（行政管理专业论文）当代中国城市政府财政收费问题研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 税与费是我国政府组织财政收入的两驾马车，以税为主，以费为辅。但是 因为二者同属于收入分配范畴，故存在着此消彼长的关系。具体到我国城市政 府财政收费恧言，问题则更多。长期以来，乱收费现象不仅屡禁不止，反呈愈 演愈烈之势，致使税费在政府财政收入中的比例失调，甚至在有些地方本末倒 鼍，已经给我国社会主义市场经济体制的建立和发展带来了极大的负面影响， 必须立即改革。耍切实做好这项工作，就需要对我国城市政府财政收费的相关 理论、现状、原因、利弊等方面进行认真的分析与研究，这对规范城市政府财 政收入，建立合理有效的城市政府理财制度，具有重要的理论价值和现实意义。 本文第一部分是对我国城市政府财政收费相关理论的阐释。城市政府财政 收入有税、费和债三部分组成。首先，分别阐述了这三个组成部分的内涵；其 次，对我国城市政府财政收入中的收费问题进行了重点阐释，从中我们可以迸 一步了解政府收费的基本定位、适用范围、收费形式、收费特征以及收费的标 准；最后，提出了我国城市政府财政收费的四原则，即受益者负担原则、效率 原则、有序原则、民主与法制原则。 本文第二部分是对现阶段我国城市政府财政收费状况的评析。此部分较详 细地描述了我国城市政府财政收费规模大、项目多、管理乱等的基本状况，并 指出了我国城市政府财政收费存在问题的危害以及成因。 本文第三部分是对我国城市政府财政收费改革对策的探讨。为了更好的指 导我国城市政府进行收费制度改革，需要借鉴国际社会城市政府收费的有益经 验，同时我国也要建立起规范城市政府收入的机制，并积极推进税费制度改革。 本文的创新点在于：一是揭示了政府收费与税收的关系，既有共性又有区 别。二是，本文不仅描述了我国城市政府财政收费的现状，而且我出了存在的 问题及原因。三是，城市政府收费制度改革是一项庞大的系统工程，涉及到各 个领域及各个方面利益关系的调整。鉴此，本文不仅创新性地从总体上勾画了 税费改革的基本思路，而且还对税费改革的具体配套措施进行了较为全面的阐 发。 关键词：城市政府财政收费税费改革 a b s t r a c t t h et a xa n dt h ef e ea r et w of i e l d so fo u rg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o nf i n a n c i a l i n c o m e ，a n dt a xi sr e g a r d e da sp r i n c i p l e ，a n df e ei sr e g a r d e da sa s s i s t b u tb e c a u s e b o t ho f t h e mb e l o n g 拯t h ei n c o m ed i s t r i b u t i o nc a t e g o r y ，t h e yh a v e ar e l a t i o n s h i po f r e s t r i c t i n g e a c ho t h e r c o n c e r n i n go n0 1 f fu r b a ng o v e r n m e n tf i n a n c i a lc h a r g i n g ， t h e r ea r es om a n yp r o b l e m s f o ral o n gt i m e ，t h ep h e n o m e n o no fa r b i t i a r yc h a r g e s n o to n l yc a n n o tb ef o r b i d d e n b u ta l s oi sm o r ea n dm o r ep o p u l a r ，w h i c hm a k e st h e t a xa n df e eo u to f t u n ei nt h ep r o p o r t i o no f g o v e r n m e n tf i n a n c i a li n c o m e ，e v e np u t s t h ec a r tb e f o r et l l eh o r s ei ns o m ep l a c e s t h i sh a sa l r e a d yt a k e nt h en e g a t i v e i n f l u e n c eo nt h ee s t a b l i s h m e n ta n dd e v e l o p m e n to ft h es y s t e mo fo u rn a t i o n a l s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y ，s ow em u s ti m m e d i a t e l yr c f o r m ，t ow e l ld ot h i sw o r k ， w es h o u l dc a r e f u l l ya n a l y s e sa n dr e s e a r c ho