（行政管理专业论文）我国构建地方责任政府的路径选择.pdf

i 摘要 责任政府是当前人民对政府的最大呼唤。责任政府的理论起源于国外，是 一种宪政意义上的研究，在我国的研究近几年来逐渐成为亮点。我国对责任政 府的研究多数从行政管理的层次出发，着重研究行政效率、行政问责等，但对 宪政意义上的责任政府研究不多；对责任政府的研究多是宏观的、理论上的研 究，对地方责任政府的研究不多。本文研究的角度包括这两个层次，并以地方 政府为视角，探讨地方责任政府构建的路径选择。 本文首先综合阐述了责任政府的相关概念，理论渊源，并在综述中提到自 己对责任政府相关概念的理解，然后指出了责任政府以人为本的本质及民主、 法治、服务、有限和回应五个特征。当前时代背景及国内国外发展的现状使得 责任政府构建成为一种必然。在这种情况下，我国责任政府的构建也成为政府 改革创新的主要目标。结合近些年来我国地方政府改革创新的成果，可以看出 责任政府构建的实践中取得了很大成就，如民主化进程不断推进、政务公开透 明、行政问责制广泛开展等。但责任政府的构建并非一蹴而就。当前，地方政 府仍存在种种失责现象，通过一个地方政府失责的案例，说明地方责任政府构 建中的不足。针对地方政府的失责，本文深入思考了地方政府失责的原因，得 出在制度上行政授权强于民主授权、体制上机构设置不合理、条块管理的弊端 和传统行政思想观念的负面影响是导致地方政府失责的根本原因。针对这些失 责的根本原因，进一步提出地方责任政府构建的路径要在四个基本原则的指导 下从依法合理向地方政府分权、建设地方全面责任政府制度，以机构改革推进 地方政府职能转变和提高地方公务员的责任意识及道德素质这四条路径来构建 地方责任政府。 关键词：责任政府，地方政府，失责，原因，路径 ii abstract currently responsible government is of high need for chinese people. the theory of responsible government originated in foreign countries, and the study is mainly in constitutional sense. recently its study becomes a bright spot in china. however, our studies on responsible government are on the level of administration, focusing on administrative efficiency and accountability, but rare in the constitutional sense, more macro and theoretical, but rare in the local responsible government. this paper is from both senses to study responsible government, and focuses on local governments, to find suitable paths to build local responsible government. the paper first described the related concepts and original theories of the responsible g overnment, and analyzed the nature and characteristics of responsible government. the background of times and current developing situation at home and abroad made responsible government construction an inevitable necessity. in such circumstances, to build the responsible government has become the main target of political reform and innovation for our country. in recent years, from the reform and innovations of local governments, we learn that the practice of responsible government construction have made great achievements. responsible government construction can not be done just overnight. at present, there is still much default phenomenon of local governments. considering the local governments default, we make a deep analysis of the reasons for the