（档案学专业论文）中美政府信息公开背景下现行文件公开利用的比较.pdf

中文摘要 进入新世纪以来，中国的历史翻开了新的一页。随着我国加入w t o ，国际合 作一体化的趋势使得政府寻求更多的与国际逐渐接轨的管理方式。目前，提高政 府透明度，实现政府信息公开制度是世界各国普遍采用的做法。政府信息公开在 一定程度上是要求政府信息公开主体向社会开放现行公务文件和档案，积极、主 动、及时地为广大人民群众服务，尤其是现行文件的公开和利用。 我国现行文件的公开和利用工作起步较晚，此方面的工作还有所欠缺，“目 前我国政府所掌握的所有信息资源中仅有两成左右向公众开放，”【l 】而且，到目 前国内还没有一部统一的法律，而国夕卜对该问题的探讨却要领先我国一百多年。 美国作为世界上各项法律制度较为完善的国家，对该问题的探讨可追溯到建国之 初，现在也已形成了一套完备的法律制度。笔者认为，我国目前的现行文件利用 制度尚在摸索阶段，在理论与实践上都有不足之处，档案学界和法律界在探讨如 何建设适合我国国情的现行文件公开和利用制度的同时，也可借鉴美国现已比较 完善的现行文件公开和利用制度，通过我国与美国在该工作上的比较，找出我国 在该工作上的不足和需改进之处，推进我国现行文件公开和利用工作的开展。 笔者认为，我国与美国在现行文件的公开和利用上，主要存在着以下几点差 异：一是现行文件的概念；二是现行文件开放的主体；三是现行文件开放利用的 统一立法：四是现行文件公开的内容及方式。同时，笔者也总结出我国与美国在 该工作上的共周点；一是现行文件公开利用的目的相似；二是现行文件公开的原 则相似；三是现行文件公开利用的申请程序相似；四是现行文件公开利用的监督 主体相似；五是两国目前在该工作上都存在着不少问题。 通过进行两国在现行文件开放利用工作上的比较，笔者认为，只有建立一系 列具体的完备的公开制度，才能使我国的政府信息公开深入发展，使人民群众的 知情权得到切实保障。制度化是美国政府信息公开的成功经验，它制定了多部与 政府信息公开有关的法律，并在法律的框架下形成了较为完备的政府信息公开制 度。因此，美国政府信息公开制度对我们有较大的借鉴意义。一是要转变观念， 树立现代意识；二是要有统一的立法，且要注意同中华人民共和国档案法的 接轨问题；三是要建立政府信息公开下现行文件公开利用的监督和责任追究机 制；四是要修改和补充相关的法律、法规。 关键词：中国美国现行文件公开利用比较 a b s t r a c t s i n c ee n t e r i n gt h en e wc e n t u r y , c h i n e s eh i s t o r yh a st u r n e dn e wo n e p a g eo p e n w i t ht h ef a c tt h a to u rc o u n t r ya d d i n gw t o ，c o o p e r a t i o na m o n gn a t i o n si n t e g r a t i o n t r e n dc a nb eu s e d , t h eg o v e r n m e n te x p l o r e st h es u p e r v i s o rm o d em o r ea n d r e c e i v i n ga t r a c kb e t w e e nn a t i o n s 粤删l y a tp r e s e n t , i m p r o v i n gg o v e r n m e n tt m m p a r e n c y ， 砌啦o p e ns y s t e mo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni st h em e t h o do fw o r kt h a ta l lt h e c o u n t r i e si nt h ew o r l da d o p t sc o m m o n l y g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni st or e q u i r et h a t t h eo p e ns u b j e c to fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no p e n st h ep u b l i ca f f a i rd o c u m e n ta n df i l e c u r r e n t l yi ne f f e c tt ot h eo u t s i d ew o r l dt os o c i e t yi na no p e ni n a n l l e tt oac e r t a i n e x t e n t ，s e r v 曲a c t i v e ，a c t i v e ，t i m e l yf o rt h eb r o a dm a s s e so ft h ep e o p l e ，m a k e s k n o w nt ot h ep u b l i ca n dm a k e su 辩o f e s p e c i a