（行政管理专业论文）论行政执法中公民权益的保障.pdf

中文摘要 从依法治国理念的提出到相关具体法律的颁布，建设社会主义法治 国家已经从理论落实到具体的实践操作过程中，并已取得了一定的成就。近几年 随着构建和谐社会要求的提出，我们国家开始注重在各个领域把以人为本理念纳 入进来，法治国家的建设同时也要考虑人文关怀。行政执法作为法治国家建设的 中心环节，其活动的范围和效果与人民群众的生活紧密相关，因此，提倡以人为 本的执法观念和方式便显得迫切而又重要。但是，在现实的执法过程中，存在着 执法犯法、执法不公和粗暴执法等现象，严重侵害了公民的权益，与构建和谐社 会和提倡以人为本的科学发展观不相协调，容易造成社会的不稳。造成这些现象 的原因既有内部因素，包括行政执法人员自身执法素质过低、行政执法体制不健 全，也有外部因素，包括公民表达利益渠道不通畅、行政执法救济途径不完善等， 因此，寻求和谐、公正的执法方式，保护公民的正当权益和要求是解决问题的关 键，这就需要在和谐执法环境下，通过正确的理念指引，内部转变行政执法方式， 改革行政执法体制，外部建立通畅的利益表达渠道，监督行政执法人员的行为， 完善执法救济渠道，综合利用多种途径解决行政执法的现状问题，保障公民的合 法权益，高效完成行政执法任务，更好地建设社会主义法治国家。 【关键词】： 行政执法；公民权益；人性执法；执法责任制；执法救济 a b s t r a c t f r o mt h ec o n c e p to ft h er u l eo fl a wp u tf o r w a r dt ot h ep r o m u l g a t i o no ft h e r e l e v a n ts p e c i f i cl e g a l ，b u i l d i n gas o c i a l i s tc o u n t r yr u l e db yl a wf r o mt h e o r yi n t o c o n c r e t ep r a c t i c ei nt h eo p e r a t i o np r o c e s s ，a n dh a sm a d es o m ea c h i e v e m e n t s i nr e c e n t y e a r sw i t ht h er e q u i r e m e n t so fb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y ，o u rc o u n t r yi na l l f i e l d sb e g a nt of o c u so np e o p l e - c e n t e r e dc o n c e p ti n c o r p o r a t e dw i t ht h er u l eo fl a w ，a t t h es a m et i m ew eh a v et oc o n s i d e rt h ec o n s t r u c t i o no fh u m a n i s t i cc o n c e r n t o p r o m o t ep e o p l e c e n t e r e dc o n c e p ta n dm o d a l i t i e so fl a we n f o r c e m e n ta p p e a r st ob e u r g e n ta n di m p o r t a n t h o w e v e r , i nr e a l i t yt h ep r o c e s so fl a we n f o r c e m e n t ，t h e r ei sa l a wv i o l a t i o n , l a we n f o r c e m e n ta n dg r o s s l yu n f a i rl a we n f o r c e m e n tp h e n o m e n o n , s e r i o u s l y i n f r i n g e du p o nt h er i g h t sa n di n t e r e s t so fc i t i z e n s ，t h er e a s o n sf o rt h ec a u s e s o f t h e s ep h e n o m e n ab o t hi n t e r n a lf a c t o r s ，i n c l u d i n gt h eq u a l i t yo f t h el a we n f o r c e m e n t o f f i c e r st h e m s e l v e st o ol o w ，t h el a we n f o r c e m e n ts y s t e mi sn o t s o u n d ，b u ta l s o e x t e r n a l f a c t o r s ，i n c l u d i n gc i t i z e n se x p r e s s e d i n t e r e s tc h a n n e l sn o t o p e n ， a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，r e l i e fi m p e r f e c tw a y ，t h e r e f o r e ，t os e e kh a r m o n ya n d j u s tl a we n f o r c e m e n t ，p r o t e c t i o no ft h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fc i t i z e n sa n d d e m a n di st h ek e ys o l u t i o n ，w h i c hr e q u i r e sl a we n f o r c e m e n ti nah a r m o n i o u s e n v i r o n m e n t ，t h r o u g hc o r r e c tb e l i e f , t h ei n t e r n a lc h a n g e si nt h el a we n f o r c e m e n t ， r e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v ea n dl a we n f o r c e m e n ts y s t e m ，t h ee s t a b l i s h m e n to fc l e a r e x t e r n a li n t e r e s t se x p r e s s i o no fc h a n n e l s ，a n ds u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n tp e r s o n n e l ，i m p r o v et h el a we n f o r c e m e n tr e l i e fc h a n n e l s ，c o m b i n i n ga v a r i e t yo fw a y st os o l v et h ep r o b l e mo ft h es t a t u so fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t t op r o t e c tt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fc i t i z e n s ，a n de f f i c i e n tc o m p l e t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v el a w - e n f o r c e m e n tt a s k s ，a n db e t t e rb u i l d i n gas o c i a l i s tc o u n t r yr u l e db y l a w k e yw o r d s ： a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ；c i v i lr i g h t s ；h u m a n el a we n f o r c e m e n t ；l a w e n f o r c e m e n ta c c o u n t a b i l i t y ；e n f o r c e m e n tr e l i e f 学位论文独创性声明 本人郑重声明： l 、坚持以“求实、创新修的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：墨垒左 日 期：掣伴 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规。 前言 实行法治，是现代民主国家的普遍选择。从党的十五大报告明确提出“依法 治国，建设社会主义法治国家 ，到2 0 0 4 年4 月国务院颁布的全面推进依法行 政实施纲要，再到行政许可法、行政复议法、行政诉讼法等一系列相 关法律条文的出台，都明确表明了我国开始由“人治 转向“法治 ，倡导建立 法治政府。法治政府要求政府行政人员必须依法行政，依法行政的首要问题，就 是公民与政府的关系问题。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，对人民负责， 对法律负责，是依法行政的本质内涵。依法行政的关键和核心是行政执法。因为 行政执法的公正、高效与否，直接关系着人民群众的切身利益，关系着党和国家 在人民群众心里的形象和威信，这也是在坚持科学发展观的前提下，倡导以人为 本，坚持人的全面发展。但是，由于长期以来的“人治 习惯的影响，加之法律 规范和相应体制机制的不健全，使得行政机关的行政执法活动现状不容乐观，政 府行政人员只注重自身执法结果的效率，忽视了在执法过程中对公民权益的维护 和保障，有法不依、执法不公、粗暴执法、执法犯法现象还不同程度的存在，严 重侵害了公民的正当权益，也破坏了政府的形象，与现阶段倡导的法治政府价值 本质背道而驰。