（会计学专业论文）我国财政国库集中支付制度改革探讨.pdf

； i ； o 鹦# ， _ ： 江苏大学硕士毕业论文 摘要 国库集中支付制度是市场经济发达国家普遍采用的一种财政资金支付管理制度。随着 社会主义市场经济的发展和公共财政体制的建立，我国传统的财政资金分散支付制度的弊 端日益暴露出来，为了改变我国财政资金使用效率低下、监督管理不力、贪污腐败时有发 生的局面，借鉴国际经验并结合我国国情进一步完善国库集中支付制度已成为经济发展的 必然要求。 2 0 0 1 年国务院确定水利部、财政部等6 个有代表性的部门进行试点。2 0 0 2 年试点部 门增加到2 3 个，共有6 1 2 个基层预算单位，4 8 6 亿元资金纳入国库集中支付范围。2 0 0 3 年实行国库集中支付的部门有8 2 个，2 0 0 4 年扩大到1 0 0 多个，2 0 0 5 年中央级部门全部实 现国库集中支付。地方国库集中支付改革试点工作也在同步进行，北京、上海、安徽、陕 西、江苏等省份相继在各个层次的财政部门推行了国库集中支付改革。截至2 0 0 5 年底， 已有1 4 0 多个中央部门进行了试点，3 3 个省( 市) 级预算单位、2 0 0 多个地( 市) 和部分 县也实施了国库集中支付制度改革。国库集中支付制度改革试点工作取得了显著成效，不 仅改变了资金拨付方式，硬化了预算管理，加强了财政监督，而且在很大程度上提高了我 国宏观调控能力，但在国库集中支付改革试点工作中也存在不少问题。 本文以经济学、管理学理论为指导，以我国财政国库集中支付制度改革为主线，采用 规范分析和实证分析相结合的方法，在国库集中支付制度基本理论分析的基础上，研究了 国外国库集中支付制度及其启示，结合国资委和陕西省、江苏省国库集中支付制度改革运 行实践，系统分析了我国国库集中支付制度运行中存在的问题及对策。研究认为，我国国 库集中支付制度改革还面临着部门预算与国库集中支付制度改革的衔接、单一账户设置与 财政资金运行风险、国库现金余额处理、预算外资金监督管理问题、资金的归垫难以名副 其实的问题、财政信息系统滞后和银行资金清算系统的不完善等一系列的问题，要进一步 完善我国国库集中支付制度，就必须继续深化部门预算管理体制改革，进一步完善国库单 一账户体系，切实加强国库集中支付制度运行机制和配套措施建设。 关键词：国库集中支付，会计集中核算，对策体系 l-00 l；：p j_， j p 江苏大学硕士毕业论文 a b s t r a c t t h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e mi saf i s c a lf u n dp a y m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m g e n e r a l l ya d o p t e db yd e v e l o p e dc o u n t r y w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y a n dt h ee s t a b l i s h m e n to f p u b l i cf i s c a ls y s t e m ，t h ed i s a d v a n t a g e so fo u rt r a d i t i o n a lf i s c a lf u n d d e c e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e ma p p e a rm o r ea n dm o r e i no r d e rt oc h a n g et h es i t u a t i o no f i n e f f i c i e n c yo ff i s c a lf u n du s i n g ，i n s u f f i c i e n c yo fs u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t ，f r e q u e n t c o r r u p t i o n ，i ti sn e c e s s a r yt oc o n s u m m a t et h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e mf u r t h e rb y d r a w i n go nt h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c ea n di n t e g r a t i n go u rp r a c t i c a lc o n d i t i o n s t a t ec o u n c i ld e c i d e ds i xr e p r e s e n t a t i v ed e p a r t m e n ts u c ha sm i m s t r yo fw a t e r r e s o u r c e s 。