l l yd o c u m e n tc u r r e n t l yi ne f f e c t s d o c u m e n to fo u rc o u n t r yc u r r e n t l yi ne f f e c tm a k i n gk n o w nt ot h ep u b l i ca n d s t a r t i n gm a k i n gu s eo f a j o ba r cl a t e r t h i sa s p e c t j o bs t i l lh a sw h a tb ed e f i c i e n ti n ， o u rc o u n t r yh a st w e n t yp e r c e n tr e t i n u eo p e nt ot h eo u t s i d ew o r l dt ot h ep u b l i ca t p r e s e n t ，”【1 】a n dn o w o u rc o u n t r yd on o th a v eu n i f i e do n el a wa tp r e s e n ti nt h e h o m e l a n d , b u tl e a do u rc o u r f u yb ym o t et h a nh u n d r e dy e a r sa b r o a dt oi n v e s t i g a t i o n a n dd i s c u s s i o nb u te s s e n t i a lp o i n t sb e i n gp r o b l e m st u r n u s ai st h ec o m p a r a t i v e l y p e r f e c tc o u n t r yo fv a r i o u sl e g a ls y s t e mo fi nt h ew o r l d ，i n v e s t i g a t i o na n dd i s c u s s i o n t ot h a tp r o b l e m m a yt r a c eb a c kt ot h eb e g i n n i n go f t h a tb u i l d i n gu pac o u n t r y ，h a v i n g a l s oa l r e a d yf o r m e das e to f c o m p l e t el e g a ls y s t e mn o w t h ea u t h o rt h i n k s 。o u rc o u n t r ya tp r e s e n tt h ed o c m n e n tc u r r e n t l yi ne f f e c tm a k e s u s eo fs y s t e ms t i l lt r yt of i n do u ts t a g e , h a v i n gd e f e c t so nt h e o r ya n dp r a c t i c e ，a l s o m a yd r a wt h ea l r e a d yc o m p a r a t i v e l yp e r f e c tu s ad o c u m e n tn o wc u r r e n t l yi ne f f e c t m a k i n gs y s t e mk n o w nt ot h ep u b l i ca n dm a k i n gu s eo f ，f i n do u to u rc o u n t r y d e f i c i e n c yo nt h a tj o ba n dn e e dp l a c eo fi m p r o v i n gb yo u rc o u n t r ya n du s a c o m p a r i s o ng o i n ga h e a di nt h a tj o bw h i l ef i l ee d u c a t i o n a lc i r c l e sa n dt h el a w b o u n d a r yd i s c u s s i n gt h ed o c u m e n th o wt ob u i l dc u r r e n t l yi ne f f e c tb e i n gs u i t a b l et o o u rn a t i o n a lc o n d i t i o nm a k i n gs y s t e mk n o w nt ot h ep u b l i ca n dm a k i n g 啪o ft h e d o c u m e n tc u r r e n t l yi ne f f e c tp u s h i n gf o r w a r do u l c o u n t r ym a k e sc 田r ) r i n go u tk n o w n t ot h ep u b l i ca n dm a k e st 瑚o f 1 1 地a u t