从“身份 到“契约，面对瞬息万变、千头万绪的纷纷扰扰， 政府若不能及时做出反应并加以解决，其导致的结果只能进一步恶化环境。而要据以 客观的事实做出合理的判断并付出实施，对于集中管理下的政府显然是“不能完成的 任务 。为此，分散式管理分权就成为一种可能。 。l ：绍光分权的底限 m 北京：中国计划 i j 版社，1 9 9 7 ：2 0 毛寿龙集权j 分权的原则【z 】，h t t p ：w w x k c j c o m f i l e p o s t d i s p l a y r e a d p h p ? f i l e i d = 1 7 6 7 谢小瑶地方分权的宪政思维兼论地方分权的模式 j 科教文汇，2 0 0 7 ，l ：1 2 1 9 山东大学硕一i ：学位论文 ( 三) 政府有限理性下的制度性分权 美国著名政治学家拉斯韦尔和卡普兰关于“政治人理性 做了这样一个基本假设， 即“政治人是追求权力最大化的人。 他们认为，政治人“要求关乎他们所有价值的 权力最大化，希望以权力决定权力，还把别人也当作提高权力地位和影响力的工具。 不论是个人、政党、利益集团还是各级政府都会有意识的追逐权力特别是政治权力， 以便确保并扩大这些人或者这些集团的既得利益，并剥夺另一部分人或集团所获得的 现实利益。这种政治理性的肆意扩散会导致非理性的萌发。不难看出，作为政治人， 不论是中央政府还是地方政府都有追求权力最大化的倾向，完全的中央集权或者充分 的地方分权都会因为权力的过度上移或者下放而失去监督和控制，从而引发非理性的 后果。权力的配置应该在政府有限理性的理论基础上进行有制度性的配置。 体制转轨时期我国政府间纵向权力模式的理性选择应该是制度性分权。绝对集权 和绝对分权在现实中都是不可取也不可行的，如何建立一种体制，在集权与分权之间 找到均衡点，对于当代中国的机制改革和经济、政治、社会的稳定发展意义深远。“这 种均衡应该由中央集权的边际成本和边际收益比、地方分权的边际成本和边际收益比 得出。当中央集权的边际收益等于边际成本时，中央集权就实现了经济上的局部均衡； 而当地方分权的边际收益等于边际成本时，地方分权就实现了经济上的局部均衡。而 当两者都达到局部均衡时，而且两者的边际成本和边际均衡都相等时，就实现了中央 集权与地方分权的一般均衡。 而依据政府角色和责任来划定权力的制度性分权， 既增强中央权威又不损害地方积极性，既发展民主又增强宏观调控能力，为在中央和 地方权力制衡提供了思路。 二中央与地方之间制度性分权的应然要求 “制度性分权”的两个关键点一是分权，二是制度性。其中核心问题在于如何把 握集权与分权的度，即分权的标准问题。 ( 一) 制度性分权的关键在于合理划分中央政府和地方政府职责范围 在涉及到国家整体利益的领域，如国家的内政外交、国防、全国性公共事务、国 民经济的宏观调控等领域，中央政府要把权力集中起来，并通过垂直系统行使这些权 力。但属于地方事务的领域，如发展地方性公益事业、负责本地区的文化、教育、卫 o 。h a r o l dd ，l a s s w e l l a b r a h a mk a p l a n p o w e ra n ds o c i e t y m n e wh a v e n ：y a l eu n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 5 0 ：7 8 圆毛寿龙集权与分权的原则【z j ，h t t p ：w w w x k c j c o m f i l e _ p o s t d i s p l a y r e a d p h p ? f i l e l d = 1 7 6 7 1 0 山东人学坝i 学位论文 生、社会保障等领域，应当视地方政府为一级政府，保证地方政府拥有包括地方司法、 立法和行政在内的所有权力。 ( 二) 制度性分权应是在中央和地方的利益博弈中践行的动态过程 自改革开放以来，我国经历了从体制转型初期的“简单放权让利 到以分税制改 革后的选择性再分权，中央与地方的权力分配逐步科学化、合理化，但是存在的一些 问题还是值得引发进一步的思考。