（工商管理专业论文）我国烟草专卖制度的法律缺陷及完善研究.pdf

摘要 摘要 中国烟草行业一直是中国国民经济发展的重要支柱。烟草专卖 制度是国家以法律确立的制度，我国烟草专卖制度建立2 0 余年和贯 彻执行烟草专卖法1 3 年的成功实践证明了烟草行业实行专卖制 度的正确性和必要性。但是，应该清醒地看到，随着国际国内形势变 化，在执行烟草专卖法过程中也不时出现一些新情况、新问题、 新难点，值得我们高度重视。 本文通过对我国烟草专卖法律制度进行了系统回顾，逐一分析 了现行烟草专卖管理体制与市场经济基本要求的冲突、烟草专卖行政 许可制度的缺陷、烟草专卖行政执法存在的问题、烟草企业法律的欠 缺、w t o 规则对我国烟草专卖制度的影响等问题。 针对上述问题，文章提出了相关建议：建立一套新的管理体制， 实行政企分离，把烟草专管部门从企业经营中分离出来，按照“适应 性要求、规范化运作、信息化管理”的工作指导思想进一步完善烟草 专卖许可制度，按照“透明”、“统一”原则全面推进依法行政，对中 国的烟草企业进行公司制改造，充分利用w t o 的有关规则，保护国内 烟草企业，同时加强有关的配套改革，切实增强中国烟草行业的整体 竞争力。 关键词：烟草专卖法律制度 北京交通大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ec h i n e s et o b a c c op r o f e s s i o np l a y sa ni r n p o n a n tr o l ei nt h e d e v e l o p m e n t 。f c h i n e s en a t i o n a le c o n o m y t h 。p 0 1 i c yo f t o b a c c om o n o p 0 1 y i se s l a b l i s h e dt h r o u 曲1 a wi no u rc o u n t r y t h ef a c tt j 】a lt 1 1 em o n o p o l yp o l ic y h a sb e e ne s t a b l i s h e df o r2 0 y e a r sa n dt h et o b a c c om o n o p 0 1 yl a w h a sb e e nc a r r i e do u tf o r1 3 y e a r sp r o v e st h ec o r r e c t n e s sa n d e s s e n t i a l n e s so ft h ei m p l e m e n t a t i o no fm o n o p o l yp 0 1 i c yi nt h e t o b a c c op r o f e s s i o n h o w e v e r ，w es h o u l dp a ym o r ea t t e n t i o nt o d e a lw i t ht h en e ws i t u a t i na n dn e wp r o b l e m si nc a r r y i n go u tt h e t o b a c c om o n o p o l yl a wa l o n gw i t ht h ec h a n g eo ft h ei n t e r n a t i o n a l a n dd o m e s t i cs i t u a t i o n b a s e do nt h er e v i e wo fo u rc o u n t r y s l e g a ls y s t e mo f t o b a c c o m o n o p o l y ，t h i s t h e s i s a n a l y z e t h e f o l l o w i n g p r o b l e m s ：t h ec o n f l i c tb e t w e e nt h ep r e s e n ts y s t e mo ft o b a c c o m o n o p o l ya n dt h eb a s i cr e q u e s t so ft h em a r k e te c o n o m y ：t h ef l a w i nt h et h ea d m i n i s t r a t i o nl i c e n s i n gs y s t e o ft h et o b a c c o m o n o p o l y ：t h ep r o b l e m si nt h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n to f t h et o b a c c o m o n o p o l y ： t h e i m p e r f e c t n e s s i nt h et o b a c c o e n t e r p r i s el a w ：t h ei n f l u e n c eo fw t 0r u l eo no u rc o u n t r y s t o b a c c o 【i o n o p o l ys y s t e t 1 t oi m p r o v ea