（区域经济学专业论文）经济适用住房问题研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 中文摘要 经济适用住房是当前社会各界关注的焦点之一，也是房地产界研究的热点。民 革中央提交的关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议的提案，被2 0 0 7 年全国政协会议提案组定为第l 号提案，更凸现出研究经济适用住房问题的重要性。 但是，近年来经济适用住房运行中的问题越来越突出，受到举国关注，如价格偏高， 经济适用住房“富人住”等等，这些问题的出现违背了经济适用住房政策的初衷， 造成了不良的社会影响。因此，对经济适用住房运行的研究具有重要理论和现实意 义。本文以经济适用住房为研究对象，概述了经济适用住房运行的基本情况，分析 了经济适用住房制度存在的问题，在借鉴国外的经验的基础上，提出了完善我国经 济适用住房的建议。 本文共分为五章：第一章是绪论，主要介绍了以经济适用住房为研究对象的目 的及意义、国内外研究现状、本文采取的研究方法等：第二章为经济适用住房基本 情况概述，阐述了经济适用住房的定义、特点、开发模式与功能等基础性概念，分 析了我国经济适用住房制度的发展、建立的背景和原因以及发展经济适用住房的重 要作用，论证了我国经济适用住房与住房保障制度的关系；第三章从供给、价格、 管理、政策四个方面分析了我国经济适用住房的运行现状，总结了我国经济适用住 房政策实施过程中出现的问题，以及出现问题的原因；第四章通过回顾部分国家和 地区低收入群体住宅消费保障产生的背景，介绍了其住房保障的实践方案，总结其 特色之处，以期为我国经济适用住房政策的实施提供借鉴；第五章从供应、价格、 运行管理、金融、补贴、政策法规等六个方面提出了进一步完善我国经济适用住房 政策的建议与对策。 关键词：经济适用住房；经济适用住房政策；中低收入阶层；社会保障 硕士学位论文 m a $ t e r st h e s i s a b s t r a c t e c o n o m i c a l l ya f f o r d a b l eh o u s i n g ( e a h ) i saf o c u so ft h es o c i e t ya n d t h er e a le s t a t e s u b m i t t e db yt h en a t i o n a lc o m m i t t e eo ft h ec h i n e s ep e o p l e ，s u g g e s t i o n so nt h e p a r t i c i p a t i o no f t h eg o v e r n m e n ti ni n v e s t i n gt h ec o n s t r u c t i o no f t h ee a h w a sd e c i d e dt o b en o 1p r o p o s e db y2 0 0 7n p ca n dc p p c c ，w h i c hh i g h l i g h t st h ei m p o r t a n c eo ft h e e a h i nr e c e n ty e a r s ，t h ep r o b l e m sa p p e a r i n gi ne a ha r eg e t t i n gp r o m i n e n tn a t i o n a l c o n c a n ，s u c ha st h eh i g hp r i c e ，b e i n gl i v e db yt h er i c h e s ，a n ds oo n t h e s ep r o b l e m s c o n a a a yt ot h eo r i g i n a ld k e c t i o no f t h ee a hp o l i c yi n c u rb a ds o c i a li m p a c t s t h e r e f o r e ， t h er e s e a r c ho nt h ee a hi so fg r e a tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t a k i n gt h e e a ha st h es t u d yo b j e c t ，t h i st h e s i so v e r v i e wt h ef u n d a m e n t a ls i t u a t i o no ft h ee a h ， a n a l y z e st h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ee a la n dp r o v i d e ss u g g e s t i o n st oc o m p l e t et h e p o l i c yo f t h ee a h ，b a s e do nt h ee x p c r i e r l c oo f f o