（人文地理学专业论文）征地合理补偿理论及实证研究.pdf

摘要 我国现有征地补偿主要执行土地管理法规定的产值倍数补偿标准，该补偿标 准以征地前三年土地平均年产值的若干倍数作为征地补偿，不是以补偿失地农民的长 久生计。现有征地季 偿标准有待提高，这在学术界已经达成一定的共识。但是，对于 征地补偿标准究竟应该如何提高，提高到什么程度才是合理的，才能切实保障失地农 民的合法权益这一问题，众说纷纭，缺乏统一合理的理论基础作指导。本文对我国征 地补偿现状进行深入分析，理清了我国征地补偿过程中的产权关系，提出征地合理补 偿理论，以期为迸一步确立合理的补偿标准提供理论指导，为完善征地补偿制度建立 理论基础。 本文铮对我国征地季 偿过程中失缝农民合法权益受到严重侵害的现实闯题，以马 克思的地租理论、耩弈理论、外部性理论以及土地市场理论为指导，运用系统分柝的 方法，从研究我国征地补偿现状入手，通过对我国征地补偿过程中的产权关系的分析， 发现现有征地补偿过程中存在着征地所有权价值补偿不充分、未建立征地发展权价值 补偿以及征地补偿价值分配不合理等问题。 通过研究分析，本文作者认为，我国现有征地补偿过程中存在问题的原因在于征 缝所有权价值转移不臻晰、征地发展权价值归属不锈确以及征缝补偿价值分配不规 范。其实质在于征地补偿过程中产权关系不明晰，缺乏统一合理的征地於偿理论作指 导。因此，本文基于合理的产权关系，提如征地合理补偿理论，从征地所有权价值构 成、发展权价值归属以及征地补偿价值分配几个方面提出含理补偿标准。并在此基础 上提出征地合理补偿价格测算模型，给出征地合理补偿价格评估方法。同时，以天津 市为例，运用征地合理补偿理论及其价格测算模型，重新测算天津市征地合理补偿价 格。通过实证的方法证实了征地合理补偿理论的合理性。 本研究表明：为了解决我溺征地毒 偿标准偏低的阀题，我们应该以征地合理补偿 理论作指导，从以下几个方面进行改进：1 ) 足额补偿征地疑有权价傻；2 ) 合理补偿 征地发展权价值；3 ) 按比例分配征地补偿费等。 关键字：征地合理补偿；所有权价值；发展权价值：征地价值分配 a b s t r a c t t h ee x i s t i n ge x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o no fo u rc o u n t d rm a i n l yc a 玎i e so u tt h e c o m p e n s a t i o ns t a n d a r do fm u l t i p l e so u 印u tv a l u e ，w h i c h ”t h el a wo fl a n da d m i m s t r a t i o n s t i p u l a t e d t h i sc o m p e n s 撕o ns t a n d a r dw r h i c ht a k e sc e n a i nn m l t i p l e so fa v e r a g eo ny e a r l y o u t p u tv a l u ei np r e v i o u sm r e ey e a r so fe x p r o 研a t i o n 嬲e x p r o 埘a t i o nc o m p e i l s a t i o n ，i s m m 衔c i e n tt oc o m p e n s a t em e1 0 n 争t i m e1 i v e l i h o o do ff a 衄e r sw h 0l o s tt l l e i rl a i l d s t h e e x i s t i n gs t a i l d a r do fe x p r o 研a t i o nc o m p e n s a t i o ni sw a i t i n gf o re n h 锄c 锄e n t ，1 i ) i 恤c h i s a l r e a d ya c l l i e v e dc e r t a i nm u t u a lr c c o 印i t i o ni nm ea c a d e n l i cc i r c l e t l e r ea r ew i d ed i v i d e d o p i i l i o n sa b o u tt l l eq u e s t i o i l s m a th o wt oe i l l l a i l c et l l es t a n d a r do fe x p r o 研“o n c o m p e i l s a t i o na c t u a l l ya 1 1 dw h i c hd e 伊e et 0e i l l l a n c ei sr e 嬲o n a b l e ，b u ti ti ss t i l ll