h o rt h i n k st h a to u rc o u n t r yc o m p o s e si nr e p l yw i t hu s a m a k i n gk n o w n t ot h ep u b l i ci nd o c u m e n tc u r r e n t l yi ne f f e c ts e v e r a lt h ef o l l o w i n gd i f f e r e n c eb e i n g m a k i n gi l s eo f u p p e r m a i ne x i s t e n c e ：d o c u m e n tf i r s tc u r r e n t l yi ne f f e c tc o n c e p t ；t w o i s 缸a c t i v eo p e nd o c u m e n ts u b j e c t ；t h r e ea 托t h a tt h ed o c u m e n tc u r r e n t l yi ne f f e c t o p e n st h eu n i f i c a t i o nm a k i n gu s eo fl e g i s l a t i o n ；f o u ra 托o p e nc o n t e n to fd o c u m e n t a n dw a yc u r r e n t l yi ne f f e c t a tt h es 咖et i m e t h ea u t h o ra l s os u m su po u to u rc o u n t r y a n du s ac o m m o l lp o i n tg o i n ga h e a di nt h a tj o b ：t h ep u r p o s et h a tt h ed o c u m e n tf i r s t c u r r e n t l yi n e f f e c tm a k e su s eo fi na no p e nm a n n e ri ss i m i l a r , t w oi st h a to p e l l d o c u m e n tp r i n c i p l ec t l r f e n t l yi ne f f e c ti ss i m i l e , t h r e ea t h a tt h ed o c u m e n t c u r r e n t l yi ne f f e c t n a k e s u s eo fi n 衄o p e nm a u l l e ra p p l yf o rp r o c c d r r es i m i l a r i t y ； f o u ra r ct h a tt h es u p e r v i s i o nm a i nb o d yt h a tt h ed o c u m e n tc u r r e n t l yi ne f f e c tm a k e s u s eo fi na no p e nm a l m e ri ss i m i l a r ；f i v ei st h a ta l lt h e r ee x i s t sn of e wp r o b l e mi n b o t hc o u n t r i e sa tp r e s e n to nt h a t j o b m a k eu s eo ft h ec o m p a r i s o n a u t h o rw o r kg o i n ga h e a dt ot h i n kb yt h ef a c tt h a t t h eb o t hc o u n t i e sw h oi si np r o g r e s so p 锄st o t h eo u t s i d ew o r l di nd o c u m e n tc u r r e n t l y i ne f f e c t , o n l yb u i l d i n gas e r i e so fc o n c r e t ec o m p l e t eo p e ns y s t e m ，c a n , m a k e g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no fo u rc o u n t r yd e v e l o pi na l lo p e nn 哺n n e f i nd e p t h 出 p e o p l e sr i g h tt ob ei n f o r m e dg e tt h ep r a c t i c a lg u a r a n t e e a n db ei n s t i t u t i o n a l i z e d b e i n go p e nu s e f u le x p e r i e n c eo fu s ag o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n , i