n ds o l v et h ep r o b l e m sm e n t i o n e da b o v e ， t h e t h e s i s p u t s f o r w a r dt h e f o l l o w i n gp 0 1 i c i e s f o r c o n s i d e r a t i o n ：t oe s t a b l i s han e ws e to f i a n a g e 【e 兀ts y s t e i t l sa n d s e p a r a t et h em a n a g e m e n td e p a r t m e n to ft o b a c c om o n o p o l yf r o mt h e t o b a c c o e n t e r p r i s e ：t o f u r t h e r i 【n p r o v et h ea d m i n i s t r a t i o n l i c e n s i n gs y s t e m o ft h et o b a c c o m o n o p o l y ：t o a d v a n c e c o m p r e h e n s i v e l yt h el e g a l l ya d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ot h e a b s 仃a c t p r i n c i p l eo ft r a n s p a r e n c ya n du n i f i c a t i o n ：t oc a r r yo nt h e c o r d o r a t es v s t e m t r a n s f o r l a t i o nt oc h i n a st o b a c c o e n t e r p r i s e ：t op r o t e c tt h ed o m e s t i ct o b a c c oe n t e r p r i s eb yf u l l y u s i n gr e l e v a n tw t 0r u l e sa n ds t r e n g t h e nt h eo v e r a l lc o m p e t i t i v e p o w e ro fc h i n e s et o b a c c op r o f e s s i o nt h r o u g ht a k i n gn e c e s s a r y r e f o r m sa tt h es a m et j 】i 】e k e yw o r d s ：t o b a c c om o n o p 0 1 yl e g a ls y s t e m 北京交通大学硕士学位论文 y8 7 8 1 2 9 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得北京交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用过的 材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献己在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 本人签 日期： 引言 1 引言 烟草专卖制度是国家以法律确立的制度，是党和国家针对烟草 行业的特点所采取的特殊政策。我国烟草专卖制度建立2 0 余年和贯 彻执行烟草专卖法1 3 年的成功实践证明了烟草行业实行专卖制 度的正确性和必要性。但是，应该清醒地看到，随着国际国内形势变 化，在执行烟草专卖法过程中也不时出现一些新情况、新问题、 新难点，值得我们高度重视，本文将重点对我国烟草专卖制度的缺陷、 欠缺以及贯彻执行烟草专卖法存在的问题和原因作出分析，进而 对完善专卖制度进行理性思考并研究相应的措施。 北京交通大学硕士学位论文 我国烟草专卖法律制度概说 2 1 我国烟草专卖法律制度的特点 “专卖”( 【o n o p 0 1 y ) 即垄断经营的意思，是一种经济管理体 制，即在一定的社会经济制度下，国家对某种或某些商品实行的具体 管理制度，它是整个经济管理体制的一个组成部分。1 专卖的主要特 征是管理权限由国家集中，国家直接运用行政手段管理生产、经营专 卖商品的企业及个人。2 专卖可以分为完全专卖和不完全专卖、国家 专卖和地方专卖。所谓完全专卖，即是在全国范围内，对某种商品的 生产经营各个环节均实行专卖管理：不完全专卖，是对生产经营的部 分环节，主要是销售环节实行专卖管理。地方专卖是相对国家专卖而 言，也可以称之为不完全专卖，即地方政府根据本地区情况，决定对 某种商品实行专卖。3 我国烟草专卖制度的主要特征是： ( 一) 我国烟草专卖制度实行的是完全专卖、国家专卖的专卖 形式。烟草专卖法第2 条明确规定：“国家对烟草专卖品的生产、 销售、进出口依法实行专卖管理。”这里规定的是国家专卖，而不是 地方专卖。搞地方专卖，不利于统一的大流通的市场格局的形成。多 年来的实践表明，烟草专卖法规定在我国实行完全专卖、国家专 卖是符合现阶段实际情况的。 ( 二) 我国烟草专卖制度确立的是统一领导、垂直管理、专卖 专营的管理体制。