nt h er e l a t e dt h e o r i e s ，p r e s e n tc o n d i t i o n s ， r e a s o n sa n dg a i n so rl o s s e so fo u ru r b a ng o v e r n m e n tf i n a n c i a lc h a r g i n g ，w h i c hh a s a n i m p o r t a n tt h e o r y v a l u e sa n dr e a l i s t i c m e a n i n gt o s t a n d a r d i z eo u ru r b a n g o v e r n m e n t f i n a n c i a li n c o m ea n de s t a b l i s ht h er a t i o n a l s y s t e m o ft h eu r b a n g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t f i n a n c e t h ef i r s t p a r t o ft h i st e x t e x p l a i n s s o m er e l a t e dt h e o r i e so fo u ru r b a n g o v e r n m e n tf i n a n c i a lc h a r g i n g u r b a ng o v e r n m e n tf i n a n c i a lc h a r g i n gh a st h r e e p a r t s ：t a x ，f e e a n dd e b t f i r s t l y ，i te x p l a i n st h ec o n n o t a t i o no ft h et h r e e p a r t s ； s e c o n d l y ，i te x p l a i n st h ec h a r g i n gp r o b l e m so fo u ru r b a ng o v e r n m e n t f i n a n c i a l i n c o m e ，a n dw ec a nl e a r nt h eg o v e r n m e n tc h a r g i n gb a s i cp o s i t i o n s ，c h a r g i n gw a y s ， c h a r g i n gc h a r a c t e r sa n dc h a r g i n gs t a n d a r d ；f i n a l l y ，i tp u t sf o r w a r df o u rp r i n c i p l e s o u ru r b a ng o v e r n m e n tf i n a n c i a lc h a r g i n g ：b e n e f i ts u p p o r t i n gp r i n c i p l e ，e f f i c i e n c y p r i n c i p l e ，o r d e rp r i n c i p l e ，d e m o c r a c ya n dl e g a ls y s t e mp r i n c i p l e t h es e c o n d p a r t o ft h i st e x t a n a l y s e st h ep r e s e n tc o n d i t i o n so fo u ru r b a n g o v e r n m e n tf i n a n c i a lc h a r g i n g ，t h i sp a r ti nd e t a i ld e s c r i b e ss o m eb a s i cc o n d i t i o n s o fo u ru r b a ng o v e r m n e n tf i n a n c i a l c h a r g i n g ，s u c ha sl a r g e s c a l e ，m a n yi t e m s ，i n d i s o r d e ra n ds oo n a n di t p o i n t s o u tt h eh a r m f u lo fp r o b l e m sa n dc a u s eo f f o r m a t i o no f o u ru r b a ng o v e r n m e n tf i n a n c i a lc h a r g i n g t h et h i r d p a r t d i s c u s s e st h er e f o r m a t i o nc o u n t e r m e a s u r eo fo u ru r b a n g o v e r n m e n t f i n a n c i a l c h a r g i n g f o r b e t t e r l e a d i n g o u ru