m i n i s t r yo ff i n a n c et ol a u n c hp i l o tp r o j e e ti n2 0 0 1 i n2 0 0 2 ，p i l o tp r o j e c t d e p a r t m e n t sh a v ei n c r e a s e dt o2 3 ，a n d6 1 2b a s eb u d g e tu n i th a v eb e e ni n c l u d e d ，4 8 6h u n d r e d m i l l i o n sf u n dh a v eb e e nc h a n n e l e di n t ot h es c o p eo ft h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t i n2 0 0 3 ， p i l o tp r o j e c td e p a r t m e n th a v ei n c r e a s e dt o8 2 i n2 0 0 4 ，p i l o tp r o j e c td e p a r t m e n th a v ei n c r e a s e d p a s t1 0 0 a l lc e n t r a ld e p a r t m e n th a v er e a l i z e dt h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e mu n t i l2 0 0 5 l o c a lr e f o r mp i l o to ft h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e ma l ec a r r y i n go na tt h es a m et i m e s u c ha sb e r i n g ，s h a n g h a i ，a n h u i ，j i a n g s ua n ds oo n u n t i lt h ee n do f2 0 0 5 ，1 4 0s t a t e d e p a r t m e n t ，3 3p r o v i n c i a lb u d g e tu n i t ，2 0 0m u n i c i p a lc i t ya n dp a r to f c o u n t yh a v ep e r f o r m e d t h er e f o r mi nt h ef i s c a ld e p a r t m e n to f e a c hl e v e l s t h er e f o r mh a sg o tr e m a r k a b l ee f f e c t i tn o t o n l yh a sc h a n g e dt h es t y l eo ff u n dp a y m e n t ，h a r d e n e db u d g e tm a n a g e m e n ta n ds 靠e n g f l a e n e d f i s c a ls u p e r v i s i o n ，b u ta l s oh e i g h t e n e dt h e c a p a b i l i t y o fm a c r o s c o p i ca d j u s t m e n ta n d c o n t r o l l i n gt og r e a te x t e n ti nc h i n a ：h o w e v e r ，t h e r ea l ea l s om a n yp r o b l e m se x i s ti n t h er e f o r m w i t ht h eg u i d eo f e c o n o m i c s ，m a n a g e m e n ts c i e n c e ，f i n a n c e s ，f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ， 江苏大学硕士毕业论文 a n df o c u s i n go nt h er e f o r mo f f i s c a lt h et r e a s u r ys i n g l e a c c o u n ts y s t e m ，t h ep a p e ra d o p t st h e n o r m a la n a l y s i sa n dd e m o n s t r a t i o na n a l y s i sm e t h o dt os t u d yt h ei n t e r n a t i o n a lt r e a s u r ys i n g l e a c c o u n ts y s t e ma n de n l i g h t e n sb a s e do nt h ea n a l y s i so fb a s i ct h e o r y , a n dt h ep a p e ra n a l y s e s t h ep r o b l e m sa n dm e t h o d ss y s t e m a t i c a l l yi nt h en m n i n