（社会保障专业论文）我国灵活就业群体社会保障问题研究.pdf

iii 摘要 随着我国社会经济环境发生的变化，就业领域出现了一种新的就业形式：灵 活就业。它的产生和发展有其必然性。灵活就业在创造就业机会、促进经济发展 和社会稳定等方面都发挥了巨大的作用，并日益成为政府、社会公众和学术界普 遍关注的热点问题，在灵活就业的定义、特点、分类和作用等方面都取得了相应 的研究成果， 并在一定程度上对其发展过程中存在的问题给予了相应的讨论和研 究，尤其是灵活就业人员社会保险问题成为巫待研究和解决的现实问题，是保护 劳动者权益、缓解就业压力和维护社会稳定的当务之急。建立在传统就业机制基 础上的现行社会保障制度难以适应灵活就业人员的需要， 成为阻碍灵活就业进一 步发展的主要原因。社会保险必须要在思路、制度及管理上作出重大调整。 本文通过对我国灵活就业人员的社会保障现状分析， 提出对于灵活就业人员 社会保障的研究应该集中于社会保险制度的研究， 并主要分析了现行社会保险制 度以及其面临的问题，使用了一些既有的数据进行量化分析的支持，进而提出了 完善我国灵活就业人员参加社会保险的综合政策选择， 以此希望能为灵活就业人 员社会保险问题找到解决的办法。这样不仅有利于促进就业，也有利于缓解我国 社会保险基金面临的危机，使我国社会保障体系在覆盖范围、制度设计和管理服 务等方面日趋完善。 关键词: 灵活就业 社会保障 社会保险 iv abstract along with changing of our social economy environment, a new employment form appeared in the field: flexible employment. its creation and development have whose certainty. and flexible employment has brought the great effect into the field of creating jobs, promoting economic growth and social stability and so on. it has become the hot spot problem that the government , the public and academic circles show great interest on, having got corresponding research result in the respect of flexible employment definition, characteristics, classification and effects etc., and has given corresponding discussion and studies on the problems which exists in the process. especially the social insurance problem for flexible employees has sure become the problem waiting for the real studying and solving. it is a task of top priority that protecting the rights and interests of laborers, relieving employment pressure and safeguarding social stability. the social security system which was built on the basis of traditional employment background can no longer adapt to the current problem, and this has become the main cause hindering flexible employment from developing further. social insurance must be going in the adjustment of thoughts, system and management. through the analyses of current situation in the social security for flexible employees, we suggest the research to flexible employment social security ought to be centered on social insurance system, and has analyzed the current social insurance system and problems. we have used a few current researches and data which come from them to carry out