a c k i n gt h e u i l i f i e da i l dr e a s o n a b l em e 0 叫t om a k en l ei n s t n i c t i o n h lo r d e rt 0p r o v i d et h et 1 1 e o r y i n s t m c t i o nf o re s t a b l i s h m gt l l er e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d ，a n de s t a b l i s ht h eb a s eo f t 1 1 e o 巧f o rc o n s u m m a t i n gt h es y s t e mo fe x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ，t h j sp a p e ra i l a l y z e sm e p r e s e l l ts i t u a t i o no fo u rc o u i l 仃y se x p r 0 研a t i o nc o m p e n s a t i o nt h o r o u 班l y c l e a r so f rm e p r o p e r t yr i g h tr e l a t i o n si nm ep r o c e s so fo u rc o u n t r y se x p r o p r i a t i o nc o m p e l l s a t i o n ，a n d p r o p o s e sm em e o 叫o fr e 嬲o n a b l ee x p r o 砸a t i o nc o m p e i l s a t i o n a c c o r d i n gt om er e a l i s t i cq u e s t i o nm a tm e1 e 百t i m a t er i g h t sa n d 血t e r c s t so ff i 踟l e r s 、) i ，h o1 0 s tt h e i rl a n da r ev i o l a t e ds e r i o u s l yi nt h ep r o c e s so fe x p r 0 埘a t i o nc o m p e n s a t i o n ，m i s p a p w h i c hi sd i r e c t e db ym 锄【i s tr e n tt l l e o t h et l l e o r yo fe x t 锄a l i 劬a i l dt l l em e o d ，o f l 肌dm a r k e t ，s t a n sw i t l lt h es t u d yo fp r e s e l l ts i t u a t i o no fo u rc o u i l t r y se x p r o p r i a t i o n 唧e n s a t i o n ，a n a l y z e st h ep r o p e n yr i g h t r e l a t i o n si 1 1t l l ep m c e s so fo u rc o u n t r y s e x p r o p d a t i o nc o m p e n s a t i o n ，a n d f i n d so u tt h e q u e s t i o n s t 1 1 a tm ec o m p e n s a t i o no f e x p m p r i a t i o no w n e r s m pv a l u ei sn o t 如l l ，t h ec o m p e n s a t i o no fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t v a l u ei sn o te x i s t i n g ，a n dt h ea s s i 印m e n to fe x p r o 研a t i o nc o m p e n s a t i o nv a l u ei sn o t “鞠l s o n a b l ee t c s t h ep a p e ra u t h o rt h i n k ，t 1 1 】r o u 曲t h er e s e a r 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n et os o l v em ep r o b l e n l sm a tt h e 暇i s 耄i n gs t 雒如逗o fe x 删鑫耄i o n 蕊p 锶s a 圭i o 瓤i ss o m e w 董l 武l o w b y 氇ei n s 饿l c 鼍i o no f 勰o n 曲l e 叛p r o 埘a 主i o 觳e 。