解决这一问题，实现政府人员与公民的友好、和谐关系，是当前 行政执法中最现实、最迫切的任务，也是实现法治政府公平、公正、和谐、高效 理念目标的关键。为此，本文从行政管理学的角度出发，在相关理论框架的支撑 下，寻找行政执法中对公民权益侵犯的表现及根源，从外部和内部路径上探求相 应的解决对策。 一、本选题的理由和意义 ( 1 ) 理论意义。行政权真正来源于民众，人民为了让行政权力最大限度地 发挥效益，让渡了行政权力的使用权。依民意制定的宪法、法律是人民让渡权力 使用权和制约权力正确行使的准则。因此，行政权力是一种有限的、受制约的权 力。行政权与公民权利是密切相关的。当行政权力与公民权利发生冲突的时候， 行政权力应服务于公民的正当权益。保障和实现公民权利、公众利益和人民的福 利，是行政权行使和运行的根本目的，也是我们政府为民服务的宗旨体现。 ( 2 ) 实践意义。随着科学发展观、依法执政、构建社会主义和谐社会、高 度关注民生等一系列新的执政理念的提出，使政府行为规范化、法治化的要求显 得更加迫切。同时，随着全社会法律意识不断提高和人民群众依法维护自身合法 权益意识的逐步增强，依法行政正在成为社会各方面对政府的普遍要求。依法行 政的动力机制正在由政府推动型，向政府推动与人民群众强烈要求的互动型转 变。而依法行政的重点和难点便是行政执法。行政机关在行使法定职权、做出具 体行政行为尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为时必须严格依法办 事、依据法律的规定和法定的程序，行使自由裁量权也必须符合法律规定的幅度、 范围和原则。当前，我国行政执法中存在着诸多问题，如相当数量的行政执法人 员素质不高、执法效率低下、行政执法主体混乱、不合法，且行政执法体制不顺、 不健全，职责不清、执法制度不完善、执法程序不规范，而且对行政执法的非法 干预过多，一些地方和部门“以言代法、以权压法 甚至徇私枉法的现象严重， 执法中利益驱动和地方保护主义较普遍存在，“三乱 现象突出，争权争利或推 委扯皮等颇不鲜见。这些都严重影响了党和政府的威信和形象以及公民的合法权 益，影响了行政效率，违背了为民服务的宗旨。因此，为了落实依法行政，加强 和完善行政执法，就需要理顺行政执法体制、规范行政执法程序，努力提高行政 执法人员的素质，突出建立和健全以行政执法责任制为中心的各项行政执法制 度。只有这样，才能督促行政机关及其工作人员在行政执法中严格依法办事，增 强其责任心和敬业精神，切实保障公民、法人和社会组织的正当权利和合法权益。 二、该领域研究的前沿动态 行政执法属于法治政府实施行政权的一个关键部分。对于行政执法中公民权 益的保障问题主要涵盖在法治政府的相关理论之中。在西方，早就有学者提出了 建设法治政府的主张；在中国，随着依法治国思想的确立和一系列相关法律的颁 布，学者们都开始在法治政府的框架下，研究如何控制行政权力、加强和完善行 政执法。“它山之石，可以攻玉 ，有必要对这些思想做一综述。 在西方，依法行政首先是由资产阶级提出并在资产阶级国家付诸实践的。王 名扬著的英国行政法、美国行政法中，各自介绍了英、美两国的依法治国 思想。英国的依法行政由越权无效和自然公正组成。越权无效的核心内容是：越 权的行政行为不具有法律效力；自然公正是指：一方面，任何人或团体在行使权 2 力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和 防卫的权利，另一方面，避免偏私，“不能做自己的法官”。美国依法行政的基本 内容包括基本权利和正当程序。前者指一切组织和个人都必须服从法律，但这种 法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利，后者指法律的实施必须通过 正当的法律程序进行。随着社会的发展，法治本身所具有的精确、理性和非人格 化特征更适合现代社会的发展。个人权利和自由是法治实现的现实选择。英国著 名法学家彼得斯坦和约翰香德在西方社会的法律价值一书中指出，人类 一些最美好的价值如秩序、公正、自由都应当通过法律来达成，人们普遍容忍法 律的结果，是社会一致性的达成。迈克尔莱斯诺夫在其社会契约论中分析 了法治的“互惠性 和“有条件性原则”，就是说，如果不仅仅将共同体观念视 为一种道德理想和道德资源，那么，法治和契约理念的体现机制即法治政府则是 政治权力和公民权利在一定条件下的互惠生成机制。由此可见，西方国家的政府 早就考虑到了行政权力与公民权利两者的内在联系，法律必须体现正义的性质是 法治政府行使权力的应有之义。 在中国，依法行政也是我国法制建设本身发展的结果。我国宪法对依法行政 提出了基本要求，并作了许多原则规定。1 9 8 9 年4 月4 日行政诉讼法的通 过以及1 9 9 4 年5 月1 2 日国家赔偿法的通过，建立了对具体行政行为是否合 法的司法审查机制。1 9 9 6 年3 月通过的行政处罚法和2 0 0 0 年4 月通过的( ( - 0 - 法法，这些法律条规都充分体现了依法治国、依法行政的精神。 中国的法治政府建设主要体现在两个方面：一是人民意志论。我国政府施政 的宗旨是为广大人民群众谋利益，建设法治政府体现了政治权力来源于并服从于 人民意志的原则；二是社会理性主义原则。政府施政本着理性的法律规则，人民 亦有足够的理性认识及手段来维护公民的权利。