go ft h et r e a s u r ys m g l ea c c o u n t s y s t e mi nc h i n a t h er e s e a r c hi n d i c a t e st h a tt h er e f o r mi sf a c e dw i t hm a n yp r o b l e m ss u c ha s t h ej o i nb e t w e e nt h er e f o r mo ft h et r e a s u r ys m n ea c c o u n ts y s t e ma n dd e p a r t m e n t b u d g e t i n g ，t h ei n s t a l l m e mo f t h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ta n dr i s k so f f i s c a lf u n d ，t h ed e a l i n g o f f i s c a lf u n db a l a n c e ，s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to f e x t r ab u d g e t a r yf u n d s ，f u n d s a d v a n c e b e i n gi n c o m p a t i b l ew i t hi t sr e s t i t u t i o n ，t h eb a c k w a r d so ff i s c a li n f o r m a t i o ns y s t e m , t h e i n c o m p e t e n to fb a n kf u n dl i q u i d a t i o ns y a e m a n dt h ep a p e ra l s oi n d i c a t e st h a ts oa st of u r t h e r i m p r o v et h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t ，w eh a v et od e e p e nt h ed e p a r t m e n tb u d g e tm a n a g e m e n t i n s t i t u t i o nr e f o r m ，f u r t h e ri m p r o v et h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e m ，s t r e n g t h e nt h e b u i l d i n go ft h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e mr u n n i n gm e c h a n i s ma n dm a t c h i n gm e a s u r e s p r a c t i c a l l y k e yw o r d s ：t h e t r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e m ，a c c o u n tc e n t r a lb o o k i n g ， m e t h o ds y s t e m 。啦_ ，4 i 蝴* 6 # 、即。 4c ， ： l ， ；、llr 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权江苏大学可以将本学位论文的全部 内容或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密口，在年解密后适用本授权书。 不保密回。 学位论文作者签名：闺妇、 加6 年6 9 月f6 日 指导狮豁红矗 。b 年。b 月、b 日 车肜 ： 搿 二 一 0 ： ； ， 0 乎 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中己注明引用的内容以外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期：工闪占年。参月，日 flc。，。 。；效vg； 江苏大学硕士毕业论文 第一章绪论 1 1 研究背景和研究意义 我国的国库管理制度是在传统体制下形成的，基本特征是预算单位多重设置账户，财 政资金分散支付( 见图1 1 ) 。在这种制度下，财政收入的许多项目由征收部门通过设立过 渡性账户收缴；财政支出通过财政部门和用款单位分别开设的账户层层拨付；大量的预算 外资金未纳入财政预算统一管理。 层 层 下 拨 监 督 不 力 图1 1 传统财政资金拨付方式 面对我国加入世界贸易组织和经济全球化迅猛发展的新形势，这种国库运行方式已不 适应社会主义市场经济和公共财政的发展要求，其弊端已日渐显露出来。其一，重复和分 散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量预算外资金游离在预算管理之外，不利 于实施有效管理和全面监督。