th a sw o r k e do u t m u l t i d i s c i p l i n a r ya n dg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nh a sm a d et h er e l e v a n tl a wk n o w nt o t h ep u b l i c ，t h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nh a v i n gt a k e nf o r mc o m p a r a t i v e l yc o m p l e t e l y u n d e rt h el a wf l a m em a k b 皓s y s t e mk n o w nt ot h ep u b l i c t h e r e f o r e ，o p e ns y s t e mo f u s a g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nh a sc o m p a r a t i v e l yb i gd r a wl e s s o n sm e a n i n gt ol j s b e g o i n gt oc h a n g ec o n c e p t ，t os e tu pm o d e r nm e n t a lc o n s c i o u s n e s sf i r s t ；t w ot h e l e g i s l a t i o nb e i n gt on e e dt oh a v ea nu n i f i c a t i o n , a n dm e e t i n gb e i n gg o i n gt op a y a t t e n t i o nt oas u r n a m e “a r c h i v e sl a w ”t r a c kp r o b l e m ；t h r e ea r ct h a ts u p e r v i s i o na n d r e s p o n s i b i l i t yt h a tt h ed o c u m e n tc u r r e n t l yi ne f f e c tm a k e s 哪o fi na no p e nm 龇l e r u n d e rs h o u l db eo p e nf o u n d i n gg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni n v e s t i g a t em e c h a n i s m ；f o u r r v a r ct 0b eg o i n gt or e v i s ea n d s u p p l e m e n tp e r t i n e n tl a w sa n ds t a t u t e s k e y w o r d s ：c h i n a a m e r i c ac u r r e n td o c u m e n t sm a k eu s eo fi na no p e n i n a l l n e r c o m p a r i s o n v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得交私心畿其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：壬箍l签字日期：如哆 年争月) j 目 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解忘施芥芬有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权瑶壮眷崭以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：壬缸 签字日期：唧年争月哆日 学位论文作者毕业去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名 芬明嗡 口 签字日期：撕甲月哆日 电话 邮编 引言 引言 1 9 4 6 年，联合国第一届会议通过的第5 9 号决议认为：信息自由是一项基本 人权，也是联合国追求的所有自由的基石。此后，除联合国外，美洲国家组织、欧 洲议会和欧盟理事、世界贸易组织、世界银行等国际组织也都在相关的国际条约、 协定中规定了有关公开信息的制度。现行文件的公开利用，是政府信息公开的重 要组成部门，它的研究和完善对政府信息公开制度的完善有着重大意义。 国外对现行文件开放问题的探讨和实践最早可以追溯到1 8 世纪。1 7 6 6 年瑞 典制定的出版自由法，规定市民可以自由地获得行政文书；1 7 8 9 年法国大革 命中诞生的人权宣言中提出：“公民有权向公务员索取文书。”第二次世界大 战后，各国纷纷加大行政透明度，现行文件开放的趋势更加明显。考察国外现行文 件开放的理念和做法，大都采用立法的形式加以规范。1 9 5 1 年芬兰颁布了文件 公开法。