default, learning that in the system because of the power authorized from the upper administrative agencies stronger than the power authorized from the citizens, the unreasonable setting of institutions and compartmentalization management and the negative impact of drawbacks of traditional political ideas and concepts led to the default of local government. after careful thinking about these causes, we point out that we should promote democracy and the rule of law, construct overall responsible government system, promote institutional reform and the transformation of government functions, improve the sense of responsibility and moral qualities of civil servants and so on to build local responsible government. key words: responsible government, local government, defaults, reasons, paths 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的 内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的 作品成果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律责任由本人承担。 特此声明 学位论文作者签名： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学 位论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论 文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电 子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文； 学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览 服务；学校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论 文；在以不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的 部分或全部内容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守 此规定。 学位论文作者签名： 年 月 日 导师签名： 年 月 日 1 第 1 章 引言 1.1 选题背景 改革开放以来，我国经济一直保持着高速增长的态势，人民的物质生活水 平大幅度提高，综合国力不断上升，改革取得了前所未有的发展成果。然而近 年来，高速经济增长背后，凸现出越来越多的社会矛盾和问题，如粗放型的经 济增长方式导致生态环境的恶化，资源能源过度消耗对于未来经济可持续发展 能力的威胁，各地政府盲目追求经济利益而忽视安全生产，以至于频频发生各 种安全生产事故，sars、禽流感等对于人民生命财产的威胁，贫富差距拉大对 于社会公平的拷问，社会保障体系不完善，公共医疗卫生服务提供不足，城乡 二元结构下暴露的农民工问题等等。各种矛盾和问题引发的是人们对于政府角 色的思考，对于政府职能的审视，以及对于政府责任的呼唤。十六大报告中提 出的构建社会主义和谐社会和十七大报告提出的树立科学发展观，是基于当前 社会发展中出现的种种问题而提出的新的发展思路和社会模式。如何处理各种 矛盾，保持社会稳定，经济繁荣，人民安居乐业，既是对政府执政能力的考验， 又是政府不可推卸的责任。 2 0 0 6 年 9 月 4 日，国务院召开电视电话会议，部署加强政府自身建设推进 政府管理创新工作。温家宝总理强调，要“按照权责统一、依法有序、民主公 开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政 问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必究，努力建设责任政 府。对损害人民群众利益的突出问题，要严格依法追究责任。 ”统一责、权、利， 建设一个廉洁、勤政、务实、高效的责任政府，逐步实现从“权力政府”向“责 任政府”转变，是当前新一轮行政改革的目标。对于问题、矛盾频频发生的地 方而言，作为治理主体的地方政府，在处理纷繁复杂的社会事务、协调多元的 利益关系，进行职能转变和改革创新的实践中，建设责任政府已成为首要的价 值追求和目标。