r e i g nc o u n t r i e s t h i st h e s i si sd i v i d e di n t of i v e c h a p t e r s c h a p t e ri i si n t r o d u c f i o n ，m a i n l y i n t r o d u c i n gt h ep u r p o s eo ft h i ss t u d ya n di t ss i g n i f i c a n c e ，t h ep r e v i o u ss t u d i e sa th o m e a n da b r o a d t h er e s e a r c hm e t h o d su s e di nt h i s s t i l d y c h a p t e r i io v e r v i e w st h e f u n d a m e n t a ls i t u a t i o no ft h ee a h ，e x p o u n d st h ed e f i n i t i o n s ，c h a r a c t e r i s t i c s ，m o d eo f d e v e l o p m e n ta n df u n c t i o n s ，a n do t h e rb a s i cc o n c c p bo ft h ee a h ，an a l y z e sc h i n a s e c o n o m i cs y s t e mo f t h ee a h ，t h eb a c k g r o u n da n dr e a s o n sf o re s t a b l i s h i n gt h ee a h ，a n d c l a r i f i e st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ee a ha n dt h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m c h a p t e ri i i a n a l y z e st h ec u r r e n to p e r a t i o n a ls i t u a t i o no f t h ee a h i nc h i n a , f r o mf o u ra s p e c t s ：s u p p l y ， p r i c i n g ，m a n a g e m e n ta n dp o l i c e s ，a n ds u m m a r i z i n gt h ep r o b l e m sa r i s i n gf r o mt h e i m p l e m e n t a t i o no ft h ee a h c h a p t e ri vr e v i e w st h eb a c k g r o u da n dp l a n s ，o nt h e u n i q u e n e s so fl o w - i n c o m er e s i d e n t i a ls y s t e m ，s oa st op r o v i d er e f e r e n t i a le x p e r i e n c et o t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ee a hi nc h i n a c h a p t e rv p r o v i d e ss u g g e s t i o n st ot h ee a hi n c h i n a , f r o mt h es u p p l y , p r i c i n g ，o p e r a t i o nm a n a g e m e n t ，f i n a n c e ，s u b s i d i e s ，p o l i c i e sa n d r e g u l a t i o n s k e yw o r d s ：e c o n o m i c a l l ya f f o r d a b l eh o u s i n g ，e c o n o m i c a l l ya f f o r d a b l eh o u s i n g p o l i c y , m i d d l ea n d l o w - i n c o m ef a m i l y , s o c i a ls e c u r i t y 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：出眇 学 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。园塞论塞埕銮蜃溢卮；旦坐生i 旦二生i 旦三生筮查： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 1 1 问题的提出 1 绪论 长期以来，我国住房一直实行低租金福利分配政策。