听证制度缺陷.doc

听证制度缺陷对听证的基本法律问题没有搞清楚人代、政协委员参加听证的合理性立法听证和行政决定听证（审判性的听证）制度设置层面主要缺陷1、行政听证制度的适用范围过窄2、听证主持人选任不合理3、没有建立听证笔录的案卷排他性原则 民间组织 听证代表是否代表利益群体 4、听证程序的参加人范围狭窄具体操作层面的缺陷：1、行政听证公开度不足2、缺乏有效的监督机制和救济制度 制度与文化相关联 民众听证理念的缺失1、行政听证制度的适用范围过窄第一，中华人民共和国行政处罚法中的听证适用范行政处罚法对听证的适用范围作了严格的限制，第42 条规定下列行政处罚，行政机关应当事人要求，应举行听证：对于责令停产停业、吊销许可证、执照等能力罚有议的。对于没收、数额较大的罚款等财产罚有异议的。对法律、法规规定的其他行政处罚有异议的。此外还规定了排除性条款，根据行政处罚法第32、33 条的规定，相对人对下列行政处罚有异议的，行政关可以不举行听证：对限制人身自由有异议的，依照中华人民共和国安管理处罚条例的规定执行，行政机关不举行听证；对于证据确凿的违法事实，行政机关适用简易程所做出的警告和一定数额以下的罚款有异议的，不举听证。一定数额以下的罚款是指：对公民处在50 元人民币以下的和对法人或其他组织处在1000 元人民币以下的罚款。这其中值得特别注意的是行政处罚法将吊销证照等能力罚，没收、罚款等财产罚列入了听证的范围，而将影响公民权益最为严重的行政处罚人身罚排除在外。就行政处罚对相对人权益的影响程度而言，从声誉罚财产罚能力罚人身罚四种处罚的影响程度是依次增大的；从法理上说，法律制裁越重就越应当给受处罚人有充分地抗辩的权利和机会，不适用听证程序是立法机关对公安机关行政权力过分的迁就和妥协。中华人民共和国治安管理处罚条例中规定的程序为传唤、讯问、取证和裁决这四个环节，但是这个程序不能体现作为现代行政程序精髓的“听取对方意见”、“排除偏见”等原则和精神，该程序的公正性与合理性根本无法与听证程序相比，因为行政听证程序是以抗辩质证为核心的，所以该程序相较于行政听证程序就将很难达到公平行政的目的。对行政听证适用范围中弹性条款的理解，即行政处罚法中对适用听证的“较大数额的罚款等”中的“等”的理解，在学术界和实务界也是众说纷纭。一种观点认为，行政处罚法关于听证的规定采用了列举的方式，因此听证仅限于列举的三类行政处罚，此处的“等”字是个毫无实际意义的虚词，即等内说。另一种观点认为，行政听证的范围不仅仅限于行政处罚法明确列举的三类行政处罚，即等外说。适用听证程序的处罚种类是难以列举全的，所以这里“等”字说明还有其他行政处罚可以适用听证程序。也有学者将其分为三类，第一类是直接规定行政机关有权受理三类行政处罚以外的听证案件。第二类是间接规定行政机关有权扩大听证案件范围。第三类是将是否扩大听证范围权力授权给行政机关。而关于“较大数额罚款”的具体数额确定问题，大致有以下几种：第一种是以违法行为发生领域不同为标准来确定较大数额的罚款。第二种是以违法行为主体不同为标准确定较大数额的罚款。第三种是不直接规定罚款的具体数额，而是指定有特定机关确定较大数额罚款。还有学者认为，应当以罚款给当事人造成的损害程度和当事人对罚款的接受程度为标准来确定。第二，中华人民共和国价格法中的听证适用范围1997 年通过的价格法第23 条规定：“制定关系具有立法性质的群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这三类都属于“关系群众切身利益 ”的价格，其外延与内涵都是同一的，那么这种列举就会显得多余，并且这种列举很容易造成操作上的误区，认为适用听证的仅为上述三种价格。所以，有必要将听证适用范围扩大到所有关系群众切身利益的商品服务的政府定价、政府指导价上，这样既进行了立法技术上的完善，也顺应了未来经济民主、社会法治化的趋势。