烟草专卖制度的重要特征是行政管理和生产经营管 理高度集中。国务院设立全国烟草行政主管部门( 国家烟草专卖局) 主管全国烟草专卖工作，各地设立省级、地( 市) 级、县级烟草专卖 局，主管本辖区烟草专卖工作，在行政关系上体现的是统一领导、垂 在我国古代，专卖即称“榷酤”，榷是指一个人通过不准他人并行的独木桥，是“专”的意 思；酤，即卖。作为一种制度，专卖最早由我国封建社会官营工商业制度发展而来，当时称 之为禁榷制度，实行禁榷的商品由政府垄断，限制或禁止私人经营，西汉时封建王朝就对酒、 盐、铁实行专卖，所得收入归政府所有作为中央财政上缴国库。 2 烟草专卖管理，中国人事出版社1 9 9 5 年出版第l 至2 页。 3 夏利渊著：论市场经济与烟草专卖制度，世界知识出版社1 9 9 9 年出版，第3 页。 2 我国烟草专卖法律制度概说 直管理的管理体制。 国家烟草专卖行政统一管理的主要内容包括：烟叶种植、收购、 调拨计划管理，卷烟、雪茄烟生产计划管理，卷烟纸、滤嘴棒、烟用 丝束、烟草专用机械生产计划管理，各种烟草专卖许可证管理，烟草 专卖品准运证管理，等等。对烟草专卖品的生产经营，我国建 立了全国统一的垄断经营组织，设有中国烟草总公司及其直属的中国 烟叶生产购销公司、中国卷烟销售公司、中国烟草机械公司、中国烟 草物资公司、中国烟草进出口总公司六家专业性公司，分别负责有关 烟草专卖品经营业务方面的管理、指导，并从事具体经营活动；各地 以行政区划为单位，设立了3 1 个省级烟草公司，4 0 0 多个地区级烟 草分( 市) 公司，1 8 0 0 多个县烟草公司，分别负责所在地区烟草专 卖品的生产经营业务，烟草公司这种上下成线、左右成网的组织体系， 构成了我国对烟草专卖品的生产、销售及进出口业务实行垄断经营的 组织系统。 ( 三) 我国烟草专卖制度是保证国家财政收入的一个重要经济 和法律制度。烟草专卖法第一条明确指出实行烟草专卖立法的目 的之一，就是“保证国家财政收入”，这就必然要求所有烟草专卖活 动都要服从于保证国家财政收入的需要。鉴于我国尚处在社会主义初 级阶段，烟草的税收不仅是中央财政收入的重要组成部分，在许多地 方也是地方财政收入的主要支柱。所以，在现阶段保证国家财政收入 是我国烟草专卖制度的重要特征和原则。 2 2 我国烟草专卖制度的历史发展 我国对烟草实行专卖的历史比较晚，将烟草作为专卖对象的是 北洋军阀统治时期。1 9 1 5 年国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒 实行公卖，税率高于其他商品。1 9 2 7 年国民党政府制定颁布了我国 第一部烟草专卖法规一烟草公卖暂行条例，我国烟草专卖制度的 雏形已出现。 中华人民共和国建国初期，我国大部分地区和省、市设立烟酒 专卖公司，产销统一。东北、内蒙古等地区成立了东北烟酒专卖总局 北京交通大学硕士学位论文 和东北烟酒公司，对卷烟产品商标、盘纸及烟叶实行专卖。1 9 5 4 年 中央地方工业部成立，接管了地方国营卷烟工业。1 9 6 3 年中央批准 建立了第一家全国性的烟草托拉斯一中国烟草工业公司，对烟草实行 产供合一的管理体制；“文革”期间，中国烟草工业公司被撤销，烟 草工业出现了盲目发展、管理混乱、卷烟质量下降、产销严重脱节的 现象，给国家造成了极大损失。“文革”结束后，虽然一定程度地恢 复了对烟叶、卷烟的集中统一管理，但没有取得很好的成效。 为了彻底解决我国烟草行业存在的散、乱、差问题，在八十年 代初，党中央、国务院决定对烟草行业实行特殊的改革，实行国家专 卖制度。1 9 8 1 年，国务院决定对烟草管理体制进行重大改革，成立 中国烟草总公司，对烟草实行国家专营。1 9 8 2 年1 月1 日，中国烟 草总公司正式挂牌，宣告成立。1 9 8 3 年，国务院批准成立国家烟草 专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理，同年9 月2 3 日国务院发 布烟草专卖条例，1 1 月1 日起在全国实施。这标志着我国现行 烟草专卖制度正式确立。烟草专卖制度的确立，使烟草行业从分散管 理走向集中管理，从自由发展变成国家垄断经营，对扭转当时烟草行 业盲目发展的混乱局面、促进产供销协调发展、改善和提高卷烟产品 结构和和提高卷烟质量、满足群众消费需求等方面都起了积极作用， 尤其是为国家财政积累做出了重大贡献。 随着我国经济体制改革向纵深发展，烟草专卖条例作为政府 颁布的行政法规，己经难以适应形势发展的需要。在总结我国实行烟 草专卖制度实践经验的基础上，参照国际上的一些通常作法，并针对 深化改革和进一步扩大对外开放以后出现的新情况、新问题，经过认 真反复地研究，1 9 9 1 年6 月2 9 曰全国人大通过了我国烟草行业有史 以来的第一部烟草专卖法典一烟草专卖法。该法把烟草的国家专 卖制度、行业的集中统一管理和垂直领导体制，以法律的形式确立和 固定下来。标志着我国烟草专卖从此走上了依法治理的轨道，为进一 步强化烟草专卖管理提供了有力的法律武器，对烟草行业持续、稳定、 健康发展具有深远的影响。1 9 9 7 年7 月3 日，由国务院发布实施烟 草专卖法实施条例，这是我国烟草行业法制建设的又一件大事，实 4 我国烟草专卖法律制度概说 施条例是烟草专卖法原则规定的细化和延伸，对于进一步巩固 和发展烟草专卖制度具有重要意义。