由于各地区各单位存在差 异和具体困难造成住房的欠账较多；由于没有发挥市场机制在资源配置中的积极作 用，因而在住房领域中一直存在着住房分配不公等弊端。改革开放以来，随着社会 主义市场经济体制的建立，城镇居民的收入水平有了很大的提高，但由于工资制度 改革相对滞后，商品房价格上升较快等原因，导致居民的收入与住房价格比例不尽 合理，特别是在大中城市尤为明显。一方面住房市场的潜在需求非常巨大，另一方 面有效需求又远远不能满足；加之，市场机制的调节作用使得城镇职工的收入差距 越来越大。为了适应新形势下城镇居民对住房建设的不断增长的客观需求，把广大 职工住房的潜在需求变为有效需求，有必要对不同收入家庭实行不同的住房供应体 系，即最低收入家庭由政府或单位提供廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房； 高收入家庭购买、租赁市场价商品住房。 目前，我国仍属于发展中国家，经济发展水平和居民收入水平总的来说还比较 低，居民的承受能力与市场价的商品房还不相适应。在这种条件下，完全依靠市场 价的商品房解决占绝大多数的中低收入家庭的住房问题是很难做到的。对不同收入 对象，确定不同的供应方式，对占绝大多数的中低收入家庭，供应经济适用住房， 这是完全符合目前我国的国情和国民收入分配状况的。建立以经济适用住房为主的 住房供应体系，一方面，政府在计划、规划、拆迁、税费、信贷等方面给予政策性 扶持，通过清理不合理收费，理顺经济适用住房价格构成，控制住房价格，使经济 适用住房的价格基本能适应广大中低收入家庭的住房需求，促进居民购房。另一方 面，经济适用住房是以成本加微利的形式进入消费领域，通过市场机制的作用，可 以实现良性循环，避免了福利分配体制的弊端。 经济适用住房政策自1 9 9 8 年实施以来，对降低住房价格和满足中低收入家庭 的住房需求起到重要的作用。经济适用住房政策对于保证住房分配制度改革的顺利 实施，培育居民住房消费，解决中低收入家庭的住房困难，对于平抑房价过快上涨、 促进危旧房改造和实现城市规划布局等，都发挥了积极的作用。 但不可避免的，经济适用住房建设中也存在一些问题：重建设、轻管理，购买 对象审查制度不完善，部分高收入者购买了经济适用住房，个别人甚至以投资获利 为目的购买经济适用住房：对建设标准缺乏有效控制，致使户型面积偏大，甚至出 现大户型、超大户型的经济适用住房，背离了经济适用住房政策的初襄；对经济适 用住房性质认识不清，价格控制不到位，真正的中低收入家庭难以承受，经济适用 住房价格优势未能充分发挥：部分项目违规运作，开发商谋取高额利润；政策执行 不透明，客观上存在权利寻租行为。这些问题的出现，既有政府职能和市场作用界 限模糊的原因，也与政策执行不力、监督不到位有很大关系。专家预测，经济适用 住房在今后很长一段时期内，将是住宅市场供应最重要的组成部分，今后我国城市 居民中1 5 左右的高收入者以市场商品房途径获取住房，8 0 左右的中低收入者以 经济适用住房途径获取住房，5 左右的最低收入者以“廉租房”途径获取住房。所 以，目前乃至今后很长一段时间内，经济适用住房在我国的住宅供应市场中的地位 举足轻重，对于建立稳定协调的住宅市场具有重要的作用。 1 2 国内外研究现状 世界各国政府都在不同程度上为中低收入阶层解决住房问题提供帮助，但是真 正制定出行之有效的住房政策来解决中低收入阶层住房问题的国家却是不多。如何 解决中低收入群体住房问题，国内外专家和学者进行了大量的研究和探索。 1 2 1 国外的研究 二战后，国外公共住房的发展大致经历了三个阶段：( 1 ) 解决有无阶段，解决 住房短缺问题；( 2 ) 关注中低收入家庭住宅问题阶段；( 3 ) 逐渐减轻政府住宅责任阶 段。尤其是西方发达国家的公共住房政策，第一阶段住房的重点是加快住宅建设， 解决普遍低收入家庭住房问题：第二阶段住房的重点是建立公平和有效率的住房补 贴机制；第三个阶段是保障中、低收入阶层获得合适的居住条件，住房的重点是关 注居住质量和社区发展。美国住房问题专家d a r kg a y a 概括指出，西方发达国家公 共住房政策的演变大致经历了住房数量绝对不足、增大住房恧积、提高住房质量以 及提高住房总体水平四个阶段，比较真实地反映了西方公共住房政策演变的历史过 程以及各历史时期住房的主要内容和基本特征。从我国目前状况来看，基本上处于 西方发达国家住宅政策发展中的第二个阶段，即建立公平和有效的住房补贴机制阶 段。因而，政府住宅政策的关键是如何通过住宅市场的有效运作，解决中低收入家 庭和最低收入家庭住宅问题。而如何解决中低收入群体住房问题在我国仍处于初级 探索阶段，因此，发达国家的成功经验对我国具有十分重要的借鉴意义。 2 顾士学位论文 m a s t e r st h e s i s 1 2 2 国内的研究 国内学者近几年来对经济适用住房政策实施过程中出现的问题及问题产生的 原因、经济适用住房建设规模、经济适用住房供应模式、经济适用住房的选址、住 房补贴方式的比较与选择等方面进行了大量的研究和探索，并取得了丰硕的成果。 