我国各地就自来水定价、出租车定价、公交车定价、有线电视收费标准、春运价格等问题，就举行过多次的听证会，并在全社会引起了不小的轰动。第三，中华人民共和国立法法中的听证适用范围从当今各国的行政法发展情况看，行政主体拥有行政立法权是行政法不可缺少的重要内容之一。我国行政法也是如此。到2000 年，作为行政立法的行政法规近800 件，规章大致有28000 多件。这使得行政主体在执法过程中“依法行政 ”有了法律规范的支持，但同时也衍生出了一些问题，即如何控制行政主体的行政立法行为。对这个问题的法律思考，使监督行政权机制更加发达。这表现在：法院通过司法权审查行政立法；公民通过听证参与行政立法；公民通过资讯公开了解行政立法。2000 年7 月1 日起实施的立法法，明确将听证扩展到了行政立法领域，该法将听证会规定为行政法规起草过程中听取意见的一种具体方式。该法第58 条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”为了规范我国的行政立法行为，针对我国立法法中有关行政立法程序内容的概括性、原则性，国务院专门以行政法规的形式制定发布了行政法规制定程序条例、规章制定程序条例。第四，中华人民共和国行政许可法中的听证适用范围“人们公认许可权是一项极大地影响公民权利与自由特别是影响人的生计的重要权力，单就这一点就要求行政程序必须公正”。2003 年8 月27 日，十届全国人大常委会第四次会议通过了中华人民共和国行政许可法将听证程序引入行政许可领域。听证程序的引入可以避免腐败现象的发生，对行政许可机关在许可过程中的偏私、不公行为具有克服的作用，使行政许可更加透明化。行政许可法第46 条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第47 条还规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告之申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”2、听证主持人选任不合理因为行政听证制度有着较强的程序性，所以听证主持人在很大程度上成为听证程序能否顺利进行的关键。作为在整个听证过程中均发挥重要作用的听证主持人来说，应具有中立性与公正性的特征，所以较为健全的听证主持人制度的建立，是组织听证的必要保障。目前，由于缺乏统一明确的规定，因此导致我国听证主持人的身份较为含糊。现有主持人任用机制大大降低了主持人的独立性、公正性，主要是现有制度下主持人对行政机关过分的利益依赖所导致。在中国现行价格法中，规定听证的主持人为政府价格主管部门，而在立法法中也同样规定行政立法机关为听证会的主持人。在关于主持人的资格规定方面，由于听证法规对此的规定更少，所以不一定能够保证主持人的行政听证的操作能力和专业素质。行政许可法中对听证主持人人选的规定仅为“行政机关应指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。” 行政处罚法也规定了“由行政机关指定的非本案调查人员主持”及回避制度。由于听证主持人是被行政机关指定而产生的，所以在主持过程中可能造成一些不良后果。由于对被指定人而言，指定者也许是自己的顶头上司，也许是与自己的工作有千丝万缕联系的人，也许是掌握着对决定被指定人利益的大权，正是由于这些利害关系，被指定的听证主持人有可能在主持过程中不自觉地倾向于行政机关，造成不良后果的产生。作为听证会主导的听证主持人，由于在相当程度上既没有被赋予应有的职权，也没能独立于行政机关，然而又对行政机关有过分的利益依赖，所以不但大大降低了主持人的独立性、公正性，而且不一定能够保证主持人的行政听证的操作能力和专业素质。