（行政管理专业论文）中国非政府组织发展问题研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 建国以来，我国的非政府组织迅速发展，至今已初具规模。非政府组织的出现 和发展是政治、经济、社会等因素调整和发展的必然结果，尤其是全球化联系的加 强，更加有力地促进了非政府组织的发展。同时，它的出现和发展也对政治、经济、 社会等各个方面的发展起到了极大的促进作用，特别是在参与社会治理、转变政府 职能、促进民主建设、实现社会整合以及和谐社会构建等方面发挥着举足轻重的作 用。但是，由于政府管理制度、社会环境以及非政府组织自身的不足等原因使得非 政府组织的发展面临着众多现实问题。本文在分析非政府组织发展现状的基础上提 出了未来发展的对策建议，尤其是要建立有限互动合作机制的管理模式，以图实现 政府管理和非政府组织发展的敢赢。 本文以马克思主义的政治学说为指导，同时借助了治理理论作为分析工具，对 非政府组织的发展历史、意义、现状及对策作了剖析，提出了个人的见解和观点。 本文由导论、概念界定与理论阐释、中国非政府组织的历史发展与现实问题、 促进中国非政府组织发展的对策建议等四个部分构成。 导论作为文章的开端，提出了本文研究的主题和出发点，述评了目前国内外此 领域的研究现状，阐释了本文的理论分析工具，并进一步提出了本文研究的基本思 路和方法。 概念界定与理论阐释部分是本文的第一大部分。文中首先对非政府组织的概 念、类型及其特征作了探讨。在此基础上，进一步结合当前的实际着重分析了非政 府组织的存在和发展在政府职能转变、政治民主建设、实现社会整合及构建和谐社 会中的现实意义。 中国非政府组织的历史发展与现实问题是本文的第二大部分。在这一部分中回 顾了我国非政府组织发展的历史进程，同时从中概括出政府对其管理模式的演变， 继而从政府管理体制不合理、官民二重性的羁绊、非政府组织发展的社会资源不足 等三个方面剖析了非政府组织发展面临的主要问题。 促进中国非政府组织发展的对策建议是本文的第三大部分，亦即最后一个部 分。这一部分承接上一部分的分析，从重塑政府与非政府组织之间的关系；改革双 重管理体制；积极培育公民社会的发展；建立健全社会监督体系：完善非政府组织 的相关立法：加强非政府组织自身建设等六个方面探讨了非政府组织未来的发展策 略。 关键词；非政府组织；管理机制；有限互动合作机制 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s a b s t r a c t s i n c em ef o u n d i n go ft h ep r c ，n g o sh a v ed e v d o p e dr a p i m y ，1 1 0 、血e yb e g i nt o 掘k es h a p e n ee m e r g e ea n dd e v c l o p m 哪o fn g o sa r ea ni n e v i 扭b l er e s u l to fp o l i t i c “ e c o 肿i i l i c ， s o c i a la d j u s t i i l e n ta n d d e v e l o p m e n t ，e s p e c i a l l y ，t h cg 吮n g t ：h e 血g o f m o b a l i z a _ d o ng r e a yp r i 加o t c sn g o s d e v d o p m e n t a t 吐l e姗e 廿m e ，n g o s e m e f 擎m c ea n dd e v e l o p m e n t 掣a t l yp m o t ep o l i t i c a l ，e c o n o m i c ，s o c i a lp r o g 聆s si n v a r i o u sa s p e c t s ，e s p e c i a l l yi i lp a n i c i p a t i o no fs o c i a l g o v i 葱n c e ，t m s f o 吼a t i o no f g o v e m m e n t 向n c t i o n s ，讲o m o t i i l g o fd e m o c r a c y - b 呖i d i n g ， c i a li m e g 州o nm l d c o n s 仃u c t i o no fah 舢0 1 1 i o u ss o c i e 哆，n g o sp l a yad e c i s i v ep a n b u td u et od e f e c t so f g o v e m m e n tm a n 艇声m e n tm e c h a n i s m ，s o c i a l 叫v i m m e n ta r l dn g 0 s o 眦ld c f e c t s ， n g o s d e v e l o p m