（区域经济学专业论文）以农村城镇化推进城乡统筹发展.pdf

i 摘 要 城乡二元结构是我国特殊的国情，差别突出，演变成了广受关注的“三农” 问题，成为经济、社会持续发展的重大障碍和潜在隐患。正是看到了这样的紧迫 形势，党的十六大把统筹城乡经济社会发展，加快推进城镇化，作为促进农业增 效、农民增收和农村发展的战略举措，以图破解“三农”难题，为全面实现小康 社会的目标打下基础。本文详细论述了统筹城乡发展的必然性、内涵、目标选择 及统筹城乡发展的原则和机制，从常德市统筹城乡发展的问题出发,分析了农村 城乡化与统筹城乡发展两者之间的互动关系， 提出了以农村城镇化推进城乡统筹 发展的动力机制、具体内容和措施，为以农村城镇化推进城乡统筹发展提供一些 新的思路和方法。 论文从统筹城乡发展和城镇化的基本理论出发， 列举了城乡发展不平衡的表 现，说明了统筹城乡发展的客观必然性以及统筹城乡发展的内容和目标选择。作 为主要创新点，提出了以制度创新为先导，以基础设施建设和社会事业发展为基 础，以产业结构调整为动力，以城乡生产要素的双向流动为依托，以健全的立法 和完善的制度为保障，以城乡一体化为目的的统筹城乡发展的实施机制。论文从 常德市统筹城乡发展的问题出发， 认为城镇化进程缓慢导致城乡差距不断拉大是 其主要问题，并对城镇化进程缓慢的表现和主要原因进行了分析。通过实例的分 析，文章以农村城镇化作为统筹城乡发展的载体，提出了农村城镇化有利于统筹 城乡发展的观点，并详细阐述了以农村城镇化推进城乡统筹发展的动力机制、具 体内容和详尽的措施。 关键词：城镇化；统筹；城乡；发展； ii abstract the dualistic structure between urban and rural areas is the special national condition in our country. differences between urban and rural areas are especially outstanding, which are great obstacles and potential danger to the development. 16th party congress puts forward the strategic measures of accelerating the urbanization and coordinating economic and social development between urban and rural areas to enhance the efficiency of agriculture and increase the income of peasants and advance development of rural areas, which can resolve the problem and lay the groundwork for full realization of a comfortable society. through the actual problem of coordination development between urban and rural areas in changde, the article details the necessity, contents, target selection, principles and mechanisms of coordinating economic and social development between urban and rural areas, and analyzes the relations between them, and puts forward the power mechanisms, detailed contents and measures to promote the coordination development between urban and rural areas, and offer some new thinking and methods for coordinating development between urban and rural areas by rural urbanization. according to the basic theories of rural urbanization