由于我国很明显的行政一体化倾向，若是同一单位，甚至是同一办公室的人听证，鉴于他们对一个共同利益的维护，从而使得行政机关（或者官员）事实上成为了自己的法官，有违背了所寓含于听证中的行政司法性的这个特征。另外，对于听证主持人的资格，由于我国有关法律并无统一规定，一些地方法规和规章中对此提出了要求。如山东省行政处罚听证程序实施办法第五条规定：听证主持人应当由在行政机关法制机构工作 1 年以上的或者从事行政执法工作 7 年以上的人员担任。听证主持人实行资格认证制度，由省政府法制局统一负责，并颁发资格证书。但是在行政案件中，发现几乎所有行政机关的听证主持人都不是合格的。由于行政机关忽视了对听证资格证书的要求，导致听证程序形同虚设。_3、没有建立听证笔录的案卷排他性原则鉴于听证笔录的效力部分缺失，将会对行政机关缺乏强制约束力。我国行政处罚法仅在第四十二条第1 款第7 项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”但没有将听证笔录在决定中作为唯一依据加以明确规定。没有明确规定听证笔录的法律效力，就是表示听证会实质上只是“听”而不是“取”，只不过是摆摆架子、走走过场罢了。而行政决定必须建立在听证笔录的基础上作出，这是对当事人听证权利的最终保障，也是听证制度真正发挥作用的重要前提。假如行政机关不以听证笔录为根据而作出的裁决，那么听证程序只不过是一种欺骗行为，没有任何实际意义。比如政府价格决策听证办法规定，听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时由政府价格主管部门再次组织听证。但如果价格决策部门未再次听证而是直接做出价格调整方案，那么将如何处理这种情况的发生，将由谁来承担什么样的法律责任，如何承担等等，该办法却未做出明确规定。在行政许可法中，有了进步，该法明确规定了：行政机关作出行政许可决定之前，应当根据听证笔录，首次确立了案卷排他原则，但是却并未提及对听证笔录具体应包含哪些内容，这就提供了较大的自由裁量的空间给行政机关，有时会导致记录不全或主观记录的情况的发生。并且，虽然有让听证笔录当事人核查并签字要求，但可能由于当事人本身的素质不高或抱有应付心理的影响，而使这种监督行政机关听证笔录的措施流于形式，根本没有发挥出实际的效用。对听证笔录记录范围如果不加以明确的规定，就会难以保证听证笔录的全面性与客观性，以致于影响整个听证过程效用的发挥。4、听证程序的参加人范围狭窄行政听证程序的参加人主要应该包括以下四种：第一，申请人。听证申请人主要包括以下两种，一种是具体行政行为的相对人，包括公民、法人和其他组织。当行政行为涉及其权利义务，并且属于听证范围的，均享有申请听证的权利。申请人也可以委托他人申请并参加听证。另一种则是公告事项的听证申请人，也包括公民、法人和其他组织。所谓公告事项，就是指政府决定的涉及不特定人的利益，需要广泛听取意见而公告听证的事项，例如公共利益的决策事项、行政立法事项等等。这类事项政府公告后，特定区域内的适格的自然人、法人和其他组织都可以申请听证。但假如听证组织者以通知的形式指定参加人，那则是不适当的，因为这样不但达不到广泛听取意见的目的，也剥夺了社会公众发表意见的权利。第二，听证组织者。听证组织者主要有以下四类：一是对相对人作出具体行政行为的行政机关是组织听证的义务机关。如果具体行政行为是由两个或者两个以上的行政机关作出的，那么他们是共同的听证组织义务机关，则可由一个机关为主，其他机关参加来组织听证。如作出具体行政行为的行政机关被撤消的，则由承担其权利义务的机关为听证组织义务机关，没有权利义务承担者的，由撤消机关为组织听证义务机关。