（行政管理专业论文）试论治理理论视角下我国责任型地方政府的构建.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 民主政治是历史的渊源，也是人类社会发展的必然趋势。作为一种与民主、法治 和公民自由相联系的现代政治理念，责任政府是我国建设社会主义现代化国家的题中 之义，是我国进行社会主义政治体制改革所坚持的价值取向之一。治理理论主张限制 政府权力，关注市民社会的发展，运用非政治性的力量对社会进行管理，更多强调协 商式民主、权力多中心主义、回应性、互动性等现代民主理念。治理理论在关注社会 管理力量多元化的同时，对政府能力提出了更高层次的要求，重新定位了政府的职能 和角色。政府职能并没有相应地弱化，政府不仅要明确自身的职责范围，即“应该管 什么 ，也应当致力于政府能力的提高，即“如何管好”，这关系到政府治理工具的选 择问题。地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，在一个国家的整体发展中， 具有举足轻重的作用。地方政府的管理与民众的生活息息相关，地方政府是培育民主 政治的场所，是经济增长的基石，是社会发展的基础。地方政府对民众的需求变化具 有较强的敏感度和回应力，能够了解当地民众的真实需求，提供切实符合民众需求的 公共物品和公共服务。构建责任型地方政府对于实现我国和谐社会的发展目标既具有 工具意义，也蕴含着民主政治的价值规范，是我国地方政府进行政府机构改革和政府 职能转变的目标取向。 本文即是以治理为视角来研究我国责任型地方政府的构建。首先，阐释了治理理 论和责任政府的关联性。治理是一种在相互依存的环境下，公共管理的众多行动者建 立起来的复杂的伙伴关系，公私部门共享权力，从而实现对社会的合作管理。但是治 理并没有削弱政府在社会公共事务管理中的作用，反而强化了政府的责任和社会回应 力。其次，对我国责任型地方政府构建的基础条件和客观条件进行了分析。再次，分 析了目前我国责任型地方政府构建的现状，虽然我国责任型地方政府已经取得了一定 的建设成就，但仍存在责任政府相关法律法规的缺失、地方社会事务多元化主体导 致的责任界限的模糊性、地方社会事务治理模式的僵化、地方政府绩效管理的非科学 化、我国地方公民社会发展的不充分及地方政府监督体系现实运作的实用性不足等问 题。最后，针对我国责任型地方政府构建中存在的问题提出了相应的对策，其中包括 完善我国责任型地方政府的法律法规体系、完善多元化社会治理主体的责任、建立地 方政府主导下公共事务管理的竞争合作模式、强化地方政府绩效的科学化管理、积 极培育公民社会及健全全方位的地方政府监督体系。 关键词：治理；责任政府；合作治理 山东火学硕t ：学位论文 a b s t r a c t d e m o c r a c yi sah i s t o r i c a lo r i g i na n da l s ot h ei n e v i t a b l et r e n do fh u m a ns o c i e t y a sa m o d e mp o l i t i c a lp h i l o s o p h yl i n k e dt od e m o c r a c y , t h er u l eo fl a wa n dc i v i ll i b e r t i e s ， r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ti sm e a n i n go ft h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o ni nc h i n a a n dt h ev a l u eo r i e n t a t i o nc h i n a sr e f o r m g o v e r n a n c e t h e o r y a d v o c a t e sl i m i t i n g g o v e r n m e n tp o w e r , u s eo fn o n - p o l i t i c a lf o r c e s i n m a n a g e m e n t , m o r ee m p h a s i s o n c o n s e n s u s s t y l ed e m o c r a c y , t h ep o w e ro fm u l t i - c e n t e r , a n dr e s p o n s i v e ，i n t e r a c t i v ea n d o t h e rm o d e md e m o c r a t i ci d e a l s g o v e r n a n c et h e o r yi nt h es o c i a lm a n a g e m e n tc o n c e r n so n a 谢d er a n g eo fo t h e rs o c i a lo r g a n i z a t i o n , a tt h es a m et i m e ，g o v e r n a n c ep r o p o s e sh i g h e r