4 4 世界烟草专卖制度的历史发展 烟草这种作物被人发现，是在1 4 9 2 年哥伦布发现美洲大陆时，看到美洲印第安人吸 食这种东西。之后，随着欧美航道的开通烟叶及烟草种子被带到欧洲。当时人们发现烟草 有某种毒素，具有麻醉作用及其他药用功能，传播也就日盏广泛。从这罨我们可以看出，烟 草的祖籍和吸食烟草的人的祖先均在美洲，并从美洲流传到世界各地，并逐渐成为一种全球 性、社会性的嗜好品。为此，各国大都采取离禁于征的高赋税政策，伴随着烟草业的发展也 就j 现了烟草专虫制度。 从世界范围来看，专卖制度有悠久的历史( 如盐、铁) 。但是，烟草专卖制度的形成则 较晚，至今摄早的烟草专卖制度也只有3 5 0 年，它产生于欧洲的西班牙。世界上最早颁布烟 草专变法的国家是奥匈帝国，它在2 6 0 年前就颁布了烟草专耍法。由于烟草具有低投入、 高产出、消费群体太和高价高税虬及资金回笼快的特点，进入1 9 世纪后，欧美国家大都实 行了烟草专卖制度，颁布丁烟草专卖法。这一制度的形成与发展，为世界各国的烟草业发展 提供了良好的法制保障。随之，烟草业为各国社会经济的发展提供了巨额财政税收，为不同 时期的社会经济的发展起过重要作用，作出了重要贡献。 进入2 0 世纪7 0 年代以后由于世界经济的大发展，以f 毡子科技为新兴产业革命的成 功，绘世界工业注入了新的活力，一大批新兴工业如雨后春笋般地出现，烟草经济在各国国 民经济中的地位逐步开始发生了变化；也由于世界经济的大发展、人们生活水平肯了提高， 吸烟与健康越来越成为大众关心的话题；还由于科技的发展，大量新的产业的出现，各国新 的经济增长点开始逐步由新的产业所取代的缘故，许多国家逐步取消r 烟草专卖制度。尤其 是欧、美发达资本主义国家已相继废除了烟草专卖法和取消了烟草专卖制度。但目前世界上 仍然有大约7 0 多个国家和地区还在实行烟草专卖制度。以亚洲和第三世界国家为最多。 废除烟草专卖法和取消烟草专卖制度的国家足如何管理烟草业及其制品呢? 如前所 述取消烟草专囊制度的国家大多是欧美发达的资本主义国家和少数第二世界国家。这些国 家之所以取消烟革专卖制度，主要是由于产业革命的成功带动了大批新产业的问世：烟草经 济在社会经济中的比重急剧下降，新的经济增长点被新的产业所取代：人们的文化素质、健 康保健意识的显著提高，有较强的纳税意识都为取消烟草专卖制度创造了前提条件。但是取 消烟草专卖制度的国家并没有放松对烟草业及其制品的管理与控制。相反，他们对烟草及其 制品的管理比取消烟草专卖制度之前更加严格。这就是由新的行政管理取代了对烟草的法制 管理。如美国对烟对烟叶的生产必须由农业部公布经政府批准的年度烤烟生产配额，其配 额包括基本配额和有效配额。如1 9 9 8 年公布的基奉配额为3 6 6 6 万吨，有效配额为3 6 9 1 万吨规定的种植面积为1 5 6 5 万公顷，要求两种配额的总烟叶收购量和种植面积均不得 突破。丽卷烟、雪茄烟的生产及其配额每年必颂由联邦贸易管理委员会根据政府的法案， 向联邦政府提出报告，待联邦政府批准后才能执行。对卷烟、雪茄烟的销售还建立了全美烟 草批发商和零售商的配送制度，对批发商和零售商的许可证有严格的限制i 对国外烟草发其 制品进入美国则由美国联邦贸易管理委员会负责规划并采取高关税壁垒和反倾销措施阻止 外国香烟进入美国。所以外国烟草及卷烟制品要进入美国是有诸多限制的。法国建立了由国 家控制的烟草及其制品的配送制度和电脑联网米控制全国的烟草批发与零售。法国在取消烟 草专卖制度后，由外贸部下面的进出口管理局负责国内的烟草及其制品的生产、销售和烟草 制品的进出口管理，并在该局下设了一个全国卷烟配送中心负责对全法国的烟草批发和零 售商的管理，实行全法国的电脑联网。同时对全法国的烟草零售许可证实行及其严格的管理 ( 一个卷烟零售商的许可必须经法国财政部批准) ，以确保国家对烟草税收的有效管理。t e k e l 公司是履行土耳其的烟草专卖职能的机构，负责每年对国产烟叶一半左右的收购，并为其他 烟叶买主提供收购指导价格。它这样做一是为了本公司对全国的卷烟生产需要，二是为了保 北京交通大学硕士学位论文 2 3 烟草专卖法律制度应有的功能 ( 一) 确定国家对烟草行业生产经营的垄断地位，把烟草行业 农工商的生产经营活动全部纳入了法治轨道。通过国家立法确保烟草 专卖制度的顺利实施和巩固发展。 ( 二) 确定专卖管理机关的法律地位和执法权限，提高了烟草 专卖执法机关的权威，专卖机关的行政执法权由过去的政府授予上升 为国家法律赋予。有了烟草专卖法，专卖管理的行政执法才真正有法 可依。 ( 三) 为烟草行业提供了从事生产和经营活动的行为规范和法 律保障，有利于烟草行业形成规范化的生产流通秩序。只要遵照专卖 法的规定去做，就能得到专卖法的保护，否则，专卖行政管理机关就 要依法进行干预，查处违法生产经营行为。 2 4 我国烟草专卖制度的基本内容 按照烟草专卖法的规定，“烟草”具有特定的定义： “烟 草”是指烟草专卖品，包括卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、 卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。它们都是烟草专卖管理 的对象。为维护国家的专卖体制，设立专门的专卖行政主管部门，用 经济的、行政的、法律的手段，对烟草的生产、销售和进出口实行垄 断经营，统一管理。5 主要包括烟草专卖许可证管理，烟叶种植、收 购、调拨的专卖管理，烟草制品生产的专卖管理，烟草制品流通的专 护烟农的积极性。