文正邦的法治政府构建论 依法行政理论与实践研究、沈荣华的现代法治政府论、莫纪宏的规范政府 行为，保障公民权利、傅思明的中国依法行政的理论与实践等著作中都对 如何限制和控制政府的行政权力，维护公民的合法权做了一定的阐释。行政执法 能力是法治政府行政权力的关键和核心内容，执法力度的公正与否、直接关系到 公民的息息生活以及切身利益。从注重行政执法人员的主体权力到以维护执法客 体公民的权益为转向，是当前我国法治政府行使行政权力的目的和内在要求。 3 三、本选题的研究目的与研究方法 依法行政体现了现代法治的重心已由传统法制的“制民”模式转变为“制官 、 “制权”模式，以限制政府权力的滥用，规范行政行为，维护和保障公民的正当 权益和合法要求这一内涵。通过研究在法治理念下的行政执法过程，要求行政人 员在行使权力时必须依据法律规定、接受监督，对违法的行为承担相应的法律责 任，维护公民的合法权益和要求，实现执法与为民的内在和谐。 1 制度分析方法。将政府职能的转换作为法治背景下政府执行力的一个制 度变量。通过政府职能转换的理论和实践分析，探求政府执法应朝着有限政府和 服务政府方向转变，找出制约合法执法的障碍因素，并进一步寻求行政执法的制 度框架。 2 系统分析方法。行政执法问题，不仅仅是一个政治学问题，而且也需要 用管理学和法学的相关知识加以系统的深入分析。同时，行政执法需要内部制度 组织机构整合和外部民主的制约两种力量的互相影响下才能成功行使，这就更需 要用系统的观点来研究问题，寻求解决路径。 3 理论分析与实证分析相结合的方法。通过揭示法治政府对政府行为的原 则和特点，公正、公平执法，从而政府执法的现状和存在问题，指出行政行为需 努力的方向。 4 文献研究方式。通过对相关文献的搜集和整理，帮助自己文章写作过程 的完成。 四、本选题的创新性成果和结论 目前学术界主要侧重于在法治政府这一大的框架下，研究和探讨政府的职能 转变、价值诉求、制度变迁、组织机构调整等一系列方面，多是属于静态的描述 性研究，缺少一定的动态研究；此外，对于很多相关研究，多是从行政执法中的 政府行为出发，要求必须在法律的约束下执法，而很少从公民权利角度考虑执法 的意义和功能，本选题便是从行政执法与公民权利之间的互动角度出发，研究现 行的执法模式与传统方式的相脱节，按照和谐社会和法制社会的要求，实现人性 执法。把理论研究放到社会实践中来，寻求和谐公正的执法模式，这是本文的创 新之处。 行政执法是依法行政的具体操作，依法行政是行政执法的原则。对于行政执 4 法内涵的界定，可以从行政法学、行政管理学和管理实践上分别加以定义。在行 政法学研究中，认为“行政执法是各级各类国家行政机关和行政机关工作人员或 国家行政机关委托执行行政管理任务的人员，在行政管理活动中，针对特定的人 和事，依法实施的各种具体行政行为。 i l l 在行政管理学研究中，认为行政执法 是指国家行政机关在行政管理的一切活动中遵守法律规范，依法从事各项管理活 动及适用法律、法规和规章的活动。这个定义主要说明了行政的性质和功能。科 学发展观的提出，要求党和国家的各项活动坚持要以人为本，促进入的全面发展。 和谐社会的提出正是符合了科学发展观的要求，而和谐社会的建立从政府角度上 来看就是提倡建立公共服务性政府。法治、高效、公平、公正、有限等是公共服 务型政府的内在本质和要求。从这一意义上来看，行政执法便是“行政主体依照 法律和立法精神对社会生活进行组织和管理的活动，是行使行政权力的一个过 程。 1 2 l 这个定义也正是本选题所研究的观点，在这里，行政执法主要强调其管 理功能，同时也强调行政执法的服务功能。 对于本选题中的公民，从行政法学上来看，是指行政相对人，即与行政主体 互有权利义务关系的对应一方。重点强调行政执法行为过程中，行政主体和相对 人的法律意义上的“平等关系，而从行政管理学角度上看，公民是指行政权力 主体作用的对象，即行政权力主体在管理行政事务，行使行政执法权力过程中所 面临的对象，这里的公民既可以指公民个体，也包括企业和组织。需要特别注意 的是，并不是所有的公民、企业和组织都能成为行政执法中的对象，只有当他们 在行政人员进行行政执法的过程中发生了权利义务关系的时候，才可以称之为行 政管理中的执法客体。公民在行政执法过程中，其行为既可能是积极的，也可能 是消极的行为，其行为结果配合的好坏，主要取决于自身的配合情况和执法人员 的素质要求。在管理过程中，人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取 行政强制措施一类行为方式称为行政执法，行政执法的主体便是履行这些执法功 能的政府人员。这些行政执法活动与公民的切身利益紧密相关，也最容易侵害公 民的权益，因而这类行为的实施直接影响公民对政府的评价和对政府的信任。在 行政执法中，行政执法主体要以公民的正当权利和合法权益为前提，实现公民权 利和政府权力的最好结合。 【l l 许崇德等主编：新中国行政法学研究综述，法律出版社1 9 9 1 年版，第2 9 3 页。 1 2 l 文正邦主编：法治政府构建论依法行政理论与实践研究，法律出版社2 0 0 1 年版，第4 0 4 页。 5 第一章行政执法中的公民权益保障概述 建设法治国家必须要依法行政，不仅强调政府要维护和执行法律的秩序，而 且要求政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法 律规范。