and coordination development between urban and rural areas, the article explains the imbalance of development between urban and rural areas, and details the necessity, contents, and target selection of coordination development between urban and rural areas. as a major innovation point, the article puts forward the implementation mechanisms of coordination development between urban and rural areas: innovative system is the head; infrastructure construction and social development are the base; restructuring the industrial structure is the driving force; two-way flow of production factors is the prop; sound legislation and system are the guarantee; urban and rural integration is the purpose. through the problem of coordination development between urban and rural areas in changde city, the article points out that the slow pace of rural urbanization is the major problem. then the article analyzes the conditions of slow urbanization and iii the main reasons that affect the development of small towns in changde. with the rural urbanization as a carrier, the article puts forward the point of view that rural urbanization can benefit the coordination between urban and rural areas. then the article expounds the power mechanisms, detailed content and measures of promoting coordination development between urban and rural areas by rural urbanization. key words：urbanization; coordination; urban and rural areas; development; 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第一章 引第一章 引言 1.1 选题的背景及意义 近年来，我国城乡差距及其演变问题，一直是广受关注的焦点，2005 年， 全国农民人均收入是 3255 元，城镇居民的人均可支配收入是 10493 元，绝对值 差距达到了 7238 元，两者的比值为 1:3.22，而改革之初的 1978 年两者比值为 1:2.57，如果考虑到城镇居民享受到的各种福利和非货币化收入，我国城乡居民 实际的收入差距更大。同时，农民在享受政府提供的公共品，如教育、卫生、文 化等方面也处于劣势，和城市差距非常大，甚至这方面的差距超过了在收入方面 的差距 1。城乡差距的拉大固然与我国作为发展中国家所处的工业化阶段的一般 性、规律性的作用有关系，但我国人为分隔城乡的历史、体制因素却使城乡差距 显得更为突出，并形成了我国日益严重的“三农”问题，成为我国经济、社会持 续发展的重大障碍和潜在隐患。正是看到“三农”问题的症结所在，党的十六大 把统筹城乡经济社会发展，加快推进城镇化，作为促进农业增效、农民增收和农 村发展的战略举措。