改革丌放初期权力下放的力度加大，中央向地方、 向企业放权，并扩大了大中城市的管理权限，这些措施把地方政府逐渐培养成为地方 区域内独立的经济主体和行政主体，地方利益诉求随着地方权力的扩大而膨胀。在财 政包干体制下，中央财政收入锐减，这与中央政府的权威不相匹配，严重削弱了中央 的宏观调控能力。而地方政府出于自我利益保护的目的，与中央政府“讨价还价”， 导致地方保护主义盛行。在新一轮的权力配置中，地方制度创新带来了不小的冲击和 思考，这不单单来自于中央政府的分权，还来自于地方政府的自主分权。然而，如果 光是地方制度创新，没有总体上变革中央地方关系，权力重心会继续下移，有可能导 致政权的地方化，相反，如果中央集权不当，地方制度创新就会被遏止甚至被抹杀， 最终影响可持续发展。可见在中央与地方权力的互动博弈中找到一个均衡点并不容 易，而分权的尺度也正是在这个动态过程中不断摸索，并随着环境的变化而加以调整 的。 ( 三) 制度性分权中权力的划分应由相应的宪法和法律来规范 权力的划分过程虽然是一个利益博弈的复杂互动的过程，但从本质上来说，权力 的既不应该来自于中央政府权力的向下分割，也不应该来自于地方政府权力的向上让 渡，而应该来自于宪法和法律的规定。中央政府和地方政府应在法律规定的职权范围 内管理好各自的事务并承担责任，权力的大小要与事务大小相符，这一切都应该在法 律的框架下进行，那种中央与地方讨价还价、避重就轻、商量着分权的做法，既违背 了法治的精神，也导致分权的标准缺失。 三中央与地方之间制度性分权的影响因素 要分析政府间的纵向权力关系的形成和发展，就要把它放在一定的社会历史环境 中就考察，就必须综合分析各种影响因素。加拿大学者卡梅伦指出“联邦制内的特殊 山东人学坝i j 学位论义 政府间关系，由下列原因形成：所在的社会；所依托的宪法体制；所部分体现的政府 体制：在特定时间影响所在国生活的内外因素”。他还列举了以下几个影响政府间关 系的主要因素：人口与地理因素；社会与文化因素；历史因素；宪法与制度因素；政 治因素；环境因素。我国年轻学者张志红从两个方面着手，具体分析了人口和民族 构成、政党组织、社会阶层结构、政治制度、政党、政治过程、政治文化、政治环境 等政治性因素，以及自然地理条件、历史传统、经济体制、经济发展水平等非政治性 因素对于政府间纵向关系的影响。 探讨我国政府问制度性分权，就应该把政治结构、 民主发展等影响因素放在中国特色的环境中去考察分析。 ( 一) 以单一制为主体的国家结构 国家结构形式为由不同权力主体参与的政府间纵向关系提供了基本框架只有 产生了国家结构，才会产生中央与地方关系，才有了所谓的制度性分权的探讨。国家 结构形式的选择和调整，从整体上影响着政府问纵向关系的形成和发展。我国是以单 一制为主体的复合性国家结构形式，单一制下人民将国家权力完全委托给了中央政 府，中央政府拥有最高和全部的国家权力，中央政府再将权力下放给作为代理机构的 地方政府，而权力下放的范围和大小完全来自于中央政府的授予和规定。从中央对地 方调整手段中，可以看出其对制度性分权的影响。如财政手段，单一制下，财政大多 数集中于中央，地方虽然拥有部分自主财政，但不足以支持本地区的建设和管理，相 当一部分财政来自于中央下拨，而财政正是中央控制与支配地方的重要手段之。再 如人事任免，中国各层级地方政府的主要领导事实上都是由中央或上级政府任命的， 由此引发上下级政府负责人在权力关系上不对等，一切地方事务实际上还是处于中央 的管辖之中，这在很大程度上影响了制度化分权的推行。 ( 二) 带有集权色彩的政治文化 在我国，不论是历史传统的政治文化还是以马克思主义为指导的现行政治文化， 都带有强烈的集权色彩。自占以来，国家统一一直是中国社会发展的总趋势，虽然在 某些时期出现过短暂的分裂割据局面但总体来讲是一个中央集权国家，“大一统” 思想深深植根于中华民族传统政治文化中。当前，中国以马克思主义为指导集权性的 政治文化，强调中央集权是国家的本质，国家存在的必要性就在于中央集权。基于集 加卡梅伦政府问关系的几种结构j 国家朴会科学2 0 0 2 1 ：1 1 5 一il 8 1 张，占红当代中国政府问纵向关系研究m 尺津：天津人民j l ；版 2 0 0 5 ：1 3 3 1 2 山东大学硕i ：学位论文 权的政治文化的中