r b a ng o v e m m e n tt o p r o c e e d i n gc h a r g i n g s y s t e mr e f o r m a t i o n ，w e s h o u l dd r a ws o m eb e n e f i c i a l e x p e r i e n c e so fi n t e r n a t i o n a lu r b a ng o v e r n m e n tc h a r g i n g a tt h es a m et i m e o u r c o u n t r y a l s os h o u l de s t a b l i s ht h em e c h a n i s mo fs t a n d a r d i z eu r b a n g o v e r n m e n t c h a r g i n ga n dp o s i t i v e l yc a t t yo u tt h et a xa n df e es y s t e mr e f o r m a t i o n 。 t h ec r e a t i v ep o i n to ft h et e x tc o n s i s t si nt h r e ep a r t s ，t h ef i r s to n ei st oe x p l a i n t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n tc h a r g i n ga n dt a xr e v e n u e ；t h es e c o n do n ei s t e l l st h ep r e s e n tc o n d i t i o n so fo u ru r b a ng o v e r n m e n tf i n a n c i a lc h a r g i n ga n df i n d s o u tt h ee x i s t e n tp r o b l e m sa n dr e a s o n s ；t h et h i r do n ei st h a to u ru r b a ng o v e r n m e n t f i n a n c i a lc h a r g i n gs y s t e mr e f o r mi sah u g ea n ds y s t e m i cp r o j e c t s ot h et e x tn o t o n l ys e tu pt h eb a s i cw a y so f t a xa n df e er e f o r m a t i o n ，b u ta l s oc o m p l e t e l y e x p l a i n s t h ec o n c r e t em e a s u r e so ft a xa n df e er e f o r m a t i o n k e y w o r d s ：t h eu r b a n g o v e r n m e n t ； f i n a n c i a lc h a r g i n g ； t a xa n df e er e f o r m a t i o n 儿i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 导言 政府要提供公共物品和公共服务，调控社会经济事务，就必须有支出。而 支出必须有收入来源垫底或撑腰，以便获得支付能力。一般地讲，政府依据其 行政权力，运用征税、收费、发债、经营国有资产等渠道和手段筹集并占有的 那部分社会产品价值( 货币资金) ，即形成财政收入。不同的收入形式有不同 的经济、社会效应。一个国家以哪种收入为主，取决于该国的政治、经济、资 源等状况和可行的融资、集资能力与手段。 。 具体到城市政府来讲，在城市政府财政收入体系中，城市政府收费是极其 重要的财源，这不仅是由于城市政府所提供的公共物品和服务大部分具有准公 共物品的性质，从技术上可以通过排他性竞争以收费的方式补偿其全部和部分 成本，实现“受益负担”的良性循环，更为重要的是，通过收费有助于改 善城市资源的配置效率。 鉴于中国的经济社会环境已经发生重大变化，当前又正值新一轮税制改革 的良好契机，我们认为，新一轮税割改革的任务应当瞻前顾后，周密安排。既 要致力于1 9 9 4 年建立的现行税收制度本身的完善，又要纳入完善社会主义市 场经济体制的系统工程，同作为一个整体的社会主义市场经济体制相衔接。鉴 此，本文首先对城市政府财政收入的基本理论进行了分析，其次审视了我国城 市政府财政收入的现状及面临的问题，最后提出了建立规范城市政府收入机制 的基本思路及其配套措施。 、城市政府财政收费的相关理论阐释 ( 一) 城市政府财政收入：税、费、债 政府取得财政收入的形式一般有税收、收费、公债等。从理论上讲，税、 费和债是三个不同的范畴，它们有各自不同的内涵，发挥着各自不同的职能作 】 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 用。以下就对三者的内涵加以界定。 