l e v e ro ft h eg o v e r n m e n t s ，r e p o s i t i o n e dt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dr o l e s g o v e r n m e n t s t i l lf u n c t i o n sa n dt h e r ei sn oc o r r e s p o n d i n g w e a k e n i n go ft h eg o v e r n m e n t t h e g o v e r n m e n ts h o u l dn o to n l yc l e a rt h e i ro w nt e r m so fr e s p o n s i b i l i t y , t h a ti s ，”w h a ts h o u l d b eg o v e r n i n g ，”b u ta l s ob ec o m m i t t e dt ot h ei m p r o v e m e n to fg o v e r n m e n tc a p a c i t y , t h a ti s ”h o wt og o v e r n ”，w h i c hr e l a t e st ot h eg o v e r n a n c ei n s t r u m e n to fc h o i c e t h ec o u n t r y t s p o l i t i c a ls y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n ti sa l li m p o r t a n tc o m p o n e n to ft h ec o u n t r yi nt h ew h o l e d e v e l o p m e n ta n dp l a y sad e c i s i v er o l e l o c a lg o v e r n m e n tm a n a g e m e n td r a w sc l o s et o p e o p l e sl i v e s l o c a lg o v e r n m e n t sa r ep l a c e so fn u r t u r ed e m o c r a c y , t h ec o m e r s t o n eo f e c o n o m i cg r o w t ha n dt h eb a s i co fd e v e l o p m e n t l o c a lg o v e r n m e n t sr e s p o n s et ot h e c h a n g i n gn e e d so fp e o p l e 、析t hs t r o n gs e n s i t i v i t y , a r ea b l et ok n o wt h er e a ln e e d so ft h e l o c a lp e o p l ea n dc o n s i s t e n t 、析t 1 1t h ep u b l i cd e m a n d sf o rt h ep r o v i s i o no fp u b l i cg o o d sa n d p u b l i cs e r v i c e s t h ee s t a b l i s h m e n to fr e s p o n s i b i l i t ) ，- o r i e n t e dl o c a lg o v e r n m e n tn o to n l y c o n t r i b u t e st oh a r m o n i o u ss o c i e t y , b u ta l s oi n c l u d e st h ev a l u eo fd e m o c r a c yn o r m s i ti st h e g o a l o r i e n t a t i o nf o rl o c a lg o v e r n m e n t st o c a r r yo u ti n s t i t u t i o n a lr e f o r ma n dt h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e m m e n tf u n c t i o n s t h i sa r t i c l er e s e a r c h e st h ec o n s t r u c t i o no fr e s p o n s i b i l i t y - o r i e n t e dl o c a lg o v e r n m e n t f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h eg o v e r n a n c et h e o r y f i r s t l y , i te x p l a i n st h el i n