m p 鼹s a t 主傩 也e 。弧e积鑫圭i v e 铋黝掭i 纛c l u d e ：1 稔 c o m p e n s a t et h ev a l u eo fl a l l do w n e f s h i ps u 饿c i e l l t l y 2 。t oc o m p e l l s a t ct h ev a l u eo f l a n d d e v e l o p m e n tr i g h tr e 4 s o n a b l y 3 t o部s i 辨 m ev a l u eo fe x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n k e yw o 喇s ：f e a s o n a b l ee x p f o p 矗撕o nc o m p e n s a t i o n ；v a 重u e o fo w n e f s h i p ；v 蠢u eo f d 钾e l 印穰鞠薮垂t ；a s s i 簪搬锺o fe x p 曲旋。建v 越u e i l l 1 引言 随着我国经济的快速发展，城乡一体化建设步伐的加快，越来越多的农村集体土 地被征篇。两现寄征地孝 馁标礁偏低，失缝农民静糕盏严重受援。为了保障农树集体 的合法权益，满足征地合理补偿的现实需要，本文运用系统分析方法，对我国现有征 地牵 偿现状与闻题进行深入分析，提出征地合理李 偿理论，著盈通过实证的方法证实 了征地合理补偿理论的合理性，在此基础上提出一系列征地合理补偿的对策与建议， 对合理薤缝补偿具有一定盼借鉴律瘸。 。 问题的提高 土地作为农民生存的基本傈障，农民一基失去土缝，其附属予土地之上的就业、 养老、医疗等保障便随之失去。只有在失地后得到相应的补偿，农民的生活才能得以 维系。很是，我嚣现有的征地孝 偿标准并未熊完全补偿失地农民的损失。我睡现有酶 征地补偿标准沿袭计划经济时代的产值倍数补偿法，该补偿标准明显偏低，使得众多 的失地农民成为种田无地、就业无爨、社傈无奠的三无挣农民，失地农民镌长久生 计得不到保障，合法权益受到严重的侵犯。 秀了保障失缝农鼠的合法利盏不受侵害、保证失地农民的生活标准不降低，毖须 要提高现有的征地补偿标准。那么到底应该如何提高该补偿标准，提高到什么水平才 算是合理的喔? 学术界针对这一阀题，众说纷纭。本研究认爻，要想得到一个尽霹熊 完整的合理补偿标准，应当理清征地补偿的产权关系，找到征地合理补偿的理论基础。 在此基磁之上，确立征选李 偿标准戳及补偿方式，才麓默根本上保障失地农民酶会法 权益。因此，征地合理补偿理论的研究成为征地补偿问题研究的核心所在，是当前征 地目题砑究鲍重中之重。箕研究是非常有登要酌，也是遭在属睫的。 。2 研究的嗣的和意义 ( 1 ) 通过征地合理补偿理论的研究，为合理的征地补偿提供理论依据，力提嵩 现有征地补偿标准提供合理的理论基础； ( 2 ) 通过集体土地所有权价值转移理论的研究，完善农辩土地所有权的内涵及 其组成，在征地补偿过程巾依本研究充分补偿农村集体土地的所有权价值； ( 3 ) 通过发展权价值理论的研究，明确发展权价值的归属，使发展权价值在国 家以及各级政府、农村集体和土地开发商之间合理分配； ( 4 ) 通过农村集体经济组织和土地承包人价值分配理论，完善征地补偿价值在 农村集体经济组织和土地承包入之间的分配方式，保证征地补偿费能够足额到达农民 手中； ( 5 ) 在征地合理补偿理论基础之上提出征地合理补偿的新标准，并通过实证证 实薪的补偿标准麓够满足失地农民的生活所霈，同时证实征地合理补偿理论的合理 性。 1 3 国内外研究现状分析 对予征地补偿过程中，农民的合法权益受到严重的侵害的现象与问题，学术界众 说纷纭。 有的学者认为主要原因在于补偿项冒不舍理。陈汪龙、陈会广( 2 2 年) 等认为 根据不完全补偿的原则，应设置土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿、残地补偿 等主要项嚣，将势动力安置补助费合并到土地补偿项强中班3 。赵敏鹃( 1 9 9 7 年) 认为 由于我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一的补偿项目无法体现地区差异，主要表现 在现有补偿项目已经不能满足经济发达地区的现实需求，主张国家只规定基本的补偿 项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但必须报国家批准窿】。 有的学者认为，主要原因在于补偿标准不合理。对于我国鲻前主地征用的补偿标 准，陈江龙主张按市场价格确定补偿标准，既能用经济手段促进地区经济协调发展， 同时又能保护耕地。