the quantitive support, then, suggesting the comprehensive police choices for perfecting the current system, and hoping can finds the way solving the problems on this account. such is not only beneficial to promoting employment, but also beneficial to relieving the crisis of the fund. it makes our country social security system be being perfected in the field of coverage, system design and supervisory service etc. key words: flexible employment, social security, social insurance ii 独 创 性 声 明 本人郑重声明：今所呈交的 论文是 我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。 尽我所知， 文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学 或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名： 日期： 年 月 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关 规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅 或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、 缩印或其它复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 作者签名： 导师签名： 日期： 年 月 日 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 1 页 共 4 8 页 1 引言 1 . 1 选题背景 世界范围内非正规经济与非正规部门的研究引发了非正规就业的大讨论， 非正规 就业作为正规就业（传统就业）的补充，具有明显的灵活性优势，为缓解各国出现的 就业问题以及由此引发的社会稳定问题做出了巨大的贡献。而同时，基于非正规就业 本身的特点，非正规就业群体普遍处在社会底层，缺乏社会保障，这反过来又引起了 非正规就业群体社会保障制度的研究。 非正规就业的概念被引入我国以后，首先在学术界引起了很大的关注。一些专家 开始专门就非正规就业及相关问题展开研究。 这些研究主要集中在非正规就业的概念 界定、非正规就业的特点、非正规就业群体的认定等。随着非正规就业在我国发展的 深入，其就业层次低、缺乏社会保障的突出问题迅速引起了学界和政府的关注。 我国政府以“灵活就业”一词巧妙地替代了“非正规就业” ，从概念的有益替换 到对于这一群体的实际关注形成了方法与结果的呼应， 体现了客观要求和社会实际的 结合。国家对灵活就业人员的社会保障问题进行了探索，国家对灵活就业人员的社会 保障问题进行了积极的探索，如劳动和社会保障部于 2 0 0 1年发布了关于完善城镇 职工基本养老保险政策有关问题的通知和在 2 0 0 3年就灵活就业人员的医疗保险问 题颁布了关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见对于城镇灵活就业 人员参保方式、缴费方式等事项都给出了重要的指导意见。各个地方也根据劳动和社 会保障部的相关指导意见结合地方实际出台了许多针对灵活就业群体的社会保障政 策。这些政策在实施以后，对于社会保障覆盖面扩大、公民社会保障水平的提高、促 进社会稳定等方面作用显著。 随着我国社会和国民经济的较快发展，灵活就业群体也在不断迅速地壮大，针对 这一群体的社会保障制度的研究需要不断深入。在这样的大背景下，本文试图在总结 以往研究成果的基础上，进一步对于近几年出台的政策进行研究，分析现状与问题， 并提出政策建议。 1 . 2 研究思路 首先，本文以“我国灵活就业群体的社会保障问题”为研究对象，尽量避免对于 非正规就业或者灵活就业概念本身的过多描述， 而是集中于这类群体的社会保障问题 上。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 2 页 共 4 8 页 其次，我国的社会保障政策应该是包含三个部分的：社会福利、社会救助和社会 保险。由于社会福利与社会救助具有针对全民的普遍性，对于达到其制度要求的标准 后，不论其人员来源，均可以享受相应的待遇。对于这部分具有明显普济性质的社会 保障政策并非本研究的重点。 但是选题上依然使用“社会保障”一词而非“社会保险” ，是因为我国现行的针 对灵活就业群体的制度，由于其群体的特殊性，其中总有社会福利或者社会救助的成 分，以“社会保障”一词来表述更加准确。 