1 税收收入 税源于捐、纳、贡、赋，远古即有“官事之争，山泽之赋”，国家出现后 正名。在中国，夏王朝( 公元前2 l 世纪) 的贡( 即田赋) ，税率为农作物总收 成的十分之一，即后世诸朝效仿的“十一税”。税收是国家为了实现其职能的 需要，凭借政治权力，按照预定标准，所进行的分配和再分配，具有强制性、 无常性和固定性的特征，它是国家组织财政收入和实现其职能、贯彻产业政策、 调控经济的主要手段。 根据上述对税收内涵的界定，可从以下三个方面进行理解：第一，税收是 与国家的存在直接联系的，是政府机构赖以存在并实现其职能的物质基础，也 就是政府保证社会公共需要的物质基础；第二，税收是一个分配范畴，是国家 参与并调节国民收入分配的种手段，是国家为了满足社会的公共需要，凭借 政治权力，根据法定的标准，无偿地参与社会产品和国民收入的分配和再分配： 第三，税收是国家在征税过程中形成的一种特殊的分配关系，即以国家为主体 的分配关系，因而税收的性质取决于社会经济制度的性质和国家的性质。 2 ，收费收入 所谓“费”是指政府部门、企业和事业单位由于给受益人提供一定劳务或 资源、资金的使用权而向受益者收取的费用。收费是政府为实现其社会经济管 理职能，按照一定规则采取收费、基金等非税方式，由中央和地方分别筹集， 用于特定专门用途的财政性资金。收费具有明显的专用性、补偿性、服务性和 社会公益性特点。同时，也反映为经常性与不稳定性并存，公益性与补偿性并 存，集中性与分散性并存。 从理论上讲，收费只应在准公共需要的事业领域中起补充作用，因此合理 的政府性收费应该是在消费上具有竞争性的公共服务方面，而且这种公共服务 还必须只是准公共物品。收费的功能在于，提高公共资源的配置效率，避免或 减轻公共产品的拥挤问题，弥补财政收入不足。故公共收费规模和结构的变化， 取决于公共服务补偿成本和纠正市场失灵的需要。 对纯公共物品，不宜收费，因为收费会将社会中部分人“排挤，出去，而 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 公共物品本身在消费上不具排他性。故只能用税收来补偿其成本。 对竞争性公共物品而言，无论是竞争性的私人物品，还是具有有限竞争性 的准公共物品，要求向受益者收费，可将个人消费( 使用公共服务) 的全部成 本或部分成本直接追加到个人身上，付费者在享用时就要理性考虑其受益的高 低程度。此外，收费将公共服务的成本直接分摊到受益者身上，可使政府易于 识别消费者对公共服务的需求水平和类别，关注公众对公菇服务的需求和偏 好；也可使公众更加关心政府公共服务的水平和质量。 从公平与效率角度讲，收费要考虑受盏和能力。在不同级别的政府中，收 费的使用程度与级别程度负相关，即级别越低的辖区越适合收费来抵偿服务成 本，偏好越不一致的公共服务越适合于较低级别的辖区负责供应。也就是说， 越是低级辖区，越容易应用价格机制补偿公共服务成本。由于大多数公共服务 具有较大的偏好和成本差异，故由地方政府供应则可减少之。因此，收费中， 受益与成本对称，且收费不得重叠。 3 国债收入 国债是中央政府凭借其国家信用，采取有借有还、还本付息的方式，在国 内外发行债券或向外国政府和银行借款。它是用来弥补国家财政开支不足和进 行大规模经济建设，动员筹集财政资金的一种形式。它包括：国内发行的各种 公债( 国库券，经济建设债券等) ，向国外政府、国际组织和商业银行的借款 等。其中，有的是可以转让的，有的是不可转让的。在当代社会，公债因具有 有偿性、自愿性、灵活性和广泛性等基本特征，并具有弥补财政赤字、调荆国 库余缺、筹集财政资金、平衡国际收支和调控经济运行等多种功能，已成为一 种不可缺少的重要的公共收入形式，被称为“金边债券”。 改革开放以来，中国政府发行了大量国债。若以发行的凭证为标准，我国 的国债可分为凭证式国债和记帐式国债。前者指中央政府不印刷实物券，而只 用填“国库券收款凭证”发行的国债。它是以储蓄为目的的个人投资者理想的 投资方式，具有安全性好、保管与兑换等方便的特点，又称为“储蓄式国债”。 后者是利用帐户通过电脑系统完成国债发行、兑付的全过程，交易手续简便快 捷，又称为“无纸化国债”。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 4 税与费的关系 税与费既有共性也有区别，其共性主要表现在：( 1 ) 二者收取的手段都是 凭借国家赋予的政治权力，表现为以国家法律、法规为依据，具有不同程度的 “归制”；( 2 ) 二者收取的目的都是为了实现国家社会管理职能，满足某种社 会公共需要；( 3 ) 二者的收入来源都是单位和个人，属于社会再生产的分配范 畴。 税与费的区别是比较明显的：( 1 ) 二者征收的主体不同。由国家税务机关 ( 包括海关、农税部门) 代表政府征收的为税，由其它行政机关或事业单位征 收的为费；( 2 ) 二者的用途不同。税务机关征收的税款由国家统一支配，用于 社会公共需要，而各项收费一般采用专款专用的原则，用于本身业务支出的需 要；( 3 ) 二者特征不同。税收具有强制性、无常性和固定性的特征，是一种规 范的分配；而收费则具有等价、补偿和自愿的特征。税与费最大的区别就在于 是否具有补偿性。税收具有明显的“非直接偿还性”，即征收对象的受益与支 出不具有直接的对应关系，表现为社会整体有偿性，而收费一般具有受益与支 出的对应关系，在某种程度上具有“直接偿还性”。