面对城乡失调的严峻现实，统筹城乡发展不可避免的提上了 议事日程。 为了统筹城乡发展，党和政府相继出台了一系列的支农、惠农政策：2002 年“十六大”报告提出新时期实现五大统筹的战略指导思想，城乡统筹排在第一 位；2003 年提出“三农”问题是中国目前经济社会发展的“重中之重” ；2004 年， 中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见作为中央一号文 件正式公布；2005 年中央又一次把支持“三农”作为一号文件的主题，提出了 工业要反哺农业、财政要反哺农民，标志着中国总体上已经到了以工促农、以城 带乡的发展阶段；2006 年中央一号文件又以建设社会主义新农村作为主题，部 署一年的农村工作，是近 3 年来第三个有关“三农”工作的一号文件。也就在今 年，农业税条例被废止，消除了农民和非农民在税负上的严重不公平，间接增加 了农民收入。随着这些增强农业、富裕农民、繁荣农村的政策措施的出台，实施 多年的针对农村、农业、农民的歧视性制度和政策被扭转，造成“三农”问题的 重重障碍被一层层地打破，蕴藏在农村的巨大生产力将不断被释放出来。 实现城乡协调发展，实质是解决好“三农”问题。中国的“三农”问题之所 以难解决， 根源在于庞大的农村人口和农村剩余劳动力。 农业的生产效率要提高， 农民的收入要增加，减少农民是必由之路，要使大量的剩余劳动力由农村向城镇 转移，农村城镇化是这个转移过程的必由之路。加快农村城镇化，可以使农民转 2 化为市民，逐步减少农民，缓解农村人多地少的矛盾，提高农业的生产效率，同 时为发展非农产业提供充足的劳动力，使得农民的收入得到快速增长。农村城镇 化可以提高农民的能力素质，使其适应现代化的生产、生活方式，接受城市的现 代文明，使得城乡差别不断缩小。农村城镇化是城市在资金、技术、信息、人才 上对农村的辐射和渗透， 将会彻底改变农村贫困的面貌， 使农村焕发出新的活力。 农村城镇化是统筹城乡发展的有效方法和切实途径， 是统筹城乡发展具体实施时 的落脚点，着力点，加快农村城镇化，切实解决中国的“三农”问题，统筹城乡 发展才能落到实处，取得实效，统筹城乡发展必然要求加快农村城镇化，实现工 业与农业、城市与农村协调发展，最终实现城乡一体化。 加速农村城镇化， 推进统筹城乡发展对于当前我国城镇化明显落后于工业化 的状况有着极端的紧迫性，对于启动内需，扩大国内市场，保持国民经济持续快 速健康发展有着很大的现实性。 特别是在我国提出了本世纪头二十年全面建设小 康社会的奋斗目标后，统筹城乡发展，破解“三农”难题，建设社会主义新农村， 实现城乡发展一体化，对于达成全面建设小康社会的目标更是有极其重大的意 义。 1.2 国内外研究动态 农村城市化研究得到了广泛的重视，形成了一些独到的理论或学说，包括区 域空间结构理论、区域结构转换理论、农村剩余劳动力转移理论等。区域空间结 构理论中以增长极和聚集经济理论为代表。根据普劳克斯的“增长极”概念，增 长极是由主导部门和有创新能力的企业在城市聚集发展而形成的经济活动中心。 每一个中心都能发挥吸引力和扩散力，并形成特定的作用范围，从而构成特定的 经济空间 2。赫西曼在 1958 年提出的经济增长模型中，认为经济增长的战略应 该集中在少数主导部门。主导部门通过产业关联，带动其他相关产业的发展。因 此， 一个国家或区域应选择特定的地理空间和具有带动能力的主导部门作为增长 极，促进空间要素的聚集，以非均衡战略推动局部地区率先崛起，从而有利于发 挥集聚效应和规模效应 34。核心边缘模型也是区域空间结构理论的内容，来 自于拉美发展经济学家普雷维什创立的“核心外围理论”以及以后被特奥托尼 奥多斯桑托斯进一步发展形成的“依附论” 5。从区域经济学角度开始讨论核 心边缘模型的是美国规划师约翰弗里德曼。弗里德曼强调，发展的产生是通 过一个不连续的但又是累积的创新过程实现的。发展起源于数量相对较少的“变 化中心” ，创新由这些中心向外围地区扩散，周边地区依附于中心而获得发展。 中心外围模型中区域经济发展的主要形式是， 通过中心的创新聚集或扩散资源 要素，引导和支配外围区，最终走向区域一体化 6。 区域结构转换理论以二元经济理论为代表， 刘易斯最早系统地阐述了二元经 3 济理论。刘易斯认为，生产技术及由此而引起的劳动生产率差异，是部门之间、 地区之间存在各种社会经济差异的原因， 同时这种社会经济的差异又反作用于生 产技术改进和劳动生产率提高。在刘易斯看来，二元经济发展的核心问题是传统 部门的剩余劳动力向现代工业部门和其他部门转移， 这两个部门间劳动力转移就 构成了经济发展的模式 7。 