允许公民个人从政府机构获得有关信息：法国1 9 7 8 年制定、1 9 8 0 年 实施了行政文书公开法：1 9 6 6 年美国制定了情报自由法、1 9 7 6 年又颁布 了阳光中的政府法、1 9 9 6 年出台电子情报法，旨在及时向公民发布信息， 保证公民获得政府文件的权利。另外，还有许多国家以不同的法律形式确定了信 息公开的法律制度。其中，以宪法或宪法性文件保障公民信息获取权的国家有： 保加利亚( 宪法4 l 条) 、爱沙尼亚( 宪法4 4 条) 、匈牙利( 宪法6 l 条) 、立陶宛( 宪 法2 5 条) 、菲律宾( 宪法1 1 1 条) 、波兰( 宪法6 l 条) 、罗马尼亚( 宪法3 条) 、俄 罗斯( 宪法2 4 条) 、南非( 宪法3 2 条) 、泰国( 宪法5 8 条) 、阿根廷( 宪法4 3 条) ： 专门制定有关信息公开的法律、法规的国家和地区有：澳大利亚、加拿大、新西 兰、中国香港、菲律宾、韩国、泰国、以色列、南非、秘鲁、阿尔巴尼亚、保加 利亚、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉托维亚、立陶宛、斯洛伐克、俄罗斯、乌克 兰和英国。随着世界民主进程的深入及各国公民自主意识的增强，信息公开已经 成为一个不可逆转的国际化趋势，建立完备的文件信息开放制度已经成为各国政 府行政实践发展的必由之路。 我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。政府机关由人民 选出，受人民监督，政府公开本是人民民主专政的题中应有之义。早在根据地时 期和建国初期，党和政府就在一系列的文件中明确了人民政权的性质，并提倡和 鼓励政府公开。改革开放以来，尤其是近年来，政府公开制度又一次受到了各级 中茭政府信息公开背景下现行文件公开利用的比较 政府部门的高度重视。“两公开、一监督”、“社会服务承诺制”、“办事制度公示 制”、。村务公开”、“厂务公开”、“警务公开”、“检务公开”，“政务公开”、“政府 上网”等的出现和一大批规章制度的制定，使政府公开制度更加制度化与规范化。 这些措施不但加强了党和政府与人民群众的联系，完善了社会主义民主制度，也 促进了各地的经济发展，提高了行政管理的效率。党的十一届_ - - e e 全会以后，随 着整个改革事业的深化与发展，我国政治体制改革也取得了一定的成就，文传信 息开放作为政治体制改革的一项重要内容，在全国范围内得到了普遍的实践，成 为社会主义民主建设的重要推动力量。自2 0 0 2 年1 月起国务院办公厅开始向地 方乡镇以上所有党委、致府、人大、政协、法院、检察院及各种民主党派免费赠 送国务院公报；上海市政府将政府内部刊物市政工作改成上海市人民 政府公报，以文本和上网的方式免费向全体市民公布：广州市政府自2 0 0 3 年1 月1 日起执行广州市政府信息公开规定，政府不能隐匿与行政程序有关酌信 息；自1 9 9 9 年政府上网工程实施以来，政府的一些部委、地方政府及其职能部门， 都设立了面向公众的网页，提供包括现行文件在内的各种信息和政策咨询服务。 我国已公开现行文件利用工作发展至今，大致可分为两个阶段：第一阶段： 2 0 0 1 年1 1 月，国家档案局、中央档案馆在山东省济南市进行了专题调研活动， 总结推广先后在深圳市、北京市昌平区、江苏省常熟市、山东省济南市开展的已 公开现行文件利用工作，这项工作从此由山东走向全国。第二阶段：2 0 0 4 年6 月，开展现行文件利用工作的档案馆达到全国的三分之一，截至到2 0 0 5 年，全 国已有2 3 6 7 个国家档案馆开展了已公开现行文件利用工作，占总数的7 6 比前 一年( 指2 0 0 4 年) 增加了一倍多。 目前，国内学者比较重视对国内外政府信息公开背景下现行文件利用的研 究，纷纷发表相关文章和著作，主要集中在：国内外政府信息公开的历史与现状、 国内外政府信息公开的立法、国内外在实施现行文件利用方面面临的实践问题以 及国外的经验教训给我们的启示等方面。其中，学者们普遍关注我国迄今尚未有 全国统一实施的政府信息公开立法。目前我国关于政府信息公开的规定主要存有 以下几种形式：一是存在于全国人大及其常委会制定的法律中；二是存在于国务 院制定的一些行政法规中；三是存在于党和政府联合制定的一些政策文件中。 在此背景下，将我国正在形成与完善的政府公开制度下的现行文件利用与其 2 弓l言 他国家的进行比较，从中发现某些可以为我所用的东西，无疑对政府公开的制度 建设具有重要的参考意义。 笔者认为，我国与美国在现行文件利用方面主要有以下几点差异：一、关于 现行文件的概念的差异：美国政府的信息公开制度主要由文件公开和会议公开两 部分组成。这里指的“文件”与我国政府信息公开下的。现行文件”有一定的区 别。美国政府所说的“文件”，不仅包括我国所指的现行文件，也包括了我国档 案中的相当一部分，范围比我国宽泛得多；二、现行文件开放的主体：2 0 0 0 年4 月，深圳市档案局成立文档资料服务中心，在全国首先开展已公开现行文件的利 用工作，此后，全国各地档案局( 馆) 经当地党委政府批准，相继开展次项工作。 何嘉荪教授认为：档案馆目前对政府现行文件的收集，仅是一种比较特殊的、为 一段时间内的利用需要服务的行为，并不是档案馆藏建设，档案馆档案的收集工 作。