总之，税收与收费是一个 既相互统一又相互排斥的矛盾统一体。在一定时期内，由于社会总产品的数量 和价值是既定的，则可供分配的剩余产品的数量和价值也是一定的。税收与收 费都是政府收入的分配手段，因此，二者的规模存在着此消彼长的关系，在我 国目前的财政管理体制下税收是政府取得财政收入的主要形式，收费是财政 收入的一种补充，税与费在量上应受各自性质的制约。 ( 二) 城市政府财政收入中的收费界定 1 政府收费的基本定位 现代经济学一般把产品和服务分为公共产品、混合产品、私人产品三大类。 市场经济条件下，政府的主要职能是提供公共产品和混合产品。公共产品包括 国防、法律、环境保护、基础教育以及基础研究等。相对于私人产品而言，公 共产品的效用不可分割，从而具有共同消费性，使得旦公共产品被提供了， 就可以由所有的社会成员无差别地享用，而难以排斥其他社会成员同时享用这 些产品。混合产品具体包括基础设施、文化事业、医疗事业、应用科学研究和 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 高等职业教育等。相对于公共产品而言，混合产品的效用在一定程度上可以分 割，因而在定范围或程度内，尽管社会成员对这些产品的消费具有一定的非 对抗性，但却存在明显的差异，有的社会成员消费乎导多，有的社会成员消费得 少，同时在供给方面，混合产品也不同程度地可以运用排他原则，将没有为此 付出代价的社会成员排除在消费者行列之外。 为提供公共产品和混合产品，政府必须占有和支配一定的经济资源，税收 和收费是政府占有和支配经济资源的两种主要方式。政府提供公共产品的生产 费用，因“免费搭车”和“囚犯困境”的存在，只能以税收来补偿，不能以收 费来补偿。如果用收费来补偿公共产品的生产费用，就必须将不付费者排除在 外，这不仅在技术上不可能，而且即便在技术上可能，也要付出高昂的代价。 为解决这一问题，就必须采取税收形式，在所有社会成员之间强制地分摊公共 产品的生产费用。 政府提供混合产品所发生的费用，则不能全部用税收来补偿。混合产品消 费上具有公共性和个人性。混合产品的效用可以分割，并且消费者对混合产品 的消费无论在范围还是程度上都存在差异。用税收形式补偿提供混合产品所发 生的费用，实际上是使混合产品的生产费用由所有的社会成员共同负担。一方 面，这会侵犯没有消费或较少消费这部分混合产品的社会成员的利益，使末受 益者多负担，受益者少负担，破坏了公平负担原则；另一方面，也会剥夺消费 这部分混合产品的社会成员根据自己的偏好选择混合产品的种类和规模的权 利，使混合产品的供应偏离最佳状态，降低经济效率。不过，政府提供混合产 品所发生的费用，也不能完全用收费来补偿。因为混合产品的效用具有外溢性， 不仅产品所在地区或消费者本人，而且其他地区和其他社会成员，都会从中受 益。只用收费来补偿混合产品的生产费用，同样不符合公平和效率的要求。所 以，混合产品的生产费用，应当由税收和收费两种形式来补偿。所以，政府收 费实际上是对混合产品生产费用的一种补偿，或者说是混合产品的价格形式。 2 政府收费的适用范围 至于某一具体的混合产品的生产费用， 偿，在多大范围或程度上用收费形式补偿， 分摊，则需要根据具体的情况具体分析。 在多大范围或程度上用税收形式补 或者说混合产品的成本费用应如何 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 1 ) 混合产品自身的特征 混合产品的消费是否具有对抗性，是决定应否收费的前提之一。混合产品 的消费具有一定的对抗性，该混合产品消费的边际成本不为零，根据价格应等 于边际成本的经济效率原则，政府部门向该项公共服务的具体受益者直接收费 是非常必要的。混合产品是否具有可排他性，是决定是否收费的另一个条件。 只有在排他可行或排他成本较低的情况下，向混合产品的受益者直接收费才具 有实际可操作性。 不同的混合产品的受益对象和范围也是有差别的。一般来说，受益范围不 确定、受益差异不明显的混合产品的生产费用，主要用税收补偿；而受益范围 较为确定、受益差异也比较明显的混合产品的生产费用，主要用收费补偿。 ( 2 ) 混合产品的“生产”成本 不同的混合产品的“生产”成本是各不相同的。生产成本变动趋势不同， 产品的成本费用分摊机箭也应不同。在收益规模递增的行业，生产的边际成本 费用呈递减趋势，在收益规模递减的行业，生产的边际成本费用呈递增趋势。 然而，税收制度是法定的，具有较强的稳定性，不能经常变动，而政府收费则 可根据生产成本与供求关系的变化进行相机调整，具有相对较强的灵活性。因 此，对于边际成本基本不变的混合产品，一般用稳定性较强的税收来补偿，而 对于边际生产成本递减或递增的混合产品，则宜采取灵活性较强的收费来补 偿。 ( 3 政府收费与税收的行政成本的大小 税收和政府收费作为政府提供混合产品费用的弥补机制，所发生的行政成 本也是不同的。如果采用税收方式，其成本包括税收的立法以及税收征管过程 中发生的费用；如果采用政府收费方式，其成本包括收费制度的建立与执行费 用。如果某混合产品，采取税收方式分摊其生产的成本费用所需的成本大干 采取收费方式所引发的成本，那么就应采取收费方式。反之，则应采取税收制 度，以降低成本。 可见，政府收费主要用于弥补那些具有消费的对抗性和排他性，同时又具 有消费的弱外溢性和弱再分配性的混合产品的生产费用，适用范围比较有限。