行政执法作为法治政府建立的中心环节，与人民群众的生活紧密相关， 其执法结果最能体现人民的满意度，因此，保障公民在执法过程中的合法权益， 是新的历史时期的要求和体现，也是坚持以人为本理念的具体实践。 第一节行政执法中公民权益保障的理论基础 实现行政执法中的公民权益需要一定的理论为支撑，主要包括权利平衡论、 权力控制论、服务公正论和民主论，这些理论为执法实践奠定了基础。 一、权利平衡论 权利平衡是从行政机关与行政相对人( 公民) 的权利义务关系的角度而提出 的观点。所谓平衡是指行政机关与公民的权利义务在总体上应当是平衡的，既表 现为行政机关与公民权利的平衡，也表现为行政机关与公民义务的平衡；既表现 为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为公民自身权利义务的平衡。“因为在 我国，国家利益、公众利益与个人利益在根本上和总体上是一致的、统一的，这 是平衡论存在的基础。 1 1 1 在过去的行政执法中，虽然行政主体和客体之间互有 权利和义务，但是两者各自的权利义务在质和量上都是不对称的。主体往往忽略 了客体的权利，只强调其义务。行政主体拥有并行使行政权力，具有强制性和不 可处分性，其权利义务关系具体表现为行使职权和赋予职责；而客体的权利行使 及其自由度都要受到主体的制约，其权利是有限的。行政执法是政府行使行政权 力的过程，在这一过程中，执法主体要以公民的正当权利和合法权益为前提，实 现依法执法、依法行政。行政执法使公民权利从“应然 走向“实然 。法治政 府最主要的目的之一就是保障和实现人的权利，行政执法作为同人民群众联系最 1 1 l 罗豪才等文：现代行政法的理论基础论行政机关与相对一方的权利义务平衡，载中国法学， 1 9 9 3 年第l 期。 6 直接、最密切的政府管理行为，是保障人权最根本的实现途径。“权利是人们为 满足一定的需要，获求一定的利益而采取一定行为的资格和可能性，或者说是正 当的利益和允许的行为( 自由) 。”【1 】政府的权力要为公民的正当权利服务。对于 保障公民的权利，主要是指在行政执法过程中，保障公民权利的平等、广泛地实 现，保障公民的正当权利和合法权益能够实现。公民权利理论要求当前的行政执 法体系能够从保障公民的合法权益出发，使行政主体严格依法办事、依法执法， 让双方活动都受到法律的限制和约束，这样才能避免和消除因双方这种实际地位 的不对等而造成的在权利保障方面的不利因素，防止和矫正行政权力对公民权利 的损害和侵犯，实现权利平等。 二、权力控制论 对行政权力的行使提供法律上的保障，是行政执法的基础和前提，通过法律 明确规定权力的归属、权限的划分、责任的确定、权力行使的要求等有关制度， 使行政权的行使具备法律保障，以保证行政执法的权威性和约束力，保障公民合 法权益的实现。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验 ， “从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。 1 2 】依法行政 的重点就是要加强对行政权的控制。通过法律限制政府权力的滥用，是行政执法 的必然。英国行政法学者h 韦德认为，“行政法的第一个含义就是它是关于控 制政府权力的法，控制政府权力正是行政法的核心。保证政府权力在法律的范围 内行使，防止政府滥用权力，以保护公民，是行政法的最初目的。 嘲因此，凡 是有行政权力适用的地方都需要有法律对行政权力进行规范和制约，这是现代法 治精神的内在要求。行政权力是有限的，它不得超越法律授权的界限，法治行政 的首要目标就是确保行政主体在法律授权的范围内活动，限制政府滥用权力，保 障公民基本权利免受侵犯。即使一个国家宪法规定的公民基本权利的范围再大， 如果没有保障这些基本权利实现的措施和资源，公民的基本权利仍然得不到保 障。为此，实施任何行政活动都必须具有法律上的依据，行政执法作为依法行政 的关键和中心环节，更应如此。控制论的核心在于将行政权的范围和运作方式控 【1 】文正邦：论权利和权力，载外国法学研究( 重庆) 1 9 9 8 年，第1 期。 【2 】【法】孟德斯鸠：论法的精神( 上) ，商务印书馆1 9 6 1 年1 1 月第l 版，第1 5 4 页。 1 3 1h 韦德著，徐炳等译行政法，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第5 - 6 页。 7 制在合理合法的界限之内，即体现在政府行政人员在执行权力的过程中，既要依 照法律的规定办事，又要保障公民的正当权益，防止执法犯法。 三、服务公正论 服务公正是在政府职能向服务方向转变下，结合行政执法的公平、公正原则 所提倡的。现代社会以服务为方向的政府职能选择将成为一种必需和必然。努力 为公民服务，为社会服务，为国家服务，自觉把效率和效益作为自身服务水平的 内在评价尺度，把“人民满意不满意 作为外在的评价尺度。公共服务型政府便 是现代社会民众所信赖的政府机关模式。公共服务型政府以维护社会正义，增进 社会福利，保障民权，实行法治社会为基本价值取向。主张行政的目的不在于统 治与管理，而在于服务。政府在行使执法权力的过程中，不应只注重其结果的效 率，还应该强调行政执法的服务功能，体现公正性。