e n t 帆f a c i n gm 趾yp 础i c a li s s u e s b 嬲i n go nt h e 肌a j y s i so fn g o s d c v c l o p m e n ts t a t u s ，l i st 1 1 e s i sb r i n g sf 0 删c o u m e m l e a g u r e s 趾dr e c o m 加e n d a 士i o n sf o r 如t u r ed e 、伦1 0 p m e m ，e s p e c i a l l yo nb 伍l d i n gm a n a g e m e n tm o d e lo fl i m 诹泔i n t 黜t i v e 曲i o p e r a t i v em c c 州s l ，i no r d e rt 0a c h i e v ew 证w i ns i t u a t i o nb e t 、耽e ng o v 咖即t m 锄a g e i n e m 锄dn g o s d e v e l o p m e n t u n d e r 血cg u i d 姐c eo f 啦i s tp o l i t i c a ls c i e n c e ，a n db y 恤ed no fg o v e m m c e t h e o 巧船鲫m ”i ct o o l ，“st h e s i sa 出y s e sn g 0 s d e 、，e 1 9 p m e n tm 咖r y ，s i g i l i n c a n c e ， s t 砷u s 龇l dc o 咄衄e a s m e s ，b r i r 培sf o 刑盯dp e r s o n a lv i e w t l l i st h e s i s c o i n p r i s e s f o u r p a n s ：i m r o d u d i o l l ， c o i l c e p t d e f i i l i n g a n dt h c o r y e 删缸撕o n ， c l l i n a s n g o s h i s t o 叮d e v e l o p m e n t a n d p r 耐i c a l i s s u e sa n d c o u r 】l t c m i c a s u r e sf o rp r 0 i n o t i n gc h i 【l a sn g o s d e v e l 叩m e n t a ss t a r t ，t 1 1 e 证n _ o d u c t i o nb r i i 培sf o 删“sm e s i s s u qe c ta 工l d s t a r t h l gp o i l 呜 r e v i e w ss t u d ys t 咖sa th o r n e 锄da b r o a 血e x p l a i n st h e o 珂柚a l y t i ct o o l ，a r i d 如r 出c rm o r e b r i n g sf o r 、v a r dt l l i s 廿l e s i s b a s i ct l l i 凼n gm e m o d c o n c e m d c 五1 1 j n g 锄dt h e o 巧e x p i a l l a t i o ni s t b j sm e s i s 五r s tp a n np r o b e s 幻t o n g o s c o n c e 鸥g e n r ea n dc h a r a c t e r i s t i c b a s e do nt l l i s ，i ta n a i y s c sp r a 砸c a ls i g n j f i c a n c e o fn g o s e x i s t d l c ea n dd e v e l o p m e mi n 打a n s f o 册a t i o no fg o v e r i 】血e n t 缸l c t i 叽s ， p o 埘c i 觚d 锄啪r a c yb u i l 血1 9 a c t i j 珂i z 抽喀s o c i a li n t e 口a t i 衄a n dc o n s 仃u c t i o no fa h a r m o i l i o u ss o c i e 坶 c l l i i l a sn g o s m 咖可d e v e l o p 眦ma i l dp r a c t i c a li s s u e si sm es e c o n dp 稚砥sp 硪 r e v i e w sc 1 1 i n a sn g o s 1 1 i s t o r yd e v e l o p m e i 止a tt h es 卸1 et i m e ，s 啪se v o l v e m e n to f g o v e m m e n t sm a l l