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 3 城市政府收费的形式 城市公共服务收费是指城市政府以政府权利为基础，向市民提供行政性、 事业性、服务性公共品，并以此为依据向服务对象或使用者收取一定费用的行 为。尽管政府收费同税收一样都是政府收入来源，都要纳入政府预算，但由于 收入来源的对象、方式、内容、目标等不尽相同，因此，二者的本质特征不同。 我们都知道，税收的本质特征是强制性、无偿性和固定性。这表明税收是同政 府权力联系在一起的，是以政府权力为依托的。公共服务收费和政府权力之间 的联系远非税收那样密切，它是以交换为基础的，因此，具有非强制性、偿还 性、公共性的特点。城市公共服务收费因服务性质不同而具有不同的收费形式 和收费特点，加之城市公共服务内容的日趋多样化，规范城市公共服务收费的 内涵与外延十分必要。按照城市公共服务性质，可将城市公共服务收费分为这 样几类： c 1 ) 行政性收费。行政性收费一般是指以法律为依据、以政府权力为基 础的种收费形式。它一般不以交换为前提，收费标准也不以物质消耗为基础， 实质上是一种权利性收费。其收费形式主要为罚款和特许权收费。无论是罚款 还是特许权收费，都必须以法律为保障，收费的定价标准也应以法律为依据。 如罚款的判定标准应经立法程序确定，不能随意改变，更不能滥用政府权力任 意改变罚款标准和增加罚款项目。特许权使用费关系到不同地区进入某些特许 行业的门槛成本，由于获得特许的经营者容易取得超额收益，因此采取竟价方 式决定使用费的多少是较为常见的定价方式。 ( 2 ) 规费。规费是政府部门为公民提供某种特定服务或实施行政管理所 收取的手续费和工本费。通常包括两类：一是行政性规费，这是附随于政府部 门各种行政活动的收费，名目繁多，范围很广。诸如外事规费( 如护照费) 、 内务规费( 如户籍费) 、经济规费( 如商标登记费) 、教育规费( 如毕业证书费) 以及其他行政规费。二是司法规费，包括诉讼规费和非诉讼规费两种。 政府部门收取规费的数额，在理论上通常有两个标准，_ 是填补主义，即 根据政府部f 提供服务所需要的费用数额，来确定规费的收取标准。二是报偿 主义，即以公民从政府部门服务中所获得效益的大小，来确定规费的收取标准。 事实上，政府在规费数额的确定上，并不完全依据理论的标准来进行。因此规 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 费的收取标准不一。“ ( 3 事业性服务收费。此项收费是指城市政府在向居民提供基础教育、 卫生防疫、环境保护、文化设施等基础公共品时，向使用者收取的费用。基于 政策因素，这些收费并不全部收回成本，主要由城市政府承担。 对这类服务是否收费，西方经济学家历来有两种观点，一种观点认为，教 育、卫生等公共品具有明显的“外溢”效应，其成本的补偿应以上级政府的财 政转移支付为主；另一种观点认为，对具有外部效应的公共品采用收费的方式 有利于使外部性内在化，同时有利于公共品使用效率的提高。 ( 4 ) 使用费。使用费也可称为“使用者付费”，是城市公共服务收费中的 主要部分，是政府根据“受益付费”原则对使用或接受城市政府所提供的某些 区域性特定公共品或服务的市民按照定定价标准收取的公共品或服务的价 格。 使用费同税收相比的最大特点在于政府收费是以对使用者直接提供服务 为基础的，通过收费使受益人和政府之间建立了一种直接的交换关系，付费者 就是服务的受益者，即所谓“谁受益谁出钱”。税收的征收是以政府权利为基 础而支付使用费，充分体现了公平原则和受益原则，因此，在理论上使用费更 接近政府提供公共品和服务所消耗的边际成本，同税收相比，使用费更有效率。 同其他城市公共服务收费形式相比，使用费是新公共管理学派主张的将竞 争和市场机制引入部分公共品和服务领域的最好体现。马斯格雷夫在谈到使用 费时出讲到：在受益内在化的地方，政府可以像私人公司一样发挥作用。在此， 市场定价原则对政府和企业同样适用。尽管近年来使用费的范围在不断扩大， 但仍严格限制在那些较多具有私人品性质并能以较低的成本将拒绝付费者排 除在外的准公共品上，诸如城市供水、供电、邮电通讯等。 同其他地区相比，城市是提供使用者付费产品的集聚中心，因此，对于城 市政府来说，使用费是筹集城市建设资金的重要渠道，在城市财政收入中占有 重要地位。以美国为例，美国城市政府收入中来自收费和使用费的比重占总收 入的近t 3 ( 见表】) 。不仅如此，使用费的作用还在于实现公平与效率。首先， 设计合理的服务收费体系有助于改善资源配置效率，有利于把居民对公共品的 0 王传纶，高培勇：当代西方财政经济理论，商务印书馆1 9 9 5 年版，第1 7 8 页。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 需求限制在合理并符合效率的水平上，避免公共设施使用上的“拥挤”现象； 其次，对特定项目收取使用费，更符合公平原则，使用者付费使受益人与提供 服务的成本结台起来，而不是由一般纳税人承担费用：再次，在市场机制越来 越多地引入公共品领域的今天，使用者付费制显然有益于促使城市政府提高公 共品和服务的效率：最后，使用费还具有投资导向作用，使政府把居民迫切需 要的公共品和服务项目同筹资方式结合起来。 