因此，探讨地方如何构建责任政府尤为重要。 1.2 价值意义 成为负责任的政府已成为世界各国行政改革的目标。在公共行政理论发展 的视域内，责任政府是公共行政学在自身价值探求中逐步回归的结果。同时， 责任政府构建也是时代背景之所需。在我国，责任政府更是构建社会主义和谐 社会，落实科学发展观的背景下，加强我国政府自身建设，提高政府管理能力 2 和水平的必然要求。 1.2.1 责任政府是公共行政学价值的回归 “民主政体的原则之一就是受控制的责任政府这个概念。 ” 1 传统的公共行 政研究，首先确立了效率的价值追求。行政学的鼻祖威尔逊指出： “公共行政的 研究目标在于：一是研究政府应如何适当而成功地运作；二是政府如何能在花 费最少的金钱与资源的条件下，以最有效率的方式来从事各种活动。 ”而后，韦 博的官僚制正是基于这个层面的价值追求而产生的，官僚制将公共组织进行系 统性的职能分工，在人员选择中去除个人偏爱，按照实绩任命官僚，以期望在 规制中求效率、在规制中落实官员责任。但不幸的是，以人性恶假设为前提的 官僚制在现实中却走向了反面，低效、推诿、繁文缛节、不负责任、僵化成为 官僚制的痼疾。随着时代的发展，西方各国出现了比较频繁而剧烈的社会动荡， 促使人们开始反思古典公共行政的“效率中心主义” 。 2 0 世纪 6 0 年代，公共行政学界掀起了“新公共行政运动” ，并建立了“新 公共行政学” ，提出公共行政是一种民主行政，突出社会公平，应当注重其“公 共性” ，而后逐渐形成了社会公平、代表性、响应参与和社会责任感等价值观。 新公共行政学的核心价值观是公平主导，在“新公共行政运动”的推动下，现 代福利国家模式得以成型。 2 0世纪 7 0年代以来，福利国家弊端纷纷暴露，各国出现了福利危机、管 理危机和信任危机。与经济上的新自由主义思潮和政治上的新保守主义思潮相 伴随，在西方公共行政学界兴起了新公共管理运动。而新公共管理将经济学理 论和私人部门的管理引入到公共部门，主张以市场机制改进政府效率、提高公 共服务的品质，将私营部门技术手段和激励机制引入在公共部门以激发对效率 的追求。新公共管理运动的核心价值是 3 e：经济、效率和效益。 然而，正当新公共管理方兴未艾之际，公共行政领域内，又产生了新的价 值理念。在珍妮特v登哈特夫妇的新公共服务：服务，而不是掌舵一 书中，作者认为，新公共管理应该淡出，让位于新公共服务，政府基本职能是 服务于公民利益和公共利益，政府作为最主要的公共管理主体，既不应该是为 政府航船“掌舵” ，也不应该是为其“划桨” ，而应当集中于承担为公民服务的 责任。 今天，学者们对于公共行政的价值仍在争论之中，但比较适合时代潮流的 1 珍妮特v登哈特，新公共服务：服务，而不是掌舵，北京中国人民大学出版社，2004 年版。 3 结论应该是，公共行政应有多元的价值取向。无论是最早的追求效率的行政， 还是后来的追求“公平”的行政，抑或是到“服务”的行政，归结出一点相同 的就是，无论是怎样的价值诉求，都需要一个对人民负责的政府，来实现以上 的价值追求。政府作为一个人民公共权力的受委托者，永远不能回避的问题是 政府的负责。同样，在充满变革的时代，政府的改革无论是哪种价值取向，都 不得不将对人民负责作为改革的基本出发点。经典著作中，对于政府责任的阐 述已经不能再满足现实的需要，作为一个新兴的课题，责任政府需要发展成为 一种理论体系被加以重视，而此将对我国构建责任政府有非常大的指导意义。 1.2.2 责任政府是应对经济全球化、入世的必然要求 今天，任何一个国家或民族都不可能与外界隔绝闭关自守的寻求自己的发 展出路。当经济全球化的浪潮席卷了全人类，整个世界形成了一个统一的大市 场，资源在市场这只看不见的手的作用下在各国之间配置，国与国之间形成了 以经济利益为基础的相互依赖的经济、政治、文化等关系，随之而来的是各国 意识形态、政治制度、法律制度和文化等层面的相互融合、相互吸收和相互借 鉴。在经济全球化的今天，全球化的市场让我们看到的不仅仅是全球化给我们 带来的便利，可以使别国的自然资源、能源以及科技、资本等资源为我所用， 同时我们也看到了全球市场经济的竞争性的一面，只有不断提高生产力、增强 产品的竞争力才能在市场竞争中获胜，才能在世界经济这个蛋糕中分得自己的 一份。而只有有责任心、有能力的政府才能领导一国在这场竞争中取胜。如果 政府的治理能力和承担责任的能力不够强大， 很可能会导致在竞争中丧失优势， 从而不利于在复杂的国际环境中立于不败之地。全球化的挑战使得各国政府都 不敢怠慢，纷纷通过行政改革力图成为世界上最有竞争力的政府。至关重要的 政府责任也成为各国政府行政改革中的焦点问题。必须看到，一个不负责任的 政府，连本国民众的权益诉求都无法满足，是不会具备相当高的行政能力和管 理水平的，在国际竞争中恐怕只能让本国人民吃亏受损，更别提为本国人民谋 取利益了。政府不仅应当成为一国范围内的责任政府，同时也应该成为世界范 围内的责任政府。因此，在全球化背景下，政府及其公务人员的行政责任必须 不断吸收符合时代潮流的元素，不断加强行政责任意识、改革行政责任制度， 不断完善政府的执政能力和承担责任的能力，才能提高我国政府在国际上的竞 争力。因此，构建责任政府是全球化的必然要求。 