鲍海君、吴次芳( 2 0 0 2 年) 等认为征地制度改革中的补偿标准， 应因地制宜，区别对待，因地区差别确定不同的补偿标准，实行差别价格口1 。 另有不少学者提出过征地合理补偿的对策与建议。颜秀金( 2 0 0 6 ) 提出实施社会 保障制度，将一定比例的征地补偿费作为社会保障基金，用于被征地农民的养老保险、 失业保险及医疗保险，将被征地农民纳入城镇居民社会保障体系，使被征地农民的基 本生活有所保障h 1 。张术环，孔令德( 2 0 0 6 ) 提出针对不同类型的农民进行补偿的方法， 对农户及时培训，确保他们未来生活的安全。对半农户科学、合理确定补偿金， 增加他们的公平感受。对非农户引导其含理投资，保证他们资产的良性循环瞵3 。 2 还有学者提出，征地补偿还应该补教育，补岗位，补技术，补福利等等。 国外对土地征用阀题的研究和实践相对较早。其中，西方学者对土地征用制度进 行了较为详尽的研究，认为土地征用首先要基于公共利益的需瑟，征用必须给予补偿。 土地补偿的理论基础主要有既得权说、恩惠说、社会职务说、公用征收说、公平负担 平等说、特别牺牲说等。补偿标准有按市场价格补偿、按裁定价格补偿、按法定价格 补偿等。西方学者认为征地补偿不但包括土地征用的直接损害补偿，还应包括因征地 引起的间接损害补偿；补偿的标准应以市场价格为主，可以通过当事人双方进行必要 的协商，协商不成可申请仲裁或提请法院调解。 到目前为止，国内理论界对于征地补偿过程中存在的问题的讨论与研究，无论是 原因分析还是对策讨论，都还只是集中在征地补偿不合理这个表象上，对于阀题的解 决也只是提出了一些因地而异的个别解决方法，缺乏理论基础，在具体实施过程中会 遭遇各种行政、人为的阻挠。国外鼹于征地补偿河题的研究起步较旱，研究的相对深 入。对于征地补偿的理论基础分析、征地补偿标准的改革都有涉及，但是，都没有能 形成系统的合理补偿理论。针对征地 偿过程中存在的问题以及研究现状，本文提出 征地合理补偿理论。 本文研究的征地合理枣 偿理论由农村集体土地所有权价值转移理论、农村集体土 地发展权价值归属理论以及农村集体经济组织与土地承包人征地价值分配理论构成。 首先，对于农村集体土地所有权价值的研究，理论界有一些相关讨论。不少学者 提出了一些合理补偿土地所有权价值的建议与意见。其中，刘永湘( 2 0 0 4 ) 提出比照接 近的城镇基准地价，据宗地的嚣位、环境、产出、交遥、人目等因素进行市场修正得 出所有权价值阳1 。任浩( 2 0 0 3 ) 认为征地补偿价格应该能体现出农地的所有权价值， 露土地所有者应该获得级差地租静3 。理论暴对于完善主地所有权价值的戏点，基本上 都是或没有完全跳出使用权价值评估的框框，或没有能够完善土地所有权价值的构 成，默这两个方面来看是有失编颇的。瑟本理论的研究正是基于这两点来考虑的。 其次，对于土地发展权价值问题，我国现有的征地补偿标准中，没有包括发展权 价值的李 偿。针对这一现象，理论界一直有所争议，存在着主张“涨价归公 以及反 对“涨价归公”两种思想，随着研究的深入，两种思想各有发展。其中，朱仁友( 2 0 0 6 ) 为代表的，主张虽然奉行“涨徐归公 ，但并不意味着政府独占土地发展权收益，焉 是国家和土地所有者共同分享土地发展权收益，让被征地农民享有城镇居民平均生活 3 水平，同时认为，涨价主要来源于地区经济增长，该增长得益于公众劳动、公共投资 ( 基础设施) 、政府公共补贴及优惠政策等呻1 ，所以总体来说还是“涨价归公的原则 不变。另外，以候华丽，杜舰( 2 0 0 5 ) 为代表的，反对“涨价归公的思想，认为农 树集体土地发展权归农民集体，国家可以向农地所有者购买发展权或允许土地发展权 通过市场机制进行交易，让农民通过产权交易和分配分享利益，国家则以增值税的方 式向农民收取部分增值，进行二次分配，将部分自然增值收归社会嘲，也就是说，土 地外部性增值部分归公。由于发展权可以与所有权相分离，所以土地发展权价值可以 属于土地所有者，也可以属于国家。因此，这两种观点都有其存在的道理，关键是发 展权价值如何分配才更为合理。理论界对于发展权价值的分配只是集中在国家和土地 所有者之间。丽本理论认为，在农耀缝征用避程中，涉及三个不同利益主体，土地所， 有者、国家及各级政府和土地使用者( 开发商) 。所以，发展权价值应该根据这三者 的贡献的大小进行分割。 最后，对于征地补偿赞的分配问题，在现有征地补偿标准下，农民只能得到征地 收益的5 l o ，嚣树集体组织可能得到2 5 3 0 ，| 6 0 7 0 的征地收益归各级 政府部门及其机构所有n 町。可见，农民作为集体土地的直接使用者和经营者在补偿收 益分配中始终处于劣势地位，大部分农民只能得到有限的利益，运远不能弥补失地损 失，征地补偿对被征地农民的生活保障作用难以发挥。对于征地补偿价值分配不均的 麓题，理论界争议也破多。有的学者认为，征地毒 偿价值应该直接分到农户手中；有 的学者认为，征地补偿价值应该留在集体，由集体统筹安排。