其二，财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行 分析和宏观调控提供可靠依据。其三，财政资金分散拨付，相当规模的资金滞留在预算单 位，既降低了财政资金的使用效益，又使财政监督弱化，预算资金一旦拨付给了部门和单 位，就脱离了财政的直接监督和控制，资金使用中可能被截留、挪用、挤占等，极易产生 腐败。1 1 所以，财政管理体制特别是支付制度必须进行大刀阔斧的改革，不能仅仅依靠过 去那种事后审计和日常检查的方法，而应从制度上改进，从源头上治理，从体制上创新， 建立新的财政支出方式国库集中支付制度。 建立国库集中支付制度，是对财政资金运作方式的一场根本性的变革，是整个预算执 行机制和财政收支管理的制度性创新，是奠定社会主义市场经济公共财政框架最基础性的 工作，是其他公共财政制度得以顺利、有效实施的重要保证，也是反腐倡廉的一项治本之 策。因此，建立和完善国库集中支付制度，对于促进国民经济和社会全面发展具有重要理 l 江苏大学硕士毕业论文 论和现实意义。 1 国库集中支付制度有利于加强财政支出管理，提高财政资金使用效率和效益 实行财政国库集中支付制度后，将预算内、外资金全部纳入国库单一账户，各预算单 位的经费只通知用款额度，当实际发生支出时才将资金从国库中拨出，这样资金就沉淀在 国库而不是预算单位的账户上。因此，支出单位的财政性资金集中在国库，有利于财政部 门对资金的统一管理和统一调节，使库款调度更加灵活；有利于加强财政对支出活动的监 、 督控制，使预算单位的每笔资金由过去的“暗箱”操作变为“阳光”操作，从而实现对财 ? 政资金流向、流量的全面监控；也可以从根本上改变目前财政资金管理分散、各支出部门 和支出单位多头开户、重复开户的混乱局面，进一步规范财政支出管理，杜绝不合理支出， 提高资金使用效率和效益。 2 推行国库集中支付制度，便于集中国家财力，提高财政的宏观调控能力 国库集中收付制度，取消了各种收入过渡账户，将所有的政府财政性资金集中到国库 单一账户；特别是所有的财政支出都要通过国库单一账户体系支付。其中：工资性支出、 大宗购置、大型工程采购支出，由国库直接拨付给供应商；预算单位零星支出，由财政授 权单位通过零余额账户支付。以上措施使各单位可把额度内的财政资金都集中在国库单一 账户中，由财政部门统一调度，便于国家集中财力，支持重点建设和基础建设，为国民经 济的进一步发展积蓄力量。同时。便于各级政府财政部门和中央银行及时、准确、全面地 掌握资金运行情况，为财政部门和中央银行制定相应的财政政策和货币政策，实现统一、 科学的宏观经济调控提供准确依据。 3 推行国库集中支付制度，有利于强化预算执行的监督机制，促进财务管理科学化 预算管理的内容包括预算编制、预算执行和预算监督三个方面。近年来预算编制改革 已取得了阶段性成果，但预算执行和监督有待进一步改革和完善。国库集中支付制度要求 财政收入的收缴方式和财政支出的去向及支付方式必须建立在法制的基础上，财政部门严 格按年度预算办理财政资金支付，防止预算超支；各预算单位要科学编制部门预算和用款 。计划，财务管理的权限不变。同时，合理界定了财政部门、预算单位及代理银行的职责权一一 限。这就使得财政资金的分配行为、管理权限以及操作程序的每一个环节有了严格的制度 规定。在此基础上，通过国库动态监控，进一步规范了财政管理行为，使财政监督贯穿于 财务收支活动的整个过程，有利于强化预算约束和预算执行管理。 4 推行财政国库集中支付，也是与国际惯例接轨的需要 随着我国社会主义市场经济体制和公共财政框架体系的建立，特别是我国加入世界贸 2 。 ” 一一一 1 一 一 一 江苏大学硕士毕业论文 易组织后，在经济制度安排和体制创新方面更应与国际准则和市场经济国家的通行做法接 轨。目前世界经合组织( o e c d ) q b 的一些国家如英、意、法、匈、波( 2 0 0 1 年开始) 及其他 国家如日本、巴西等在财政资金支付方面都实行国库单一账户，国库资金集中管理，支票 集中签发，资金集中支付，政府各部门不允许多头开户，这是对财政收支实现规范化管理 的成功经验。我国现阶段由于财政性资金预算内、外并存及相关法律、法规制约，与发达 国家还有一定差距。为了与国际惯例接轨，从客观上要求我们必须推行国库集中支付制度。 1 2 国内外研究现状 国库集中支付制度已有几十年的历史，很多国家的学者早在2 0 世纪4 0 年代就以本 国既定的政治体制框架为基础研究了国库集中收付制度。自1 9 7 7 年我国台湾省建立国库集 中支付制度以来，巴西、意大利、挪威、希腊等也相继建立，目前包括美国、日本、英国、 法国等在内的o e c d ( 国际经合组织) 国家，普遍实行了国库集中支付制度，一些发展中国 家也在研究和试行。 我国财政国库改革开始于2 0 0 0 年，起步较晚，但我国学者早在2 0 世纪9 0 年代初就 提出了改革国库管理制度，构建国库单一账户体系的设想。廖俊英在对改革国库体制的 几点看法中提到，需要进一步完善组织结构和人员配套，明确制定各级国库的权责利及 有关规章制度；国库资金应统一归口管理，促进币值的进一步稳定；国库必需由核算型向 管理型转化，以促进金融改革步伐加快；要加快国库电子化建设，使之适应金融改革和经 济增长的需要。 