kb e t w e e n g o v e r n a n c et h e o r ya n dr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t g o v e r n a n c ei st h a tal o to fa c t o r ss e tu p t h ec o m p l e xp a r t n e r s h i p si na l li n t e r d e p e n d e n te n v i r o n m e n t p u b l i ca n dp r i v a t es e c t o r st o 2 山东人学硕十学位论文 s h a r ep o w e rt oa c h i e v et h ec o o p e r a t i v em a n a g e m e n to ft h es o c i e t y b u tg o v e r n a n c ed o e s n o tu n d e r m i n et h eg o v e r n m e n t sr o l ei nt h es o c i a lm a n a g e m e n to fp u b l i ca f f a i r s ，b u tt o s t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t ya n ds o c i a lr e s p o n s i v e n e s s s e c o n d l y , t h ea r t i c l e h a sb e e na n a l y z e dt h eb a s i ca n do b j e c t i v er e q u i r e m e n t sa b o u tt h ec o n s t r u c t i o no f r e s p o n s i b i l i t y - o r i e n t e dl o c a lg o v e r n m e n t s t h i r d l y , i ti st h ea n a l y s i s o nt h ep r e s e n ts i t u a t i o n o ft h ec o n s t r u c t i o no fr e s p o n s i b i l i t y - o r i e n t e dl o c a lg o v e r n m e n t a l t h o u g ht h ec o n s t r u c t i o n o ft h er e s p o n s i b i l i t y - o r i e n t e dl o c a lg o v e r n m e n t sh a v eb e e nm a d es o m ea c h i e v e m e n t s ，t h e r e a l es t i l ls o m ep r o b l e m s ，s u c ha st h es h o r t a g eo fr e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n sa b o u t r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t , t h ef u z z i n e s so ft h er e s p o n s i b i l i t yi nc o o p e r a t i v eg o v e r n a n c e ， w e a k n e s so ft r a d i t i o n a l m a n a g e m e n t o fl o c a l a f f a i r , n o n - s c i e n t i f i cp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ta b o u tl o c a lg o v e r n m e n t , i m p e r f e c t i o no fc i v i ls o c i e t yi nl o c a lg o v e r n m e n t , i m p e r f e c t i o no fs u p e r v i s i o ns y s t e mi nl o c a lg o v e m m e n t f i n a l l y , t h ea r t i c l ep u t su pt h e s o l u t i o n sa b o u tt h es i xp r o b l e m sa b o v e ，s u c hi l l s ：t op e r f e c tt h es y s t e mo fl a w sa n d r e g u l a t i o n so fr e s p o n s i b i l i t y - o r i e n t e dl o c a lg o v e r n m e n