这些观点几乎都是在原 有 偿的标准之上的改进，缺乏合理的孝 偿标准作基础，本文试图探索一种基予合理 补偿理论的补偿标准下的土地价值分配方式。 综上所述，踊内羚对于征地合理补偿理论的研究，到銎前为止为数不多。因此， 征地合理补偿理论研究是个比较新的研究领域，需要不断地创新，不断地积累经验。 1 4 研究思路 本文针对我霹征地补偿现状及其存在的闯题，作瀣深入分丰斤，找出我国征地补偿 问题的原因；运用相关的经济学原理，结合因内外相关研究成果，提出征地合理_ 、偿 理论；并在此基础上给出征地合理补偿价格测算模型以及评估方法；同时，运用征地 合理补偿理论以及征地合理补偿价格测算模型与评估方法，以天津市为例，进行实证 4 分析，重新测算天津市合理征地补偿标准，验证征地合理补偿理论的合理性；最后， 根据征地合理补偿理论，绘出相应的征地合理补偿的对策与建议。 1 5 研究创新点 ( 1 ) 突破传统征地补偿单纯方法的研究，从理论层面找出征地合理补偿的依据， 为合理的征地补偿标准提供理论基础； ( 2 ) 提出农村集体土地所有权价值转移理论，指出农村集体土地所有权价值的 拳每成：垄断价值、资源稀缺价值以及风险价值； ( 3 ) 提出农村集体土地发展权价值归属理论，指出土地发展权的归属：征地发 展权价值在国家及各级政府、农村集体和土地使用者之间根据三者贡献的大小按比铡 分配； ( 4 ) 提出农村集体经济组织和土地承包入价值分配理论，指出征地补偿价值在 二者之间根据各囱在所征用土地上投入的成本的大小按比例分配； ( 5 ) 根据征地合理补偿理论，提出征地合理补偿价格测算模型以及评估方法， 并且以天津市为例，运用征地合理补偿价格测算模型及其评估方法，重新测算天津市 合理征地补偿标准，同时验证了征地合理补偿理论的合理性。 2 我国征地补偿现状与存在的问题分析 随着我国经济的快速发展和城镇化步伐的显著加快，愈来愈多的农村集体土地被 征用。伴随着征地数量的增加，征地於偿的阀题也日益增多：基于现有征地补偿制度 的征地补偿存在着一定的问题，使得农村集体的合法利益受到严重侵害。本文从现行 的征地补偿制度和征地补偿现状入手，分析征地补偿过程中存在的问题。 2 1 我国的征地补偿制度 我国的征地补偿制度起始于计划经济时期，在当时对国民经济建设起了积极促进 作用，加快了工业化进程，降低了城市建设的成本。随着我匿经济的转型，市场经济 体制的建立，征地环境发生了明显的变化，现行的征地制度沿袭了计划经济时期的特 征，在实际运行中产生了不少矛盾和纷争。据某沿海城市郊区信访部门得到的数据显 示，因城郊征地利益矛盾引发的农民上访事件已经占到了全年信访总量的8 7 6 n 。 2 1 1 征地补偿的法律依据 宪法第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实 行征收或者征用并给予j | 、偿。中华人民共和国土地管理法第二条第霹款也作了同 样的规定。 2 1 2 镊地补偿的范围和标准 土地管理法第四十七条规定：征收土地的，按照被征收地的原用途给予奉| 、 偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿 费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕 地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被 征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每入占有耕地的数量计算。每一个需要安 置的农业入口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但 是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五 倍。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民 6 保持原有生活水平的，经省、自治醒、直辖市入民政府批准，可以增加安置补助费。 但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十 倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿 费和安置补助费的标准。 2 1 3 征地补偿赘的分配与管理 土地管理法第四十九条规定：被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的 _ 拳 偿费粥豹收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。