2 1 人民银行国库司副司长董文超1 9 9 4 年也发表文章中国国库的概况和 管理体制，提出了完善国库管理的措施。 3 11 9 9 8 年全国预算会计研究会的喻文撰写了关 于国库管理体制改革的初步设想一文，提出了改革的三种设想，其中一种就建议在财政 部内设置国库管理机构。 4 1 在2 0 0 1 年国务院办公厅颁发了关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知 后的一年时间内，国库集中支付制度的讨论更是层出不穷。预算管理与会计刊载了中 央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法，该办法详细规定了财政性资金的 银行账户设立、使用和管理，并介绍了财政直接支付程序和间接支付程序。袁星侯在中 西国库单一账户比较研究中指出当前我国财政改革的重点已转向支出领域，支出管理制 度改革将成为未来时期我国财政体制改革的主线，部门预算改革构成了当前经济体制改革 的一个关键步骤。“这项改革的意义不亚于1 9 9 4 年我国进行的财政体制和税制改革”。目 前世界上许多市场经济国家，如美、日、英、法，以及o e c d 国家等都实行国库单一账户 3 江苏大学硕士毕业论文 制度，我国也正在进行国库单一账户的改革实践。这样，在我国现有的国库单一账户改革 方案与实践模式基础上，比较中西国库单一账户的异同，探析其后深层次的决定因素，对 于推动我国国库单一账户改革具有重要的意义。 5 1 张泽荣在建立和完善国库集中收付制 的思考一文中谈到要从深化财税改革和加强财政管理与监督的实际出发，对现行的财政 性资金收付管理制度进行根本性的改革。一要转变职能，重新界定财政收支范围；二要规 范标准，优化财政收支结构；三要完善管理体制，保证国库集中收付制的顺利实施。 e l 王 俊峰在实施国库集中支付制度的原则及意义中，结合陕西省实行国库集中支付制度试 点中的基本做法，论述了现阶段实行国库集中支付制应遵循的原则，以及实施此项制度在 提高财政资金使用效益，降低财政资金运行成本，推进部门预算改革等方面有重要意义。 f 7 j 张继珍在关于我国国库集中支付制度改革的思考时，分析了当前我国财政改革的重 点是支出管理改革，而国库集中支付制度是支出管理改革的重要内容之一。文章在分析当 前我国国库管理体制存在的主要问题和建立国库集中支付制度的必要性的基础上提出了 建立这一制度的指导原则，最后提出了关于建立我国国库集中支付制度的一些具体设想。 御中央财经大学马海涛、安秀梅在现代国库管理制度的国际比较与借鉴中分别列举了 法国、匈牙利、意大利、日本、巴西五国在财政资金账户设置、财政收入收缴、报解程序、 财政资金支付程序、机构及管理、监督机制等方面的差异。 9 1 另外，从2 0 0 0 年开始，各高校财政学及相关专业的硕士学位论文也围绕国库及财政 的管理体制改革为内容进行研究。如西南财经大学的张天强在其硕士论文国库支付制度 改革研究中围绕建立有中国特色的国库集中支付制度这一主题，分析当前国库分散支付 制度的做法和存在的弊端，借鉴经济合作与发展组织国家的先进经验，提出了建立中国国 库集中支付制度的若干设想。 1 0 1 其他的比较有代表性的还有项怀诚编著的中国财政管 理、浙江省财政厅财政国库集中收付制度研究课题组编著的财政国库集中收付制度研 究等，这些文章或著作都对本文的写作有很大的启示。“ ”“ 通过对国外国库集中支付制度相关文献的研究，可以发现： ( 1 ) 实行国库集中支付制度的国家，大都由中央银行设置国库单一账户，财政资金 统一通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。 ( 2 ) 实行国库集中支付制度的国家，大都设立专门的国库支付机构，合理划分支出 的分类，规范支付方式和支付程序流程。 4 飞 江苏大学硕士毕业论文 ( 3 ) 建立健全的监督约束机制：从法律上明确国库集中支付制度相关部门在预算执 行过程中各自的职责权限；财政资金的支出管理者、决策者和支出的办理者相分离；在资 金管理上引入市场机制，明确支付责任；设立专门的监督机构。 ( 4 ) 现代化的电子信息网络系统是国库集中支付制度的基础和手段，世界上许多实 行国库集中支付制度的国家，大多建立了自己完备的支付网络系统。 通过对国内国库集中支付制度相关文献的研究，可以发现： ( 1 ) 我国传统的财政资金分散支付制度存在许多的弊端，如财政资金使用效率低下、 财政监督管理不力、贪污腐败时有发生等，借鉴国际经验并结合我国国情进行国库集中支 付制度改革是经济发展的必然趋势，但借鉴国外国库管理制度经验不能全盘照搬，应当在 分析研究的基础上“取其精华，弃其糟粕”，并结合我国具体国情和不同地区的具体情况 制定出适合的国库集中支付制度。 ( 2 ) 我国国库集中支付制度改革经历了从部分试点到全面推行两大阶段，目前已取 得了重大进展和显著成效，但整个改革进程仍处于攻坚阶段，仍面临诸多障碍，该项改革 任重而道远。 ( 3 ) 国库集中支付制度是一项复杂的系统工程，涉及到财政管理体制改革等诸多因 素，所以必须建立健全国库集中支付改革的配套措施。 综上所述，财政国库集中支付制度改革虽然已是当今最为热门的话题之一，但许多财 政国库支付制度的研究至今大都停留在表面问题或者从某一个问题、问题的某一方面来谈 论财政国库支付制度，理论与实践相结合的研究仍显不足。