美国发展经济学家拉尼斯和费景汉发展了刘易斯的二 元经济理论， 认为农业劳动生产率的提高是农业经济向二元经济过渡的必备的前 提条件，也是转移农业剩余劳动力、扩大非农业部门的推动力。因此，拉尼斯和 费景汉强调工业与农业部门的平衡发展， 以使农业部门所提供的农业剩余刚好能 满足工业部门对于农产品的要求。继刘-费-拉理论之后，发展经济学家 h.钱纳 里对结构转换和工业化问题做了进一步的实证研究， 他认为经济发展的实质就是 经济结构的成功转变，经济发展阶段可以分为初级产品生产阶段、工业化阶段和 发达经济阶段，经济结构转变的整个过程就是三个阶段的逐步推进，其中包括了 城市化、人口的变化和收入分配的变化等社会经济过程 8。 关于农村劳动力转移，美国发展经济学家托达罗（1961）模型认为农业劳动 者迁入城市的动机主要决定于城乡预期收入差异，差异越大流入城市的人口越 多。在任一时期，迁移者在城市现代部门找到工作的概率与现代部门新创造的就 业机会，与城市失业人数成反比。因此，应该把农村现代化作为吸纳剩余劳动力 的主要途径，扩大农村中的就业机会，以缩小城乡就业之间的不平衡 9。 在我国，研究城市化和统筹城乡经济发展有较长的时间，其中关于城市化道 路的研究主要集中在“小城镇论”及与之相对的“大城市论” ，随后又派生出“中 等城市论”与“大中小论”等 10。 “小城镇论”的立论依据主要是“国情与乡情” ， 持此论者一方面考虑到我国的大城市存在诸多城市问题，另一方面，他们认为， 在乡镇企业成为吸纳农村剩余劳动力主要渠道的前提下，由于地缘关系紧密，农 民进入小城镇比进入大中城市的成本要低一些， 这样可以降低城市化的成本。“大 城市论”直指“小城镇论”忽视城市规模效益的缺点，明确指出大城市具有远大 于小城镇的规模效益，并根据对国外城市化发展过程的考察，认为存在“大城市 超前发展的客观规律” ，进而指出中国应当走主要发展大城市的城市化道路 10。 至于“中等城市论”与“大中小论” ，则主要是对前二者观点的折中 10。 在城市化的动力机制的研究中，发展经济学家早就注意到，在一般的城市化 过程中， 城市的吸引力与乡村的排斥力或称推力与拉力是构成城市化持续推进的 动力机制。但由于中国国情的不同，在肯定中国城市化的动力也分为城市的拉力 与乡村的推力两种基本力源的同时，结合对我国城市化动力构成的考察，我国学 者认为在中国存在两种基本类型的城市化：其一，是自上而下的城市化，其主动 力是来自中央政府发动的工业化，农村推力可以说基本不起作用。它主要拉动了 我国大中城市的发展。 其二是自下而上的城镇化， 是由农村自发的工业化推动的， 4 主要促进了小城镇的发展， 而在小城镇发展过程中两种力量即推力与拉力都在起 作用 11。 在城市化与工业化发展关系的研究上， 经济学家认为我国的城市化远远落后 于工业化，导致我国内需不足，国内市场启动不畅，要想培养中国新的经济增长 点，扩大内需是主要措施，而城市化又是变农村低消费群体为高消费群体，从而 是扩大内需的最有效的路径。 通过深入对城市化水平与人均 gdp 及城市与产业结 构相互关系的中外比较研究，经济学家提出，只要加速城市化进程，让更多的农 民进入城镇，就可以扩大内需，从而拉动经济增长 12。 关于城乡统筹发展问题，我国学者以马克思的统筹城乡发展理论作为指导， 或利用西方经济学的理论如二元经济理论作为分析框架，结合我国的实际，对于 我国城乡产业结构问题进行了很多有意义的研究。 他们研究的问题包括以下一些 方面:（1）从城乡一体化的角度研究统筹城乡发展问题。学者们从实现城乡一体 化的必要性、措施、阶段、组织形式等方面进行了研究。 （2）利用二元经济理论 分析我国统筹城乡发展问题。首先我国学者对于二元经济理论进行了大量的介 绍，并对该理论进行中国化，如包括陈吉元、胡必亮等学者提出了“三元结构模 型” ；学者们也提出了消除二元结构、实现现代化的措施和政策等。 （3）利用相 关理论，结合我国的实际情况，直接以统筹城乡发展作为对象展开研究，提出统 筹城乡发展的概念、内涵、意义、措施与政策及其他相关问题 131415。 在统筹城乡发展的内涵上，顾益康(2003)认为:城乡统筹就是要彻底摒弃计 划经济体制，彻底改变城市偏向的一系列政策制度，摆脱城乡分割、重工轻农、 重经济总量增长轻结构优化、重投资轻消费的发展战略模式，实行城乡一体化的 比较优势发展战略。