第三，由于进行的是针对我国灵活就业群体的问题研究，而我国的政策体现的是 灵活就业与中国特色的结合，所以本研究更注重对于本国政策与资料的研究。 具体内容的划分： 首先，简单介绍非正规就业概念的由来，以及本文中对于灵活就业和非正规就业 关系的理解： 进一步阐释笔者在本文中所提到的灵活就业和非正规就业是一个等同的 概念；随后分析本文所认同的灵活就业群体的分类。 其次，在定义了灵活就业（也就是非正规就业）和灵活就业群体之后，将引出全 篇研究的中心，也就是非正规就业的社会保障制度。这一部分作为本文的主体，将分 为三个部分：第一，我国灵活就业群体社会政策的发展沿革，侧重于已实施政策的描 述性研究，在此为后面分析部分打下基础；第二，介绍国外针对灵活就业群体所建立 的社会保障制度；最后，将国内外制度进行比较研究，以期得出有益我国制度建设的 因素。 再次，根据一些已有研究以及用 s p s s软件的分析结果，考察我国灵活就业群体 社会保障政策的实际实施情况。 第四，结合以上资料，分析我国现阶段针对灵活就业群体社会保障政策所存在的 问题与内因的分析并就此提出完善相关制度的政策建议。 1 . 3 研究方法 本研究采用定性研究为主，定性研究与定量研究相结合的方法。 对于政策的描述性研究以及根据所有资料分析制度变迁的影响因素以及灵活就 业与其相对应社会保障制度之间的辩证关系，更多的采用定性研究的方法；在定性研 究为主的条件下， 本文也借用了一些研究者对于几个城市实地调研所形成的数据结果 进行了定量研究，试对定性研究的内容加以补充。 1 . 4 理论与现实意义 首先，以往研究综合往往集中于对“非正规就业”与“灵活就业”概念的辨析上， 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 3 页 共 4 8 页 而本文提出了作者对于“灵活就业”的定义，既能够符合研究的目的，又能够满足政 策制定的需要， 对以后进行灵活就业群体社会保障制度的研究和完善有着重要的理论 和现实意义。 第二，以往研究综述主要集中于“非正规就业”或“灵活就业”的概念及分类的 基础上，而缺乏针对“灵活就业群体社会保障制度”的研究综述。 本文针对“灵活就业群体社会保障制度”收集并阅读了大量文献，做出了较全面 的研究综述，对于今后灵活就业群体社会保障制度的研究有着重要的理论意义。 第三，本文中加入了最新改革的内容以及对这些改革作用的分析。 第四， 在本文第四部分笔者进行了中外针对灵活就业群体社会保障制度的比较研 究，为本文后半部分的分析以及未来研究者的理论研究都有一定的积极意义。 第五， 本文在制度建设的理念定位一节提出了建设制度时应避免的几种倾向及应 注意的几方面问题，对于制度建设及理论研究都有积极意义。 第六，本文尝试整合以往的定量研究的成果，并利用之寻找定性研究的支撑点， 专门针对灵活就业人员社会保障的定性与定量结合研究的方法对未来该领域的理论 研究和实践有一定的积极意义。 2 研究综述与概念界定 2 . 1 研究综述 2 . 1 . 1 国内文献综述 2 . 1 . 1 . 1 灵活就业的定义及群体的认定 首先，现有的研究都给出了非正规就业（灵活就业）的概念。 易守宽（2 0 0 3 . 1 1 ）根据劳动和社会保障劳动科学研究所课题组在 2 0 0 2 年撰写的 我国灵活就业问题研究报告 对这个概念做出了如下界定： 在劳动时间、 收入报酬、 工作场地，社会保险，劳动关系等几方面不同于建立在工业化现代化工厂制度基础上 的，传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。其形式主要有以下几类：非全日制 就业, 临时就业，兼职就业、远程就业、独立就业、承包就业、自营就业和家庭就业。 并根据这几类灵活就业形式在劳动标准、 产生机制、 就业身份三方面所表现出的共性， 可以对它们进一步归类如下：第一，在劳动标准方面( 包括劳动条件、工时、工资保 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 4 页 共 4 8 页 险以及福利等) 、劳动关系协调方面和就业稳定性方面有别于正式职工的灵活就业人 员；第二，由于科技和新兴产业的发展、现代企业组织管理和经营方式的变革引起就 业方式的变革所产生的灵活就业方式。第三，独立于单位就业之外的就业形式，即劳 动者的工作是自己创造的， 劳动者不与单位发生任何劳动关系， 只是提供产品和技术， 劳务服务，属于非工薪劳动者。罗薇（2 0 0 5 . 8 ）也认同易守宽根据我国灵活就业问 题研究报告对非正规就业所给出的概念和分类。 王东进（2 0 0 3 . 1 1 ）认为目前非正规就业的主要人群有：国有集体企业下岗失业 人员、进城务工经商的农村劳动力和城镇其他就业人员、新成长劳动力等。同时提出 从类型上看：分为主动型（反应择业和生活自由度的扩大，生存状态的改善）和被动 型（弱势群体） 。 肖娜（2 0 0 4 . 1 0 ）认为除了以上的归类以外，还有一类群体需要特别注意：即知 识阶层和大学毕业生等城市新增经济活动人口的部分人员， 一般具有较高的知识水平 或特殊技能，多为自由职业者。 辛洪波（2 0 0 6 . 