1 2 2 1 经济适用住房保障机制方面 武汉大学曹国安、曹明在西方国家的住房保障体制及其启示一文中，通过 回顾西方发达国家住房保障体制的演进历程，指出各国住房保障体制对这些国家的 社会进步与经济发展起到了不可替代的、巨大的促进和保障作用，尤其在这一发展 过程中所表现出来的成败得失与经验教训，无疑对于中国住房保障体制的改革和建 设具有重要的启示意义。 ( 1 ) 住房发展阶段是影响住房保障体制运行方式的决定性因素。一方面，不同 的住房发展阶段，住房的供求关系状况有很大的差别，住房保障的需求程度和发生 作用的范围也会相应产生很大的差别。一般来说，住房严重短缺期，住房供应不能 满足住房需求，住房价格与城镇居民家庭平均的住房支付能力差距较大，居民的住 房保障需求相对强烈，需要政府保障的范围相对较大，需要保障的程度也较高。而 在住房供求关系相对缓和时期，需要政府保障的范围较小、保障程度的要求较低， 保障压力相对较轻。另一方面，不同的住房发展阶段也影响住房保障具体方式的选 择。例如，在住房严重短缺时期，应当适用最有利于刺激住宅的供给、加快住房建 设的政府直接建房方式；而当住房供求关系比较缓和时期，采取房租补贴的方式， 则更具有选择性，更有利于减少保障资金支出。相反，如果在住房短缺时期简单地 实行房租补贴的方式，则会由于房价较高，申请住房的居民较多、补贴数额较大， 难以达到减少政府保障支出的目的。但如果住房供求矛盾较小，房价比较稳定，继 续实行建房政策，则不利于市场作用的发挥，甚至会干扰市场机制运行。所以，住 房发展阶段决定了住房保障体制的覆盖范围和程度，影响了住房保障方式的选择以 及各种具体方式之间的关系。因此，应当根据住房发展阶段来决定住房保障体制的 运行方式，并随其演进而及时地对住房保障体制的运行方式进行相应调整。 ( 2 ) 在住房保障体制中，应当形成保障水平的层次和手段的多元化。住房保障 的实质，是政府承担住房市场价格与居民支付能力的差距，以解决部分居民对住房 支付能力不足的问题。几乎每个西方发达国家在完成工业化和城市化的过程中都饱 经城市住房供应短缺的痛苦折磨。所以，作为住房问题特别是城市住房问题，对于 正在经历大规模工业化和城市化进程的我国而言，建立住房保障体制是一项势在必 硕士学位论文 m a s ie r 。st h e s l s 行的重要任务。 ( 3 ) 住房保障体制的运作方式应该是政府在维护市场机制的基础上千预住房市 场。由于住房所具有的特性及住房市场所存在的缺陷，低收入者阶层仅仅依赖市场 机制难以解决自身的住房问题。因此，政府作为宏观经济的调控者和管理者，担负 着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利的职责，理应成为构建住房保障体制 的主体。尤其是因城市化快速发展而居民收入水平普遍不高等原因，如没有政府的 干预，就不可能有效地缓解以至解决尖锐的住房矛盾。然而，政府作为构建住房保 障体制的主体，并不意味着政府要完全取代市场机制，市场机制仍然是供应与配置 住房资源的最有效率的手段。并且，社会经济制度的基本建立也决定了市场要对住 房资源配置起基础性的作用。所以，政府对住房市场的干预不是破坏或取代市场机 制的运行，而是在市场机制无法发挥作用或无法充分发挥作用的情况下引导市场， 是对市场机制的补充和修正。 1 2 2 2 经济适用住房建设标准方面 黄卫华在目前经济适用住房的开发现状与完善对策一文中指出，目前我国 经济适用住房建设中存在的不足主要表现在以下几方面： 第一，关于经济适用住房的定性问题。经济适用住房是指1 9 9 8 年开始国家或 房地产商按照普通住宅标准建设，以建设成本价向中低收入家庭出售的具有社会保 障性的商品房。由此可见，经济适用住房既不能等于实物福利房，又不同于完全的 商品房，它是具有社会保障性的商品房。经济适用住房面向中低收入家庭，然而在 解决中低收入家庭住房问题上，市场是失灵的，政府有责任通过直接或间接的参与， 来帮助这些家庭获得与社会发展水平相当的住房条件，经济适用住房建设成了国家 帮助中低收入家庭获得住房的有效途径。但是，在实践中应防止两种倾向：既要反 对把经济适用住房当作解决政府官员、教师、中低收入家庭住宅的产品经济、实物 福利，完全背离商品经济市场运作的轨道，也要反对背离经济适用住房的社会保障 性、政策性，不顾中低收人家庭的现实购买力，盲目地超标开发、豪华开发、高价 定位的错误倾向。 第二，关于经济适用住房定位问题。既然经济适用住房是为满足中低收入家庭 的需求而开发建设的，那么其目标市场应锁定在中低收入工薪阶层，围绕中低收入 家庭进行户型、面积、选址等方面精心组织和设计，真正做到“面积不大，功能全； 造价不高，质量高。”然而在实践中，经济适用住房建设却出现了“错位现象”。首 先，选址出现错位：经济适用住房大都建在郊区，增加了交通、教育、购物等生活 成本。郊区相应城市基础设旖、公用设施、娱乐配套等设施难尽人意，其次，在房 4 硕士学位论文 m a s r i e r s | r h e s i s 型和面积上的错位现象。如北京经济适用住房的主打户型1 0 0 平方米以上，而且， 出现了豪华复式型。一些地方出现了开着私家车来买经济适用住房的现象，造成真 正的中低收入阶层望房兴叹。 第三，关于经济适用住房定价问题。