t 既e l 公司还通过政府的资助( 我国通常说的政府的扶持) 控制烟草价格， 以防止烟叶种植面积的减少与过量的增加，从而保持了烟叶产量的适度与质量的保证，降低 对进口的依赖。泰国设立国家烟草专卖局负责对全国的烟叶及其制品生产，销售的管理。日 本己取消专卖制度，但其对卷烟的管理仍很严格，由日本烟草株式会社管理卷烟生产和销售。 但是这些国家对烟草及其制品的管理有一个共同的特点，就是任何单位和个人一旦违反管 理，将受到严厉的处罚乃至倾家荡产。 可见，取消烟草专卖制度或废除烟草专卖法的国家，并未对烟草及其制品的营理有丝 毫的放松，相反更加严格，行政管理的手段要求更高。因为烟草及其制品的经营仍能给国家 带来巨额财政税收，这是任何一个国家都不能忽视的一个行业。 国家烟草专卖局政策法规司编著：中华人民共和圜烟草专卖法释义，第9 至1 0 页。 6 我国烟草专卖法律制度概说 卖管理，卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的生产和销售管 理，烟草专卖品的运输管理。其中烟草专卖许可证管理的内容在下一 章专门论述，在此只对其他问题进行论述。 ( 一) 烟叶种植、收购、调拨的专卖管理 由于烟叶用途单一，社会需求量相对稳定，烟叶质量的好坏又 直接影响到烟草制品的质量，因此，纳入专卖管理范畴的烤烟和名晾 晒烟的烟叶品种、种植面积及收购、调拨等经营活动，都应相对稳定 有序。烟草专卖法对于烟叶的种植、收购和调拨规定的原则：一 是总量控制，二是依法保护烟农利益。 烟叶种植，推行种植面积合同化，通过合同签定，将分散的烟 叶生产纳入国家专卖轨道。又由于烟叶是一种适应性较强的经济作 物，实行区域化种植和基地化生产，以利于获得较高的经济效益。 烟叶收购必须严格执行国家计划，其形式按合同收购，合同双 方必须履行义务和责任；要按国家标准收购，对烟叶质量进行严格检 验和把关；要按国家价格政策收购，坚决制止压级压价或提级提价的 做法。烟叶必须由烟草公司或其委托的单位统一收购，保证烟叶收购 秩序，实现烟叶收购的制度化和标准化。 烟叶调拨，实行国家集中统一的计划管理。省际间的烟叶调拨 计划，由国务院计划部门下达，属于指令性计划，必须认真执行，非 经计划下达部门批准，不得擅自变更。各省( 区) 要在保证国家调拨 计划的前提下，下达本省( 区) 内的调拨计划。烟叶、复烤烟叶的调 拨必须签订合同和严格执行合同。 ( 二) 烟草制品生产的专卖管理 烟草制品生产企业包括卷烟厂、雪茄烟厂、烟丝厂和烟叶复烤 厂。国家对烟草制品生产企业的开办、分立、合并和撤消实行专卖管 理。 烟草制品生产企业的开办实行许可证制度。要求申请开办烟草 制品生产企业必须具备下列条件：( 1 ) 有与生产烟草专卖品相适应的资 金；( 2 ) 有生产烟草专卖品所需要的设备、技术条件；( 3 ) 符合国家烟草 行业的产业政策要求；( 4 ) 国务院烟草行政主管部门规定的其他条件。 7 北京交通大学硕士学位论文 烟草制品生产企业的设立，除履行由政府主管部门审核批准、工商行 政管理部门核准登记的程序外，还必须经国家烟草专卖局审查批准。 国家对烟草制品的生产实行严格宏观控制，对企业数量及其布局进行 有计划的合理的调配，禁止盲目建厂。取缔和禁止各种非法的烟草制 品生产企业，是烟草专卖管理的基本任务之一。 卷烟、雪茄烟生产的年度产量计划属于指令性计划，一经下达， 非经国家烟草专卖行政主管部门同意，不得擅自变更，地方人民政府 无权向烟草制品生产企业下达超产计划。企业也不得自行超产。分等 级、分种类的卷烟产量指标是指导性计划，企业可根据市场销售情况 进行调整。 ( 三) 烟草制品流通的专卖管理 我国烟草制品现行流通渠道模式是：生产企业一批发企业一零 售点一消费者。销售管理主要是实行严格的合同管理和搞好中国烟草 交易市场的管理。 我国烟草制品的流通环节分为五部分：一是收购。根据烟草专 卖管理规定，烟草制品的收购只能由烟草公司组织实施，其他任何烟 草系统外的单位和个人均不得直接到烟草制品生产企业收购其产品。 二是调拨。调拨计划是由国家下达的指令性计划。通过各种订货会议 衔接计划。三是批发。无论哪一级批发机构，都必须经国家或省级烟 草专卖局批准，并依法到工商行政管理部门进行核准登记，方可开展 业务活动。四是储存。分为同期性储存、季节性储存、调节性储存和 专用性储存。五是零售。卷烟制品的零售业务的主体：企业，即国有 商业部门，重点是行业内的卷烟零售网点。个体工商户，这也是不可 缺少的分散的灵活的力量。在全国管好众多的零售网点，“烟草专卖 零售许可证”是烟草市场管理的重要法律手段之一。 ( 四) 卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的生产和销 售管理 卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束和烟草专用机械是国家以法定形式 纳入专卖管理范畴的烟草专卖品。因此同烟草制品生产企业一样，严 格实行烟草专卖生产企业许可证制度，必须持证从事生产、销售活动。 我国烟草专卖法律制度概说 并实行择优定点生产原则，从总体上控制生产规模，从总量上控制生 产能力，实现产销供需平衡。 