“罗尔斯在其名著正义论 中指出：一个社会无论效率多高，如果它缺乏公平，则不能认为它比效率低但 比较公平的社会更理想，这种效率与公平之间的内在逻辑对于行政执法体系而 言是一致的。 i l 】即使行政执法具有很高的效率，但在提倡政府服务职能的社会， 对公平关注不够的话也是不行的。对于在行政执法中的公正、公平性，既要体现 在实体法中，更要体现在程序法上，因为程序法的公正、公平与否，直接能被公 民所反应，也与公民的切身利益最为密切相关。 四、民主论 我国宪法所确立的人民民主制度即是指国家一切权力属于人民，人民享有参 加对国家事务管理的权利。在组织形式上，实行人民代表大会制度，人民通过人 民代表大会制度来行使权力并监督政府。这种民主制度为近现代国家权力的合法 运行提供了制度前提。现代国家的民主性质决定了国家的行政管理必须是法治行 政和科学行政。在民主政体下，人民是国家的主人，国家的一切权力来源于人民 通过法律的授予，国家的行政权也不例外。行政执法作为依法行政的关键，也是 行政人员行使行政权力的过程，而行政执法中行政权力的取得也必须基本人民的 同意或授予，行政权力的运行必须具有民众的参与，并受到民众的监督。评价一 i i l 刘靖华、姜宪利等著：中国法治政府，中国社会科学出版社2 0 0 6 年3 月第1 版，第2 5 4 页。 8 国行政权的民意基础，必须考察该国宪法和法律有关行政权的规定是否真正具有 民主性，只有宪法和法律有关行政权的规定是全体人民意志的反映，由此而获得 的行政权才是人民的授权，才具有坚实的民意基础。行政执法力作为国家的一种 重要行政权：首先，其权力的取得必须建立在民意的基础之上，将民意体现在法 条之中。将行政执法的相关法律条文先由专家起草，对法律草案广而告之，使全 体人民知悉并充分听取意见，再由具有广泛代表性的人民代表对法律草案行使表 决权从而形成法律，建立良好的立法秩序，体现公正民意之法；其次，行政执法 权力的行使必须尊重民意，保证民众参与到行政权力的运行过程中去。这就要加 强对行政执法中的程序法的完善，不光要体现结果的效率，还要体现过程的公平。 只有国家尊重民意，保证公民参与，才有民主行政的存在，也才能真正实现执法 权力的合法运行；最后，行政执法权力的行使效果还必须受到公民的监控。其功 能在于保证国家权力运行的客观效果符合民意，实现权力运行结果的民主化。只 有强化对行政权的民主监督，才能保证行政权真正成为一种对人民负责的权力。 第二节行政执法中公民权益保障的组成部分 行政执法作为与公民切身利益紧密相关的行政权力，随着社会的发展，其执 法手段和执法方式发生了重大的转变，逐步从强制性向服务性方向转变，执法目 的从片面只重视结果向注重过程、实现公平、公正执法，保障公民权益转变，执 法方式和手段从强制、命令型向人性化执法方式转变。基于这些变化，便要求行 政执法人员在执法过程中必须考虑执法相对人的需求和利益，相对人在执法过程 中的权益要求是多种多样的，首先要了解公民权益主要包括哪些方面，具体来讲， 主要包括利益表达权、知情权、监督权、申诉抗辩权和受救助权。 一、保障行政执法中公民的知情权 知情权是公民权益保障的最重要的权利，公民的知情权与行政执法的好坏密 切相关。任何一项执法活动如果能得到公民的理解和支持的基础上，才能有效完 成。知情权，又称了解权，对于这个概念的理解，包括三个层次：首先，知情权 是公民的一种自然权利，是生命权或生存权或人身权的一部分；其次，知情权是 一种社会权利，公民作为社会的组成成员，有权知道整个社会所发生的、他所感 9 兴趣的问题和情况，有权了解社会的发展和变化。政府必须为公民提供信息和档 案服务，建立各种信息系统以满足公民的需要，正如麦迪逊所言：“一个受欢迎 的政府如果没有普遍的信息或者获得信息的渠道，那只不过是闹剧或悲剧的序 幕，或两者皆是。知识将永远统治无知。人民如要想自治，必须用知识所给予他 们的力量来武装自己 。i l l 最后，知情权在政治上也是一种民主权利，公民依法 享有知道国家的活动，了解国家事务的权利，这是公民在民主宪政下增进自身利 益的必要手段。 行政执法活动与公民的切身利益息息相关，对社会、对公民的权益影响面最 广、最深。作为有关政府部门，就应该主动的把相关执法活动的目的、意义、方 式、途径公之于众，让公众更好的了解并理解政府行为的意义。公民对行政机关 执法内容的事先知悉，不仅是良法品质的一般要求，而且也是公民知情权的必 然组成部分。 譬如在城市执法中出现的执法粗暴、野蛮现象，如果城市执法人员在执法之 前能够让公民知道执法的目的是为了维护市容环境，让居民有一个良好的居住环 境的话，我想任何一个公民都不会不想为城市的建设出一份力的，他们在理解执 法意图的提前下，会主动积极配合执法者的执法活动的，同时，也需要执法人员 能够维护部分公民的基本生存权，规范引导公民行为，在语言和行为上积极帮助 公民，这样，既能化解执法人员与公民的冲突与矛盾，同时也能公正、高效的完 成执法活动。 二、保障行政执法中公民的利益表达权 公民在知道政府的相关执法信息之后，还应该对其中的不明白问题有表达自 己看法的权利。只要存在需求，就有利益的存在，而存在利益，就必然存在通过 以国家、社会及其他社会成员等为媒介或载体进行的旨在实现利益的活动，即利 益表达。所谓利益表达，就是不同的群体或个人为了满足自己的特殊利益，通过 一定的渠道和方式，向社会和政府表达自己的利益要求的活动。