t , t op e r f e c tt h er e s p o n s i b i l i t yo ft h e o t h e rm u l t i p l eo r g a n i z a t i o n s ，t oe s t a b l i s hd o m i n a t i n gc o m p e t i t i o n - c o o p e r a t i o ns y s t e m u n d e rt h el o c a l g o v e r n m e n t , t os t r e n g t h e n t h es c i e n t i f i c m a n a g e m e n ta b o u t t h e p e r f o r m a n c eo fl o c a lg o v e r n m e n t , t oc u l t i v a t et h ec i v i ls o c i e t yp o s i t i v e l y , t os t r e n g t h e nt h e e t h i c a ls u p e r v i s i o ns y s t e m k e yw o r d s ：g o v e r n a n c e ；r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ；c o o p e r a t i v eg o v e r n a n c e 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 聋翘釜避一 日 期：毡辽垒强细 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：聋! 舅缸监导师签名： 山东大学硕士学位论文 第一章导论 一、本文选题理由和意义 如何建设高效能地方政府，已成为世界各国关注的焦点，而高效能的地方政府必 然是一个责任型地方政府。我国地方政府在经历了3 0 多年的改革开放及中央政府和 地方政府的逐渐分权化改革，面对的是处在全球化和市场化之中的高度复杂性和高风 险性的社会，市场经济、政治民主和地方公众参与的发展，使社会问题更加复杂化和 多样化，为地方政府的管理带来了巨大的压力。尤其是随着我国公民社会的不断发展 壮大和不断膨胀的社会需求，客观上要求地方政府更加强化其自身的责任意识。责任 政府是民主政治和法治国家的必然诉求，也是地方政府实现高效廉洁的必要基础。在 现代民主社会，政府要对公民负责已成为普遍认同的理念，任何政府都会以一定形式 承诺要对公民负责，尤其是在社会治理主体多元化模式中，应该更加关注责任型地方 政府的构建，提高政府管理效能，增强政府回应力，实现公共利益的最大化。 本文则是更多关注了在这种新型的治理模式中地方政府的作用，更强调地方政府 的责任，由于我国公民社会的发展很不充分，如不强调政府的引导作用则不能更好地 实现社会的良好治理。本文之所以把范围限定在了地方政府，而没有选择政府作为研 究对象，是因为相对于中央政府来讲，地方政府更接近于公众，更关注本辖区内公众 的利益，对于社会需求来讲有更强的敏感性。伴随着我国中央政府和地方政府的分权 化政策的实施，我国地方政府已经获得了一定的社会事务的自主管理能力，而且拥有 了一定的政策创制权，能根据地方社会利益需求而制定政策。而且国内外学者很少是 以地方政府作为重要治理主体进行研究的，他们更关注的是宏观上的政府治理问题， 而且更多地是关注国家和市场外的社会力量的参与，很少有专门论述在多元治理模式 下地方政府责任的文献，虽然学者们也指出了治理同样存在失效，要实现“综合的治 理一、“良好的治理及“元治理 ，但很少有学者从地方政府责任的角度来论述地方 政府主导下的治理模式。所以，本文的选题是在治理理论的视角下更加强调的是地方 政府作为“元治理”角色定位，突出在这种治理模式下对地方政府责任的关注，以强 化地方政府在治理体系中的引导作用，更好地为公民负责，实现社会经济的健康发展 和政治民主化进程。 山东大学硕 二学位论文 二、国内外研究现状 我国学术界关于责任政府的研究始于1 9 8 9 年冯志斌的建立责任政府一我国县 级政治的现状及其改革，这是我国学术界第一次论述责任政府的有关问题。随着我 国一些地方重大安全事故的不断发生，一些地方政府提出了责任政府的建设。我国责 任政府的研究经历了政府责任论阶段、责任政府与政府责任研究混合阶段、责任政府 研究三个阶段。最初，由于政府责任是责任政府最本质意义上的内容形式，所以前期 的学者主要是针对政府责任内容的研究，探讨政府在经济领域和安全生产领域的责 任。随后，陈庆云教授的“小政府”与“责任政府 是最早系统论述责任政府的文 章，他认为具备“坚“硬“小 “廉 四个特征的政府就是责任政府。 另外，王成 栋的政府责任论，首先分析了责任政府的内涵，随后指出无论何种形式的政府都 要承担政治的、道义的、宪法的和其它法律的责任。 这一时期的研究并没有把政府 职能与政府责任区别开来。而对责任政府的真正系统研究是以张成福教授的责任政 府论为标志的，随后学界掀起了一股研究责任政府的热潮，责任政府的概念界定和 实现途径也越来越清晰和细化了，出现了陈国权的论责任政府及其实现过程中的监 督作用、李景鹏的政府的责任和责任政府、扶松茂的责任政府与政府改革、 韩剑琴的行政问责制一建立责任政府的新探索等一大批优秀文章。