而本文采用规范分析和实证分 析相结合的方法并侧重于实证分析，在对国库集中支付制度进行基本理论分析和国内外国 库集中支付制度比较与借鉴的基础上，结合我国中央部门( 以国务院国有资产监督管理委 员会为例) 和各省市( 以江苏省、陕西省为例) 改革运行实践，系统分析了我国国库集中 支付制度运行中存在的问题和障碍，探讨了进一步完善我国国库集中支付制度改革的对策 体系，这是对国库集中支付制度改革的全面探讨。 1 3 本文的研究内容 本文以经济学、管理学理论为指导，以我国财政国库集中支付制度改革为主线，采用 规范分析和实证分析相结合的方法，在国库集中支付制度的基本理论分析的基础上，研究 了国外国库集中支付制度及其启示，结合我国改革运行实践，系统分析了我国国库集中支 付制度运行中存在的问题和障碍，探讨了迸一步完善我国国库集中支付制度改革的对策体 系。 江苏大学硕士毕业论文 本文的研究框架体系如图1 2 所示。 图1 2 本文的框架体系 6 、 ， 江苏大学硕士毕业论文 第二章国库集中支付制度基本理论分析 2 1 国库集中支付制度的基本含义 2 1 1国库集中支付制度的基本概念 国库集中支付制度在市场经济发达国家已实行多年，国际上通称为国库单一账户制度 ( t h e t r e a s u r ys i n g l e a c c o u n ts y s t e m ) ，但具体到每个国家，其称谓有所不同。如美国的国 库总账户( t h et r e a s u r yg e n e r a la c c o u n t ，简称t g a ) ，法国的国库特别账户，我国台湾省 的国库集中支付制度等。但其内涵和外延差别不大，都是统一设置国库单一账户体系，政 府所有财政资金都通过这一账户体系收付。【“】 国库集中支付制度是指对所有财政资金通过国库单一账户这一载体，实行集中支付的 制度。其基本含义是财政部门设立一个统一的银行账户，各单位的财政性资金统一在该账 户下设立分类账户予以集中管理，财政资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自 身履行职能的需要，在预算范围内自行决定购买商品和劳务，但支付款项要由财政部门来 运作；除特殊用途外，资金都要通过财政直接支付给商品和劳务供应者。 2 1 2 国库集中支付制度的基本特征 在国际上，西方市场经济国家从2 0 世纪2 0 年代开始就已普遍实行国库集中支付制度。 其基本特征有： ( 1 ) 财政部门设立国库单一账户。多数国家开设在中央银行，也有些国家开设在商 业银行。所有财政性资金，都通过国库单一账户核算，做到政府的资金通过一本账管理。 ( 2 ) 财政资金支付方式规范。财政支出实行财政直接支付或授权预算单位支付，通 过代理银行将款项支付到商品和劳务供应者或用款单位。财政资金的余额只保存在国库单 一账户，并进行现金运作管理。例如，法国的财政资金支付，由财政部派往各政府部门和 单位的公共会计师负责开出支付令，直接向商品和劳务供应者支付款项，每天业务结束时， 所有支付数额通过计算机汇总，进而确定国库在法兰西银行账户的余额。 ( 3 ) 财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构。如，2 0 0 1 年美国联邦财政部这 类人员约有1 9 0 0 人，具体负责国库现金管理和支付事务；法国由财政部任命在政府各部 门和单位负责支付的公共会计师有3 0 0 0 人；匈牙利财政部下设的国库机构职员总数有8 3 0 人。设立专门的财政国库现金管理和支付执行机构，不仅可以保证财政资金支付的安全、 高效，使财政资金在支付行为发生前都保存在国库单一账户，而且可以获得较好的国库现 7 江苏大学硕士毕业论文 金管理效益。 1 2 1 2 2 国库集中支付制度的经济理论基础 2 2 1 福利经济学 福利经济学( t h ew e l f a r ee c o n o m i c s ) 是一种规范经济学，产生于1 9 世纪末期，它以 一定的伦理价值判断为前提，考察经济体系的运行是否符合增进社会经济福利这一既定社 会目标的一种规范经济学，其思想渊源至少可以追溯到亚当斯密。主要论证：在不改 变现存资本主义制度的条件下，通过最适度的资源配置和最适度的国民收入分配，能使整- 个社会福利最大化。此思想对国库集中支付制度的构建具有重要的理论参考价值。 福利经济学之父庇古( a c p i g o u ) 认为：要使全社会的福利达到最大，就必须使国民 收入达到最大；要使国民收入达到最大，就必须使社会产品达到最大；要使社会产品达到 最大，就必须人尽其才，物尽其用，使社会资源配置达到最大优化。 1 4 1 但是，怎么能够取 得社会资源的最优配置在他那里并没有得到较好地解决，这也成了当时福利经济学面对的 一大难题。 1 9 世纪末，意大利经济学家帕累托认为，当生产资源在各部门的分配使用已达到这样 一种最优状态：任何重新改变资源的配置方法已经不可能在不使任何一人的处境变坏的情 况下使其他人的处境更好，就意味着生产资源的配置已经使得社会福利达到最大值。就是 说，在这样一个状态下，资源和财富实现了最优配置，以至于没有一个人愿意改变这种状 态。帕累托理论较好地解决社会资源的最优配置问题，使社会福利达到最大化。相应地， 财政作为社会资源配置的一个重要方面，也必须实现资源的优化配置。 