焦伟侠、陈俚君（2004）认为:统筹城乡发展实质有三层意 思：一是改变重城市、轻农村及“城乡分治”的传统观念和体制，通过体制改变 和政策调整，消除城乡之间的体制障碍，消除城乡分割，使城乡之间人口、产品、 资金、技术、信息有效流动；二是把城乡作为一个整体，对国民收入分配格局和 重大经济社会政策进行重新设计，实行城乡统一筹划，把支持农村、关心农民、 调整农业作为城市化的重要内容，实现城乡共同繁荣和发展；三是要解决中国经 济的二元结构和高级化问题。 浙江省农业和农村工作办公室课题组 （2003） 认为： 统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求把农 村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划， 综合考 虑，以城乡经济社会一体化发展为最终日标，统筹城乡物质文明、政治文明、精 神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题， 打破城乡界限，优化资源配置，实现共同繁荣。统筹城乡发展的实质是给城乡居 民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进 城乡各种资源要素的合理流动和优化配置， 不断增强城市对农村的带动作用和农 5 村对城市的促进作用，缩小城乡差别，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发 展，促进城乡分割的“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会 结构”转变 161718。 对于统筹城乡发展的必要性和现实意义，许多学者进行了专门的研究，比较 有代表性的观点有： 一是我国的基本国情决定了统筹城乡发展是重构国家发展规 划、全面建设小康社会的必然选择。这种观点的主要代表人物有刘奇、王飞 （2003） ；二是统筹城乡发展是实现城乡经济良性循环的必然要求。这种观点的 代表人物有韩俊（2004） 、焦伟侠、陈俚君（2004）等；三是统筹城乡发展为从 根本上解决“三农”问题指明了方向。以韩俊（2003） 、牛若峰（2003） 、贾大明 （2005） 、秦庆武（2003） 、焦伟侠、陈俚君（2004） 、浙江省农业和农村办公室 课题组（2004）为代表 171920212223。 分析我国城乡发展的差距及其形成原因是研究统筹城乡发展的一个重要方 面，关于这一方面的研究成果主要有：叶兴庆（2003） ，他深入分析了我国的城 乡差距主要表现在：城乡居民收入、城乡居民消费、城乡教育发展、城乡卫生发 展、城乡社会保障及城乡产业结构等方面的差距，在测度这些差距的基础上深入 分析了形成这些差距的主要原因，即对农民索取过多，削弱了农民自我积累和自 我发展的能力；公共资源的分配向城市倾斜，投入农村的比例过低；城乡分割的 管理体制既不利于城市带动农村，又不利于农村自身搞活 24。章国荣、盛来运 （2003）主要从城乡居民收入差距的角度探讨了城乡发展的不协调，认为城乡居 民收入差距扩大表现在消费差距、内部差距和地区差距上，并分析了差距扩大的 主要原因，即城乡产业结构差距导致工农效率差异；现行的体制和制度导致差距 扩大 25。林光彬（2004）认为我国城乡居民收入分配的差距己经达到警戒线， 而社会等级关系和市场经济相互作用形成的分配关系是城乡收入差距扩大的根 本原因 26。郭玮（2003）分析了我国城乡差距扩大主要表现在收入差距、社会 福利差距、财产差距和生活水平差距，而造成差距的主要原因在于：城乡产业特 性造成了城乡之间的差距；非均衡发展战略的惯性推动促进城乡差距继续扩大； 不同的体制仍是城乡差距扩大的重要因素； 城乡隔离是城乡差距扩大的根本原因 2728。 1.3 本文的逻辑结构及创新之处 论文从统筹城乡发展和城镇化的基本理论出发， 第二章阐述了城乡发展不平 衡的表现及统筹城乡发展的客观必然性，论述了其基本内容、目标选择和统筹城 乡发展的原则，提出了以制度创新为先导，以基础设施建设和社会事业发展为基 础，以产业结构调整为动力，以城乡生产要素的双向流动为依托，以健全的立法 和完善的制度为保障，以城乡一体化为目的的统筹城乡发展的实施机制，这也是 6 本文的主要创新点。第三章详细阐述了常德市统筹城乡发展中的问题，认为城镇 化进程缓慢导致城乡差距不断扩大是统筹城乡发展中存在的主要问题， 小城镇缺 少对广大农村的统筹和辐射力度，起不到衔接城乡、承上启下的作用，接着分析 了城镇化进程缓慢的表现和原因。 第四章阐述了农村城镇化与统筹城乡发展的相 互关系，在说明农村城镇化的具体内涵和作用后，提出农村城镇化有利于统筹城 乡发展的观点。