加入 wto，是我国进一步融入到国际社会主流，在更广的领域、更深的层 4 次上参与经济全球化竞争的战略选择。入世影响了我国社会的诸多方面，但最 为直接和突出的是对政府管理体制的影响和挑战。因为 wto 的任何一份文件， 都是针对各个成员方政府做出的，其目的旨在消除或限制各成员政府对跨国贸 易的干预，以便规范和约束其政府行为。从这个意义上说，中国入世首先是政 府的入世。无论是中央政府还是地方政府，都需要尽快转变政府职能，推行政 务公开，改革行政审批，完善法律等以与 wto 规则相适应。入世后，政府需 要保护本国的弱势产业，需要保障我国的经济安全，需要引导本国企业发展， 需要保护人民经济利益；在贸易争端中，政府需要引导企业使用 wto 规则保 护自己的利益；政府需要促进我国非政府组织的发展，使非政府组织作为政府 力量的补充逐渐发挥出弥补市场失灵、提高行业整体竞争力、开拓全球市场的 重要作用等。因此，加入 wto，要求政府承担着起上述不可推卸的责任。 1.2.3 责任政府是构建社会主义和谐社会的应有之义 “建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然 和谐相处的社会主义和谐社会，要求政府是一个负责任的政府，要具备管理社 会事务、协调利益关系、处理人民内部矛盾和维护社会稳定的能力。 ” 2 和谐社 会意义上的政府，承担着发展社会主义民主、协调社会利益、维护社会公平正 义和促进人和自然和谐相处的责任。 民主是和谐社会的政治基础。随着社会主义市场经济体制的日臻完善，我 国已经进入到全面发展的小康社会。但是，我国的民主政治建设还有许多不足 之处，民主意识淡薄，民众参与不足，民主决策不够等影响社会和谐的因素还 存在。大力发展社会主义民主，创造和谐的社会氛围是政府在和谐社会构建中 的重要责任。只有发展社会主义民主，才能调动各方面的积极性，促进政府与 公众、社会各阶层之间各利益群体之间，各民族之间关系的和谐。 公平正义是社会主义的核心价值之一，是构建和谐社会的深层底蕴。改革 开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，人民生活水平得到极大改善。 但是随着我国步入“矛盾凸发期” ，不和谐的因素纷纷浮出水面。究其原因，是 由于我国在快速发展经济的同时，忽视了社会公平机制的构建，造成社会两极 分化加重，弱势群体的规模不断扩大，他们的合法权益得不到有效保障。一方 面，少数人存在较多的非法收入和不合理收入，另一方面，部分下岗工人和贫 困地区农民的生计问题尚未得到充分解决。贫富差距、城乡差距、地区差距持 2 成思危，构建和谐社会，维护社会稳定，人民日报，2005 年 10 月 10 日。 5 续扩大。这种趋势如果得不到遏制，任其发展，势必挫伤一部分社会成员的积 极性，甚至可能引发深层次的矛盾冲突，影响到社会的安定有序和国家的长治 久安。因此，协调利益关系，解决利益矛盾，使社会的政治利益、经济利益和 其他利益在公民之间合理平等分配，就需要一个诚信、负责任的政府。政府要 利用政策的分配功能，合理地制定公共政策，加大对落后地区和弱势群体的扶 持力度，公平分配公共利益，协调各方利益关系，扭转社会发展中的利益失衡 现象。 再次，保护环境，促进人和自然的和谐相处是构建社会主义和谐社会的必 然要求。我国人口众多，资源相对不足，生态环境承载能力较弱，这是基本国 情。最近几年，随着经济快速增长和人口不断增加，水、土地、矿产资源和能 源不足的矛盾越来越突出，政府环境保护责任重大。协调人与自然的关系，增 强可持续发展的能力，关系中华民族生死存亡和长远发展，也是构建和谐社会 的必然要求。 “政府作为全社会公共利益的集中代表者和公共权力的天然垄断者，是主 导社会主义和谐社会建设进程的重要因素，从某种意义上讲，和谐社会本质上 反映着一个社会的公共治理状态，表征着一定时期以政府为主体的公共治理的 水平和能力，因此，强化政府责任、建设责任政府是构建社会主义和谐社会题 中的应有之义。 ” 3 1.3 研究现状 政府责任是一个比较古老的话题，从古代的柏拉图、亚里士多德到近代启 蒙思想家卢梭、霍布斯等的经典的政治学著作中，均有政府责任的论述。当今 的新公共管理，新公共服务等理论，也无不把政府责任作为一个非常重要的问 题加以陈述。下面简要介绍下西方对于责任政府的研究及中国学者对于此问题 的探索。 1.3.1 国外研究现状 国外学者对责任政府的研究是从对政府责任的认识开始的。比较有名的是 罗姆瑞克，他把政府责任分为四类：即官僚责任、法律责任、政治责任和职业 责任。美国早期的两位行政学家芬纳（hennan finer）和卡尔 弗瑞德里奇（carl fredick）认为政府责任包括主观责任和客观责任两个方面，主观责任是指行政 3 高卫星，论构建和谐社会中的政府责任，河南师范大学学报（哲学社会科学版） ，2006 年 3 月。 6 人员的伦理自主性；而客观责任则是行政人员所承担的来自法律、组织与社会 所要求的责任。在保证政府责任的实现上，二人则持不同观点。芬纳坚持认为 主观责任是对治理者内在的制约，客观责任则是对行政行为的外在约束；卡尔 弗瑞德里奇则认为在现代大型的复杂的政府体系中，通过外在的约束，并没有 保证客观责任实现的有效途径，而且有证据表明大多数行政官员在大多数时间 里，事实上遵循着主观的责任道德。