表1美国城市政府收入结构单位： 年份 1 9 8 01 9 8 51 9 8 6 总收入 1 0 0】0 01 0 0 一、经常收入8 027 7 67 6 8 其中：转移支付收入 2 9 82 432 3 4 税收 3 293 233 20 收费与杂项 1 7 42 ll2 l 6 二、公用事业与酒类专卖收入1 6 61 7 91 7 5 其中：供水系统 535 8 5 8 电力系统 8 49 089 供气系统 l5l _ 91 6 交通系统 l1l01 0 酒类系统 o30 2 0 2 三、保险信托收 3 3 4 456 资料来源：美国统计摘要，1 9 8 9 ，第2 8 6 页。 4 城市政府收费的特征 政府收费具有直接有偿性、非普遍性和非规范性等特征。这些特征将政府 收费与其他财政收入形式区别开来，而且这些特征也决定了政府收费只能是一 种处于补充地位的财政收入形式。 ( 1 ) 直接有偿性 所谓直接有偿性，指的是政府收费的缴款人，可以从政府的行为服务中直接 获得收益。如缴纳了商标注册费的生产者，就可以合法地独占该商标的所有权 及相应的受益权。直接有偿性与税收形式上的无常性和根本上的整体有偿性相 区别，它是区分政府收费和税收的重要标志。 ( 2 ) 非普遍性 政府收费总是与政府特定的行业或服务联系在一起的，有着特定的收费范 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 围和对象。就单个政府部门来说，其收费对象具有特定性，范围比较狭窄，即 使就政府部门整体而言，收费的对象也不具有普遍性。只有从政府部门特定的 行为或服务中受益的单位和个人，才被包括在政府收费范围之内。 ( l ) 非规范性 政府收费无论是确立还是废止，以及收费标准的调整等基本上都无须经过 立法机关以法律的形式批准，从而具有较大的灵活性，这就使得政府收费缺乏 完备的规范性。 5 政府收费的标准 政府收费的实质，是对政府提供的公共服务的消费规定价格，即公共定价。 由于政府有许多不同的收费形式，对于任一种收费形式都有它各自不同的收费 标准，以下笔者就着重介绍规费和使用者收费的收费标准。 ( 1 ) 规费的收费标准 规费作为一种“直接费用”，是政府提供特定服务或实施行政管理的手续费 和证照的工本费，不包含固定资产折旧和公务员的工资，更不包含税金、利润 等。规费的具体数额一般由政府决定，个人无权参与，所以规费具有强制报偿 的性质。 政府部门收取规费的标准，在理论上通常有两个原则：费用还原原则， 即根据政府部门提供服务所需的费用数额，来确定规费的收取标准；利益报 偿原则，即以国民从政府部门服务中所获得效益的大小，来确定规费的收取标 准。在理论上，具体的规费数额应根据政府行为或服务所发生的公共利益与特 定利益的轻重来确定，公共利益大于特定利益，则根据费用还原原则从低决定， 反之则根据利益报偿原则，从高决定。事实上，政府在规费数额的确定上，并 非完全依据理论的标准来进行。通常的情况是，规费数额的确定，既不衡量( 实 际上也很难衡量) 当事人所获得的效益，又不依据其所付出的劳务费用( 往往 超过劳务费用) ，故规费的高低标准不。 ( 2 ) 使用者收费的收费标准 使用者收费主要适用于自然垄断部门和处于竞争机制中的接受政府规制的 产业部门，它涉及收费水平和收费体系两方面的问题。收费水平是指政府提供 每一单位混合产品的收费是多少，收费体系是指把费用结构( 固定费用和可变 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 费用的比率) 和需求结构( 家庭用、企业用和产业用，以及少量需求和大量需 求等不同种类的需求，高峰负荷和非高峰负荷等不同负荷的需求) 考虑进来的 各种的组合。国在此，我们主要考察收费水平的确定。 收费水平是根据正常成本加合理报酬得出的总成本来计算的，因而收费水 平的确定，在很大程度上有赖于总成本的确定。这样弄清使用者收费的具体构 成内容，对确定使用者收费的收费标准就有着很重要的意义。使用者收费的成 本一般由资本成本、经营成本和拥挤成本三部分构成。建造或购置公共设腌 的成本被称为资本成本，资本成本应当由社会中将受益于这种设施的人来支 付。一旦一项公共设旌提供出来以后，重点就转向了经营成本的补偿问题。经 营成本如何补偿，决定了公共设施由谁来使用以及使用多少。就某些公共服务 而言，增加一个消费者可能就会给其他使用者造成额外成本。这种成本称之为 拥挤成本。根据使用者收费的具体构成分析可以知道，使用费应当由三部分组 成：补偿全部或部分资本成本的享用权使用费：补偿全部或部分因使用而 给政府造成的经营成本的使用费；补偿额外使用者给其他使用者造成的成本 的拥挤使用费。 从经济效率角度来看，使用者收费应当等于边际成本，这就是所谓的边际 成本定价法。若收费水平按边界成本确定，理论上能实现社会经济资源的最优 配置。这是从规范角度看的最理想的定价方式。但边际成本定价法会使成本递 增行业产生亏损，使成本递减行业产生超额利润。因此，边际成本定价法在现 实运用中，应有相应的配套措腌加以矫正。在各国的实践中，使用者收费标准 的确立，或者说公共定价，一般采用平均成本定价( 收费) 法、二部定价( 收 费) 法和高峰负荷定价( 收费) 法等。 