经济适用住房价格管理办法规定：经 济适用住房价格实行政府指导价而不是企业自主定价，上浮幅度由政府价格主管部 门在核定价格时确定，下浮幅度不限，经济适用住房零售时，要以基准价格为基础， 计算楼层、朝向差价，但整幢楼增减的差价代数和应为零。然而在具体实施中，由 于各种不合理的摊派，经济适用住房价格偏高，中低收入家庭难以负担，使得经济 适用住房变得不经济。 第四，关于经济适用住房的定量问题。经济适用住房的开发规模应以市场为导 向，遵循价值规律。经济适用住房的规模太小则不能满足中低收入家庭的需求，太 大则有可能冲击商品房市场。在目前全国房价普通偏高的情况下，加大经济适用住 房的力度，对平抑过高的房价有着良好的稀释作用。因此，各地经济适用住房的规 模应因地制宜。 1 2 2 3 经济适用住房政策方面 浙江大学孙向红在对现行经济适用住房政策的反思一文中指出，我国经济 适用住房政策实施以来出现的问题：( 1 ) 经济适用住房建设标准控制不力，真正的 中低收入家庭望而难及；( 2 ) 经济适用住房销售对象难以控制，真正的中低收入家 庭遭受排挤：( 3 ) 一些地方经济适用住房价格监控乏效，房价过高，真正的中低收 入家庭难以承受。容建新在进一步完善落实政策促进经济适用住房发展一文中 研究了对于经济适用住房政策的进一步完善落实问题，认为最关键的莫过于三点： 一是各地政府要认真落实国家对经济适用住房规定的各项优惠政策，尤其是在土地 政策改革后，要制定相应的配套政策，使中低收入家庭真正得到实惠。二是政府要 加大调控力度，对经济适用住房的开发规模、户型面积、房屋质量、销售价格做出 明确的限定，并对开发商开发经济适用住房进行全程监控。三是对购房者的资格必 须做出更为详细准确的规定。印垫华与胡彬曾于1 9 9 9 年论述过经济适用住房的几 大弊病，其中首要的就是财政补贴的失效和对市场的挤出效应。颜春梅、黄汉江在 经济适用房市场的问题与解决对策中提出，要使经济适用住房的开发建设与市 场的真正需要相吻合，并且符合国家有关经济适用住房的建设政策，就要充分认识 经济适用住房市场发展中的诸多弊端并及时予以解决。一方面，我国要完善房地产 开发企业销售机制，政府应通过完善相关政策，降低经济适用住房的开发风险，稳 定市场，提供担保支持等优惠政策吸引以“薄利多销”为经营理念的房地产开发企 硕士擘住论文 m a s t e r st h e s i s 业进行经济适用住房的开发建设；另一方面，我国还要尽快制定出较为准确的不同 城市的高、中、低居民收入的划分标准，做好经济适用住房的有效配售工作；其次， 经济适用住房的开发建设要以公开招标的方式，选择具备相应资质的房地产开发企 业负责开发并销售，对新建的经济适用住房在开发过程中应做好严格的质量管理工 作；对于转化为经济适用住房销售的积压商品房，必须要注意产权清晰，符合积压 时间要求，解决积压商品房的质量问题。m 1 3 研究目的和意义 近年来，我国商品房市场的价格快速上涨，很多城市的房价如北京、深圳、上 海等城市房价已过万元，住房问题成为全国关注的一个焦点。在这种情况下，经济 适用住房政策出现众多问题，如政府职能缺失，住房准公共品过度市场化、经济住 房政策本身定位模糊以及住房生产者补贴模式存在诸多缺陷等等，受到专家、学者 和广大中低收入者的关注。 经济适用住房政策是我国住房保障制度中的一个重要组成部分，自1 9 9 8 年实 施以来，对降低住房价格和满足中低收入家庭的住房需求有重要的作用。经济适用 住房政策对于保证住房分配制度改革的顺利实施，培育居民住房消费，解决中低收 入家庭的住房困难，对于平抑房价过快上涨、促进危旧房改造和实现城市规划布局 等，都发挥了积极的作用。但不可否认，该政策在实施的过程中也出现了许多问题， 如购买对象失控、价格失控、面积失控等，给政府和广大中低收入阶层都造成了不 同程度的损失。因此，有必要对现行政策作深刻的反思。 经济适用住房政策作为住房保障体系中重要的环节，在满足中低收入家庭住房 需求，构建合理的住房供应体系和深化住房制度改革等方面都具有重要作用，不能 因政策实施中出现某些问题而因噎废食。因此，本文试图在理论上阐述经济适用住 房的合理性，探讨改良我国经济适用住房政策的可行性方案。深入研究经济适用住 房产生的原因和背景，发掘在经济适用住房建设，销售等过程中存在的问题，为实 现“居者有其屋”的理想提供理论支持，为建设社会主义和谐社会做出自己的贡献。 1 4 研究的主要内容和方法 主要内容：在理论研究的基础上针对目前我国中低收入家庭的住房现状，住房 保障措施实行过程中存在的问题，以及对购房者的住房需求进行研究和分析；并将 我国的住房保障政策与发达国家和地区的公共住宅和住房补贴政策进行比较研究， 6 探寻解决中低收入家庭住房困难的有效途径。 研究方法：本文根据实事求是的原则，遵循理论和实践相结合的方法，采用理 论和实例相结合的方式，通过规范研究和实证研究相结合，定性分析和定量分析相 结合，把国内外住房保障制度方面的理论联系起来，把住房保障和经济、社会等多 方面结合起来，并根据相关的理论进行分析和探索，以期达到理论指导实践的目的。 7 硕士学位论文 m a s t e r su h e s l s 2 经济适用住房基本情况概述 2 1 经济适用住房的相关概念 2 1 1 经济适用住房的定义 经济适用住房的概念，从字面上理解，就是既经济又适用的住房。