行政学者特里 l 库柏（terry l cooper）在 此基础上提出了行政责任实际上由客观上的责任行为和行政人员的个人伦理自 主性两方面构成；行政学者斯塔琳（grover starling）认为政府责任价值包含六 方面内容：第一是回应性。即政府对民众对政策变革的接纳和对民众要求做出 反应，并采取积极的措施解决问题；第二是弹性。即政府在政策形成和执行中， 不能忽略不同群体、不同地域或对政策目标达成的情景差异；第三是能力，即 政府行为的有效；第四是正当程序，即政府组织及行政人员的行为必须受到法 律制裁；第五是责任，即组织必须对其外部的某些人和某些事负责，在做错事 时必须承担责任；第六是诚实。这些研究成就为进一步深入研究责任政府问题 创造了深厚的铺垫。目前国内见到的比较有代表性的研究成果首推美国的行政 学家乔治 弗雷德里克森教授的公共行政的精神 ，他从追求社会公平的行政 价值角度，提出了“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责”的理 论， 指出 “公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的” 。 首次将社会公平引入公共行政，突破了传统建立在逻辑实证主义基础上的片面 追求行政效率的公共行政价值取向，某种程度上为建构新的公共行政典范提供 了保证。另一具有代表性的成果是美国特里 l 库柏的行政伦理学：实现行政 责任的精神 ， 是针对现代和后现代情境中行政主体面临伦理困境时 “怎么行动” 的可能性途径的研究，从行政组织和行政人员个体两个维度，提出一种可能的 动态行为过程，即行政人员面临伦理的不确定性和挑战，通过启动内在的道德 自律机制，做出负责任的行为选择。 4 1.3.2 国内研究现状 国内对于责任政府的研究，角度非常丰富。对于政府责任分类的研究，学 者们就有不同的观点。政府责任包括客观责任和主观责任，也有认为政府责任 包括行政责任、法律责任和道德责任，或政府责任分为积极责任和消极责任等 等。对于责任政府的研究，有学者从价值角度分析责任政府，如姚尚建的正 4 杨淑萍，行政分权视野下地方责任政府的构建，中国知网。 7 义的治理与公共的责任 ，陈跃的论社会公平和政府责任等，注重讨论公平 或正义等人类追求的价值理念下的政府责任。有的是从不同的领域将讲述政府 责任，如政府责任与政府公共消费支出 ， 政府公共危机管理的责任 ， 政 府在公共领域的底线责任等，但这些研究多是探讨在某一事务领域内，政府 责任包括的内容，这与本人研究的责任政府还是有很大区别的。还有的学者从 伦理的视角探讨公共责任，从马克思、恩格斯经典著作中探讨责任政府，这些 研究使得本人对责任政府的认识更加深入。另外，赵蕾的责任政府新论：价 值基础与制度规范的研究 ，从价值基础和制度规范的角度来谈责任政府，作者 从伦理学、法理学、政治学及行政学多维的价值视域探讨政府的责任，从而对 政府责任内涵的研究提供了许多视角。而在责任政府构建上，作者提出了从政 府运行体系方面建立严格的责任控制机制，在行政体制方面建立一套良性的、 积极的体制环境，从而建立责任政府，在学界是一种比较新的思路。张春艳的 责任政府初探一文，提出了责任政府构建需要遵循的几大原则，在责任政 府研究这块领域，还是一个很新的思路。也有相当的学者是从行政责任追究制 度、官员问责制的角度提出责任政府构建的途径，这亦是一种比较有针对性的 研究方向，但是是在行政责任体系内的研究，与本文论述的问题还有较大差异。 总之，无论是国内的研究还是国外的研究，多侧重于政府责任的探讨，或 是基本概念的讨论，或是政府责任分类的争论，对于责任政府制度系统的研究 比较少，对基层政府责任政府构建的研究相对不多。 1.4 研究路径 在责任政府的研究中，本文主要采用了以下研究方法： 归纳演绎。在概念研究方面主要采用归纳演绎的分析方法。 历史的、比较的分析方法。在探讨责任政府的理论渊源时主要采用历史回 顾的分析方法，而在政府责任分类中，采用的是比较的分析方法。 文献研究法。在开题之前和论文写作的过程中，笔者查阅了大量与责任， 政府责任以及责任政府相关的书籍、期刊以及网络资料，并阅读与论文写作有 关的资料，新公共管理方面的书籍，并从中归纳总结，产生自己的观点。 案例分析法。选用典型案例，对失责现象加以分析，进而提出相关对策。 本文创新点：在本论文中，对政府责任的分类采取了两种不同的角度进行 讨论，责任政府的本质的分析，也是本文独特之处。同时，本文采用了案例分 析的方法，并且以地方政府为视角，亦是一种对于责任政府研究的新尝试。 8 第 2 章 责任政府的相关理论 探讨责任政府的构建，需要从责任政府的基本概念入手。责任政府的基本 概念包括基本名词责任、责任政府、政府责任等，对责任政府进一步探讨包括 责任政府的理论渊源和发展，以及责任政府的本质和五个特征。本章将逐一探 讨。 2.1 责任政府的基本概念 2 . 1 . 1 责任 弗雷德里克莫舍曾经说： “在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责 任一词是最为重要的。 ” 5 “责任”一词，我们最熟悉不过，然而，给出一个确 切的定义却并不容易， “政府研究中，许多术语由于时常被使用、被赋予不确切 或变动不定的含义而吃苦头， 责任（accountability） 一词即为此类术语之一。 ” 6 因此，在公共部门领域内，对于“责任”一词的准确认知，即非常必要又相当 重要。 在现代汉语中， “责任”一词有两个互相联系的基本词义： （1 ）份内应做的 事，如“岗位责任” 、 “尽职尽责” 。这种责任实际上是一种角色义务，每个人都 会在社会中扮演一定角色，即拥有一定地位或职务，相应地也承担与其角色相 适应的义务。 （2 ）没有做好份内应做的事，因而应当承担的过失，如“违约责 任” 、 “侵权责任” 、 “赔付责任” 。 7 由此可知，责任包含着两个方面的含义，从 积极意义上讲，即应该做好自己份内的事，消极意义上讲，即为自己失职的行 为承担后果，接受谴责和惩罚。 在公共行政学领域， “责任”一词通常有两个英文单词与之对应： responsibility和 accountability。在麦克米伦高阶美语词典中，responsibility 是指“一个人对其工作、职位和行为所必须承担的正式责任” ；accountability是 指“当一个人处于某一种特定职位时，公众有权力对其进行批评，而其本人有 责任对其职位相关的所发生的事情向公众进行解释” ，比较清楚地体现了 “问 责”的含义。可以说，responsibility 更强调了与岗位相对应的应承担的责任义 务， “在更大范围上侧重于对责任的道德解释和内部控制” ，而 accountability意 5 特里l库珀，行政伦理学：实现行政责任的途径，中国人民大学出版社 2001 年版，第 62 页。 6 bruce l. smith and d. c. hague edit, the dilemma of accountability in modern government- independence versus control. st martin s press, 1971, p.311. 7 现代汉语词典，商务印书馆 1988 年版，第 1444 页。 9 味着接受公众对其岗位工作结果的评价， “侧重于对责任的技术和外部控制” 。 8 “责任” 一词的两个英文单词的区别， 表明了公共行政领域内人们对于行政 “责 任”概念以及与责任相关的制度层次的深层理解。 2 . 1 . 2 责任政府 对于责任政府，历来没有一个统一的定义，正如学者所言， “责任政府是一 个跨越政治学、法学、行政学、管理学等多学科的综合性概念” 。 9 西方对于责 任政府的理解，见于布莱克维尔政治学百科全书 ，书中对于责任政府的解释 是，“一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体选民解释其所作所为的决策 并证明这些决策是正确的行政机构” 。在布莱克法律辞典中，对“责任政府” 的解释是“这个术语通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必 须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政 策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职” 。 我国学者主张，责任政府是对某一权力主体承担明确责任的政府，它“意 味着宪法和法律是政府及其官员施政的准绳；公民的权利与义务受政府切实的 保障；政府的渎职、失职与违约行为必须承担法律责任；受政府及其官员公务 行为损害的公民， 有权提出诉讼并获得赔偿。 ” 。 1 0 有学者从政府管理的角度提出， “责任政府是对现代化政府的一种定性或政府行政所要达到的一种负责任的理 想状态，是国家行政机关负责地行使权力、向国家立法机关和执政党负责的同 时，积极回应并满足公民的各种社会诉求、真正实现为人民服务的根本宗旨， 并内在包含着对不负责的各种行为进行制裁和控制的一套机制。 ” 1 1 也有人从民 主政治的角度进行考察，认为“责任政府在广义上是指政府对公民依法提出的 各种合理要求，都有责任去满足或做出回应；在狭义上是指政府对法律规定的 职能负有执行的责任，如果违反，则承担相应的法律责任。 ” 1 2 学者张成福对责任政府的阐释是：“责任行政或责任政府既是现代民主政治 的基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主社 会的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和公民的基本要求并积极采 取行动加以满足。政府必须积极展行其社会义务和职责，必须承担道义上的、 8 lars lindkvist, sue llewellyn. accountability, responsibility and organization. scandinavian. journal of management, 2003(19), p. 252. 9 何士清、徐进，责任政府与政治文明，国家行政学院学报，2004 年第 2 期，第 63 页。 10 陈国权，论责任政府及其实现过程中的监督作用，浙江大学学报，2001 年第 2 期，第 28 页。 11 孙彩虹，责任政府：当代中国政府改革的目标选择，中国行政管理，2004 年第 11 期，第 80 页。 12 何士清、徐进，责任政府与政治文明，国家行政学院学报，2004 年第 2 期，第 63 页。 