人民大学的冯惠铃教授也曾指出过：开展现行文件的提供利用，其他国家不 是由档案部门来搞的；三、关于现行文件开放利用的统一立法：我国迄今尚未有 全国统一实施的政府信息公开立法，而美国早在上个世纪七十年代就有了政府信 息公开制度的立法，采用中央集中模式。四、现行文件公开的内容及方式：美国 的情报自由法规定，社会公众可以利用三种方法了解和取得政府文件：有些政府 文件必须在联邦登记上公布( 联邦登记的具体信息笔者已在前文做过具体说明) ； 有些政府文件要求在联邦登记上公布，但必须以其他方法公布，例如印刷出版或 放置在机关的阅览室供公众阅读，此类文件行政机关必须编制索引，方便公众寻 找和复制；根据任何人请求而获得文件。我国在现行文件公开利用发面，主要是 采取主动公开和依申请公开两种形式，且对主动公开的内容有所规定。 我国与美国在政府信息公开下现行文件公开利用方面存在着不少差异，但也 有不少共同点。主要有：一、现行文件利用的目的相同：美国与中国的社会性质 不同，但实施政府信息公开、现行文件利用的目的却是一致的，即都是为了实现 信息的充分利用，发扬民主，抵制腐败：二、都强调公开是原则，不公开是例外： 在世界各国的信息公开制度中，政府信息公开是原则，不公开是例外。现行文件 开放也遵循这一原则。三、现行文件申请的程序相似：我国与美国在申请人的身 份规定和申请的程序上大体一致；四、监督主体的相似：美国在对现行文件公开 利用的监督上也采取了司法监督和行政监督。五、目前两国在现行文件公开利用 中美政府信息公开背景下现行文件公开利用的比较 方面都存在不少问题：美国在具体的实旖中出现现行文件公开利用的范围较小、 信息公开利用的法律法规难以跟上技术进步的步伐等问题。我国则出现政府推进 式的立法模式对现行文件公开利用形式有不良影响、法律法规的制定与现行文件 公开利用工作的实践衔接不上等问题。 通过美国与我国在政府信息公开下现行文件利用的比较，我们不难发现，目 前我国在现行文件公开利用的工作上还存在着许多不足，政府信息公开能否顺利 实现，关键在于要将公开法律化、制度化。只有建立一系列具体的完备的公开制 度，才能使我国的政府信息公开深入发展，使人民群众的知情权得到切实保障。 制度化是美国政府信息公开的成功经验，它制定了多部门与政府信息公开有关的 法律，并在法律的框架下形成了较为完备的政府信息公开制度。因此，美国政府 信息公开制度对我们有较大的借鉴意义。 第一：我们应当转变观念，树立现代意识：首先，普通公民要强化主人翁意 识，明白获取政府信息并参政议政，是宪法赋予的基本权利。其次，行政人员要摒 弃片面保密观念，树立信息公开共享的意识。再次，行政人员要树立尊重公民的知 情权观念。最后，行政人员要树立服务的意识。第二：要有统一的立法，且要注 意同档案法的接轨问题：我们应当注意立法模式的选择、立法的层级的选择、 立法的内容以及政务信息公开立法档案法的接轨等问题；第三：建立政府信 息公开下现行文件公开利用的监督和责任追究机制：要实行行政机关内部监督、 立法机关的监督、社会监督、专门机关的监督等，明确政府信息公开义务人的行 政责任和法律责任；第四：修改和补充相关的法律、法规：如果政府信息公开 条例出台，我国政府信息公开、现行文件的公开利用就能有法可依，但对于现 有法律法规中存在的妨碍政府信息公开的条款，以及政府信息公开需要的配套法 律法规，应采取出台补充法规或法律解释等措施进行修改和补充。 4 中美政府信息公开背景下现行文件利用的历史与现状 第一章中美政府信息公开背景下现行 文件利用的历史与现状 第一节美国政府信息公开背景下现行文件利用的 历史与现状 一，建国初始的民主理念 美国以资产阶级民主建国理念为准则，确定了建国方略，制定了美国宪法。 由于历史上的原因，参与建立美利坚共和国的领袖们对封建专治深恶痛绝，因此， 在设计宪政制度时，他们力求宣扬民主，控制政府作恶问题。他们得出两条结论： 第一，要实行三权分立原则：就是以权力制约权力，当一个政府部门试图作恶时， 另一个部门则可以利用手中的权力去阻止它，使之不能得逞。第二，坚持公民监 督政府的原则，其中即包含了政府活动公开的原则。美国独立宣言的起草 人杰佛逊曾指出：政府信息公开的重要性如同太阳对空气中的细菌一样重要，也 像路灯对防小偷一样重要。另一位重要成员麦迪逊也深刻地指出：如果民主政府 没有公开信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么，它不是一出悲剧，也可 能兼而有之。 。 此后，美国政府制定了一系列的法律规范，逐步建立和完善政府信息公开制 度。1 7 9 1 年，美国制定了宪法第一修正案( f i r s ta m e n d m e n t ) ，1 8 9 5 年又制 定了版权法，它们是美国信息立法体系中的两个原则性法案。宪法第一修正 案规定国会不得限制言论或出版自由，规定政府机构不得以任何形式限制公众 对政府信息的使用。尽管它没有明确规定信息公开，但它对美国的信息公开制度 具有决定性的作用每当政府行为涉及到信息或对言论加以规制时，政府必须保 持对言论自由的足够重视。 版权法是对宪法第一修正案的重要补充，它 规定“版权保护不适用于政府的任何文件、报告等文本，排除了政府机构享有版 权持有人权利的任何可能性”。 2 1 这两个法律体现了美国开放政府信息的基本原 则。 