所谓“经济”， 是对于住房的消费者而言，价格比较合理，在经济上可以承受；所谓“适用”，是 指达到国家的住宅建设标准，能够满足住户的基本居住需要。但是，这样的解释还 远远不能包括经济适用住房的全部内涵和外延。 最早对经济适用住房的权威解释出自于建房 1 9 9 4 7 6 1 号文件中，其中的第三 条规定：“经济适用住房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住 宅建设标准( 不含别墅、高级公寓、外销住宅) 建设的普通住宅。”由于当时经济适 用住房政策刚刚提出，很多方面还不完备，这个定义并未突出经济适用住房享受政 府政策扶持的性质，定位还比较模糊。但1 9 9 8 年经济适用住房政策正式确立、准 备全面启动时，从国家有关经济适用住房建设管理的各个政策文件中也不能找到其 明确的定义，地方政府在制定各地的实施办法时，只能根据各自对政策的理解，给 出一个比较合理的解释，这也在一定程度上造成了有些地方政策执行上的偏差。 2 0 0 2 年底由国家计委和建设部下发的经济适用住房价格管理办法对经济适 用住房的概念作了明确的说明，其中的第三条指出：“本办法所称经济适用住房， 是指纳入政府经济适用住房建设计划，建设用地实行行政划拨，享受政府提供的优 惠政策，向城镇中低收入家庭供应的普通居民住房。”这条定义与现在的政策相一 致，较准确地反映了目前经济适用住房的性质和特点，但其主要指的是按照国发 1 9 9 8 2 3 号文件要求新建的经济适用住房，我们可以称之为狭义的经济适用住房。 中国房地产及住宅研究学会副会长包宗华曾对经济适用住房作过这样全面的概括： “凡是达到政府规定的中低收入者收入水平的居民，又住着符合政府规定的中低收 入者住房，均为经济适用住房。也就是说，经济适用住房既包括新建住房，也包括 存量住房，而且存量住房的比重远远大于新建住房”：“如不作这样解释，就会造 成一个我国大多数中低收入者没有住经济适用住房的错觉”。这样的界定不仅是按 政策文件的规定，将安居工程、集资建房、合作建房纳入经济适用住房的范畴，实 际上还把1 9 9 8 年以前的大量存量住房，如职工住宅、解困房、平价房等住房也归 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s f s 并到了新的住房分类供应体系中，从而有利于房改政策的顺利衔接和过渡，我们可 以把这种内容得到扩展的经济适用住房称为广义的经济适用住房。本文的研究对象 主要是1 9 9 8 年后新建的经济适用住房，下文如无特别说明，均指狭义的经济适用 住房。 2 1 2 经济适用住房的特点 2 1 2 1 经济适用性 经济适用住房是指具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特 点。经济性是指住宅价格相对于市场价格而言，是适中的，能够适应中低收入家庭 的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而不能 降低建筑标准。国家对其建设实行如下规定： 土地使用权采用行政划拨，免收土地出让金： 取消没有法律法规依据的收费，对经有关部门批准的行政事业性收费减半征 收，小区经营性配套设施不计入住房成本，基础设施配套费给予相应优惠； 建设成本由征地拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、小区基 础设旅建设费( 各小区非营业性配套公建费) 、管理费、贷款利息和税金等7 项因素 构成； 利润控制在3 以下。 就经济适用住房的界定而言，主要有五点：土地划拨、政策扶持、指导价、保 本微利，向广大中低收入家庭出售。从本质上而言，开发经济适用住房根本目标是 开发老百姓买得起的住房。从发展的角度而言，经济适用住房其实就是低价房，这 是指相对于中高档房而言的。至于具体在实际操作上，政府补了一些“砖头”，工 程税费上作些让利，在发展中将会有所变化，但根本的目的不会变，为促进居民每 个人的居住公平，政府必然会采取一些措施，干预房市，以兼顾公平与效率。 2 1 2 2 准商品性 由上述分析可知，现阶段的经济适用住房实质上是一种带有社会保障性质的微 利商品房，消费者除了需要支付经济适用住房的建设成本外，还必须支付一定的利 润( 虽然很小) ，使开发企业的资本实现增值。因此经济适用住房从本质上讲，仍然 是商品房，要遵循商品房生产销售的一般规律。但经济适用住房又不完全同于商品 房，它具有福利的性质：国家免收地价，且相关税费减免。实际上是政府对住房消 费施行“补砖头”的一种政策性的产物。 9 硕士学位论文 m a s t e r sr h e s i s 经济适用住房的商品性决定了它的建设要遵循市场规律，根据市场需求来确定 供给，从数量来看，必须实行以销定产，否则必然造成新的积压空置。经济适用住 房的福利性决定了其开发建设要严格受到国家的监控，以保证政府开发经济适用住 房的目的为中低收入家庭提供经济适用住房，得以实现。 