凡从事卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械生产的定点 企业，必须严格按照烟草专卖生产企业许可证规定的时间、地点、 品种范围生产、销售烟草专卖品，不得擅自改变或超越行政许可，违 法生产，非法牟利。 卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械实行指令性计划管 理和合同管理进行生产。必须按计划与合同规定的时间、地点、质量、 数量安排生产，保证供货，认真履约。实行严格的产品质量标准。凡 不按国家规定的质量标准和工艺规范生产的企业，国家及受其委托的 地方烟草专卖行政主管部门，有权依法责令停产、限期改正，仍不能 达到标准的，将给予必要的行政处罚，直至依法吊销生产企业许可证。 烟革制品生产企业之间为解决生产的余缺，互相调剂卷烟纸、 滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的转让行为，必须履行严格的审批 手续。前三类烟草专卖制品的转让，须经省级以上烟草公司批准。转 让烟草专用机械的，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准。 卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的报废和淘汰也是 不容忽视的专卖管理工作，要求由烟草制品生产企业或相关定点生产 企业提出报废和淘汰申请，经国家烟草主管部门或其授权的省级烟草 公司审核批准后，在省级烟草专卖局的监督下进行销毁。销毁情况应 详细立案备查( 包括文字和照片等各种资料) ，严防流入社会被不法 分子利用制假贩假。 ( 五) 烟草专卖品的运输管理 我国对烟草专卖品的运输管理主要是准运证管理。规定运输卷 烟、雪茄烟、烟丝、烟草种子、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、 烟草专用机械，必须持有省级以上烟草专卖局开具的准运证。“准” 字烟草专卖品准运证是国家烟草专卖局和受国家局委托办理准运证 的各级烟草专卖局开具的，在全国范围内有效。“运”字烟草专卖品 准运证是省级烟草专卖局开具的，在本省范围内有效，或按国家局舰 9 北京交通大学硕士学位论文 定开具的在全国范围内有效的准运证明。省际间运输的有效期限不得 超过3 5 天。在运输过程中准运证必须随货同行。 我国烟草专卖品的运输管理，对邮寄、异地携带烟叶或烟草制 品也规定了限量：邮寄卷烟、雪茄烟，每件以2 条( 4 0 0 支) 为限， 两者合寄亦限2 条。邮寄烟叶、烟丝，每件以5 公斤为限，两者合寄 不得超过l o 公斤。用户邮寄烟草及其制品，每人每次限寄一件。 异地携带国产卷烟，以1 0 条( 2 0 0 0 ) 支为限，外国卷烟以5 条( 1 0 0 0 ) 为限，二者合带不得超过l o 条。凡因特殊需要或烟草系统内部企 事业单位因生产经营等业务需要超限量邮寄、携带烟草制品的，由所 在地烟草专卖局开具携带证。 1 0 现行专卖管理体制与市场经济基本要求的冲突及完善研究 3 现行专卖管理体制与市场经济基本要求的冲突及 完善研究 在我国社会主义市场经济逐步发展壮大的今天，我们烟草行业 也在进行战略性结构调整，但由于立法的先天不足，造成专卖制度与 市场经济的基本要求冲突严重，本章就这一问题及其完善提出些建 议和看法。 3 1 专卖制度与市场经济法治基本原则的冲突表现 ( 一) 企业机构行政化，听命于政府，而政府在意的是企业所 创造的利税。厂长、经理官位化，局长、经理一肩挑，专卖局成为了 企业的“保护伞”，变专卖行政执法行为为一定意义上的“霸权”经 济行为。 l 、由于烟草这种商品的特殊性，加之专卖专营，高集权管理， 是典型的计划经济管理模式，所以在经营过程中不可避免的烙上了计 划经济的影子。上指标、下计划，一切不是看市场说话，经营行为是 以完成上级下达的任务为行为准则，为完成任务想尽一切办法。因为 局( 司) 一家，这时专卖管理部门的作用就表现出来了，以管理者 的姿态去兜售人情，违规经营现象就被忽略了，任务也许是完成了， 但究竟有多少是市场真实情况的反映? 正是因为这样的误导，造成了 再下任务的不客观，使很多企业套上了任务这面枷锁，再也腾不出手 去主动培育自己的市场了。 2 、现代企业制度是市场经济下的微观经济体制，它是真正体 现企业法人实体和市场竞争主体为要求的一种企业制度，它要求“产 权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”。市场经济法治基本原则 要求政府必须按市场经济的规律来管理经济，那么规范行政行为，减 少对企业的行政干预将是当前必走之路。6 但是，现在许多烟草专卖 少对企业的行政干预将是当前必走之路。6 但是，现在许多烟草专卖 夏利渊主编：l 9 9 9 年度烟草专卖管理论文选，学苑出版社1 9 9 9 年出版， 第2 3 2 页 北京交通大学硕士学位论文 执法机关的主要工作任务不是如何强化管理，净化市场，帮助培养烟 草企业的竞争力，加强做大市场的能力，为烟草工商企业的发展出谋 划策，而是在市场开放的“狼来了”的环境下给企业一个看似温暖舒 适的摇篮。7 ( 二) 政企不分，局( 司) 一家，在一定意义上变国家专卖为 地方专卖，形成大大小小的割据局面。 1 、领导机制上，统一领导流于形式 与烟草专卖制度的宗旨相应，必然要实行统一的领导，没有统 一的领导，垂直管理就只能成为空谈，专卖专营也会变味。