a g e m e mm o d e l ，删l e rm o r e ，p r o b e si i l t om a i l lp r a c t i c a li s s u e sn g 0 s d e v e l o p m e m 矗d mt h r e ea s p e c t s ：f 矾d 血e s so fg o v e 棚m e mm a n a g e m e mm e c h a i l i s m ， c o n 她i n t so fd u a l 毋o fg o v e m m e r 她la n dc j v i lc h 掘l c t i 乩l a c ko fn g o s s o c i a js o u r c e s c o u n t e m l e a s u r e sf o rp m m o 血gc m n a sn g o s d e v c l o p m e n ta r et h e “r dp a r t ，a l s 0 1 el a s tp a r t b a s e do na b o v ep a r t ，l i sp a r tc 删e s0 n 也e 蛆a l y s i so fn g | 0 s m t u 代 d e v e l o p m e n ts t r a t e g y 缸 ms 玟嬲p e c t s ：r e s h a p i n gm er c l 砸o n s h i pb 栅ng o v 黜e m a n d h ) s ；r c f b n i l i n gd l l a lm a n a g e n l e n tm e c h 锄i 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s i s ( 一) 选题缘由及意义 导论 2 0 世纪7 0 年代以来，出现了全球性的“社团革命”，市场和国家之外的非政府 组织( 非营利组织或称第三部门) 得到了空前发展，在社会领域起着举足轻重的作 用。尤其是西方各主要国家纷纷进行的大刀阔斧的政治行政体制改革，将更多的权 力转交给社会，追求“小政府，大社会”的执政理念，提出了“治理”的改革理念。 这一思想的提出，意味着要将更多的社会组织吸收到社会治理活动中来，与政府一 道向社会提供公共产品和服务，以满足日益增多的社会需求。在社会需求和政府改 革的双重刺激下，非政府组织得到了前所未有的如火如荼的发展。目前，这一趋势 依然方兴未艾。 随着我国政治行政体制改革的深入，非政府组织也逐渐进入我们的社会并发展 起来，对国家和人民的社会生活起到了极大的促进作用，逐步得到了国家和人们的 认可，呈现出了向上发展的良好态势。 随着中国政治体制改革的不断深入，公共管理主体日益多元化，政府逐渐还权 于社会，非政府公共组织的社会功能也日显重要。但是，目前中国还没有形成公民 社会发育的良好稳定的态势。因此，非政府组织如何有效地参与公共管理就成为研 究的焦点问题。但中国对社会领域中最主要的非政府部门的治理及制度选择还没有 形成清晰的方向，而且对政府与非政府组织之间的关系界定也不适合当前和今后社 会发展的需要。非政府组织的健康有效发展，是内外因相互作用的结果。由于大势 所趋，我们必须认真对待并积极推动非政府组织在中国的发展，因此，根据中国公 共管理现状和未来发展趋势界定政府和非政府问的关系无疑是当今中国学界及政 界迫在眉睫的任务之一。 ( 二) 研究现状述评 相对来说，国外关于非政府组织的研究较早，美国研究第三部门的权威学者莱 斯特萨莱蒙所著的全球公民社会，分析了非政府组织的范围、结构、筹资和 作用；另一位美国学者朱莉费希尔所著的n g o 与第三世界的政治发展，论 述了非政府组织在全球范围内对政治体制的影响。美国人盖拉特所著的2 1 世纪非 硕士学位论丈 m a s t e r s1 h e s l s 营利组织管理可以称得上是当代美国非政府组织研究方面的经典之作。书中论述 了非政府组织的使命、战略规划、营销、公共关系、筹款策略、财务管理、人力资 源管理、沟通、董事会、志愿者、竞争力等，不仅揭示了非政府组织管理的精髓， 而且针对非政府组织管理过程中所面临的各种问题进行了剖析，不仅指出了2 1 世 纪非政府组织所面临的挑战，而且针对这些挑战提出了应对之策。管理学大师一 一德鲁克所著的非营利组织的管理，从以下6 个方面深刻分析了2 1 世纪管理者 面临的挑战：管理的新范式；战略新的必然趋势；变革的引导者；信息挑战； 知识工作者的生产率；自我管理。 国内学者对非政府组织研究起步较晚，但也形成了一系列的研究成果，如由国 内知名学者王绍光、康晓光、周志忍、高丙忠、秦晖、孙立平等组织编写的第三 部门研究丛书，通过国内外比较，从第三部门的募捐资助机制、激励机制、监督 机制、法律环境、效益评估等方面，总结了中国非政府组织的发展途径和趋势；清 华大学n g o 研究所开展的n g o 专项研究可以说更加系统、全面，王名等人所著的 中国社团改革，分别从宏观和微观两个角度分析了社团的资源配置以及改革的 动力和模式：郭小聪提出，非政府组织与政府之间的关系应当是一种合作中的竞争 关系，讲王建军则认为当前中国政府和非政府组织之间的关系基本还属于政府支配 模式，必须重构双方间的关系，建立政府与非政府组织间的新模式互动合作模 式，以求实现政府和非政府组织的良性互动和功能互补。