2 123 形式多样性 由于各地在贯彻落实经济适用住房政策时，根据实际情况采取了不同的方式， 所以经济适用住房的形式具有多样性，主要包括以下几种：由政府所属机构组织 建设和销售的经济适用住房；在政府统筹规划下，由开发企业建设和销售的经济 适用住房；享受经济适用住房优惠政策的住房，如企事业单位的集资建房和住宅 合作社的合作建房；把经济适用住房的政策优惠直接用货币形式补贴给中低收入 者，由他们自己到市场上选择的住房：住房市场上那些价格低廉、符合中低收入 者消费能力的普通住房。 经济适用住房是我国城镇住房供应体系中的重要组成部分，为了更好地理解 其性质和特征，可将经济适用住房、商品住房和廉租住房作如下比较( 见表2 - 1 ) ： 表2 - i 我国城镇住房供应体系中三种不同类型住房的特点比较 商品房 经济适用住房 廉租房 供应对象不受任何限制限于城镇中低收入家庭限于城镇最低收入家庭 供应方式可租可售出售为主，提倡租售并举只租不售 主要包括政府所属机构，以政府所属机构和职工单 供应主体房地产开发企业房她产开发企业、位为主 职工单位和住宅合作社 建设方式房地产开发企业根据在政府统一规划和统筹安 在政府统一规划和统筹安 市场需求组织建设 排下组织建设 排下组织建设 优惠政策在土地，税收、信贷划拨土地、减免税费、按计 划拨土地、减免税费、政 上无优惠 划优先发放建设贷款府提供建设资金补贴 价格机制市场价，由市场供求实行政府指导价，以保本微 实行政府定价，租金水平 关系调节，随行就市利原则确定 低于成本租金 产权性质完全产权：入世不受完全房产权；不完全地产 一定期限内的占有权和使 限制权；入世受限制 用权；无收益权和处置权 资料来源：根据文献f 5 4 】整理 1 0 通过比较，不难看出经济适用住房不同于商品住房和廉租住房的特点，它实质 上是一种介于完全市场化的商品住房和非市场化的廉租住房之间的特殊的住房，并 与商品住房和廉租住房共同构成了完整的城镇住房供应体系，以满足不同收入阶层 的住房需求。 2 1 3 经济适用住房的开发模式 经济适用住房的开发模式主要有三种：是房地产开发企业在政府批准下开发 建设：二是由房地产开发企业将部分普通商品房项目调整而成：三是单位集资合作 建房。 目前，经济适用住房在我国的基本运作模式是：在开发建设阶段，由政府视市 场需求确定开发建设的规模，以行政划拨方式提供土地，通过减免税费，适当控制 建设标准等手段来控制建设开发成本；在销售阶段，销售对象限定为具有当地常住 户口的中低收入家庭的居民，执行购买过程中的申请、审批和登记备案制度，以政 府审定的微利价格限价销售；在使用阶段，全面推行社会化物业管理，保持其良好 的运行状态和居住环境。同时，国家对经济适用住房建设实行金融支持，作为住房 建设贷款发放的重点，鼓励金融机构优先发放贷款。 2 1 4 经济适用住房的功能 通过对经济适用住房性质的分析，不难看出经济适用住房所肩负的双重责任和 双重使命，因此在功能上经济适用住房就具有市场调控和社会保障两大功能。 2 141 经济适用住房的市场调控功能 经济适用住房是政府调控住房市场的重要手段，经济适用住房的市场调控功能 主要表现为：首先经济适用住房的投放量会影响住房市场的供求关系，从而具有平 抑房价，稳定房市的功能。我国住房类型主要是经济适用住房和普通商品住房，因 此加大经济适用住房的投放量就会增加住房市场的供给量，根据供求关系对价格的 影响，加上经济适用住房价格的特殊性，即总是与商品房价保持合理价差，因此经 济适用住房的大量投放能起到平抑房价的作用。另一方面，经济适用住房能调控住 房供给结构。中低收入阶层占总人口的比例最大，这一阶层是住房市场的消费主体， 所以合理的住房供给结构应以满足中低收入阶层的住房为主体。由于满足中低收入 者的住房多为小户型和造价低的普通住房，比起豪华和大户型住房利润要低很多， 房地产开发企业般不会将此作为建设的主体，所以完全依靠市场调节很难达到合 理的住房供应结构。经济适用住房是为解决中低收入者的住房问题而推出的，政府 硕士学位论文 m a s ie r st h e s i s 通过投放经济适用住房，并且不断加大投放力度，逐渐建立合理的住房供应结构。 2 1 4 2 经济适用住房的保障功能 经济适用住房政策是政府为了解决中低收入者的住房问题而推出的福利政策， 政策性是经济适用住房区别于普通商品房的最大特性，因此经济适用住房在功能上 就必然具有社会保障功能。 ( 1 ) 只对中低收入者出售。许多家庭特别是中低收入家庭，以他们的收入水平 不可能完全通过市场交易来解决其自身的住房问题，所以需要政府的会入和帮助， 因此各国政府都把解决中低收入家庭的住房问题，作为己任。而在我国，随着住房 制度的进一步深化，住房实物分配已彻底停止，改而实行住房分配货币化，但事实 上住房货币政策实施情况并不理想，只有行政事业单位或少数效益较好的电业、电 信等企业职工可以拿到住房补贴，大多数国有企业由于企业经济困难等原因，未实 行住房货币政策，私营、民营企业主更是认为解决职工住房问题，不应是企业应尽 的义务，而不实行该项政策，从而导致许多中低收入职工实际上不能拿到住房货币 补贴，或者即使是拿到货币补贴的职工，也买不起价格日益上涨的商品住房，这就 需要政府采取一定的措施来支持、保障这些中低收入人群。