第五章以农村城镇化作为统筹城乡发展的载体，从产业动力、农 业与非农业的比较利益差所造成的内在驱动力、 城乡差距的扩大造成的外部吸引 力和制度创新带来的推动力等方面论述了以农村城镇化推进城乡统筹发展的动 力机制和内容，并从六个方面提出了以农村城镇化推进城乡统筹发展的措施。 1.4 本文的研究方法 本论文采取的研究方法：一是系统分析法，运用发展经济学、区域经济学、 城市经济学、将统筹城乡发展和农村城镇化结合起来研究，分析了涉及两者的多 个要素的关系； 二是规范分析法，在叙述统筹城乡发展和农村城镇化的内涵、 相互关系、采取的措施等时采用了规范分析法；三是实证分析法，对常德市小城 镇发展的现状、不足等进行了客观描述，作实证分析。 7 第二章 统筹城乡发展的原则和机制 2.1 城乡发展不平衡的表现 统筹城乡发展针对的问题是工农分割、城乡分治的二元社会结构，其二元性 主要表现在以下七个方面的不平衡 29： 1. 工农业产品价格不平衡 在计划经济时代，国家通过工农产品价格剪刀差，以低于成本的价格从农村 收购农产品，为发展工业提供原始积累，把农业应得的利润无偿划拨给工业，并 通过工业产品出售的高价格，又一次地对农业和农民的积累进行剥夺，在工业和 城市日渐发展的同时，农业和农民却陷入贫困，农村贫困的面貌不能得到根本改 观。 2. 财政税收不平衡 国家对农业的投入无论在数量上还是在支出的比重上都是比较低的， 农业 法规定的“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收 入增长幅度”的要求也远远没有达到，相反大量的资金投入到了工业和城市化建 设。同时，农民以微薄的收入却要承担名目繁多的税费，包括基本的农业税、农 业特产税、耕地占用税、契税、农民创办的乡镇企业缴纳的税金等，名目繁多的 杂费，不管合不合法都通通压到农民的头上， “乡统筹” “村提留”以及各种摊派 使农民背上了沉重的经济负担。一方面国家投入不足，另一方面农业自身的积累 被层层剥夺，农村的基础设施建设和农田水利工程的改造无从谈起，使农村的建 设远远落后于城市。 3. 金融存贷不平衡 国有各大银行、邮政储蓄等金融机构在城镇的分支像资金抽水机一样，源源 不断地把农民有限的资金，从农村抽取到城市，通过向非农产业的高利率贷款来 获取高收益，而农村和农业建设急需的贷款，乡镇企业发展所需的资金，却因为 手续麻烦，风险大，利润小，收益见效慢，往往成为银行惜贷的对象。对农村的 多存少贷使本来就不多的农村积累也变相地流向城市， 农村建设资金的缺口越来 越大，乡镇的企业的发展也受到限制。 4. 农村生产要素出让价格不平衡 土地是农业基本的生产资料， 是家庭联产承包制度的基础。 农民失去了土地， 就等于没有了生存的依靠。 在工业化和城市化的过程中占用农业用地是不可避免 8 的事，如何处理好，成为涉及农民切身利益和社会安定的重大问题。土地征用制 度规定了多种措施和方法，来补偿失地农民的损失。但在实际操作中，却存在着 大量的非法征地、暴力征地、强制征地的行为，征地矛盾空前激化，农民上访反 映的问题中，土地问题占第一位。即使是农民得到了补偿，但补偿标准偏低，截 留挪用现象较为突出，农民实际所得更少。地方政府以较为低廉的价格从农民手 中征用土地之后，在二级市场上以市场价格出售，获取丰厚的差价。以地生财， 土地成为第二财政，使政府有征用土地越多越好的倾向，致使失地农民增加，低 廉的补偿金，又不足以维持长久的生活，相关的保障措施又不到位，失地农民种 粮无地，进城无业，成为社会的不安定因素。征地问题成为亟待解决的重大经济 社会问题。 5. 城乡居民收入结构不平衡 城乡差距逐年加大，已成为社会各界关注的热点，而反映社会分配状况的基 尼系数已经超过了警戒线 0.4，收入差距已经处于高水平，城乡的差距则更大， 形势更严峻。城乡差距的拉大，使农民宁愿抛荒也不愿意从事收益低下的农业生 产，纷纷挤进城市寻找工作，致使粮食减产，威胁到国家的粮食安全。而农民的 收入低，必然会影响到社会消费品和工业产品的销售和市场需求，这样对于企业 扩大市场是不利的。城乡差距和农民收入低的问题，已成为国家启动内需，实现 国民经济持续快速发展的瓶颈，成为社会动荡的催化剂。 6. 城乡社会制度不平衡 制度的不平等是最大的不平等。虽然城乡融通的渠道和程度已大大增加，但 面对新形势、新情况，已往的旧制度依然在影响着人们的生产、生活，能够保护 农民权益的新的法规和制度却迟迟不能落实。