公民利益表达权 的实现，对于政府运行的合法性、社会和谐的公正发展和协调政府与公民的友好 关系具有重要的意义。政府合法性是政府存在与发展的基础和前提，体现为公民 【1 】x g , 臼j 光、黎军等著：法治政府视野下的行政行为研究，中国社会科学出版社2 0 0 7 年6 月第1 版，第 1 5 6 页。 l o 对政府及其运行的自觉服从和认同，如果公民认为政府不能为其提供一个有效的 利益表达平台，不能切切实实实现和维护其利益需求时，那么这个政府就不可能 得到公民的同意而具有合法性，这个政府的存在就会产生危机；构建社会主义和 谐社会，要求统筹兼顾并妥善协调各种利益关系，最广泛、最充分地调动一切积 极因素。执法人员与公民的接触最直接，在执法过程中，这些执法人员最能了解 公民的生活和处境，只有构建科学有效的利益表达制度体系，引导公民借助这 一公开、公平、公正的平台，理性、合法地表达利益诉求，才能增进理解，理顺 关系，化解矛盾，整合各种利益诉求，从而体现社会公正，维护社会稳定，实现 社会和谐。 在行政执法过程中，公民的利益表达权主要体现在对于执法的方式、执法的 精神和执法的结果是否感到公平和公正这一要求上。为了更好地完成执法任务， 反映公众的要求，政府执法人员应在执法立法、执法决策以及执法方式的选择上 都应该广泛考虑民意，通过提供一定的渠道让公民发表自己的意见和看法，保证 执法的公正。 三、保障行政执法中公民的监督权 监督执法人员在执法过程中的一切行为，保证执法目的的顺利完成，也是公 民应有的权利。我们国家是实行民主制度的国家，国家的权力属于人民，人民有 权对权力的行使和运行进行监督和制约，保证国家权力的行使合法化，促进公共 利益的最大实现。没有制约的权力行使必然会带来滥用甚至是腐败，在行政执法 中如果没有相关的制约机制，那么必然会造成违法执法的现象。行政执法中最常 出现的问题就是滥用行政自由裁量权。行政自由裁量权是包着合法外衣的一种特 殊行政权，如果行使这项权力时，违背立法的精神和目的，以主观非善意、不正 当的目的为先导的话，就可能产生英国剑桥大学教授阿克顿勋爵所说的“权力有 腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败。 公民在执法中为了保障自身的权益，可以采取多种方式对执法人员的行为进 行监督。要进一步调动人民群众监督行政的积极性和主动性，需要进一步完善和 加强群众监督行政的各种制度和机制。在这里主要是突出信访举报和新闻舆论的 监督渠道。信访举报是公民通过向有关信访部门反映相关执法人员的违法行为， 信访部门在了解到相关信息后，交由有关部门进行调查和查处，而新闻舆论监督 是社会监督的一种有效方式，就是把一些违法行为通过新闻媒体的报道和曝光， 对行政执法部门形成舆论上的压力，迫使相关部门纠正行为，维护社会的合法与 公正。 四、保障行政执法中公民的申诉抗辩权 申诉抗辩权是指公民在执法过程中，对执法人员的侵权行为有权进行申诉和 解释，以维护自己合法利益的权利。申诉抗辩权和利益表达权最主要的区别在于 前者是在其自身权益已经受到侵害的前提下表达利益的行为，而后者表达的范围 更加大一些，即可以在侵权行为之前，也可以在侵权行为之后，贯穿于执法行为 的全过程。 为了使公民的申诉抗辩权得到有效的实施，最重要的就是要为公民创造申诉 抗辩的途径和渠道，即当行政行为发生后，如果公民对其行为感到不满意，行政 执法人员应该有责任和义务告诉公民可以通过什么样的方式和渠道维护自身的 权益。目前我国法律所体现的申诉抗辩权主要表现在行政程序法上，我国虽没有 形成一部比较完整的行政程序法，但对于行政程序的内容散见于其他法律之 中，行政程序的内容包括听证权、申诉抗辩权、信息公开制度、程序公正等，对 于一些执法处罚行为较严重的问题，根据公民的要求，可以举行听证，在听证会 上，公民可以对行政执法机关所做出的行为提出不满和意见，寻求一种公正的解 决方法。 五、保障行政执法中公民的受救助权 有权利必有救济。虽然在执法过程中，公民可以通过各种途径发表自己的看 法，监督执法的行为，但是还是有可能会因为行政执法人员的素质和制度的问题， 造成执法结果的不公正。对于这种现象，公民可以通过事后的救济渠道维护自身 的合法权益。公民行使一定的救助权，既是维权的表现，也是国家体现以人为本， 为民着想的，稳定社会的方式。 执法后的公民救济权的行使，主要包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿。对 违法和不当的执法行为，当事人可以提起行政复议，向作出具体行政行为的上级 1 2 部门提起申诉，复议机关在法律规定的时间内对相关的问题作出决定。如果公民 对其结果还感到不满意的话，还可以采取行政诉讼的途径，也就是说向人民法院 提起诉讼，人民法院秉着客观、公正的原则审理案件，向当事人作出合理的解释 和判决。国家赔偿是国家机关人员在执行公务的时候，侵犯了公民的权益，公民 可以向有关行政部门请求赔偿其经济损失，行政部门应对相关人员进行惩处的行 为。这三种途径是目前我国国家最常使用的方式，也起到了一定的积极作用。但 是对于每种方式的具体操作，还存在着或多或少的问题，影响到了行使的高效与 公正，需要在实践中加以补充和完善。 