经济适用住房，作为我 国住房供应体系的主要组成部分，担负着解决我国大部分中低收入家庭住房问题的 任务，在住房供应市场举足轻重，经济适用住房政策的成功与否，是解决中低收入 者住房问题的关键，正如温家宝总理在1 9 9 8 年6 月全国城镇住房制度改革和住房 建设会议上所说“建立新的城镇住房供应体系，重点是大力发展经济适用住房，这 既是房改的重要目的，也是房改是否成功的一个重要标志，中低收入家庭是目前城 镇家庭的主体，发展经济适用住房可以满足他们的需求，是实现本世纪末人民生活 达到小康的重要条件。” ( 2 ) 价格一定要比同区域的普通商品房低。对于中低收入者来说最大的购房阻 力来自于住房的价格，所以经济适用住房保障功能的一个重要体现就是价格上的经 济性。为了落实保障功能，达到价格上的经济性，政府采取了很多措施，首先经济 适用住房的建设用地为政府行政划拨，还在税费政策上给予经济适用住房很多优 惠，这样就使得经济适用住房在建设成本比普通商品房低，加上政府还规定了开发 商出售时的利润率，所以经济适用住房的价格不可能比同区域的普通商品房高。i s ) 2 2 我国经济适用住房制度的形成 2 2 1 我国经济适用住房的发展 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 我国经济适用住房相关政策的产生发展，本文认为可以归纳为以下几个阶段： 第一阶段，初步定位。对经济适用住房的初步定位，可以追溯到1 9 9 1 年，1 9 9 1 年6 月，国务院在关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知文件中提 出：“大力发展经济适用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。” 此时在提法上虽然还没有正式确定为经济适用住房，但由此就从国家政策上对以后 经济适用住房的建设做出了初步定位。 第二阶段，试验摸索。1 9 9 4 年7 月，在总结前期经验教训的基础上，国务院发 出关于深化城镇住房制度改革的决定，确定了“建立与社会主义市场经济体制 相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标，并且提 出了以建立住房公积金制度为主，辅以出租和售房等改革措施。这个决定完善和规 范了房改政策，基本上确定了存量住房的改革问题的原则，为全面建立城镇住房新 体制奠定了基础。不过，这个决定也还没有提出经济适用住房这种住房供应形 式，而只是提出了要坚持住房商品化、社会化的改革目标。1 9 9 5 年国务院办公厅转 发了国务院住房制度改革领导小组国家安居工程实施方案的通知，由此拉开了 以安居工程为主要形式的经济适用住房建设的序幕。由于配套的技术、金融、财政、 分配等政策远未到位，以及对房地产业发展的认识不足，实践上，经济适用住房建 设还处于摸索阶段。1 9 9 6 年9 月，建设部提出把住宅建设当作新的经济增长点，形 成住房消费热点的观点，在全国引起强烈反响，引起社会各界对住宅消费的关注。 1 9 9 8 年7 月建设部、国家发展计划委员会、国土资源部联合下发关于大力发展经 济适用住房的若干意见，1 9 9 8 年8 月3 日国家发展计划委员会、建设部，国土资 源部、中国人民银行联合下发关于进一步加快经济适用住房( 安居工程) 建设有关 问题的通知，这两个文件明确了支持有关经济适用住房建设的土地政策、税费政 策、价格政策以及房改政策，有力地推动了我国经济适用住房的建设。 第三阶段，成熟发展。1 9 9 9 年，国家进一步完善了经济适用住房的有关政策。 建设部颁布已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法，规范了经济 适用住房的上市出售活动，满足了居民改善居住条件的需要，促进了房地产市场的 发展和存量住房的流通。2 0 0 3 年8 月1 2 日国务院出台的国务院关于促进房地产 市场持续健康发展的通知又进一步明确经济适用住房是具有保障性质的政策性商 品住房，并要求加强经济适用住房的建设和管理。要通过土地划拨、减免行政事业 性收费、政府承担小区外基础设施建设、控制开发借款利率、落实税收优惠政策等 措施，切实降低经济适用住房建设成本。2 0 0 4 年5 月1 3 日建设部、国家发展和改 革委员会、国土资源部、人民银行联合下发经济适用住房管理办法，严格界定 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 了经济适用住房的性质，并明确了政府扶持的各项优惠政策。【l l 2 2 2 我国经济适用住房制度建立的背景和原因 2 2il 城镇居民的收入差距扩大 随着市场经济的发展，我国的所有制结构发生了重大的变化，即由原来统一的 公有制转变为以公有制为主体，多种所有制共同发展。相应地，收入分配形式也改 变为“按劳分配为主体，多种分配方式并存”。在其他因素的共同作用下，城市居 民的收入差距越来越大。由于市场经济条件下各生产部门之问生产力发展水平不 同，造成收入分配的不平衡。对社会成员来说，现阶段实行的是按劳分配与按生产 要素分配相结合的分配制度，知识、信息、劳动、资本、土地和管理等生产要素按 贡献大小参与分配。每一个社会成员拥有的生产要素的差距，必然形成收入上的差 距。 目前，我国城镇居民之间的收入差距不