四 此外，在政府和非政府组织的合作问题上，有的学者提出这是第三域( r d r e a l m ) 的“去国家化”，它预示了一种政治创新一新型的协商式的国家与社会 关系，它可能影响未来第三部门和整体社会变迁的方向。 在这一模式中，强调非 政府组织介入政府的传统“领地”，并且要运用公共资产开展社区服务，提供公共 产品，这可以看作是预示了一种合作主义的趋势。就实然或应然的角度来看双方间 的关系，有学者认为非政府组织和政府之间更多的体现为合作与依存，冲突与摩擦 的关系。固 从目前的研究来看，还没有对非政府组织加以统一定义和定位。虽然美国集中 研究的经验较多，但由于各个国家不同的国情和特殊的文化背景，对非政府组织的 研究也需要辩证的分析。在国内来讲，对非政府组织的研究基本是沿袭西方的理论 体系，对本土特定环境下的实践研究和可行性政策研究暂显不足，有待进一步深入。 。参见郭小聪：合作中的竞争：非营利组织与政府的新型关系，载公菸管理学报2 0 0 4 年第2 期。 盘参见王建军：论政府与民间组织关系的重构，载中国行政管理2 0 0 7 年第6 期。 国参见朱又红：第三部门的社会创新，h t t p ：霄精c y d f o r g g b c o n f e r e n c e s p e e c h p a p e r c 。 国参见王名等：中国社团改革一从政府选择到社会选择，社会科学文献出版杜2 0 0 1 年版 2 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s l s 在政府和非政府组织的关系问题上，虽然理论研究逐步深入，但到目前为止没有形 成相对统一的认识；理论上更多的依然是对西方思想的介绍和引用，和我国国情结 合不够密切，本土关怀明显不足。此外，从中国国情出发来看，笔者认为政府与非 政府组织间建立的新模式互动合作模式应当建立，但应进一步结合中国当前的 国情，从实际出发。这需要对非政府组织的理论与现实作进一步深入的探讨。对非 政府组织的发展，人们呈现出两种态度冷漠或无意的忽视和神话。前者是由于 管理主体对客体的实际情况缺乏必要的了解，尤其是缺乏自己的创新，整体上还处 于最初级的对西方国家的模仿阶段，对国内非政府组织在社会中的存在感不强，从 这个概念的引进到消化、吸收、创新，即实现本土化关怀还需要一个过程。后者是 指，对非政府组织的功能、作用过分夸大，对其表现出一种过度的崇拜倾向。这样 一来，难免忽视非政府组织的负面效应，造成继“市场失灵 和“政府失灵”之外 的第三种失灵“非政府组织失灵”。因此，我们在借用西方世界的理论的同时， 要注意在适应场合的地域差异；在实践上，既不能漠视非政府组织的发展，也不能 对其痴迷狂热的崇拜。但作为一种新生事物，它毕竟有其存在和发展的理由，必定 会对我们的政治、社会、经济、文化等各方面的发展起到重要影响。鉴于此，我们 应当借用西方概念工具，结合中国国情，增强本土关怀，构建起中国化的研究体系， 以促进中国非政府组织的发展。 ( 三) 理论分析工具 本文所运用的理论分析工具主要是治理和善治理论。自从1 9 8 9 年世界银行首 次使用“治理危机一词以来，“治理”一词被广泛地应用到社会科学界，并且不 再如同以往那样局限于政治领域，而是被大大拓展到经济、社会、文化等各个领域； 不仅在于英语世界里使用，而且开始在世界其他言语国界里流行。正如研究治理问 题的学者鲍勃杰索普( b o bj e s s o p ) 所说的那样：过去1 5 年来，它在许多语境中 大行其道，以致成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语。 上世纪9 0 年代以来，西方学者，尤其是政治学家和政治社会学家都对治理理 念作了许许多多的界定。格里斯托克对目前流行的各种治理理念进行梳理以后认 为，各国学者大多认可的观点有五种：第一，治理意味着一系列来自政府，但却又 不完全限于政府的社会公共机构和行为者。这种观点扩大了治理的主体，实际上是 对以往传统政治权力的挑战，拓展了社会治理的中心，形成了多元化治理主体的格 局。第二，主体间界限的模糊性，即主体在寻求解决经济和社会问题方案的时候， 界限和责任变得不再同以前那样清晰，存在着交叉和合作。国家不再自认为是治理 的唯一主体，而是将更多的权力返还到社会，将更多的责任转移到民间，社会越来 越多地承担起原来由国家去完成的任务。第三，治理主体间存在着权力依赖。由于 国家越来越多地将本属于自己的权力返还于社会，这就增多了权力主体；将本属自 己的责任归于公民社会，这就增加了资源的依靠。所以，为了达到治理的目的 善治，政府必须在和公民社会的制衡之间寻求共同目标，进行资源交流，从某种程 度上说，增强了对公民社会的依赖感，在多元化的治理主体之间寻求依赖关系与合 作伙伴关系。