4 ）认为我国的非正规就业群体分为两类，即城镇非正规就业人员 和农民工。 上述非正规就业的定义给出了各自对于非正规就业所具备特征的理解。 对于灵活 就业群体特点的认识是一切相关社会保障制度研究的基础。不了解群体的特征，设计 针对群体的社会保障制度无异于纸上谈兵。 王东进（2 0 0 3 . 1 1 ）认为可以把非正规就业归结出以下四个特征：1 . 就业门槛低， 包容性大，有高层次，也有低层次；2 . 劳动关系不稳定；3 . 劳动报酬灵活；4 . 缺乏社 会保险。 后来研究在非正规就业的特征问题上多能够达成共识，都给出了类似的总结。 2 . 1 . 1 . 2 建立制度的必要性分析 刘双元（2 0 0 5 . 9 ）在相关文章中分析了建立针对灵活就业人口的社会保险制度的 必要性：首先，它是建设小康社会的必经步骤，是三个代表思想的重要体现；其次， 它是实现社会公平，维护社会稳定的重要手段；第三，它（尤其农民工参保）是农村 社会保险制度建设并顺利完成城乡社会保险制度接轨的突破口。 贾丽萍（2 0 0 7 . 1 ）认为建立非正规就业社会保障的必要性主要有两方面：1 ）就 业格局的变化，即从事非正规就业的群体不断扩大，这部分群体的利益呼唤保护；2 ） 基金困境要求扩面的压力，覆盖面的扩大带来基金筹集渠道的拓宽。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 5 页 共 4 8 页 2 . 1 . 1 . 3 制度执行现状及问题 刘双元（2 0 0 5 . 9 ）提出并详细分析了现有针对灵活就业群体社会保障制度的现状 及所存在的问题：a ）从制度层面上看，关于灵活就业人员参保只有地方性和政策性 规定；b ）规定的社会保险项目不完整；c ）灵活就业人员在参保时的具体实施办法与 城镇职工相比差别较大，覆盖面小，保障范围窄。进而分析了造成这种现状的原因， 主要是由于灵活就业的特点决定了建立相应社会保险的难度较大。 罗徽（2 0 0 5 . 8 ）也从政策不到位，管理水平欠缺和现行政策的负向激励作用（主 要指的是缴费年限的问题）与劳动力市场供求矛盾的影响分析了现存制度的缺陷。 孙洁（2 0 0 6 . 2 ）认为对这一群体各方面的保护不足制约了社会保险关系的扩展： 劳动关系不规范导致难以管理； 灵活就业群体收入不稳定且总体水平较低造成社会保 险关系难以建立；雇主对社会保险缴费义务的故意逃避。同时，现行社会保障制度制 约着灵活多样就业形式的发展。总的来说，由于灵活就业群体灵活多变的就业岗位、 就业时间、劳动报酬和多重劳动关系，以及我国现行社会保障制度的缺陷和不足，导 致针对灵活就业群体的社会保障保护不到位。 可以说灵活就业群体社会保障低覆盖的 主要原因是制度缺陷。 易守宽（2 0 0 4 . 3 ）认为造成这种现状的主要原因是：劳动力市场的总量和结构矛 盾；企业面临市场要求而做出的用工选择。另外，除了与上述研究的相似分析以外， 还提出了现存制度的其他问题，如社会保险机构信息化建设滞后、补充类保险比较缺 乏、灵活就业者对社会保障政策了解有限等具体的问题。 辛洪波（2 0 0 6 . 4 ）对于非正规就业人员社会保险现存问题分析，提出造成现状的 原因除去制度缺陷，即现行社会保险制度不适应非正规就业需要，还有一个重要的原 因，就是政府的工作重点不在非正规就业人员的社会保险上，认为这种外部环境的影 响也是非常重要的。 马广博对于问题的分析颇有新意：首先强调了需求与供给的矛盾，在此基础上提 出缴费基数和比例偏高（上年度职工月均工资，养老+ 医疗= 3 0 % ）其次，认为 1 5 年的 缴费年限很难满足，由于灵活就业者的流动性非常大，往往他们在某一地区的就业周 期偏短；第三，提出人员构成复杂，需求多样，传统供给不能满足。 2 . 1 . 1 . 4 完善制度的政策建议 易守宽（2 0 0 4 . 3 ）根据相关研究提出了较宏观的措施建议：加强立法和政策制度 的建设；完善法规，提供切实可行的方案；采取灵活的操作办法；进一步完善管理措 施；加强统筹协调，提高效率；加强信息网络建设，为经办工作提供技术支持；提供 便捷优质的培训和就业服务；保护灵活就业者的权益；积极探索灵活就业者实施综合 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 6 页 共 4 8 页 保险的形式；社保机构应变被动服务为主动服务；加强社会宣传力度。这些建议为后 来的研究和国家政策的改革都起到了积极的作用。黄金光（ 2 0 0 3 . 1 ） 、 张阳（2 0 0 6 . 1 ） 、 朱汉珍（2 0 0 6 . 6 ） 、刘朝晖（2 0 0 6 . 1 2 ）等都有类似的研究 陈偲（2 0 0 4 . 9 ）的研究在灵活就业群体社会保障的具体实施方式上有建设性的贡 献，提出应采取灵活缴费政策，这包括费率、缴费方式灵活化，缴费年限，退休年龄 延长等方面的建议；另又提出应注重完善国家优惠扶植政策的建设。从政府管理的角 度也提出了很多有益建议，如：加快研制和设置社会保险关系信息库，设置“社会保 险个人服务窗口” ，简化参保程序，改进服务手段和研制全国通用型社会保险登记、 缴费记录表卡。 肖娜（2 0 0 4 . 1 0 ）提出应针对不同灵活就业群体建立相应的制度。