由于福利经济学是从社会福利的角度对市场经济体制的优缺点进行评价，研究市场经 济体制的各种经济活动，并谋求为实现经济福利最大化而要采取的各种改革措施，而国库 集中支付制度作为一种规范、高效的政府资金管理模式，它建立的初衷就是为了提高财政 资金的使用效率，避免财政资金的浪费，优化财政资源配置职能，进而提高整个社会的福 利水平。所以说，国库集中支付制度正是福利经济学公平、效率、资源优化配置理论的具 体体现。w 一，一，。，一一，一，。o 2 2 2 公共财政理论 公共财政理论的形成最早可以追溯到亚当斯密，他是第一位系统论述财政理论的经 济学家。亚当斯密主要是从市场缺陷( m a r k e tf a i l u r e ) 所引致的社会公共利益缺失的角 度来分析财政活动，从而很自然地以“公共性”( p u b l i c ) 一词来把握和认识财政问题、财 政理论和财政制度。概括地讲，公共财政是弥补市场缺陷和市场失灵的财政。也就是说， 江苏大学硕士毕业论文 政府及其财政只能活动于市场失灵领域，如支付共同消费性质的活动，提供相应的公共产 品和公共服务。【蜡1 实行国库单一账户是公共财政主体性的要求。国家财政的主体是政府，而公共财政要 求政府集中财力，以集中资金保证政府职能和社会公共需要，不允许分散财力，各自为政。 如果各个部门都是支配财政收支的主体，都可以自行设账组织收支，势必肢解财权，影响 事业发展和政府职能的实现。因此，要实现公共财政的主体性，最好的形式就是实行国库 集中支付制度。 实行国库集中支付制度是公共财政事权与财权一致性的要求。事权是各级政府办事和 管理公共事务的权力；财权是各级政府支配和使用集中性财政资金的权力。财权与事权统 一，是规范财政秩序的基本原则。如果两者不统一，势必造成财政秩序混乱，有财权的人 乱办事，要办事的人无钱花，出现“体外循环”。而建立国库单一账户制度是保证财权与 事权相统一，规范财政分配秩序的有效形式。， 实行国库集中支付制度，是公共财政基金性的要求。基金性，是指财政资金的规定性， 也就是说，财政资金是依法筹集的，财政资金的使用也是依法( 人大通过的具有法律效力 的预算，即使预算外资金也要经批准收取，按指定用途使用) 安排的。这种规定性，是财 政得以满足政府职能和社会公共需要的必要保证。 实行国库集中支付制度还是公共财政利益一致性的基本要求。公共财政以公共权力为 依托，以公共利益为前提，强调宏观利益与微观利益、整体利益与局部利益、长远利益与 眼前利益相结合，反对突出部门利益和局部利益以及眼前利益。这就要求从全局出发，站 在公共财政的立场上，正确安排和合理使用财政资金，将有限的财政资金用在刀刃上，用 在关键地方，避免损失浪费，当利益关系发生矛盾的时候，做到微观利益服从宏观利益、 局部利益服从整体利益、眼前利益服从长远利益。如果不考虑公共财政利益的一致性，部 门利益、个人利益膨胀，就容易滋生特权思想。因此，为了坚持各方面利益的一致性也必 须实行国库集中支付制度。1 1 6 ) 公共财政尽管在有关公共财政的具体认识上仍然存在一定的分歧和争论，但是公共财 政模式是与市场经济发展相适应的一种财政模式，在我国理论和实践界已达成基本共识， 构建有中国特色的公共财政模式已是我国财政改革的基本方向和重要目标。 作为与市场经济相适应的财政运行机制模式，公共财政的基本特征之一就是收支行为 的规范化。公共财政要求政府的全部收支都要进入预算，委托独立的管理机构进行管理， 并建立健全的法律制度，接受社会的公开监督。1 1 7 1 而国库集中支付制度正是公共财政这些 9 江苏大学硕士毕业论文 要求的具体化。 总之，公共财政理论是公共财政模式的理论基础，也是进行财政国库集中支付制度改 革的重要依据。 2 2 3 博弈理论 博弈论，又称对策论，它最先由德国数学家、哲学家莱布尼兹于1 7 1 0 年提出，但直 到1 9 4 4 年，以冯诺依曼和奥斯卡摩根斯坦合著的博弈论与经济行为一书的出版为 标准，博弈论才得以广泛应用于经济学领域。【”1 它是指个人、团队或组织面对一定的环境 条件，在一定的规则约束下，依靠所掌握的信息从各自允许选择的行为或策略进行选择并 加以实施，并从中各自取得相应结果或收益的过程。博弈论假定，参与社会活动的人都是 理性的人，即在给定的条件下，理性的决策主体将以追求个人效用最大化为目标，经过一 系列的优化过程后谨慎地选择行动。 在财政支出活动中，资金管理者与资金使用者由于客观存在的部门或组织的利益以及 个人利益的最大化，必然导致对财政资源的控制权和使用权的竞争，而产生博弈行为。 作为博弈一方的财政资金使用者，由于其具有“经济人”的特性，以追求自身利益最 v 大化为其出发点和归宿。而财政支出作为一种社会再分配的手段，直接影响财政资金使用 者能取得财政资金的多少，自然会产生寻租的冲动，所以在传统的分散支付制度下，预算 资金一旦拨付，各种形式的挪用、克扣、截留现象就无法控制。 而博弈另一方的财政资金管理者作为一个以社会效益最大化为目标的“为人民服务” 的主体，面对出现在分散支付制度下的各种弊端，也要采取相应的行动来追求最大效应的 政策实施效果。因此，实行国库制度改革，设立国库单一账户，各单位的财政性资金统一 在该账户下设立分类账户予以集中管理，即建立规范、高效的国库集中支付制度是唯一的 出路。