烟草专 卖法规定：烟草专卖实行双重领导，以上级主管部门的领导为主。 笔者理解，这种设置的初衷是借助依靠地方政府强化专卖管理，但是， “双重领导”与“统一领导”在组织结构上就是一对矛盾，“双重” 与“统一”本质就是矛盾对立的两方面。这种结构性的矛盾在实际操 作中的表现，就是形式上的以上级主管部门领导为主淋漓尽致地被实 质上的地方领导为主所取代。同时，在推动决策的贯彻落实上，一方 面，上级主管部门的推行手段如计划调控等随着市场经济的发展而逐 步弱化，另一方面，在现行财税体制下，地方政府从地方利益出发， 以各种强硬措施对企业进行干预。此消彼长，上级主管部门的统一领 导流于形式。最突出的表现是，组织人事上省、市、县局主要负责人 的任免实质以地方为主，上级主管只是例行公事地履行一些手续；上 级主管部门只是要求下级贯彻某项决定，采取某些行动时，不忘提“在 地方政府领导下”，各地总结工作经验时，必然提“依靠地方政府领 导”，等等。 2 、管理机制上，垂直管理为块块所分割 我国的烟草专卖是国家专卖，是把烟草作为一个整体来看待 的，所制定和设置的管理措施、管理手段和管理机构也是与此相应的。 作为一个整体的企业，必然要采取垂直管理，这是一个企业之所以成 魏伯林著：浅谈烟草专卖与市场经济相结合问题，烟草专卖管理论文选1 9 9 9 年辑 第3 5 9 页。 现行专卖管理体制与市场经济基本要求的冲突及完善研究 为一个整体的基本前提；而垂直管理也只有在一个整体的企业内才能 得以贯彻落实。然而，我们的烟草自始至终就没有成为一个真正的整 体。如果说在计划经济年代，通过行政和计划的手段，烟草还勉强像 一个整体的话，在市场经济的今天，随着企业自主权这一改革措施的 落实，企业与地方出于各自目的，在冲破垂直管理的束缚，分割烟草 整体利益的共同点上结合起来，垂直的管理受到块块的肆意分割，随 意取舍。烟草的整体已经像袋装的马铃薯，形聚而实散。垂直管理根 本难以落到实处。8 ( 三) 目前，由于局( 司) 一家，各单位一味强调眼前的经济 利益，忽略了对专管部门的建设。如果长期如此，就必定会造成一些 专卖执法队伍素质不高的问题，特别是县级专管部门尤为突出。由于 局( 司) 一家，局长、经理一肩挑，为完成任务，工作重心多放在销 售工作上，淡化忽略了专卖管理部门的作用，哪几需要哪儿上，成了 真正意义上的“专管员”，而需要净化市场，搞大行动时，就东拼西 凑，临时抓兵，求了工商，请公安，费时耗财不说，很多时候都起不 到很大的作用。没能从思想上认识到建设一支高素质专卖执法队伍的 意义。 ( 四) 专卖专营的本意被歪曲 专卖的宗旨是“寓禁于征”。根据烟草专卖法，专卖的本意， 一是控制和限制对这一特殊商品的消费；二是不断提高质量以维护消 费者利益；三是国家专卖保证国家财政收入。然而，目前专卖的本意 却往往被歪曲。超产瞒产，大进大出，地方封锁，财税流失，就是其 突出表现。9 3 2 成因分析 造成这些现象的原因，从根本上讲，是随着计划经济向市场经 8 吕烈光著：对完善烟草专卖体制问题的探讨 1 9 7 页。 9 吕烈光著：对完善烟草专卖体制问题的探讨， 1 9 7 页。 烟草专卖管理论文选1 9 9 8 年辑，第 烟草专卖管理论文选1 9 9 8 年辑第 北京交通大学硕士学位论文 济的发展，确立于计划经济年代，建立在计划经济基础上的专卖体制 某些方面和环节与市场经济条件下烟草行业的发展要求不适应，统一 领导与双重领导的矛盾以及垂直管理与管理机构按行政区域和行政 序列设置的条块分割的矛盾不断激化，专卖体制旧的基础发生剧变， 新基础尚未完善，维系与冲击专卖体制的两种力量此消彼长的结果。 i o ( 一) 经济运行主体地位弱化使维系与冲击专卖体制的力量对 比发生根本性变化 在计划经济体制下，烟草行业的运行具有以下特点；第一，行 业更接近成为一个整体企业，国家局( 总公司) 是行业经济运行的主 体，拥有对全行业的经营决策权和产品支配权。第二，各生产企业的 生产计划包括产品品种、规格、等级、数量、质量都由国家局直接下 达。第三，企业生产规模、技术改造以及所需的设备、原辅材料都内 国家局( 总公司) 通过计划下达和组织供应。第四，产品由国家局( 总 公司) 按计划分配。第五，企业多数有税无利，税收先缴足，再退税 补亏，等等。总之，全行业无论人、财、物，还是产、供、销，都由 国家局( 总公司) 决策，国家局( 总公司) 是行业经济运行的主体。“ 然而，随着计划经济向市场经济过渡，烟草行业在坚持专卖制 度的同时，也根据市场经济的要求进行相应的改革，特别是在落实企 业自主权方面进行了一系列重大改革，烟草行业的运行已与计划经济 时代具有完全不同的特点：第一，国家局( 总公司) 作为烟草行业经济 运行主体的地位已大大弱化，逐步为各企业所取代。烟草作为一个整 体企业仅剩下一个空壳，国家局( 总公司) 对全行业的领导与管理已从 强有力的指令性计划转交为宏观调控，以指导为主。第二，生产企业 作为生产经营的基本单位，在专卖法允许的范围内追求最佳经济效 益，其生产经营决策完全由企业自己根据外部济环境和自身情况作 ”高忠和著：淡化、削弱、动摇烟草专卖制度的原因及解决问题的对策，烟草专卖管理 论文选1 9 9 8 年辑，第3 1 4 页。 ”云昌运著：浅谈市场经济中的烟草专卖管理，烟草专卖管理论文选1 9 9 8 年辑，第 2 l l 页。 1 4 现行专卖管理体制与市场经济基本要求的冲突及完善研究 出。”