所谓平均成本定价法，是指政府在保持企业收支平衡的情况下，根据各类 需求的相对弹性制定差别价格，尽可能使经济福利屉大化的- - e e 定价方法。与 边际成本定价法相比，平均成本定价法会带来一些效率损失。所以，平均成本 定价法只是种次优价格，某一市场上次优价格偏离边际成本价格的比率，与 该产品需求弹性的绝对值成反比，需求弹性越小，价格偏离边际成本程度应越 植草盏：微观经济学，中国发展出版社1 9 9 2 年版，第6 56 6 页。 罗纳德费雪：州与地方财政学，中国人民大学出版社2 0 0 0 年版第1 6 0 一】6 3 页。 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 大。 由于边际成本定价与平均成本定价都存在一些缺陷，于是便产生了二部定 价法。采用二部定价法，价格的形成包含与使用量无关的按月或年支付的“基 本费”和按使用量支付的“从量费”。这一方法既能使产品在边际上价格等于 边际成本，又能使产品的价格能够补偿生产成本。因此，二部定价实际上是定 额收费和从量收费二者合一的定价体系。由于二部定价法中的“基本费”是不 管使用量的多少，都收取的额度固定的费用，所以有助于企业财务的稳定。由 于二部定价法还具有“以收支平衡为条件实现经济福利最大化”性质，所以现 在几乎所有受管制的行业( 特别是电力、城市煤气、自来水、电话等垄断行业) ， 都普遍采用这种定价方法。 所谓高峰负荷定价法，是指对不同时段或时期的需求制定不同的价格。当 需求处于最高峰时，收费最高，而当需求处于低峰时，收费标准也相应的降低。 在电力、煤气、自来水、电话等行业，按需求的季节、月份、时区的高峰和非 高峰的不同，有系统地制定不同的价格，以平衡需求状况。 ( 三) 城市政府财政收费的基本原则 亚当斯密曾最早对税收的基本原则做了系统的研究，他所提出的“公平、 确定、方便、效率”四原则，一直为经济学家所推崇，至今仍影响着各国的税 收实践。目前，涉及政府收费基本原则的论著还比较罕见，但由于大部分政府 收费都具有与税收相似的特点，因而，笔者基于对税收四原则的研究， ! 王试图 对政府收费提出四条基本原则： 1 受益者负担原则 如前所述，政府收费所以必要，重要原因之，就是有些准公共产品的主 要受益者为某一社会群体或少数社会成员，因而其费用支出不应由全社会负 担。所以，如果说“公平”是税收的第一原则的话，该原则在政府收费中的体 现，就是“受益者负担”。“受益者负担”原则的贯彻有两个要点： ( 1 ) 谁受益，谁负担。首先是指与缴费人的受益没有直接关系的收费不能 立项。比如我国一些地方政府在火车客票上加收的“附加费”，用途是修建新 的候车室，而购票人缴了“附加费”后，并未由此而获得更为舒适的候车享受， 12 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 即使将来新的候车室建成了，也会有相当多的缴费人无缘受益，因为他们可能 此生再也不会到此地旅行了，像这样的“附加费”就不应该立项。其次，对同 属受益对象的，不能厚此薄彼。如我国有些地方的道路收费，当地政府明里暗 里地对本地车辆或某些部门的车辆免收，就是一种厚此薄彼的不公平行为，理 所当然地招致公众的投诉。 ( 2 ) 负担量与受益量对称。换句话说，就是“差比价关系”要合理。比如 排污收费，不仅应该分档设立，而且还要实行累进制度。因为当污染达到定 程度后，对环境的危害及社会为消除污染而支出的费用会以更大的幅度增加。 再如，同一个部门可能核发多种证照，工本费支出也大致相同，证照费的收取 标准就不能相差悬殊，特别是不能对同种证照按不同的标准收费。 2 效率原则 收费和收税一样，都应注重效率。总体上讲，亚当斯密和现代经济学家 关于税收的效率原则的阐述，也基本适用于政府收费，从我国现阶段的实际出 发，最重要可能是如下两点： ( 1 ) 为“收”而支的须只占“收”的很小比重。如果兴师动众忙了一场， 所收数量仅够用于收费中的开支，则显然不是在优化资源配置，而是在浪费资 源。在我国，这种得不偿失的政府收费并不少见。如某偏僻落后地区在同其他 地区相连的道路设卡收费，由于车流量太少，两年下来，所收金额尚不够抵补 收费站的开销，只好自行撤卡。 ( 2 ) 注重供求平衡。我们知道，政府定价不同于市场定价。市场定价下 的商品价格是分散决策的结果，可随着供求力量对比的变化而随时调整，因而 从短期均衡的角度看，供求总是平衡的。而政府定价是集中决策的结果，加之 受规范性原则的制约而不宜频繁变动，因而如价格定得不合理，必然会出现供 求失衡。而只要供求失衡，就会有相应的效率损失。政府收费也是一种政府定 价，因而也必须考虑收费对供求关系的影响及由此而导致的效率的变动。如果 收费过低，肯定会出现不同程度的供不应求、浪费资源、排长队、拥挤、“走 后门”及各种“寻租”活动。而如果收费过高，就可能会使一些公共资源得不 到有效利用，也会造成相应的效率损失。所以，政府收费也必须搞市场调查， 也要研究需求弹性，也要进行边际分析，总之，应该像对私人产品定价样， 把供求关系作为主要的依据之一。 3 有序原则 无论是收费主体，还是收费对象，都应有相应的行为规则，否则混乱与腐 败将不可避免。政府收费的有序原则大体应有以下内容： ( 1 ) 立项及收费标准的制定应有明确的依据。立项依据不明确，就很难 避免“经费不足收费补”的问题产生。对不同类的公共产出或受益