第三节行政执法中对公民权益保障的实践意义 把行政执法中对公民权益保障的理论基础落实到社会实践过程中是体现公 平、公正执法的必然要求，只有把服务、权力控制、民主理论和权力平等理论结 合到具体的执法过程中，才能最终实现执法的目的，保护公民的合法权益，实现 社会的和谐、公正发展。对于行政执法中对公民权益保障的实践意义，可以从以 下几个方面加以说明： 一、价值诉求：行政执法坚持以人为本的科学发展观 中国共产党十六届三中全会提出了科学观，把它的基本内涵概括为“坚持以 人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展 ， 坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发 展、统筹国内发展和对外开放的要求。其中，以人为本是科学发展观的核心原 则，党和国家多次强调，要用以人为本的科学发展观来促进社会经济的全面发展。 以人为本就是要尊重人、爱护人、关心人、理解人、发展人。 行政执法是行政人员在行使行政管理活动的过程中，依照法定职权和程序， 贯彻实施法律的活动。合法性、合理性和高效性是行政执法的三大原则。科学发 展观的提出，必然要求行政执法的过程也要贯彻以人为本的哩念，因为，相对于 立法、司法活动而言，行政执法与公民的生活和利益关系是最直接、最经常、最 广泛的，所以，以人为本理应成为行政执法的重要原则，对其三大原则进行补充、 完善和创新。 1 3 以人为本的科学发展观要求在行政执法过程中体现人性、人权和对公民的关 怀上。执法应合乎人性、尊重人性，通过在执法态度和手段上尊重公民的人格尊 严、体恤公民的感受，缓解甚至消除公民对执法者的对抗情绪，积极配合行政人 员的依法执法活动。保障人权是执法的最终目的，科学发展观的重要内容之一就 是“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，不断实现好、维 护好、发展好最广大人民的根本利益。 i l l 可见，科学发展观也要求尊重和保障 人的权利，倘若没有以人为本这一理念作为执法的指导，那么，执法者手中的权 力就可能会像一匹脱缰的野马，像一支暴政的利剑，异化为侵犯公民权利、不顾 公共利益，一心只为自己牟取非法利益的工具。在执法中对人予以关怀，也是科 学发展观的内在要求，党的文件中明确指明了以人为本的具体要求，“党的各级 领导干部，要把为人民服务作为最高追求，在任何时候任何情况下都要把广大人 民的根本利益放在首位。要做到心里装着群众，凡是想着群众，工作依靠群众。 一切为了群众，时刻把人民群众的安危冷暖放在心上，深怀爱民之心，恪守为民 之责，善谋富民之策。要从群众最关心、最迫切需要解决的实际问题入手，急群 众之所急，想群众之所想，办群众之所需，倾听群众呼声，体察群众情绪，反映 群众诉求，关心群众疾苦，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈 做好事。 【1 】这也是对执法的要求。总之，“以人为本执法并不意味着降低法律的 标准和尺度，弱化法律的刚性和强制力，不意味着该执法时不执法，不意味着执 法者可以放弃正当防卫的权力，而是在法律的框架和尺度内转变执法的态度和手 段，变过去的野蛮执法、粗暴执法为文明执法、说理执法。 【2 】 二、时代要求：行政执法以和谐为目的保障公民权益 和谐社会是在市场经济体制下，为了更好地促进社会与经济的协调发展，人 与社会的协调发展而提出来的。胡锦涛同志将和谐社会的基本内涵归纳为民主法 治、公平正义、安定有序、人与自然和谐相处六个要素。法治是构建和谐社会的 关键要素，因为，法治的目的就是要实现一种理想的社会状态，这种社会状态是 民主的、安定有序的、公平的和谐社会状态。实现法治社会的方式是多种多样的， 1 1 科学发展观学习读本【o b l 人民网h t t p ：t h e o r yp e o p l ee o m c n ，g b ，4 0 5 5 7 ，6 8 1 3 7 ，i n d e x h t m l i l l 科学发展观学习读本【o b 】人民网h t t p ：t h e o r yp e o p l ec o r n c a g b 4 0 5 5 7 ，6 8 1 3 7 i n d e x h t m l 1 2 1 陈雅丽：论以人为本与执法原则的创新，长沙理工大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 7 年6 月第2 期，第 4 9 页。 1 4 作为体现党和政府执政能力的行政执法工作，担负着保护人民生命财产安全，维 护广大人民群众的合法权益，促进社会主义市场经济有序健康发展的重任，它既 是构建和谐社会的保证，又是构建和谐社会的内容。 和谐社会下的行政执法最主要的体现在对公民正当权益的维护和保障。公平 正义是和谐社会的根本价值，那么，理所当然的需要行政主体在行政执法过程中 和谐、友好的处理与公民的关系。“从关系维度角度出发，行政执法可以被看作 是由多方主体共同参与的多层次关系构成的网络。 1 3 】因此，行政执法的和谐， 在本质上就是所有参与或应当参与行政执法过程的各方主体之间关系的和谐。行 政人员与公民的和谐关系，实际上就是公共利益与私人利益之间的关系。我国在 私人利益与公共利益的关系上，长期以来强调公共利益优先于私人利益