认为应针对不 同群体分阶段的根据其需要建立相应保障制度。 罗徽（2 0 0 5 . 8 ）提出了制定政策的原则应该是促进灵活就业发展；社会保险与劳 动关系相互独立，社保关系的建立应以是否缴费而不是以是否有劳动关系为标准。这 种以联系的观点看问题，注意灵活就业社会保障周边问题的研究方法非常重要。 刘双元（2 0 0 5 . 9 ）从与已有研究较为不同的角度考察了完善制度的建议：提出应 考虑制度的建立顺序， 针对不同群体， 按需要和可行性分步进行。 他认为包括三种人： 下岗工人、进城务工人员和自由职业者，其中最应优先发展的是针对市民化程度比较 高的农民工的保障制度；同时强调顺序中还应考虑不同社会保险项目的发展次序，认 为应该先建立普遍需要的养老和医疗；第三，在具体实施的过程中，应采取灵活、有 效的措施，应一次性领取还是转移应根据具体的不同做出区分。第四，要充分考虑到 与这项制度的配套措施的建立，如劳动力市场的建设、税收优惠的激励作用、基层的 监督机制和法律等社会援助。应该说，此项研究较以往的研究是有突破性的，对于后 来研究拓宽思路和开展具体细节方面的研究有很大推动。 孙洁（2 0 0 6 . 2 ）提出要建立灵活就业社会保障制度的基本思路，同样首先强调从 法律上规范劳动关系，强化劳动监察执法，依法保护灵活就业者的合法权益，然后改 变传统的社会保险针对对象有限问题。 但就灵活就业人员应如何参保提出了较易守宽 （2 0 0 4 . 3 ）更加具体的建议，提出实行低费率参保, 规范灵活就业人员参保缴费办法, 建立就业与社会保险之间制度衔接、缴费联动机制，并提出尽快在全国范围内启动社 会保障个人账户工程，创建全国统一的社会保险信息平台，满足劳动力频繁流动的需 要, 并为建立针对灵活就业的社会保障制度做好基础性工作。 马广博（2 0 0 3 . 5 ）的“安徽省非正规就业人员社会保障问题及其对策”中根据安 徽省的实际情况和相关数据，提出了颇具新意的建议。首先，他提出了不要求缴费年 限、缴费基数和缴费率较低、以个人账户（不仅将单位缴费的全部或者大部分计入而 且必要时可以全额提出）为主。另提出中央应给与补助，也应视同个人缴费计入个人 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 7 页 共 4 8 页 账户；形成一个统筹区域的非正规就业人员社会保障基金，流动时可以全额转移或者 提出。认为所有的资金注入全部归于个人账户，相当于提高了工资，这无形中增强了 制度对于工资较低的群体的吸引力。这区别于以往研究。 周小燕（2 0 0 5 . 2 ）在相关文章中提出应明确最低社会保险标准。这点建议非常重 要，和城镇最低生活保障制度一样，这种法制的强制性应该是社会保险的根本属性之 一。 蔡玲（2 0 0 6 . 3 ）在“试析我国非正规就业的社会保障制度建设问题”中提出建立 和完善灵活就业社会保障制度还有其他重要影响因素，提出要消除户籍和性别歧视。 2 . 1 . 1 . 5 关于其他角度的研究 亓名杰曾进行的研究综述，从简单的数据上分析了城镇下岗职工、新增劳动力、 农村转移城市劳动力数量的确巨大， 认为灵活就业人员社会保障问题是社会保障研究 的突破口。他总结的现存问题为：对于概念的认识依然存在较大差异；目前国内外对 群体的构成缺乏准确的认识；对其社会保障需求层次及其结构缺乏统一认识；没有把 灵活就业人员社会保障问题与农民社会保障问题结合起来研究； 制度设计方面依然是 基于传统部门为服务对象的考虑，没有考虑灵活就业人员的特殊性。并就这些问题提 出了相应建议：首先，依据社会保障理论及国际比较和我国现状，对概念进行修正并 明确构成；其次、确定基金和制度模式；第三、提出全国统一的，全面覆盖、基金有 保障，效率优先兼顾公平的，具有中国特色的灵活就业人员社会保障体系。这篇综述 是首次对针对灵活就业（非正规就业）社会保障制度的研究综述，对后来研究和本文 的形成都有着非常重要的基础性作用。 李会欣（2 0 0 4 . 1 2 ）在其研究中除了宏观政策的分析，只有少部分针对社会保障 制度的概述，但是提出了开创性的观点，即把组织理论引入了对于社会保护的研究， 可供相关研究参考： 有效的社会支持体系应该包括完善的组织管理体系和顺畅的政策 运行机制，强有力的组织管理是灵活就业发展的组织保障。 2 . 1 . 2 国外文献综述 西方国家早在 2 0 世纪 8 0年代就对灵活就业问题有着较为深入的研究，在社会 保障对灵活就业影响研究方面得出了比较丰富的理论成果。 较为突出的一个理论成果 是引入准固定成本的概念，将劳动相关成本区分可变劳动成本和准固定成本，研究培 训、社会保障及其它福利形式对灵活就业的影响。分析了可变劳动成本下的劳动力需 求和准固定成本下的劳动力需求。 并判断我国社会保险费的成本性质和其对于非灵活 就业和灵活就业群体参保的影响。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 8 页 共 4 8 页 国外对于灵活就业的研究起步很早， 目前国际上对于灵活就业的研究主要集中在 灵活就业的定义和分类、灵活就业者的劳动保护、转型经济中的灵活就业者和灵活就 业者的社会保护等各个方面。