二、二十世纪以来美国政府关于现行文件公开利用的法律、法规 美国关于政府信息公开中现行文件公开利用重要的法律有1 9 4 6 年的行政 程序法、1 9 6 6 年的情报自由法( f r e e d o mo f i n f o r m a t i o na c t ，也被译作信 中美政府信息公开背景下现行文件公开利用舶比较 息自由法) 、1 9 7 6 年的阳光下的联邦政府法( t h ef e d e r a lg o v e r n m e n ti nt h e s u n s h i n ea c t ) 、1 9 7 2 年的联邦咨询委员会法( t h ef e d e r a la d v i s o r yc o m m i t t e e a c t ) 、1 9 7 4 年制定的个人隐私权法( t h ef e d e r a lp r i v a c ya c t ) 、电子化信息 公开法( e l e c a o n i cf r e e d o mo f i n f o r m a t i o n a c t ) 以及其他一些相关法律。 行政程序法的制定及其缺陷 1 9 4 6 年制定的行政程序法规定公众可以得到政府的文件，同时规定了非 常广泛的限制。“行政机关为了公众利益可以拒绝，公共利益是一个非常不确定 的、使用范围极广的概念。即使行政机关认为有正当理由时也可以拒绝，正 当理由和公共利益一样，是一个模糊而广泛的概念。即使行政机关不能主张公共 利益和正当理由而必须提供文件时，只对和文件直接有关的人提供，不对一般公 众提供。”唧 值得提出的是，行政程序法没有规定救济手段，使得立法很少触动传统 的制度。这就被不少行政机关钻了空子，它们仍然和过去一样，大量拒绝公众要 求得到的政府文件。该立法曾于1 9 5 8 年进行过修改，但对行政机关拒绝提供政 府文件的行为不产生任何影响。 o 情报自由法( f r e e d o mo f i n f o r m a t i o n a c t ) 的制定及修改 在情报自由法出台之前，美国公民要想查阅政府部门的文件，只能依 据美国1 7 8 9 年制定的家政法和1 9 4 6 年制定的行政程序法的有关规定， 向文件保管单位提出申请。但在许多情况下，政府部门拒绝有关信息材料的公开， 二战以及随后的冷战给美国政府的信息流通政策产生了重大的影响。二战后，联 邦政权的不断扩张，导致政府消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官 僚主义倾向迅速蔓延，“杜鲁门总统和艾森豪威尔总统都曾多次专门向行政部门 下达过扣押公务记录和抵制情报公开的行政令。”【4 l 但这抵挡不了民主的潮流， 美国人民要求信息共享的呼声日渐高涨，人们希望政府能提供更多、更好的信息 服务。 二战后，美国新闻界倡导的“知情权8 运动在美国国内开展开来。“知情权” 作为一个特定的政法概念，最早是由美联社一位编辑肯特库柏提出，他主要是 针对广大新闻业者慑于战时的新闻管制而致报道失实的现状，他认为公民应当享 有更加广泛的知情权，如果不尊重公民的知情权，在一个国家乃至在世界上便无 6 中美政府信息公开背景下现行文件利用的历史与现状 政治可言。该观点首先在西德产生效果，“1 9 4 9 年实施的西德基本法首次将其作 为一项基本人权确认于宪法中。”1 5 】二十世纪五六十年代，美国开始了知情权运 动，并逐渐引起美国国会的重视。1 9 6 3 年，经过一系列的考察、讨论、听证之 后，由爱德华朗参议员和共和党领袖弗雷特德克森联手向参议院提交了情报 自由议案。经过数次听证会后，1 9 6 4 年7 月2 8 日，参议院终于通过了朗一德克 森法案( 即后来的情报自由法) 。1 9 6 5 年2 月，参议院表决通过了该法案的 修正案，1 9 6 6 年6 月，众议院政府职能委员会批准了参议院的法案。 这部法律具体规定了行政机关应当向公众公开哪些信息，应当如何公布这些 应当公开的信息，公民应当如何索取政府信息，以及当公民向行政机关索要行政 机关应当公布的信息而遭拒绝时应当如何通过司法程序取得救济等重大法律原 则。 1 9 6 6 年的情报自由法虽然是美国行政上一次重大发展，然而要达到该法 规预定的目标，保障公民的知情权尽量扩大，并迅速地公开政府文件，仍然存在 不少障碍。“该法案早期实施的情况并不理想。行政当局尚未及时从过去的 保密惯性中摆脱出来，存在着较大的抵触情绪。社会各界对如何实际行使、 利用此法的授权，也有一个逐步熟悉理解的过程。此外，情报自由法自身存 在的一些缺陷也削弱了它的实践效果。一网 此后，美国又于1 9 7 4 年、1 9 7 6 年、1 9 8 6 年、1 9 9 6 年对情报自由法进 行了修订，使之不断完善。 1 1 9 7 4 年的修改 在这次修改中限制了国防文件和外交文件免除公开的范围。除了这两项修改 以外，其他实体法的规则没有改变。此次修改的重点在程序方面，它明确规定了 行政机关对公众请求回答的期限；法院对行政机关主张保密的文件可以秘密审 查，决定是否可以公开；行政机关主张对可以公开的信息和免除公开的信息同时 规定在一个文件中，在删除不公开的部分以后，应公开其余部分；公众对行政机 关拒绝提供文件提起诉讼，法院在判决公众胜诉时，可以判决政府负担诉讼费用； 对违法拒绝提供文件的官员规定了行政处分；机关内部各单位的收费标准必须一 致等问题。 