既然责任政府 是一种民主理念和制度安排，因此国内学者对关于责任政府的构建问题达成了一致的 观点，即要建立必要的制度体系，如陈国权教授认为，全面、有效、完善的监督体系 是建设责任政府的基本前提；张定淮、涂春光认为，以政府职能定位、价值新取向 的确立、行为模式的转换以及官员“问责制”的推行为切入点建设责任政府；李秀 梅则认为，行政赔偿制度的建立与完善，既是责任政府的重要标志，也是责任政府的 现实保障。 责任政府理论和责任政府建设在西方民方史上有三百多年的历史，不同的历史时 期有不同的研究主题，尤其是2 0 世纪7 0 年代以来，西方国家开展了公共行政改革运 动，关于责任政府的研究出现了新的主题，这些新主题综合起来主要集中在民主责任、 冯忠斌建妒责任政府一我固县级政治的现状及其改革眦1 中国人民人学学报，1 9 8 9 1 2 ) 国陈庆云“小政府”与“责任政府”i j 】中困行政管理，1 9 9 4 ( 1 2 ) 国i i 成栋政府责任论【m 1 北京：中固政法人学 l j 版社1 9 9 9 年版，第7 9 页 鲫陈固权论责任政府及j 实现过程中的监督作用【n 】浙江人学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 1 ( 2 ) 秭张定淮，涂备光论责任政府及j 蕈建机制【j 】中围行政管理。2 0 0 3 ( 1 2 ) 牟秀梅行政赔偿制度的完善j j 责任政府的 5 i ：障【n 1 北京行政学院学撤，2 0 0 3 ( 4 ) 2 山东大学硕上学位论文 官僚责任、法律责任、结果责任、伦理责任和责任主体六个方面。面对政府管理环 境的复杂化和多样化的变化，西方公共管理学者提出了许多责任政府的分析框架，如 j o n a t h a ng sk o p p e l l 的责任五维度分析框架、k e v i nek e a m s 的多元分散公共服务提 供系统的责任分析框架、政治理论范式、r o b e r td b e l m 的3 6 0 度绩效责任理论，这 些分析框架使责任政府建设更适合于多元公共治理主体并存及对政府责任承担的多 样化需求。而且，近来西方的责任政府研究出现了新公共管理的责任理论、新公共服 务的责任理论、公共责任理论三种理论的研究趋势。西方学者更加关注政府在新环境 下的责任内容，强调政府、企业和社会共同承担责任，合理界定各自的责任内容。 由此可见，国内外关于责任政府的研究逐步向系统化、科学化方向发展，关于责 任政府的内涵、体系构建和运行机制的研究已取得了巨大成就。但选择以治理为视角 进行对责任政府的研究，尤其是对责任型地方政府在治理网络中构建的路径进行深入 研究在学术界仍待进一步发展和提高。 三、研究视角 本文是以2 0 世纪9 0 年代以来兴起的治理理论为研究视角的，作为一种新型的社 会治理理论，它更关注的是政府与社会之间的合作治理，国家并不是公共权力的唯一 中心，经过公众认可和接受的任何单元，无论是公共机构，还是私人机构都可以是公 共权力的行使者。治理理论更强调管理对象的参与，在管理内部形成一个自组织网络， 促使公共权力的社会回归。但是在多元治理主体的治理模式中，由于公民社会的广泛 参与，会使得政府和社会之间的责任模糊化，需要强化政府对社会的引导职能，制定 各治理主体的合作规则，建立明晰的权责体制。以治理理论研究地方政府，是基于由 于中国长期以来实行的是中央政府的高度集权机制，地方政府缺乏必要的自主权和独 立权。而进入8 0 年代以后，中央政府力图通过行政分权来赋予地方政府活力，调动 地方政府创新的积极性，释放其创新和自主发展的能力，从而促使中央政府与地方政 府之间合理分权格局的实现。地方政府可以充分借鉴治理理论所提倡的政府与社会合 理分权的观点，作为政府失灵和市场失灵的一个有效的补充，以其创新的思维、制度 设计和实践行动，构建一套与传统的公共行政截然不同的社会管理模式，推动我国政 府的整体化治理模式的转变。 国。李军鹏西方责任政府研究的主题、框架i 学说动向州】广东行政学院学报，2 0 0 7 ( 1 2 ) 3 山东大学硕士学位论文 四、研究思路和方法 本文以提出问题、分析问题、解决问题的基本思路完成了论文的写作。首先是解 读了治理理论和责任型地方政府的关联性，指出治理的出现促进地方政府更加关注自 身责任。其次，说明了治理理论视角下我国责任型地方政府构建的背景，我国地方政 府已具备了构建的基础条件和客观条件。再次，分析了我国责任型地方政府构建的现 状，包括我国责任型地方政府建设的成就和存在的问题。最后，指出了治理理论视角 下我国责任型地方政府构建的路径选择。本文主要通过对责任型地方政府构建的理论 和方法的研究，找出了我国在构建责任型地方政府中存在的问题和不足，针对问题和 不足进行分析，并逐一提出了解决办法。文中主要采用了理论分析法、文献研究法， 对比分析法等基本分析方法。其中，文献分析法，主要是参考国外相关权威性的理论， 为本文的论证提供理论支撑。