10 政治上的、法律上的责任，政府必须接受来自内部和外部的控制以确保责任的 实现；作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制， 这种责任控制机制既包括内部的也包括外部的。内部的政府责任控制机制或形 式至少包括职业主义的作用，代表性的重要性及其伦理道德的考虑。外部责任 机制在现代政府体系中，至少包括组织的或监督的义务，行政控制，立法监督 以及司法争议的解决” 。 1 3 笔者认为，蒋劲松学者提出的责任政府两种制度意义上的理解，是非常具 有启发性的。责任政府有两个制度层面的意义，一是宪法制度意义上的，另一 个是行政制度意义上的。近年国内谈论的责任政府、问责制政府，其实属于行 政制度意义上的责任政府。 宪法制度意义上的责任政府是政府采用申请执政权、 行使执政权、承担宪法责任、接受宪法制裁四个环节构成完整的责任机制，政 府对选民负责，为选民服务，以维护政府的民主性质为根本。行政制度意义上 的责任政府的第一个要点是行政机关内部决策权的配置，即实行首长负责制还 是合议制。第二个要点是权责一致。比如，首长负责制下，一旦决策失误，即 由行政首长负个人责任；合议制下一旦决策失误，由行政领导集体承担责任。 第三个要点是问责制，即行政官员一旦出现重大错误，必依法追究其责任。行 政制度意义上的责任政府所要解决的问题是行政机关内部的权责关系，其主要 价值目标是提高行政效率和惩戒官员的渎职等错误，而不是讲行政机关牢牢地 置于选民的掌握之中。 1 4 本文采用的责任政府的概念即是宪政意义的，又是行政制度层次的，并从 这两个方面来思考责任政府的构建。 2 . 1 . 3 政府责任 政府责任是责任政府制度化的实现途径和方式，是责任政府的操作层面。 对于政府责任的讨论，学者们众说纷纭。综合来看，笔者认为对于政府责任的 认知应该从两个方面着手：一是责任形式，二是责任内容。 （1 ）责任形式上对政府责任的认知 罗姆瑞克把政府责任分为四种：即官僚责任、法律责任、政治责任和职业 责任。 1 5 张成福教授把政府责任分为五种：道德责任、政治责任、行政责任、诉 13 张成福，责任政府论，中国人民大学学报，2000 年第 2 期。 14 蒋劲松，责任政府新论，社会科学文献出版社，2005 年 12 月版，第 36 页。 15 romzek and barbara, where the buck stops: accountability in reformed public organizations in patricia m. san francisco: jossey buss, 1998, p.197. 11 讼责任和赔偿责任。 1 6 综合近些年的文献，在这个问题上，学界逐渐形成了一致 的看法：即“现代政府的责任内涵应该体现伦理（道德）学、法理学、政治学 和行政学等多重视域的价值诉求，并在系统层次上相应地体现为道德责任、法 律责任、政治责任和行政责任” 1 7 ，这也是本文所认同的责任分类。政府的道 德责任即政府官员行使公权力时必须承担道德意义上的责任，也即政府官员在 行使公权力时虽然不违法也不违宪，但只要其行为与社会普遍认可的善良风俗 有悖，就应当承当相应的责任；法律责任，即政府要依法行政，政府的行为要 合乎宪法和法律的规定，而不能借口维护公共利益随意侵害公民的合法权益， 同时，如果由于政府行为的不当而使公民的合法权益受到侵害，政府要依法予 以赔偿；行政责任，一方面体现为管理行为的有效性、服务对象的满意度，制 度体制的合理性，决策、组织结构的科学性，以及政策执行的有效性；另一方 面，亦即人们通常所说的狭义的行政责任，即政府系统内部上下级行政机关、 领导及公务员之间应当遵守法定的权限，同时不越权行事；政治责任是指政府 中政治层次的责任，即政府及其政治官员必须制定符合民意的公共政策，如果 政策失误或有损国家和人民的利益，虽不受法律惩罚，却必须承担政治责任， 其责任承担方式即是政治上受信任的程度降低。 （2 ）责任内容上对政府责任的认知： 在中国全面建设小康社会的进程中，政府履行着重大的、多方位的责任。 陈建先提出，政府责任体系应包括社会责任，经济责任，制度责任和生态责任。 1 8 也有学者提出，政府责任包括维持社会秩序，支持经济发展，提供公共产品， 弥补市场失灵，保护公民权与人权，保护环境和人类文化遗产，成为遵守社会 道德的表率，承担国家责任等方面。 1 9 结合政府职能，笔者认为政府责任应主要包括政治责任，经济责任，社会 责任这三个方面。其中，政治责任是指，政府通过制定社会公众普遍认同的国 家典章法令，建立、确定和巩固国家的政治意识形态、国家的基本社会制度、 国家的主要价值规范、国家的法统，维护国家安全统一、民族团结、社会和谐， 保持基本的社会稳定。经济责任包括健全更加开放、更具活力的市场经济体系， 维持良好的市场竞争；提供充足的公共产品和服务，实现全社会资源的最优配 16 张成福，责任政府论，中国人民大学学报，2000 年第 2 期。 17 赵蕾，责任政府新论：价值基础与制度规范的研究，河南大学学报，2007 年 5 月。 18 陈建先，政府责任的多维度思考，广州大学学报（社会科学版） ，2006 年 6 月，第 22 页。 19 胡丹，政府责任管理探讨，理论界，2007 年 3 月，第 10 页。 12 置；要推进新型工业化，推进城市化进程，建设社会主义新农村，解决“三农” 问题等。