实行国库集中支付制度以后，由于改变了以往拨付繁琐、财政资金到位慢、使用成 本高的局面，有效地降低了道德风险，减少了寻租行为的发生，提高了整个经济运行的效 ， 率。 l 一一因此，博弈理论是描述公共领域寻租者行为及其结果的最好的工具，也是建立国库集，一 中支付制度的重要理论基础。 ”、 。 t 2 2 4 公共选择理论 公共选择理论( t h et h e o r yo fp u b l i cc h o i c e ) 发端于2 0 世纪4 0 年代末，2 0 世纪6 0 年代末7 0 年代初形成一种学术思想，它是研究集体决策的科学，它试图运用西方主流经 济学( 新古典经济学) 的基本原理和方法来研究政治问题或集体选择问题，是经济学和政 1 0 江苏大学硕士毕业论文 治学相交叉的学科，耳前已成为经济学中独立的子学科。i t 9 1 该理论认为，人、集团、公共 部门等都是“经济人”，以追求最大利益为根本出发点。因此，各利益集团充分利用博弈 方式，开展寻租活动，追求集团利益最大化。但也给政府预算行为带来了直接的冲击和危 害，影响政府财力的集中统一管理和政府预算行为效率。因此，从反面也说明了必须建立 国库集中收付制度。 公共选择理论对我国财政国库集中支付制度改革的理论指导意义在于： ( 1 ) 公共选择理论所关注的政府财政机制中的利益矛盾冲突问题也是我国财政国库 集中支付制度改革面临的现实环境。现实社会中，各阶层和各部门的不同利益矛盾是客观 存在的，而政府的有关财政管理制度和财政调节政策也必定是这些矛盾平衡的产物。从这 个角度讲，公共选择理论对于分析和研究财政国库集中支付制度的建立、实施和完善的动 态过程，具有很强的理论借鉴意义和指导意义。例如，我国各地区财政管理制度的不同模 式及制度改革的推进程度，本质上是反映了不同地区利益矛盾格局对财政管理制度的建立 与执行的制约程度。可以说，在我国推行和深化财政国库集中支付制度改革，既要较好地 与国际惯例接轨，还必须符合各地区、各级财政的实际情况而因地制宣。 ( 2 ) 公共财政理论部分地解答了在我国实施财政国库集中支付制度改革的必要性。 公共选择理论以经济人的假设为分析基础，研究了公共决策或政府决策的过程，指出了政 府部门存在追求部门规模或部门预算最大化的倾向。也就是说，在经济人利益内在驱动下， 政府部门会不断追求部门收入和部门支出的最大化，从而可能损害社会公共利益。这对我 国改革开放以来各政府部门争相“创收”、自谋“收费”现象具有一定的现实解释力。事 实上，我国预算外资金的恶性膨胀问题既有经济人利益的内在驱动问题，也有财政资金管 理制度缺陷的外因诱发问题。而实施财政国库集中支付制度，增加了部门和单位违规操作 的难度和成本，从而抑制了政府各部门和单位自身利益的过度膨胀。 ( 3 ) 公共选择理论强调的“政府失灵”对国库集中支付制度改革的深化以及配套具 有重要的指导意义。公共选择理论强调了公共利益最终实现的脆弱性以及其中的“政府失 灵”问题，这无疑对进一步推进和完善财政国库集中支付制度具有重要的指导意义。例如， 部门预算中不合理开支就不应得到保障，而正常合理性开支需求则应尽量确保。1 2 0 1 2 3 财政国库集中支付制度的运作体系 2 3 1国库集中支付制度的基础国库单一账户体系 国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础的。国库单一账户体系一般由国库单 一账户和分类账户组成。国库单一账户是财政部门设立在中央银行的单一国库账户，用来 江苏大学硕士毕业论文 管理所有的国库资金，反映国库资金整体的收支状况和余额；分类账户是国库为所有政府 支出部门分别开设的，用于识别持有人的预算支出权限，反映支出部门预算执行情况。 现行国库单一账户体系主要由5 个账户构成，分别为国库单一账户( 财政部门在人民 银行开设的国库存款账户) 、财政部门零余额账户( 财政部门在代理银行开设的零余额账 户) 、预算单位零余额账户( 财政部门为预算单位在代理银行开设的零余额账户) 、预算外 资金专户( 财政部门在代理银行开设的预算外资金财政专户) 、特设专户( 经国务院或国 务院授权财政部批准预算单位在代理银行开设的特殊专户) ( 见图2 1 ) 。国库单一账户用 于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行 开设的零余额账户和预算单位零余额账户进行清算；财政部门零余额账户用于财政直接支 付和与国库单一账户支出清算；预算单位零余额账户则用于财政部门授权预算单位支付额 度内的财政资金支付和与国库单一账户的资金清算；预算外资金财政专户用于记录、核算 和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支核算；特设专户用于记 录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。 ，；姆、 知一：甘飞一图2 - i ，国库单一账户体系。嘞，垆。， 2 3 2 国库集中支付制度体系 。 国库集中支付制度是对从资金拨付、资金使用、银行清算，直到资金达到商品和劳务 供应者账户全过程的监控制度。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政 直接支付和财政授权支付。 ( i ) 支出方式 财政直接支付。由财政部门开具支付