第三，自主自治的网络体系的建立。治理主体多元化的格局，使得主 体之间的权力依赖于合作伙伴关系，在运行机制上最后总表现为一种自制的网络关 系。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有较强的发号旖令的权威，在政府允许 的领域范围内进行合作，共同分担政府的责任。第五，治理意味着办好事情不限于 政府的权力、发号旋令和权威的运用。权力、命令和权威不是实现社会善治的唯一 途径，还存在着其他的技术和方法，政府应当将这些技术和方法积极地加以吸收利 用，实现对社会公共事务的有效引导和控制。四 这五种观点基本上都将治理的主要特征概括在内，只是侧重点有所差别。全球 治理委员在我们的全球伙伴关系的研究报告中对治理所做的界定或许能将这些 特点更加简洁明了地概括在一起：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共 同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合 行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人 们的同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。在概念界定中，特别突出了治理 的基础不是控制，而是协调；它不仅包括公共部门，而且也包括私人部门；它是一 种非正式的持续的互动过程。这些特征实际上在治理和统治之间划上了明确的界 限：改变了管理过程中权力运行的向度。它一改传统的统治模式中自上而下的权力 运行方向和对社会公共事务实行单一向度的管理方式，实现了通过协商合作建立伙 伴式的关系来确立共同的目标，实现对公共事务的有效管理；以菩治作为最终发展 目标，通过政府与公民对公共生活的合作管理，确立政治国家与公民社会的新关系， 达到整个社会的最佳状态：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效和稳定。 进而言之，治理以及其最终目标一善治理论打破了以往在社会科学界所长期 存在的两分法的传统思维模式，亦即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家 与公民社会、民族国家与国际社会，将所彼此对立的两个方面有效地结合起来，把 有效的管理看作是两者的合作过程；致力于发展一套全新的公共事务管理技术，强 调合作；认为不仅仅是政府，公民社会同样也是合法权力的来源，把治理看作是当 。参见俞可平：t 正在* 起的公民社会与治理的变迁，坠! 卫；! 坚：旦四：堕g ：婴 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 代民主的种新的实现形式，作为其最终目标的善治是国家权力向社会的回归，是 一个还政于民的过程。 在市场失灵的情况下，传统官僚模式粉墨登场，政府成为公共服务和产品的垄 断性供应者，独占所有管理职能者的角色，在当时的情况之下也显示出明显的作用。 因此，传统官僚模式也就成为公共组织治理的核心概念，占据着统治地位，变得功 名显赫。但实践的发展很快打破了政府万能、传统官僚制至高无上的神话。治理理 念的兴起则突破了传统官僚体制的思维模式，实际上为其他可以借其困境地带而存 在的组织提供了发展的空间。所以，在治理理论的提倡者来看，非政府组织却恰恰 是治理过程的重要参与者，填补了传统官僚之思维模式被突破后的思维空白，也为 非政府组织的出现和发展及参与社会治理提供了良机，而且越来越成为一种不可或 缺的力量。正如英国学者罗茨所认为的，作为一种自组织网络，治理的主体除了政 府之外，还有许多非政府的行为者，“公共的、私人的以及自愿部门之间的界限变 得灵活了，模糊了”。“在个变动日益迅速的世界中，政府和国家除了做到民主和 透明之外，还需要行动敏捷。政府的任务并不是仅仅约束市场和技术变革，它 还担负着帮助市场和技术变革，为了社会利益而运转的职能。要达到此目的，政府 必须经常地利用市民社会的资源；而且这些资源对有效的治理也是必不可少的， 这样，政府与非政府组织构成了一种网络治理。在其中，官僚体制与其他社会行动 者共同分担或分享生产、设计和维持等三类治理职能。在国家涉入最低的程度下， 各类行动者与利害相关者通过协商、讨价还价、博弈等形式自发地解决他们自己的 问题，借助协力合作关系和资源共享的方式来整合社会各类资源。罾 近三十年来，由于经济社会和公共事务的迅速发展，政府面对的内外矛盾越来 越多，越来越尖锐，政府所处的政治和社会环境越来越复杂多变。面对如此的变化， 政府只靠自己的一只手单打一，社会公共事务完全由政府来承担已经是不现实的。 政府主要是阶级统治的工具，其所行使的社会管理职能是为政治职能服务的，所以， 它不能也没有能力将全部的社会事务纳入自己的管理范围内。在考虑如何将社会公 共事务做得更好、更加全面的问题上，从社会发展趋势来看，大量社会公共事务必 须由社会自行来管理，而某些特定例外的事务则由政府来管理。