早在二十世纪七十年代，有关的国际组织、研究机构和 部分国家政府就注意到了非正规就业的存在，开始对其产生的原因、特征、发展变化 等一系列相关问题进行了研究，并形成了丰富的研究成果。 谈到非正规就业，就不能不提及国际劳工组织。非正规部门这个概念的产生以及 被广泛接受， 非正规就业的问题能够被各国所重视， 与国际劳工组织的努力密不可分， 在促使各国政府关注非正规就业这个问题上，国际劳工组织做出了巨大贡献。在做了 大量的前期工作后，在 2 0 世纪 9 0 年代前期，发生了两件与非正规部门有关的标志性 事件：首先是 1 9 9 1年的国际劳工会议上关于非正规部门的讨论，会议报告非正规 部门的两难境地的结论部分清楚地表明: “并非如我们原来所想象的非正规部门不 会随经济增长自动消失，相反，可能在随后的几年中增加，随着它的增长，城市贫困 和拥挤问题也会增加。 ” 其次是第 1 5届国际劳工统计人员会议，采纳了非正规部门 统计的建议，形成了可操作性的定义，修订了国际间的国民账户体系，注意了正规部 门和非正规部门的区分。 在国际劳工组织关注和研究非正规部门就业的同时， 许多学者也对非正规部门和 非正规就业开展了系统的研究。其中具有先驱性的应该是著名的发展经济学家 w 阿 瑟刘易斯( w a r t h u r l e w i s ) ，刘易斯在其劳动力无限供给的经济发展( 1 9 5 4 年) 一文和之后的一系列相关的论文中提出了著名的二元经济结构下的就业转换理论。 另 一个为非正规就业部门的研究做出贡献的是英国经济学家哈特( k e i t h h a r t ) , 1 9 7 3 年，哈特在产品收入的活动是否合法的分析基础上，提出了非正规经济的概念，认为 非正规经济是不注册、不纳税的经济活动。在以往研究的基础上，经济学家 m p 托 达罗( m p t o d a r o ) 通过对发展中国家的迁移和就业问题的观察与分析，不仅构建了发 展中国家人口乡城迁移的模型，而且总结了城市非正规部门的特点和就业环境。 在国际劳工组织和上述托达罗等的研究之后， 二十世纪后二十年对非正规就业研究的 理论进展概括起来主要体现在如下几个方面：( 1 ) 非正规部门和非正规就业的定义和 特征；( 2 ) 非正规部门的性质、作用以及政府对待非正规部门的态度和政策；( 3 ) 宏观 经济环境和经济结构调整与非正规就业的关系；( 4 ) 性别与非正规就业；( 5 ) 非正规就 业的发展趋势。 目前西方国家对灵活就业的社会保障研究， 主要是对经济环境变化的调适以及对 相应法律的修改方面。但是，人们对是否应为灵活就业人员提供足够的社会保障也有 争议。有专家认为“工作越灵活，人们就越需要社会保护，以确保他们的健康、安全、 长期受雇” 。国际劳工组织和很多国家的政府，试图通过立法把各种灵活就业劳 o d i l e q u i n t i n , “t h e d e v e l o p m e n t o f e u r o p e a n e m p l o y m e n t a n d s o c i a l p o l i c y ” 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 9 页 共 4 8 页 动者纳入社会保障范围。但一些雇主组织对此持反对态度，他们认为就业即是最佳的 社会保障。一些国家的劳动经济学家也认为，加强灵活就业人员的社会保障势必增加 企业的支出，也与放松管制的趋势相违背，因而持反对态度 。 从目前的研究成果和社会保障发展趋势来看， 西方国家将灵活就业人员纳入社会 保障体系有两种办法：一是逐步扩张现有社会保障制度覆盖面；二是通过新的社会保 障计划将以前未纳入覆盖范围的人群纳入覆盖范围 。 2 . 2 灵活就业 2 . 2 . 1 “非正规部门就业”和“非正规就业”的由来 根据国际劳工组织关于非正规部门就业的定义和界定 ，非正规部门就业大致分 为三种类别：即小型或微型企业类，这一类通常通过承包或分承包协议与正规部门联 系在一起， 可视作正规部门的延续： 第二类为家庭企业， 其活动大多由家庭成员承担； 第三类为独立的服务者，包括家庭帮手、街头小贩、清洁工、街头理发师、擦鞋童等。 非正规就业是一个比“非正规部门就业”更为广泛的概念，主要由以下几个部分 构成 ： （1 ）非正规部门就业，具体包括小型生产服务企业、家庭企业、自雇型就业 和独立服务就业； （2 ）正规部门的非正规就业，包括临时工、小时工、季节工、劳务 工等； （3 ）高科技、文化和中介服务领域的自由职业者。 2 . 2 . 2 “灵活就业形式”概念的界定 劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组撰写的我国灵活就业问题研究报告 （2 0 0 2 ）中这样说道：考虑到城市下岗职工观念和心理上的接受程度，我们在研究中 用“灵活就业 （形式） ”的概念代替叫“非正规就业”的概念，即： “灵活就业（形式） ” = “非正规就业” 。即包括如上所述的三类人：非正规部门就业，正规部门的非正规 就业，高科技、文化和中介服务领域的自由职业者。 2 . 2 . 