2 1 9 7 6 年的修改 7 中美政府信息公开背景下现行文件公开利用的比较 此次增加情报自由第3 项免除公开必须具备的条件，限制其他法律中规定不 公开的文件，能够适用于情报自由法。 3 1 9 8 6 年的修改 这次修改最重要的一项是增加5 5 2 条第3 款，规定政府对非常敏感的文件， 不仅可以不公开，甚至可以回避承认它的存在。因为在有的条件下，承认文件的 存在，同时声明它属于免除公开的范围，这种承认本身可能已经暴露关键性的问 题。所以1 9 8 6 年的修改增加一个条款，使行政机关可以回避承认文件是否存在。 但只适用于违反刑法、涉及国际间间谍和反间谍的事项，以及恐怖主义的活动， 而且只在一定的条件之下。此外，此次的修改也对收费标准做了一些变更。 4 1 9 9 6 年的修改 此次修改主要是对电子信息的检索、公开等问题进行了规范，把电子信息置 于与纸质信息同等的地位，并规定：“凡属必须提供给公众阅览和复制的记录、 1 9 9 6 年1 1 月1 日以后作成的文书，该日之后一年内，必须使之可以通过i n t e r n e t 等计算机网络形式获得。”忉此次的修改为美国电子政府的政府信息公开服务提 供了有力的法制保障。 o 阳光下的政府法的制定 ， 情报自由法要求行政机关将起制定的行政规章公开，将其处理的行政个 案结果公开。经过十多年的实践，美国公众认为仅仅是行政结果公开还不够，还 应当将行政过程公开，让公众同步享有行政信息，更便于公民及时监督行政机关 依法行政。这就提出了行政机关公开行政过程的要求。1 9 7 6 年，美国国会制定 了阳光下的联邦政府法( 1 k f e d e r a l g o v e r n m e n t i n t h es u n s h i n e a a ) ，于1 9 7 7 年3 月生效。但是，该法并没有达到预期的效果，它“并没有导致社会公众对政 府决策的广泛参与，而是满足了那些对特定政府机关的行为有兴趣的特定公众 的利益，包括游说者、律师、新闻工作者、利益集团和受政府管制行业的代表。 他们运用阳光下的政府法所提供的公开程序和公开会议来了解影响特定部门 决策的主要因素、官员的个人性格从而预测政府的重要决策，有时甚至能够成功 地影响政府决策。”【8 】 鼬个人隐私权法的制定 美国公民十分重视个人隐私，严格区分公私领域。他们认为，属于公共范畴 3 中美政府信息公开背景下现行文件利用的历史与现状 的，一律要公开，任何人不得独享；属于个人隐私的，任何人包括政府在内，不 得以任何借1 3 和理由进行侵犯。现今，美国政府几乎掌握了任何一个公民的全部 重要信息，美国公民认为，这样可能会产生一些不良影响。比如：政府部门的疏 忽大意和政府工作人员的不良动机，有可能会导致公民个人信息的错误记载，从 而影响个人生活；再有，由于政府机关对公民个人档案的不当管理，可能导致公 民个人档案资料的不当传播，损害公民个人的名誉。有鉴于此，美国政府于1 9 7 4 年出台了个人隐私法。该法与情报自由法配套，是情报自由法的重 要补充。 该法列举了属于个人隐私范围的信息内容，它规定：这些隐私档案指由某机 关保管的由关个人情况的单项、集合或组合，包括但不限于其教育背景、金融交 易、医疗病史、犯罪前科、工作履历及其姓名、身份证号码、代号或其他特属于 该个人的身份标记。如指纹、声纹或照片。 该法确定了政府机关通过法定程序收集和保存上述的个人档案信息应当向 当事人个人公开的原则，如当事人发现政府机关记录的有关信息有误，可以要求 相应机关改正，如果发现政府机关拒绝改正的，当事人可以向法院提起诉讼，状 告该机关，要求法院强令该机关纠正有关他个人的档案资料记载。若法院查为属 实，则该机关不仅要依法纠正，还要视情况给予当事人以相应的民事赔偿，包括 当事人的诉讼费、律师费、收集证据费等等。对于那些出于不良动机而故意伪造 他人档案的政府机关人员，还要依法追究其个人刑事责任。 个人隐私权法明确规定，只有在下列情况下，才能公开个人隐私档案： 1 任何人或任何机关，征得公民个人的同意后，相关政府机关可以应其请求提供 相关信息。2 国会进行人口普查时，国会可以依照人口普查法调查行政机关掌握 的任何人的相关资料。3 索要相关个人信息的人或单位事先以法定方式向相关行 政机关提出书面保证，其利用相关个人信息资料仅为科研需要，而且在使用这些 信息时，必须将特定个人的信息转化为无法确认个人身份的形式。如获得该信息 的人或单位违背自己的承诺，则要负相应的法律责任。4 有些个人的档案资料具 有极高的历史价值、社会价值或科研价值，公开他们的身份档案对国家有益，如 果国家行政机关以此为由要公开某个人的档案，可以先向国家档案管理局提出申 请，要求鉴定，以便确认研究该人的档案是否具有这种价值。如鉴定结果表明有 9 中美政府信息公开背景下现行文件公开利用的比较 这些价值，则要将相关信息报送国家档案局保管，同时使之成为公众信息的部分。 5 应国家国会、法院的书面要求，为了使国家机关能完成一项有法律授权的立法、 民事或刑事执法活动而需要某一个的信息时，掌握该信息的行政机关可以提供。 6 在事关某人身体健康和安全的紧急情形下，由相关部门出具书面证明，国家机 关可以提供相关信息。7 国家审计机关为了其审计工作