第三，企业以横向的信息传递作决策依据，取代以来自上级主 管部门的指示、指令和决定为决策依据。第四，企业之间依法开展平 等的竞争。第五，企业作为一个独立的法人，自主地作出生产经营决 策，独立承担经营风险和收益，盈利和亏损。 在既体现烟草专卖特色又适应社会主义市场经济发展要求的 新的运转机制还没形成之前，当对特殊商品实行专卖的本质要求与市 场经济的本质就是竞争经济这固有的矛盾机制转换过程中激化时， 在现行财税体制下，企业必然与地方政府联合起来，冲破统一领导和 垂直管理的束缚。而经济运行主体的易位，一方面，国家局( 总公司) 无论对人、物，还是对产、供、销，其支配权、决策权都受到很大的 削弱。统一领导、垂直管理的手段弱化，按行政区划梯级设置、代表 国家局( 总公司) 实施垂直管理的各级职能部门的管理手段也就软弱 无力，并为其异化为依附于块块，变成冲击条条的一种力量埋下伏笔。 另一方面，企业的自主权增强，地方政府在专卖管理对象、环境日益 复杂的情况下，地位日益提高。维系专卖体制的基础与力量此消彼长， 是造成此种现象出现的根本原因。 ( 二) 现行财税体制是条块分割的根源，并驱使企业投入地方 的怀抱，使力量对比进一步向冲击体制的一方倾斜。 现行财税体制是企业和地方政府联合起来挑战统一领导，分割 垂直管理的主要诱发因素。行业发展目标之一是改变行业的“一散、 二低、三乱”的现状，使我国从烟草大国发展为烟草强国。这就意味 着部分企业将在激烈的竞争中被淘汰关闭。然而，就地方政府来说， 现行财税体制下，有产量就有税收。就企业来说，1 9 9 4 年的税制改 革，取消了卷烟的税前还贷、税收减免、税收包干、超税留成等优惠 政策。这就迫使企业必须在创利上下工夫。面对有限的市场和激烈的 竞争。单纯追求外延的增量不仅不可能，而且不一定能够创利。为了 既增量又增利，企业与地方会在地方封锁、超产瞒产等冲击统一领导、 “吕烈光著：对完善烟草专卖体制问题的探讨，烟草专卖管理论文选1 9 9 8 年辑，第 1 9 7 页。 北京交通大学硕士学位论文 垂直管理，牺牲整体维护局部方面找到共同点。” ( 三) 完全专卖对地方政府的依赖，强化了地方领导，为地区 封锁提供了条件。烟草行业在确立专卖制度时，把专卖定位为完全专 卖，即烟草专卖品生产经营的全过程属于专卖的范畴。在当时的背景 下，是可行的，也是完全必要的；对迅速提高专卖的威信，建立和完 善统一领导、垂直管理的基础起了重要作用。十几年来所取得的有目 共睹的成就就是明证。随着市场经济的发展，随着烟草行业改革向纵 深推进，完全专卖的定位已经使某些环节不适应市场经济条件下烟草 行业的发展要求。某些环节已经异化为动摇、冲击专卖体制的因素， 成为行业深入发展的阻力。 1 、完全专卖对地方政府的依赖，强化了地方领导，弱化了上 级的统一领导。专卖的对象涵盖了农工商、产供销、内外贸，包括了 几百万商户、2 0 0 0 多万烟农，3 亿多消费者。对如此广泛的范围和对 象的各个环节实施专卖管理，决不是烟草专卖行政主管部门一家所能 胜任的。事实上，在市场经济的今天，管理对象的复杂性决非计划经 济年代的情况所能比拟。无论是日常的市场管理，还是大要案的查处， 对地方政府的依赖性大大加强。对地方政府的依赖，客观上使双重领 导中的地方政府领导这一层显得更加突出，也使上级主管部门不得不 处处对地方政府陪小心，从而使统一领导和垂直管理打了折扣。可以 说，在目前的条件下，完全专卖的定位强化了地方领导，弱化了上级 主管部门的权威。 2 、完全专卖为地方封锁、条块分割提供了机会和条件。在转 换机制期间，特别是在卷烟市场由卖方市场转变为买方市场，市场竞 争日趋激烈的情况下，完全专卖的定位还使地方封锁有了借口。这从 几年来不少地方把很大的精力放在查处销售和无准运证运输非本地 产的国产卷烟，以及这一类案件的比例不断上升可以得到反映。某些 省就把市场上销售的、不在地方允许牌号范围内的非地产烟一律没 ”王琳著：浅议烟草专卖管理中地方垄断的危害性及对策，烟草专卖管理论文选1 9 9 9 年辑，第2 0 8 页。 现行专卖管理体制与市场经济基本要求的冲突及完善研究 收，还为此撤销了个别执行地方规定不力的专卖局长( 经理) 。完全专 卖对地方政府的依赖，激烈竞争中地方利益的驱动，使“双重领导， 以上级领导为主”的机制实质上难以落到实处，并为实行地方封锁， 分割垂直管理提供了借口和条件。“ 4 、对“政企合一”体制的不恰当认识，促使政企分离。并使 “政”异化为肢解条条的力量。现行管理体制最大的特点是“政企合 一”。这是目前受行业内外责难最为强烈的一个方面。要求政企分开 的呼声甚高，以为只要政企分开，一切问题题就能迎刃而解。这是对 “政企合一”中的“政”不恰当理解的典型表现，也是日前不少问题 的根源。一方面，“企”由于对“政”的理解在思想上不恰当地把自 己与专卖分离开来，因而弱化了自身的专卖意识不好好珍惜党和国 家赋予于我们行业的特殊政策，不仅以为专卖是专卖部门的事，而且 把专卖当作障碍，自己游离于专卖管理之外。平常说的问题在外部根 子在内部正是行业内部基于对专卖的不正确思想认识而作出自毁“长 城”的蠢事。另一方面，“政”也自觉不自觉地背离其设立的初衷， 游离于“合一”的整体之外。“政企合一”管理体制中的“政”，其初 衷与本意并不是广义上的“政”。烟草专卖局和烟草公司并不是一般 意义上的政企关系。烟草行业作为国家专卖的一个整体企业，“政” 是为了更好地、更充分地运用国家赋予特殊行业的特殊政策而派生的 管理职能。