3 本文关于“灵活就业”概念的界定 “灵活就业”的概念是一个难于界定的概念，所谓仁者见仁，各个学者往往依据 丁塞尔、李明甫，促进灵活就业的争论， 中国劳动保障报 ，2 0 0 2 . 2 . 2 陈云、邓旭娴，社会保障：世界趋势与中国方略， 中国社会保障 ，2 0 0 4 . 1 0 国际劳工组织. 世界就业报告 1 9 9 8 - 1 9 9 9 r , p 1 4 0 . 北京：中国劳动出版社，2 0 0 0 . 劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组撰写的我国灵活就业问题研究报告 （2 0 0 2 ） 劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组撰写的我国灵活就业问题研究报告 （2 0 0 2 ） 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 1 0 页 共 4 8 页 所从事研究的需要对于“灵活就业”这个概念给以具体的界定。 本文倾向于劳动和社会保障部劳动科学研究所所给出的界定， 认为灵活就业的概 念应该视为等同于非正规就业的概念。 这样的认定有两个原因： 首先，中国有自己的特殊国情，这包括文化、经济、政治等多方面的因素， 而“不 正规”一词在国内已经属于有一定指代性的词汇，所以把“非正规就业”艺术地替代 为“灵活就业”是科学的，更是符合我国实际的。 第二，本文主要从事的是对现有政策的描述性研究与分析，所以对于灵活就业概 念的界定尽量接近与政府部门的界定，以便增强对于政策研究的准确性。 所以，本研究认为“灵活就业”与“非正规就业”是一个等同的概念，这既是社 会实际的客观要求，也是本文的研究需要。 2 . 3 灵活就业群体 2 . 3 . 1 灵活就业群体的分类 劳动和社会保障部劳动科学研究所认为， 灵活就业的从业人员主要有以下五类人 员构成： 进入城市的农民工；城市国有企业的下岗失业人员；城市国有企业的离岗人员； 城市集体企业的下岗失业人员；离退休人员。 从我国出台政策的顺序来看，政府对于灵活就业群体的认定是逐步的、依据社会 要求逐渐产生。首先，在整个产业结构调整的过程中大量涌现的下岗失业人员，是第 一批迈入灵活就业的群体， 社会保障的客观要求使得政府对这个群体先后出台了多项 针对性的政策；其次，随着城市化进程的加快，农民工作为一个巨大的特殊群体也登 上了这个舞台，成为了我国现阶段灵活就业的主要组成部分，特别是近几年中央及地 方各级政府对这一群体给以了极大的关注， 并就农民工社会保障的问题展开了广泛的 讨论和研究， 也形成了具有地方特色的多项制度； 第三， 政府出台的全国性的文件中， 开始出现了“灵活就业人员”一词，随后的各项基本社会保险的法律法规中都对于灵 活就业人员的参保问题做出具体的规定。 在这里，如果仅依照政府出台的文件，下岗失业人员、农民工、灵活就业人员似 乎是三个不同的对象群体。但本文认为，对于下岗失业人员与农民工的专项政策与灵 活就业人员参保政策是没有冲突的， 对于下岗失业人员与农民工的专项政策都是过渡 性的专项规定，而他们本质上都还是属于灵活就业这个群体的。即使是在当下，下岗 失业人员与农民工也是可以依照灵活就业人员参保的。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 1 0 页 共 4 8 页 所从事研究的需要对于“灵活就业”这个概念给以具体的界定。 本文倾向于劳动和社会保障部劳动科学研究所所给出的界定， 认为灵活就业的概 念应该视为等同于非正规就业的概念。 这样的认定有两个原因： 首先，中国有自己的特殊国情，这包括文化、经济、政治等多方面的因素， 而“不 正规”一词在国内已经属于有一定指代性的词汇，所以把“非正规就业”艺术地替代 为“灵活就业”是科学的，更是符合我国实际的。 第二，本文主要从事的是对现有政策的描述性研究与分析，所以对于灵活就业概 念的界定尽量接近与政府部门的界定，以便增强对于政策研究的准确性。 所以，本研究认为“灵活就业”与“非正规就业”是一个等同的概念，这既是社 会实际的客观要求，也是本文的研究需要。 2 . 3 灵活就业群体 2 . 3 . 1 灵活就业群体的分类 劳动和社会保障部劳动科学研究所认为， 灵活就业的从业人员主要有以下五类人 员构成： 进入城市的农民工；城市国有企业的下岗失业人员；城市国有企业的离岗人员； 城市集体企业的下岗失业人员；离退休人员。 从我国出台政策的顺序来看，政府对于灵活就业群体的认定是逐步的、依据社会 要求逐渐产生。首先，在整个产业结构调整的过程中大量涌现的下岗失业人员，是第 一批迈入灵活就业的群体， 社会保障的客观要求使得政府对这个群体先后出台了多项 针对性的政策；其次，随着城市化进程的加快，农民工作为一个巨大的特殊群体也登 上了这个舞台，成为了我国现阶段灵活就业的主要组成部分，特别是近几年中央及地 方各级政府对这一群体给以了极大的关注， 并就农民工社会保障的问题展开了广泛的 讨论和研究， 也形成了具有地方特色的多项制度； 第三， 政府出台的全国性的文件中， 开始出现了“灵活就业人员”一词，随后的各项基本社会保险的法律法规中都对于灵 活就业人员的参保问题做出具体的规定。 