土地管理法实施条 例第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿 费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土遗的安置补动费必须专款专用，不得挪 作他用。需要安置的人员幽农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经 济组织，由农树集体经济组织管建和使用；囱其他单位安置酶，安置补助费支付给安 置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员 同意后用子支付被安置人员的保险费焉。市、县和乡( 镇) 人民致府应当加强砖安置 补助费使用情况的监督。 2 1 4 征地安置政策 我国的土地征用制度大致经历了计划经济时代重安置轻补偿的征地制度，2 0 世纪 年代的安置和货币补偿并重的安置补偿制度和9 0 年代后单一的货币孝 偿制度。现 行的补偿制度对失地农民的就业、社会保障等问题没有详细的规定，仅在2 0 0 4 年出 台的关于完善蓰地补偿安置制度的指导意见中提出了如下安置方式：农业生产安 置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置。 2 2 我国征地补偿现状及存在的问题 在现行征地补偿制度指导下，各地的征地补偿存在着一些普遍的问题，最明显的 表现为；征地补偿标准偏低，难以维持失地农民的长久生计。依据土地管理法的 规定，失地农民的征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，土地补偿 费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍( 特殊情况除 7 外) 。尽管补偿标准总数上由原来的2 0 倍提高到3 0 倍，但依旧偏低。以某沿海城市 为例，目前，该市农村土地每亩种植普通经济作物的年产值为l o o o 元左右，根据补 偿标准，土地补偿费和安鼹补助费的最高水平为3 万元亩。按土地面积进行补偿， 个家庭( 五口人，人均占地面积按l 亩计) 的补贴金额平均为1 5 万元。如果按照 农村居民人均日常生活支出3 0 0 0 _ 元年计算，失地农民的征地补偿费只能维持l o 年 左右的生活，还要避免生大病的情况：如果按照该城市城镇居民的生活平均水平l 万 元年计，仅能维持该家庭3 年多的生活。很显然，这样的补偿标准是偏低的。另据 调查显示，在发生征地补偿的某些地区，只有6 8 的农户对现行的补偿标准表示满 意，2 2 农户认为补偿标准严重偏低，5 3 2 的农户认为偏低n 。 不难看出，现有征地补偿标准是偏低的。但是，该标准仍是我国大多数地区执行 的标准。另外，也有部分地区采取了征地区片综合地价。征地“区片综合地价来源 子2 0 0 4 年国务院关于深化改革严格土地管理的决定，其中篇十二条规定，“省、 自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地 价，征地补偿做到同地同价 。随后匿土资源郝2 0 0 4 年发布的关于完善征地补偿安 置制度的指导意见明确提出，在有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门 制定省域内各县( 市) 征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征 地补偿。仔细分析该征地区片综合地价，其实质是为了达到同地同价的目的，统一征 地区片的年产僮或者在统一征地区片的年产值的同时也规定同一征地区片征地补偿 的倍数，从而确定征地区片的综合地价。因此，该征地区片综合地价从根本上并没有 完全摆脱原有的产值倍数替偿法，通过该方法进霉亍征地於偿，其结果同样是偏低的。 宗上，现有征地补偿标准偏低已经是一个不争的藩实，具体而言，现有征地补偿 标准偏低主要体现在：作为失地所有权价值於偿豹补偿费用偏低；未建立农村集体的 土地发展权价值补偿；征地补偿费分配标准不统一等方面。 2 2 1 农村集体土地所有权价值补偿不充分 现有的补偿标准只是用征地前三年平均年产值的有限倍数来补偿主地的所有权 价值是不充分的。 ( 1 ) 我国现行的征地补偿费的计算以土地的原有用途为标准，征收耕地的土地 补偿费，为该耕地被征收前3 年平均年产值的6 至1 0 倍；每一个需要安置的农业人 口的安簧补助费标准，为该耕地被征收前3 年平均年产值的4 至6 倍。其中，以年产 值的六到十倍计算地所有权补偿价格是不充分的。土地收益理论认为土地价格是土 地收益即地租的资本化，即土地总收益扣除总成本的余额。土地正是因为会带来收益 才有价格的。土地的使用会不断地提供收益，形成土地收益系列( 即地租流) ，把预 期的土地收益系列资本化而成为一笔价值基盒，即为土地价格。作为土地的所有者， 与生俱来应该拥有无限年期的土地使用权( 收益) 价格。