这实际上是出现了 政府一元治理的困境，同时为非政府组织的出现和发展打开了缺口，为多元治理创 造了条件。 o 参见 英 安吉登斯：第三条道路及其批评，中央党校出版社2 0 0 2 年版，第8 5 8 6 页。 。参见娄成武，张建伟：从地方政府到地方治理地方治理之内涵与模式研究，载中国行政管理 2 0 0 7 年第7 期。 5 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s ( 四) 研究思路和方法 本文在阐释过程中借用西方的理论，同时结合中国的实际，运用政治学、经济 学、组织行为学、社会学等相关学科的知识，对非政府组织的有效治理模式进行有 益的探讨。尽管各个国家的非政府组织发展的背景、历程不完全相同，但是通过比 较分析，我们不难发现有可借鉴之处。本文采用了系统分析方法，通过对非政府组 织发展的历程、环境以及影响的横向、纵向分析，来阐释非政府组织发展的现实意 义；采用辩证的方法来认识非政府组织参与社会治理的政府外部性，并提出政府与 非政府组织之间的辩证关系，强调双方之间的良性合作关系。全文借鉴了西方的分 析理论，根据我国的具体国情分析我国非政府发展的路径选择，依据客观事实来提 出未来的发展方案，以求探索适合中国国情与文化特征的非政府组织的有效治理模 式。 6 硕士学位论交 m a s t e r st h e s l s 一、概念界定与理论阐释 ( 一) 非政府组织的概念 非政府组织( n o n g o v e 删n e n 脚o r g a n i z a t i o n s ) 是在西方社会发展起来并逐步引 入我国社会当中来的，这个概念最早见于1 9 4 5 年的联合国宪章：联合国授权经济 社会事务理事会“为那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商做出 适当安排。玎当然这仅仅是“非政府组织 这个名词的出现，而我们所认为的真正 意义上的非政府组织是出现于第二次世界大战前后，并且通常意义上以1 9 4 2 年英 国o x f a m 的诞生作为其标志。非政府组织传入中国作为一个新生事物出现并为人 们所逐步接受，则始于1 9 9 0 年代初北京世界妇女大会非政府组织论坛的召开。从 其名称缩写n g o s 来看，非政府组织并非某一个特定组织，而是一个介于政府体系 和市场体系之问的庞大的社会组织体系，又被称为第三体系或者是第三部门。这种 “第三部门 ( t h e 眦r ds e c t o r ) 是在西方社会背景下的一个产物，从属性上讲，可 以说一切既不属于政府公共部门，又不属于以营利作为其存在目的的社会组织都可 以归结到这一领域中来。虽说作为概念的提出是在2 0 世纪7 0 年代以后，但作为这 一社会体系的研究却可以追溯到19 世纪上半叶的托克维尔时代。固虽然托克维尔没 有直接以“国家、市场、志愿组织”三部门的模式提出，但实际上其中已经隐含了 这种模式。所以，我们可以认为这些非政府组织或者说是第三部门是相对于由政府 组织和国家机制构成的政府部门，以及由企业组织和市场机制构成的市场部门而言 的，并作为一种社会中介机制发挥着既不同于政府的社会事务管理功能，又履行着 异于一般商业经营的社会服务义务。根据联合国宪章第7 l 条，非政府组织是 指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助机 构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等等。 非政府组织这一概念在认识和使用上可谓百家争鸣，百花齐放，莫衷一是。不 仅在不同的国家和地区，即使是在同一国家和地区也存在着较大的差别。如在称谓 上，除了非政府组织这种称谓之外，还有非营利组织、非政府公共组织、第三部门、 独立部门、民间组织、社团、非国家部门等等。科特将这些非政府组织分成了4 个 。参见王名，贾西津：中国n g 0 发展分析。载管理世界2 0 0 2 年第8 期 亩参见王韶光：多元与统一第三部门的国际比较研究，浙江人民出版社1 9 9 9 年版。 奇参见吴忠则：t 发达国家非政府组织管理制度，时事出版杜2 0 0 1 年版第3 页。 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 主要的类别：志愿组织、承包公共服务组织、民众组织、政府组织的非政府组织。 而在我们中国，官方则习惯上将其统称为民间组织。这一称谓实际上与非政府组 织可谓同出一辙，都从和政府组织的性质对比的角度来看待这一社会体系，突出了 其非政府权力性。所以，笔者认为这些称呼都或多或少的揭示了其中存在的共性， 从不同角度反映了这类社会体系的本质特征。 鉴于此，笔者在本文研究中使用与政府组织相对的一个称呼非政府组织， 并认为在我国目前政治社会形态中，非政府组织是介于政府组织和市场之间的，行 使或部分行使公共权力，能够提供公共产品和公共服务，不以营利为目的的一类社 会组织体系，它包括我国社会中存在的各类中介组织、社会团体、行业协会、事业 单位、民办非企业单位以及基层群众自治组织等等。 ( 二) 非政府组织的类型 目前关于中国的非政府组织的分类缺乏一个统一的标准。如有的学者按组织的 形成过程、领导层的产生、主要领导的身份和经费来源等四个指标，或者是根据组 织与政府的关系密切程度将中国的非政府组织分为官办型、半官办型和民办型三大 类；圆还有的学者根据组织的生成路径将非政府组织分成“自上而下型”、“自下而 上型”和“外部输出型 ；有的学者根据组织所服务的对象不同，将其划分为“互 益型”和“公益型”组织，或是依照是否是会员制及其服务对象的种类划分为“会 员互益型 、“运作型和“中问型非营利组织，而王名和贾西津则借鉴美国税 法的规定，同时结合中国目前的实际状况，将中国现阶段的非政府组织划分为五大 类：会员制互益型组织、公益性组织、人民团体、转型中的国有事业单位、未登记 或转登记的团体。 这种分类法可以说是综合了前几种分类的长处，在中国目前非 政府组织类别纷繁复杂的情况下做了相对更全面的概括。 上述分类法可以说都是以研究者对非政府组织这一概念的认识作为出发点的， 都是在各自的对问题分析的框架内做的一个较为合适的构建。因此，不同的学者有 着不同的分类，即使是同一个学者，从不同的视角作分析时可能也会有着截然不同 的分类。鉴于此，为了在本文中便于分析政府组织与非政府组织间的关系及非政府 。参见 美j 菜斯特m 萨拉蒙等著，贾西津等译：全球公民社会非营利部门视野，社会科学文献出版 社2 0 0 2 年版，第3 页。 o 王颖，折晓叶。孙炳耀：社会中间层改革与中国社团组织，中国发展出版社2 0 0 3 年版。 中国青少年发展基金会：处于十字路口的中国社团，天津人民出版社2 0 0 1 年版第5 页。 回王名，刘国翰，何建宇：中国社团改革：从政府选择到社会选择，社会科学文献出版社2 0 0 t 年版 。范丽珠：全球化的社会变迁与非政府组织( n g o ) ，上海人民h 版社2 0 0 3 年版。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 组织的发展策略，笔者姑且沿用根据组织与政府的关系密切程度将其分为官办型、 半官半民型和民办型三大类别。同时，笔者认为从这个视角出发来看待和分析中国 的非政府组织，更易于从纷繁复杂的非政府组织丛林当中理清思路，把握中国非政 府组织的发展趋向和动态关系，尤其在目前情况下，对于探讨如何虬积极的态度处 理政府和非政府组织之间的关系、吸收非政府组织参与到公民社会的治理当中来至 为重要。 ( 三) 非政府组织的特征 尽管人们对非政府组织的界定各异，非政府组织的形式也多种多样，在不同的 国家有着不同的发展模式，即使在同一个国家的不同的时期也会存在不同的发展模 式和表现形式。但这些非政府组织之间自开始发展就存在着一些共同的特征。美国 的莱斯特萨拉蒙认为非政府组织主要有如下几个特征：首先是组织性，即认为这 些非政府组织都是有着一定的结构和组织制度；其次是非营利性，即这些机构不以 营利作为自己的存在价值和发展目的；再次是私有性，即它们在制度及组织上和国 家相分离：第四是自治性即它们基本上是根据自己的意愿独立自主地处理各自的 事务；最后是志愿性，即机构的成员不是依照法律的要求集合在一起，而是主要依 照自愿原则，同时也接受一定程度上的时间和资金的自愿捐献。世而日本的重富真 一则根据亚洲国家的实际情况认为非政府组织具有六个基本特征，即非政府性、非 营利性、自发性、持续性、形式性、利他性和慈善性等。在我们国内，赵黎青认为 非政府组织主要有五大个基本特征：一是以非营利作为自身的存在价值进行活动， 致力于社会公益事业；二是其服务对象主要是被主流社会组织体系所忽视或排斥的 边缘性的社会群体；三是其工作人员是建立于有着共同信念、目标和兴趣的人员之 间关系之上的，有着很强的志愿性；四是它们是通过基于共同价值观之上的协商与 承诺方式来获得双方发展的自愿；五是它们采用非等级化的、分权的、网络式的组 织体制。而王绍光则是对我国的非政府组织概括了六个主要特点：首先是组织性： 它们有着较为固定的组织形态，而不是一次性或者是临时性的集合；其次是志愿性： 这些组织的组成人员参与其活动是建立在志愿的基础之上的：三是非营利性：它们 活动的目的不是营利，也不允许在组织成员之间分配利润；四是民间性：他们不是 政府的分支机构，是民间自发而成；五是自治性：它们既不受制于政府，也不受制 。参见莱斯特萨拉蒙等著，贾西津等译：垒球公民社会一非营利部门视野，社会科学文献出版社2 2 年版。 。参见赵黎青；非政府组织与可持续发展，经济科学i h 版社1 9 蚰年版。 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 于企业，更不受制于其他的非政府组织；六是非政治性：从事活动中，在公益服务 和互惠行为上，它们不参与政治性活动。回 以上的分析都揭示了非政府组织的基本特征，无论中外都看到了非政府组织的 非营利性、志愿性、非政治性等特点。但总的来说这些分析依然具有较大的宏观性。 