另外，本文涉及了众多学科的基本理论和方法，政治学 与行政学的相关理论和方法，如对中央政府与地方政府的分权研究及地方政府对公民 社会的培育责任的研究等；管理学的相关理论和方法，如强调管理对象的参与；经济 学的相关理论和方法，如分税制对地方政府职能的影响；社会学的相关理论及分析方 法，如社会组织的成长等；由于各种主客观因素的限制，本文在实证材料的搜集方面， 实证研究方面有待进一步提高。 4 山东大学硕j ：学位论文 第二章治理理论与责任政府的内在关联性解读 一、治理理论 ( 一) 治理理论的兴起 治理理论作为一种新的社会公共事务的管理方式，其产生具有深刻的社会背景和 必然性。首先，全球化所引发的重大国际社会环境的变迁是治理理论产生的国际背景。 由于资本、技术和信息的无国界流动，加剧了全球一体化趋势，其产生的问题具有了 全球性和不可分割性，没有任何国家可以置身事外，如全球环境恶化问题，这就要求 各主权国家进行合作，共同寻求全球问题的解决办法，国际事务管理中的权威呈现多 中心化状态，在一定程度上削弱了主权国家在公共事务管理中的主导地位，尤其是跨 国经济的发展对国家能力产生了严重的挑战，国家能力的有限性决定了其必须寻求与 社会中其它力量的合作，建立相互影响、相互依赖的自组织网络，共同应对新环境的 挑战，采取有效的集体行动。 其次，西方福利国家所面临的管理危机是治理理论产生的社会现实原因。由于福 利国家的全能政府角色定位，政府显然成了“超级保姆”，对所有公共事务的管理事 必躬亲、事无巨细、全包全揽，造成了政府机构臃肿、人浮于事、财政危机、效率低 下、服务质量低劣等后果，出现了高失业率、吸毒、犯罪等社会问题，公众的需求无 法得到有效的满足，政府的社会回应力下降，严重影响了政府的合法性基础，使政府 产生了信任危机，提升政府能力成了增强政府合法性的迫切要求，但由于政府公共服 务供给能力的有限性，迫使政府不得不寻求层级控制命令之外的社会力量的帮助。 再次，公民社会的发展壮大为治理理论的产生提供了现实土壤。随着社会民主的 发展，各种非政府组织在各种经济的、规则的、政策的诱因引导下，经济社会领域各 种团体力量迅速崛起。社会力量的多元化和主体利益诉求的异质性，各种社会团体参 与公共事务管理的呼声同益高涨，为政府和市民社会的合作奠定了良好的主体基础。 ( 二) 治理理论的内涵 治理是一个持续的过程，涉及到政府部门和非政府组织，强调协商基础上的合作， 山东大学硕士学位论文 而不同于层级控制的官僚制运作，治理既有赖于正式的制度和规则，同时也重视非正 式制度和规则在社会公共事务中的重要作用。作为一种管理活动，治理和统治都需要 权威和权力，用于维持稳定的社会秩序，但治理和统治在内涵上是有很大区别的，而 区分其与统治的概念是正确理解治理的关键性前提。 首先，治理和统治的权威基础和性质不同，统治的权威来源于国家的强制力，是 以暴力为后盾的，它不需被统治者的认可，便可具有震慑作用：而治理的权威则来源 于社会成员的内心认同，如果没有大多数人的自愿认同，治理便难以进行。其 次，治理和统治主体不同，统治的主体只有进行层级控制的政府部门，而治理的主体 既可以是政府部门，也可以是除政府部门以外的其它社会力量的单项或总和。最后， 治理和统治的权力运行向度不同。统治遵循自上而下的命令一服从型的单向权力运行 轨迹，而治理由于权力主体的多元化，不同层面的权力主体问相互发生各种能量和信 息的交换，权力是上下左右互动的，强调管理对象的积极参与，主要通过权力主体和 对象间的协商对话对社会公共事务进行管理。随着经济社会的发展，政治民主化的推 进，教育水平的提高，各种公民社会组织的发展壮大，国家和社会的关系不再是统治 式的管理关系，社会公共事务的管理面临着复杂多变的社会环境，需要调整国家和社 会原有的关系状态。其它非政府组织在社会生活中发挥着越来越重要的作用，有些甚 至是政府无法取代的，它对政府不愿做、不能做、做不好的职能领域进行了弥补，是 对政府职能范围和能力的有效补充，契合了人们所期望的“大社会、小政府 的理想 社会模式。政府不再是对社会拥有合法性身份的唯一主体，各种社会结构单元，只要 是得到公众的认可即可成为社会权力中心，强调国家和社会的合作，模糊了公私部门 之间的界限和责任，不再坚持社会公共事务管理的国家专属性和对权力的垄断性，强 调了国家和社会之间的依赖关系。 不可置否，治理也并非是万能的，同样存在失效的可能。治理强调网络组织通过 谈判和协调达成共识，从而制定了行动目标，但由于网络组织中各单元的相互对立性 和利益异质性，各单元追求自身利益最大化的倾向是不可避免的，网络中出现了的不 确定性和机会主义弱化了主体间相互合作的成效。由于治理行动者共同管理造成了行 动者的责任模糊性，无法把责任落实到具体的行动者身上，责任的不明确性导致了在 出现责任事故时，行动主体间相互推诿，责任归属不明确等问题，降低了管理和服务 的有效性，破坏了公众对治理的信心和支持。 还有，网络组织中各单元由于其自身对社会环境的影响力不同，易利用其在网络 6 山东大学硕：i ：学位论文 中占主导地位的自身优势，阻碍平等对话机制的有效实施，从而不利于实现社会利益 的最大化。由于治理理论自身发展的不成熟性，以及不同社会环境对其的适用性不同， 针对我国面临的政治和经济环境，在对治理理论的有效借鉴中，应注重政府在网络组 织中的引导责任和作用，这是由我国的具体国情所决定的。 二、责任政府概述 责任政府作为现代民主政治的产物，是社会民主观念发展的必然要求和历史选 择，是民主政治条件下对政府模式的一种理念上和制度上的定位。