二是对相对人作具体行政行为的法律、法规授权组织是组织听证的义务机关，如果被撤消了，继续行使其权利的组织是组织听证的义务机关，没有权利义务承担者则由管理的行政机关组织听证。三是行政立法的组织听证义务机关，包括国务院及其部门、省级政府、较大的市政府这些行政立法机关。四是以规定形式对公共利益进行决策的行政机关，包括各级人民政府及其职能部门。第三，利害关系人，或称为第三人。当行政主体对相对人的权利义务作出具体行政行为影响到他人利益时，行政主体应当告知他人享有参加听证的权利。第三人被告知后可以申请参加听证。他人未被行政主体告知但认为行政行为侵害其权益而参加听证，亦可申请参加听证，对于第三人提出要求听证的，行政主体不得拒绝。第四，旁听者。除涉及国家机密个人隐私和商业秘密的事项外，听证应当公开进行，并允许社会公众旁听和新闻记者采访。旁听者享有参加旁听的合理权利，但也要履行必要的义务，譬如遵守旁听纪律、不得当场发表意见等。但是从已经制定的有关听证制度的法律来看，无论是对于听证的组织者，还是对于主持人和利害关系人等，目前我国对这些都还是比较笼统的规定。几乎所有与此有关的法律都规定由行政机关组织听证，而听证的主持人要么是行政机关，要么是行政机关案件调查者以外的其他工作人员。在对于利害关系人的规定方面，仅仅局限于直接的利害关系人，即具体行政行为直接侵害其权益的人，却不包括那些权益受到间接影响的间接利害关系人，这就相当于变相地剥夺了间接利害关系人保护其合法权益的权利，显然不利于维护社会的公平。这样规定虽然是给行政机关行使行政自由裁量权提供了方便，但也是对行政相对人的利益隐藏了极大可能的侵害，需要进行更正和进一步的明确。（三）实际操作中的缺陷1、行政听证公开度不足行政听证的透明度不够高、公开性不足，是在实际操作中出现的问题。这首先表现为听证信息的不公开。由于在对听证信息的公开发布方面，我国大多数听证法规都没有作出明确规定，这是立法方面的缺陷。就如价格听证，在听证准备阶段应公布相关资料和信息方面，中央及各地方指定的价格听证办法对此都没有明确的规定，只是要求听证申请单位提供相关资料和接受相关审查。其次表现为：听证会代表产生过程不透明。价格听证的一项基本原则是公开，而这一原则的具体要求之一则是公开听证会代表的产生方式、名单。然而在实际操作中，在代表产生问题上，大多数听证会都没有实现应有的公开。代表与被代表者之间的交流，却因听证代表名单的保密而妨碍了，透明、公开、公正选择听证代表是目前听证操作程序中亟待解决的一个问题。最后表现为：听证公告的范围和方式的局限性很大。目前我国各地听证制度均没有明确的规定公告的方式。还是以价格听证为例，很多地方并没有通过大范围公布，还是采取有限公布模式或隐秘式模式，采取这种模式，政府考虑的是尽量减少社会的震荡，减少不稳定事件发生的可能性。但这同时也造成了参与听证会的有限性，使得听证会的效果难以得到保证。问题产生的主要原因有以下两点：一是我国在完善听证制度程序设计上还做的不够，致使一些规定较为模糊，使得操作起来可行性不高；二是一些听证规定对听证公开性的重要性方面没有足够的认识，对此的规定不够详细的、明确。2、缺乏有效的监督机制和救济制度在法学界，有一句著名的谚语：“有权利必有救济”。要想能真正保护权利人的合法权益，只有建立健全的监督和救济体制。而在听证的程序、听证的范围等方面，现有的有关听证的法律法规对此的规定相当模糊，对听证程序监督和救济的规定更是很少。因为行政机关在进行听证时不但具有较大的随意性，更是无据可依，所以这样会容易造成行政效率低下，还可能无从救济那些对相对人合法权益造成侵害，最终导致举行听证所要追求的最终目的无法实现。况且在我国，由于很明显的行政一体化倾向，若是同一单位，甚至是同一办公室的人听证，鉴于他们对一个共同利益的维护，从而使得行政机关（或者官员）事实上成为了自己的法官，面对这种情况，有效的监督机制和救济机制对我国