丽现有征地补偿标准以平均 年产值的六到十倍计算的土地价格其实质为有限年期的使用权价格，尚不足以补偿土 地所有权价格组成之一的无限年期的地使耀权徐格，因此，现有征地事 偿标准是远 远低于土地的真实所有权价值的，怒不充分的。 ( 2 ) 没有考虑土地作为一种稀缺资源的增值收益。地供求理论认为，土地的 价格的决定因素是土地的供给与需求。在现有的征地补偿标准下，土地的价格基本上 是没有弹性的，只决定于土地征用的嚣三年的平均年产值，丽不会随土地需求的增加 而使土地的价格上升。随着经济的快速发展和城镇化脚步的加快，对土地的需求量越 来越大，地供给的稀缺性将会导致土地的增值。现有补偿标准固定不变，没有体现 出土地作为一种稀缺资源的增值收益，更没有对这部分收益进行补偿，显然是不合理 的。 ( 3 ) 失地农民风险补偿不充分。作为农民的基本生活保障的土地被征用后，农 民的生存风险大大增加，作为征地方应当充分於偿这部分价值。然丽，现有的征她窖 偿中，对于农民的风险价值的补偿是不充分的。我国现行法律中的安置补助费一般被 认为是对其就业、医疗和养老保障等多项内容的孝 偿。作为失地农民风险於偿的安置 补偿费，按现行的前三年平均年产值的四至六倍，最高不超过十五倍计算，明显偏低。 以天津市为铡，天津市郊送农民家庭的农业缝收入在l 万元左右，按土地承包期3 0 年计算，总收入为3 0 万元，可每个家庭失去土地后得到的安置补助费最高不过l o 万 元，仅此一顼就可醒显看出安置补勘费是偏低的。另外，在市场经济条件下，征地李 偿标准仍以农业用地的产值倍数法为计算依据，没有充分考虑失地农民按城市方式生 活、生产所需的费用，这种以农村的生产和生活方式对农民的j l 偿，难以解决农民失 去土地后的就业、医疗和养老等社会保障问题。 9 2 2 2 未建立农村集体土地发展权价值补偿 在土地的征用过程中，农村集体土地用途发生改变，土地的收益由农业用途的收 益转变为建设用地的收益丽大幅上涨，土地的价格由农用地的价格上涨为建设用地的 价格，出现土地的增值现象，这种增值是农树集体土地发展权在经济上的实现。由于 我国法律没有明确规定发展权的主体，因此现实中土地发展权的收益被国家和各级政 府以及用地单位牵有，而失地农民并未能分得发展权的收益，导致土地的出让价格和 农民的征地补偿费相差悬殊，农村集体的土地发展权价值被侵害。主要表现如下： ( 1 ) 各级政府对农村集体土地发展权的侵害。在我国的现实实践中，城市规划 区范围内的征地可分为非公共利益性征地和公共利益性征地。前者如住宅、娱乐场所、 厂房等经营性用地，后者如军事机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用 地、国家重点扶持的能源、交通、水剩等基础设施用地等。发生在菲公共利益性质的 征地行为之中的侵害现象最为明显。此外，就是所谓的“公共利益”性质的征地行为， 如果其操作边界和秩序以及运作机制不恰当，也会对农民集体行使土地发展权造成严 重侵害。另外，根据土地管理法规定，征地是一种国家行为，也是农民对国家应尽 的一种义务，不是农民向囡家卖地。法律规定的土地补偿费和安置补助费，仍然是不 完全的地价。这一规定变相的抑制了征地发展权价值的补偿。从公平、公正的角度分 析，某一个农村集体经济组织没有必然义务为所谓超恕集体经济组织的“公共利益” 低偿贡献土地，在很大程度上是对本集体利益的侵蚀。 ( 2 ) 低价征地行为对农村集体土地发展权的侵害。国家在征用土地时，根据土 地管理法规定进行补偿，相对于农村集体土地被征用后变为建设用地的地价，支付给 农村集体组织以及农民个人的征地费用是非常低的。如南京市2 0 0 2 年政府向农民征 用土地的最低价为每亩8 万元，最高价为2 0 万元，而政府转手拍卖的最高价为每亩 9 8 0 元，最低徐为每亩1 2 0 万元，差距惊人d 舶。土地的征收价格与出售价格的差值， 即土地的增值收益绝大部分落入政府的手中，已成为很多政府财政收入的重要组成部 分。政府低价征地过程，隧时也是忽略土地发展权的过程，丽这种忽视发展权的后果 的确带来了一系列负面影响。另外，发展权在经济上没有得到承认，农民获得的补偿 费用较少，不能够承受长期的生活费用。据调查，一般每征用一亩地，就伴随着1 5 个左右的农民失去了作为生存之本的土地，意味着失地农民群体将从目前约3 5 0 0 万 入割增至2 o 年的l 。l 亿入。专家估计其中有5 0 0 0 万入甚至8 0 万人以上的农民将 l o 沦为“种田无地、就业无岗、低保无份 的“三无农民。再有，发展权没有得到承 认，为土地征用带来多余的交易成本。低价补偿不能满足农民的合理要求，在征地过程 中双方讨价还价，往往这种谈判不可能通过一次博弈就能完成，需要若干次博弈，其 直接后果就是增加了交易成本，甚至陷入无体止的争吵中，延缓了开发时机。在二者 达不成一致的情况下，政府动用行政权利，强制征用土地，可能引起农民强烈不满， 从丽产生一些其他社会不稳定闯题，也可以说是增加了社会成本。 