责任政府最初来源 于英国的议会制，之后被世界各国普遍加以重视，成为近代西方社会进行政府改革的 目标诉求。布莱克法律词典对其定义为：“这个术语通常用来指这样的政府体制， 在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票 或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。 这个定义强调责任政府的政治责任，当政府不能履行其政策责任时，政府的行为能 力即被剥夺。 我国的学者对责任政府也有着不同的见解。李景鹏教授指出责任心是责任政府的 关键，只有政府更好地树立责任观念，并建立严格的责任追究机制时，这个政府才可 称之为责任政府。而有学者表示：“在现代政治实践中，所谓责任政府并不是一种意 志表示，而是一种政治原则，以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。 张 成福教授指出责任政府是价值观念和制度安排的统一体，“责任行政或责任政府既是 现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。 圆 责任政府是一个负责任的政府，其要件包括责任主体、责任客体( 对谁负责) 、 责任目标、责任承担方式等，既包括责任政府理念，又包括责任实现机制。责任政府 意味着人民是公权力的所有者，政府作为公权力的行使者必须直接或间接地对人民负 责，由人民来评判政府责任的履行情况。在我国，政府是以全心全意为人民服务为宗 旨的，人民通过选举组成人民代表大会，再由人民代表大会选举产生政府。政府是权 力的执行机关，是人民的公仆。政府的一切行为都是以人民利益为根本导向的，必须 对民意负责，当其行为出现重大过失时，必须承担相应的政治上、法律上和道义上的 h e n r r y c a m p b e l lb l a c k b l a c k sl a wd i c t i o n a r y , 6 t h e d t i o n 。s tp a um i n n w e s tp u b l i s h i n gc o , 1 9 9 0 。p l1 8 0 国张成福责任政府论i j 】中囤人民人学学撒。2 0 0 0 ( 2 ) ， 7 山东大学硕j ：学位论文 责任。当然在相当长的一段时间内由于缺乏具体的制度安排，使政府对人民的服务承 诺仅停留在口头上，政府缺乏真正的责任心，造成了政府责任的虚置。改革开放后， 我国进行了几次大的政府机构改革，政府管理体制的责任性同趋明显，表现为政府层 级内部责任关系的强化及政府对社会的回应力逐渐提高。 ( 一) 责任政府的政治架构：民主制度 责任政府已经成为民主政体的重要标志和基本原则，是民主政府发展的逻辑必 然。在资本主义之前的社会中，政治生活与社会生活一体化，掌握着国家权力的官僚 操纵着公民的生杀大权，社会统治系统是以血缘和勋功为基础建立的，并辅以神权， 加以神圣性和不可侵犯性的渲染，君主与臣子之间具有人身依附关系，臣子向君主负 责，而君主向神灵负责，演绎着“君权神授”的神话。霍布斯、洛克、卢梭等一大批 思想家在世俗社会基础上，理性地考量国家的性质，重新构建政府的合法性基础，主 张以理性思维为基础思考国家的存在，而不迷信于建立在神权和宗教基础上的权力合 法性来源理论。霍布斯和洛克的契约论认为，生活在自然状态中的人们只是为了保护 自身的利益免受外力和他人的侵害，更好地保护自身的生命、自由和财产才让渡出自 己的部分权力组成政府，政府的唯一存在理由是保护人们的生命、自由和财产。如果 政府不能有效地履行其职责，人们有权力将其推翻，而卢梭认为，主权属于全体人 民，全体人民行使主权，表现为一种公意。国家的法律应由全体人民直接制定，是共 同意志的体现，政府权力来源于体现共同意志的法律，人民制定法律并赋予政府权力， 政府必须为人民服务，代表人民的共同利益。卢梭提出的公意，说明政治权力来源于 全体公民，其行使需要全体公民的参与。而后出现的公共选择理论，运用了个人主义 的分析方法，超越了传统的授权与被授关系，确立了政府与公众的市场关系即服务的 提供者和服务的消费者的关系，这样，具有利益异质性的消费者，以市场化取向的身 份代替了抽象意义上的社会公众。 政府的责任就是努力提高工作效率、改善服务质量、增强社会回应力、及时有效 地满足社会公众的多样化需求。公民把权力委托给政府，政府则对公民负责，根据公 民的意志和要求制定法律和公共政策，并依法对社会公共事务进行管理。如果政府制 定的政策或权力的行使超出了法律的权限或违背了公共利益的逻辑，则应对公民承担 陈国权，徐露辉责任政府的法治皋础与政治构架f j 】江海学刊，2 0 0 5 0 ) 8 山东大学硕十学位论文 政治责任，受到应有的惩罚。 任何政治理念如果没有制度的支撑将会流于形式，尤其是随着社会政治经济的发 展，民主已经成为政治价值目标的首要选择，代议制和选举制是民主政治最为重要的 两种表现形式。责任政府建立于有效的民主监督机制之上，而民主监督机制又依赖于 完善的民主政治，只有在高度民主化的体制下，才能建立有效的民主监督机制，民主 政治的制度安排为责任政府的建立起到了重要的推动作用。代议制所具有的民主监督 功能在资本主义初期就已被深刻认识。