在这里，如果仅依照政府出台的文件，下岗失业人员、农民工、灵活就业人员似 乎是三个不同的对象群体。但本文认为，对于下岗失业人员与农民工的专项政策与灵 活就业人员参保政策是没有冲突的， 对于下岗失业人员与农民工的专项政策都是过渡 性的专项规定，而他们本质上都还是属于灵活就业这个群体的。即使是在当下，下岗 失业人员与农民工也是可以依照灵活就业人员参保的。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 1 1 页 共 4 8 页 笔者认为，结合灵活就业群体的各方面特征和我国出台政策的相对性，应把我国 灵活就业群体划分为三部分： （1 ）下岗失业人员； （2 ）农民工； （3 ）其他灵活就业者。 下文中对于灵活就业群体相关政策的分析都是基于这个分类上的。 2 . 3 . 2 灵活就业群体的规模 根据劳动保障部开展的 4 0个城市单位岗位空缺和技能人才调查推算，到 2 0 0 4 年底城镇灵活就业人员总量已达 5 0 0 0万人左右， ，占就业总量的 1 8 % 。灵活就业极 大地缓解了就业压力，降低了失业率。北京市劳动保障局工资处的北京市非公有制 企业劳动关系的调查报告显示：从被调查的 3 4 9 户非公有制企业的用工状况看，企 业从业人员中属于企业正式城镇职工的只占 5 0 . 4 6 % 。非正式职工占 4 9 . 5 6 % ，而具有 临时工性质的人员，大致为非正式工的 9 5 % 。 2 . 3 . 3 灵活就业群体参保状况 我国灵活就业人员参加社会保险的比例也非常低，大多数未纳入法定社会保险范 围。据劳动和社会保障部的统计，截止到 2 0 0 4 年 1 0 月底，全国以个人身份参加养老 保险的人有 1 4 0 0多万，仅占全部灵活就业人员的 2 8 % ；以个人身份参加基本医疗保 险的人只有 4 0 0多万，还不到全部灵活就业人员的 1 0 % 。这与全国平均养老保险、 医疗保险覆盖率有很大的差距。在 2 0 0 4 年城镇 2 . 6 亿多就业人员中，参加养老保险 的有 1 2 2 4 2 万人，比例约为 4 6 % ；参加医疗保险的有 8 2 8 6 万人，比例约为 3 1 % 。 图 2.1 2004 年基本养老及基本医疗参保数值对比图 我国灵活就业人员达 5 0 0 0 万 ，人民日报，2 0 0 5 年 1 月 9 日第二版 劳动保障部规划财务司. 我国灵活就业情况统计分析 j . 中国劳动，2 0 0 5 ， （3 ） ：6 3 国家发展和改革委员会就业分配司： 灵活就业人员社会保障难点分析 ， 2 6 0 0 02 6 0 0 0 1 2 2 4 2 8 2 8 6 1 4 0 0 4 0 0 0 5 0 0 0 1 0 0 0 0 1 5 0 0 0 2 0 0 0 0 2 5 0 0 0 3 0 0 0 0 基本养老保险基本医疗保险 全国就业总量 城镇参保总量 灵活就业者参保量 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国灵活就业群体社会保障问题研究 第 1 2 页 共 4 8 页 3 我国灵活就业群体社会保障政策的发展 针对特殊群体的社会保障政策首先是由特殊群体本身的特性所决定的。 社会保障 制度的建立根本目的就是要给全体国民在其需要时提供必要的保障，从而起到一个 “安全网”的作用。而要真正使灵活就业群体享受到社会保障，一般有两种途径可以 实现： （1 ）直接将灵活就业群体纳入已有的社会保障制度； （2 ）为原制度没有覆盖到 的新群体建立对应其特性的新型制度。 从我国此项制度改革的实践来看，我国改革更倾向于前一种途径，当然这也符合 我国政府改革的渐进式原则。 3 . 1 政策的产生 我国针对灵活就业群体的社会保障制度始于对下岗职工的关注。 从 9 0 年代开始， 以单位制为核心的全民就业格局被逐渐打破。 伴随着整个经济社会的变革和产业结构 的调整，出现了一批又一批的下岗职工。这一部分人在计划经济体制下的工作方式几 乎完全不能适应者突如其来的变革，只是大批下岗职工无法安置。那个时候， “下岗” 已经成了谈虎色变的词汇， 下岗工人的安置问题也成了当时全国就业和社会保障最重 要的内容。 为了促进国有企业下岗职工再就业，国家先后出台了一系列针对性的优惠政策， 国有企业下岗职工不管以什么方式就业，都有机会获得社会保障补贴。具体政策内容 如下： 3 . 1 . 1 针对下岗职工的优惠政策 “三条保障线”政策。这是一种特殊的生活保障和失业保障，由基本生活保障、 失业保险和居民最低生活保障构成。资金来源采取“三三制”的原则，由财政预算、 企业和社会各负担 1 / 3 。之所以实行这一政策，是因为政府和企业对下岗职工有着无 法回避的旧体制遗留责任。这一政策出台于 1 9 9 3 年前后；实行于 1 9 9 8 年之后。由于 非正规就业工作岗位更替频繁，失业现象时有发生，所以“三条保障线”事实上起到 了一种缓冲和过渡的作用, 使职工下岗失业后，生活不至于直接陷入困境。 社会保险补贴政策。这一政策不是直接补贴到职工本人，而是补贴给招收下岗职 工的企业。根据长财社 2 0 0 3 5 4 2 号文件规定，各类服务型企业新增岗位吸纳下 岗失业人员，并与之签订 3 年以上劳动合同的，给予其养老保险