2 2 3 征地补偿爨分配不合理 我囡土地管理法实施条例第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织 所有；需要安置的入员由农村集体经济缓织安置的，安置补助费支付给农村集体经济 组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助赞支付给安置 单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个入或者征得被安置人员同 意后用于支付被安置人员的保险费用。这些规定比较笼统，对土地补偿款的管理和使 用未作明确规定，对安置补助费豹实施未作详细规定，缺乏相应的制度保障，造成 地征用补偿费的分配不合理现象。在实际征地补偿费的分配过程中，有的地方直接把 补偿费分发到农民手中，有的地区分发到农村集体，由农村集体统一分配。我西楣关 法律没有规定集体和农民个人之间的征地补偿费分配比例，造成村级截留大部分的现 象时有发生。主地补偿费般先由树委会统一管理，然后根据村民大会决定留存与发 放。由于没有统的分配比例，各村留存比例不等，有的村留存比例过大。对于留存 部分，各树使用情况也有所不同，有的树并寒将留存部分按规定发展和补助农民生活， 而是用于支付村熙的只常开支，甚至用来发放村干部的工资；有的村留存的资金虽然 用于发展壮大集体经济，却因投资不当、管理不善而血本无归。农民对这部分资金的 管理和使用不放心，要求“分掉”的呼声强烈。 另外，在补偿费的发放过程中，存在行政截流问题。补偿费经过各级政府的层层 截留，到农民手中时已经所剩甚少。按照现在的征地补偿标准和补偿费的发放程序， 政府取得出让金的大部分，集体经济组织居中，农民只得到极少的一部分。据有关学 者研究表明，征地过程中，农民得到的补偿费占其中的5 1 0 ，村集体经济组织得 2 5 。3 0 ，政府各部门共得6 0 v 7 0 殂羽。农民作为征地的直接受害者，理应得到补 偿；政府在征地活动中只是行使其行政职能，却取得了补偿费的大部分是不合理的。 而且乡镇政府作为基层组织，并不是土地的所有者，却截留了5 8 的征地补偿费， 侵害了失地农民的权益。征地补偿费经过层层截留，到达农民手中的补偿费比正常的 征地补偿费大打折扣。 以上的种种阏题，都是因为现有征地补偿费分配农具体落实过程中没有一个赐确 统一的标准，征地补偿费如何在农村集体与农民之间分配的问题还有待规范。 2 2 。4 征地后农民的生活水平下降 由于征缝补偿费偏低，失缝农民失去地后，也就失去了赖以生存和发展的物质 基础，从现实中农民失去土地后偏低的就业率来看，很多失地农民的生活水平明显下 降。农民拥有地时，生活上基本上是自给囱足，农民通过种植经济作物、投资兴建 蔬菜大棚等获取收益。失去土地后，由于失去了发展自己擅长的农业技能的物质基础， 同时自身文化教育程度偏低，基本上没有其他技能，很难另谋职业。即馒能就业，从 事的也是比较辛酱，收入较低的行业，另外城市生活开销大，使得失地农民生活水平 瞬显下降。 1 2 3 我国征地补偿问题原因探析 3 1 征地补偿问题的直接原因 现有的农用地征用补偿过程中存在着多方面的问题，笔者通过进一步分析研究认 为以上这些问题主要还是来源于现有征地补偿费的补偿方式以及补偿标准的不合理。 3 1 1 征地补偿方式不合理 现有的征地补偿费为囡家征用集体土地而向土地使用者( 承包者) 支付的费用， 这个补偿方式的表述有着甓显的不合理之处。国家征爝集体的地，被征用的地属 于农村集体所有，征地行为一旦发生，农村集体的土地所有权便消失，所以国家征用 农树集体所有的土地，应该支纣给农村集体相应豹土地所有权价格，两非直接支付给 土地使用者( 承包人) 相应的使用权价格。 3 1 2 征地补偿标准不合理 现有征地补偿标准为：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕 地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中， 土地补偿费，按照被征土地的原用途确定。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用 j i 三年平均年产值的6 至l o 倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业入口 数计算，每一个需要安置的农业入阴的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均 每公顷年产值的4 至6 倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不锝超过被 征用前三年平均年产值的1 5 倍。土地补偿费和土地安置补助费的总和不得超过土地 被征用前三年平均年产僮的3