英国思想家密尔指出，“理想上最好的政体 是代议民主制，在此制度下，人民“通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。 “代议制议会的适当职能不是管理一这是它完全不适当的一而是监督和控制政府： 把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为做出充分的说明和辩 解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任 的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白或事实上任命其后继人。这 的确是广泛的权力，是对国民自由的保证。 圆被赋予权力的代议机构，不但要表达民 众的意志，而且应该通过各种合法方式最终实现民众利益，严密监督权力执行者的行 为，使其真正做到为人民的利益服务。代议制使政府的权力置于社会代表的有效控制 和监督之下，促使政府对公民和法律负责。 选举制同样是对政治权力和政府责任的有效监督机制。选举制与民主制度相辅相 成，选举制的普及程度反映了一个国家的政治民主化程度。公民通过选票决定自己对 政府的评价和喜好程度，如果政府在推动社会发展方面表现卓越，有效履行政府责任， 更好地维护公共利益，那么政府的合法性便得到公民的认同，获得政治选票优势，从 而稳固自身的政治统治地位。选举制事实上确立了公民定期对政府及政府官员在责任 履行上的监督，使公民有权决定政府及政府官员的命运，从而使政府对公民负责，实 现责任政府。 ( 二) 责任政府的价值支撑：法治理念 自近代以来，责任政府便与宪政联系在一起，是宪政的重要内容和基本保障，宪 政对于将宪法对政府的责任性规定转化为现实中的责任政府具有重大作用。早在古希 腊时期，启蒙思想家便将政府、责任、法治联系在一起，他们认为人的恶行难免使执 。【英】约翰密尔著代议制政府【m 1 北京：商务印书馆。1 9 8 2 年版，第6 8 页 【英】约翰密尔著代议制政府【m 】北京：商务印书馆，1 9 8 2 年版，第踟页 9 山东大学硕士学位论文 政发生偏向，只有法治能防止恶行膨胀。法治之下的执政官员的责任是“维护国家荣 誉和尊严，执行法律，使所有公民都享受到法律所赋予的权利。 政府权力来源于宪 法，政府不得行使宪法没有授予或禁止行使的权力；政府权力的具体操作也受到法律 的严格规定，不论是具体行政行为或是抽象行政行为都必须遵循法律规定和程序正当 原则；政府有义务不侵犯宪法所规定的公民权利，也有责任保障公民的合法权益，当 政府行使权力有失职、渎职现象出现时，必须承担相应的责任。法治用法律的形式规 定了政府行使权力的行为方式、职权范围等，能够有效防止政府权力的滥用而导致其 责任落空的现象，保证政府切实承担责任。法治是建设责任政府不可或缺的法律保障， 一个负责任的政府也必定是法治政府。行政责任不仅是政府运用法律和制度手段对社 会进行管理的制度设计，而且也是国家整体政治法律制度的一部分，在法律规范下与 其它政府机关或官员相互制约，政府官员必须在法律的框架内行使权力，如果其行为 违反了法律规定，则视为无效行政，并将受到相关法律的惩罚。 1 9 世纪末2 0 世纪初，由于社会环境的变化，社会公共事务愈来愈复杂，由于立 法部门工作的程式性要求客观上造成了对社会需求反应的迟钝性，大量出现的新公共 事务的处理无法得到及时的法律支撑，而行政部门由于工作活动的弹性化，能及时灵 敏地回应社会环境的新变化，导致政府不断获得立法委托权和司法委托权，突破了传 统意义上的“政治一行政二分法的思想和行动上的束缚，扩大了政府的行政自由裁 量权的范围，强化了政府对国家政治、经济、文化生活的全面干预，“行政国家 蓬 勃兴起。随着政府的活动触角伸向社会管理的各个角落，政府的权力和活动范围逐渐 扩大，人们对政府的期望值不断提高。同时，政府由于公共事务管理的需要，机构增 多，人员规模庞大，行政效率低下，官僚作风盛行，互相推诿扯皮现象层出不穷，严 重影响了政府形象，削弱了政府的合法性基础。行政权力的迅速膨胀对公民权力形成 了巨大的威胁，需要通过制定法律来对政府职能范围、权力行使方式做出规定，使政 府的管理行为具有可预测性，法治成为规范政府行为的重要制度支撑。不但公民要受 制于法律，政府作为公共权力的行使者更不例外。责任政府建立在完备的法律之上， 与法制建设紧密联系在一起，对政府责任进行明确的法律规定，并形成有效的追究制 度，确保法律的有效执行，形成对政府权力行使的有效的法律监督，是实现责任政府 的重要措施。 【古罗马】西塞罗著，徐奕备译两寒罗三论【m 】北京：商务印书馆，1 9 9 8 年版，第1 4 7 页 1 0 山东大学硕士学位论文 治理和责任政府的相关性 治理是一种合作网络的管理，政府部门不再垄断公共权力，而与私人部门、第三 部门和公民个人等众多公共行动主体的相互合作，交流各种资源，在相互依赖的复杂 环境中共同管理公共事务，运用合作权力去引导、规范和控制公民的社会活动，从而 最大限度地增进公共利益，这一途径综合考虑了政府部门和非政府部门在公共事务管 理中的重要作用。 对政府部门而言，治理就是政府角色从“划桨”到“掌舵”的职能转变，政府应 当从繁杂的社会公共事务管理中解脱出来，把精力重点放在法律和规则的制定上。公 共政策的制定和执行、公民社会的教育和