社会责任即指改善收入分配机制，缩小贫富差距；平衡社会利益冲突， 完善利益协调机制；保护生态环境，实现人类可持续发展；建立危机管理机制， 应对国际和国内各种危机；保障人民基本生存权等。 2 . 2 责任政府理论的渊源和发展 英国宪法学者博迟 1 9 6 4年出版的专著代议制和责任制政府- 论英国的宪 法系统地总结了英国的责任政府理论，被认为是传统责任政府理论 2 0 ，亦是责 任政府理论的开端。责任政府理论认为，责任政府大体上就是指责任内阁，责 任内阁就是责任政府。英国的责任内阁制基本出发点是议会主权，政府向议会 负责，在这种制度下，政府的组成需经议会同意，政府的重大政策需由议会通 过，政府成员施政不当及违法行为需担当责任，包括政府的部分阁员甚至全部 阁员在无法得到议会信任时辞职， “大臣个人就各自部门的工作对议会负责，内 阁集体就政府的政策负责。原则上，这意味着一旦政府部门的严重错误被揭露， 那么领导该部门的大臣就应该辞职（或准备辞职）或者当议会不再信任政府后， 政府就应该辞职” 。 2 1 这种议会制下大臣对议会负责的制度，就是英国的责任政 府制度。责任政府理论的产生服务于议会制，其宗旨是论证议会制与总统制的 区别，议会制的价值和功能， “议会制政府就是责任政府，与它形成对照的是总 统制政府，在总统制下，作为行政机构首脑的总统不对立法机关负责” 2 2 。 归根结底，责任政府理论是现代民主政治发展的结果。按照现代民主政治 的一般理论，国家权力的本源在于人民，但是，人民不可能直接行使管理国家 事务和社会公共事务的权力，而只能由通过一定的程序和规则选举出来的国家 权力主体- - - 政府行使， “就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从 来就不曾有过，而且永远也不会有。我们不能想象人民无休无止地开大会 来讨论公共事务。 ” 2 3 因此，根据社会契约论，国家通过一定的制度规则，按照 人民的意志，产生出能够代表人民意志的国家权力主体来管理国家、管理社会 的公共事务。政府就是这个国家权力主体。政府是人民的代理人，政府接受人 民的委托，行使管理社会公共事务的权力。这种委托代理关系是一种信托关系 - - - - 政府受委托管理国家是基于人民对政府的信赖，同时也是一种责任关系 20 蒋劲松，责任政府新论，社会科学文献出版社，2005 年 12 月版，第 132 页。 21 a. h. brich, representative and responsible government- an essay on the british constitution. university of toronto press, 1964, p.19. 22 n. wilding and p. laundy edit, an encyclopaedia of parliament. cassell & company ltd. 1972, p. 537. 23 卢梭，社会契约论，商务印书馆，1982 年版，第 88 页。 13 - - - - 政府要履行代理人义务，要作为一个整体对人民负责。这种责任关系，最 初表现在宪政的设计上，就是英国的责任内阁制。政府对议会负责，或者说大 臣对议会负责，这是英国传统责任政府的特色，但这种特色决不是责任政府的 全部。无论是“政府” ， “议会”还是“大臣” ，都与君主制政体相联系，离开了 君主制政体就没有意义。 现实中不同国家确定责任政府时并非都是采取英国式的责任内阁制。由于 各个国家的历史文化背景的不同，在选择国家治理模式上都有所不同。美国式 的责任政府制度即总统责任制度。 “三权分立”原则下的总统制要求总统对选民 直接负责，而不是政府集体对选民负责，同时国会对总统有监督和弹劾权，但 不具有不信任权。法国的责任政府制度是超级总统制，即监督- 仲裁- 保障制。 “分权制衡是为了用野心对付野心，以防止政府三大部门中的任何一方滥用职 权，破坏宪法设立政府的初衷，即保卫和促进人民的利益。责任政府要求政府 履行保卫和增进人民利益的职能，否则就要追究其责任。可见，分权制衡与责 任政府使用的词汇或途径虽然不尽相同，但二者却追求共同的目标” 。 2 4 “总统 责任制度及其实际运行体现了一种宪法思想，即行政权必须对人民主权负责， 行政首长必须对选民负责。这个思想其实正是责任政府的灵魂或最高境界” 。因 此，“总统责任制度应作为与议会制责任政府制度相并列的责任政府的第二种形 态” 。 我国在国家治理结构的设计上吸取的是巴黎公社的经验，采取“议行合一” 的政治模式。国家的权力属于人民，人民代表大会由人民选举产生，是人民行 使国家权力的代议机关，由它产生的政府和司法机关对它负责，政府和司法机 关是权力机关的执行机关。人民是国家的主人，是委托人，政府代表人民对国 家进行治理，是代理人，是人民的公仆。 从宪政意义上讲，我国政体体现了“行 政权必须对人民主权负责，行政首长必须对选民负责”的这种思想。在责任政 府理论上，也是责任政府的一种“新形态” 。 责任政府理论基于宪政角度的研究随着公共行政学的诞生而转移到行政制 度的层面。因为责任政府的建立和落实不仅需要政府作为整体对议会和选民负 责，而且需要政府对公务人员行政行为负责，从而使公务人员对行政管理相对 人负责。行政制度层面上的研究主