笔者认为，目前中国的非政府组织的一个晟根本的特征就是“官民二重性”，这也 是由我国的特殊国情所决定的。这一特点造成了中国的非政府组织的独立性或者是 说民间性不强，进一步造成了自治性较弱，在较多的方面经常受制于政府，且经常 参与到政治活动中，发挥着政府的某些作用，几乎成了“二政府。这种特点意味 着中国非政府组织的构成具有“半官半民”的“二元结构”，组织的行为要受到“行 政机制”和“自治机制”的“双重支配”，使得非政府组织在这双重支配的夹缝的 张力中寻求生存空间，同时也使得中国的非政府组织丧失了其本质特性和本质的生 存与发展的指导理念。“二元结构”和“双重支配”模式，严重制约了中国非政府 组织的自治和自主，有碍于其从官方性向民间性的结构性转换，降低了它们的合法 性，从长远看影响了非政府组织的长足发展和我国政府职能的有效转变，最后造成 非政府组织与政府组织的“双损 局面。圆 ( 四) 非政府组织参与社会治理的意义 1 非政府组织与政府职能转变 行政体制改革、政府职能转变是中国政治体制改革的重要组成部分，同时也是 经济体制改革得以深入的重要保证。在传统的行政管理体制下，我国政府长期以来 一直扮演着“全能政府”的角色，对这个社会大包大揽，经济、社会、文化等领域 无所不能。改革开放引起了社会结构的重大变化，中国一改以往公有制一统天下的 单一形式，确立了公有制为主体，其他所有制经济并存的所有制结构，并逐步建立 起市场经济体系。同时，由于政府职能的不断膨胀、政府干预的日益扩大、公共政 策的失误，使得政府这只“看不见的手一并不能涵盖整个社会管理领域。在这种条 件之下，政治体制改革也渐趋成为顺理成章的事情。政府要建立“小政府，大社会 的管理模式，将部分社会管理职能回归社会，而非政府组织就成了这部分职能的主 要承担者。 参见于海：行业协会与社会中问结构，载范丽珠：垒球化下的社会变迁与非政府组织，上海人民出 版社2 0 0 3 年版 哮见郭小聪，文明超：合作中的竞争：非营利组织与政府的新型关系，载公共管理学报2 0 0 4 年第 l 期，第5 9 _ 书o 页 i o 在经济管理领域，市场经济体制要求各经营主体自主经营，自负盈亏，个人是 市场中平等的竞争主体，要求实现政企分开，政府不能再去干预企业内部的微观生 产和经营。当政府从这些微观领域退出的时候，就在政府与企业间的管理层面出现 了真空，这一地带的存在，对政府来说则不利于有效地调控经济发展，而对企业来 说则不利于它与政府之间进行及时有效的对话，获得政府的支持。在此形势之下， 各种行会式的非政府组织则应运而生，填补了这个中间空白地带，成为企业与政府 之间的桥梁具有政府和企业都不具有的“行业自律功能”，成为市场机制有效运 营的重要调控手段。同时，政府为了适应经济体制的变革，尽快转变政府职能，减 少成本，提高行政效率，也积极地把些不是必须由政府来履行的职能下放给了非 政府组织。尤其是在公共物品的提供方面，因公共物品的连带性和非排他性，使得 政府成为了唯一的产品供应者。但人们的需求多种多样，存在着不同的层次，这又 使得政府的行为只能满足相对多数人的需求，而对一些少数人的特殊需求则忽视 了。在这方面，非政府组织灵活的多，它可以起到为政府“拾遗补缺”的作用，这 也可以说是对“政府失灵打的一种补救。尤其是进入2 0 世纪9 0 年代中期以后，政 府职能转变的呼声和压力更为增大，在这种形势下，以行政权力为基础的“部门管 理模式”随之渐渐失去了其有效运转的前提条件，原先的那套管理模式也随之失去 了本有的效用，应此而生的非政府组织承担起了政府所让渡的职能。 非政府组织在社会服务和管理上有着自己的优势：首先是创新优势。这种创新 优势不仅包括技术创新，也包括制度创新。其次是贴近基层的优势。很多非政府组 织以社会弱势群体或边缘性社会群体作为自己的服务对象，他们坚持自主、互助、 组织的原则和自主解决社会问题的精神，具有减少市场机制的负面效果，超越国家 机构的官僚作风，增进人际和谐的优势和功能。再次是灵活优势。非政府组织在组 织体制和运行方式上具有很大的弹性和适应性，以便于根据不同情况及时做出调 整。由于他们的政治性不强，官僚化程度较低，因此便于去做政府不便做的事情， 他们擅长从小处发展，对社会基层迅速做出反映。最后是效率优势。德鲁克曾经指 出，非政府组织在功能上代替政府解决了许多社会问题，同时，因为非政府组织的 效能是政府的两倍，削减了政府的赤字。在社会管理与发展的一些空白领域和一些 传统上由政府从事活动的领域里，非政府组织常常比政府作的更好、更有效。凭借 这些优势，非政府组织在社会管理中扮演着越来越重要的角色，越来越显示出强大 的生命力。 2 非政府组织与民主政治建设 市场经济体制改革打破了中国社会一体化的固有格局，社会经济生活的价值取 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s l s 向的多样性决定了人的需求的多重性和多元发展方向，使得整个社会向着多元化演 进。在这方面多表现为个人主体意识加强、政治自主性和参与性提高，人们更加认 识到自己在社会中的地位和权利，更加希望理性地运用社会和政治资源