由于户籍制度的限制，即使进城务 工的农民长期在城市工作和生活，但他们却依然是农民身份，城市针对市民的低 保、社保、医保及种种福利制度目前都无法享受，而他们的子女在城镇接受教育 也因为身份问题而不得不额外缴纳赞助费、借读费。在对进城务工农民的流动和 管理上，也存在严重的歧视，不但手续复杂，要求苛刻，而且借机收费，名目繁 多。农民工工作条件恶劣，管理野蛮，农民工的人身权、健康权、休息权等正当 权益无法得到保护和享受，企业对农民工可以任意辞退，工资也是随意克扣，农 民的劳动权益受到损害， 却没有有效的投诉和解决办法。 城乡在户籍、 流动管理、 工作就业、医疗教育、社会保障等制度上的不平等，已成为城乡融合，协调发展 的重大障碍。 7. 城乡公共产品供给不平衡 城市的水、电、路、通讯、交通、医疗、卫生、教育、文化等公共基础设施 由国家来提供，设施齐全，市民免费或以较低成本就可充分享有。而农业、农村 的基础设施建设要由农民自主解决， 国家只给予适当的补助， 由于国家投入偏低， 9 农村的自我发展能力较弱，导致农村基础设施建设落后，农民上学难、行路难、 就医难等问题没有得到根本解决，农民因病返贫、因学返贫、因老返贫的现象仍 较为突出。城乡公共产品的供给不平衡，一方面导致城乡居民的生存和发展环境 差距越来越大，城乡差异不断扩大，另一方面农民要支付基础建设的费用，使他 们对工业品的购买和消费能力不断弱化，引起农村消费品市场的萎缩，不利于工 业的发展。 2.2 统筹城乡发展的客观必然性 根据发展经济学的相关理论，在工业化初期，工业依靠农业的积累和剥夺农 业剩余来加速发展，城乡差距持续扩大，造成城乡发展失调的二元结构。这在中 国突出表现为严峻而复杂的“三农”问题，以至于有学者喊出了“农民真苦,农 村真穷,农业真危险” （李昌平，2000）的警世之言。城乡贫富差距的拉大在城 市化的过程中积累了一系列的矛盾，随时可能引发严重的社会问题， “三农”问 题成为我国经济、社会持续发展的重大障碍和潜在隐患。特别是在我国提出了全 面建设小康社会的奋斗目标后，解决“三农”问题成为工业化、城镇化进程中重 大而艰巨的历史任务，是全面建设小康社会的重点、难点。面对城乡失调的二元 结构，统筹城乡发展不可避免的提上了议事日程，而中国当前所处的历史阶段也 使得统筹城乡发展成为可能。 工业化的初级阶段是农业支持工业，在工业化中期阶段，农业对工业的制约 作用显现出来，只有农业发展了，农业劳动生产率提高了，才能有更多的剩余劳 动力和剩余农产品支持工业部门，才可以为工业部门的发展提供更为广阔的市 场。同时，高速发展的工业带来了先进的科学技术和现代化的生产、管理手段， 对农业发展已具备了较强的促进作用，为工业与农业、城市与乡村协调发展奠定 了基础。目前，我国已经处于工业化中期阶段，实现工业与农业、城市与农村协 调发展的条件基本具备：第一，在未来相当一段时期，工业化仍将是国民经济增 长的主要拉动力。2005 年，我国第二、第三产业已占国内生产总值的 87.6%，农 业在国内生产总值中的比重已经下降到 12.4%，其下降趋势依然很明显；第二， 提高农民收入的主渠道仍然是农村向城市转移劳动力。1990 年，农村居民人均 纯收入中，工资性收入占 20.22%,而在 2004 年已经上升到 34%，是农民收入结构 中增长最快的部分；第三，我国初步具备了通过国民收入再分配，以工业补贴农 业、以城市补贴农村的基础条件。2005 年，我国 gdp 已经超过 18 万亿元，人均 gdp 达到 1700 美元，开始步入下中等收入国家的行列，全国财政收入突破 3 万 亿元大关，可以为统筹城乡发展提供必要的资金支持。 工业反哺农业、城市支持乡村是客观经济规律和当前经济、社会形势所决定 的，是城乡协调发展的必然要求。统筹城乡发展，在工业化与城市化的过程中及 10 时统一规划城市与乡村的社会经济发展，对于消除城乡二元结构，促进中国经济 社会稳定持续发展，具有极其重要的意义。 2.3 统筹城乡发展的内容和目标选择 统筹城乡发展是针对我国传统计划经济体制下的工农分割、 城乡分治的二元 社会结构提出来的，其实质就是要在工业化和城市化进程中，统一规划城市与乡 村的经济社会发展，使城乡相互联系、相互补充，相互促进，互惠互利，逐渐缩 小城乡差距，达到城乡发展一体化。 统筹城乡发展包括两方面的内容 3031：一方面是统筹，意指统一谋划，相 互兼顾，共同发展，不能顾此失彼，畸重畸轻；另一方面是发展，指城乡经济、 社会的发展。两者的内容结合起来就是城乡的经济、社会发展要统一规划、相互 兼顾，使城乡的经济、社会相互补充、相互促进、共同发展，实现城乡融通，最 终达到城乡发展一体化的目的。 统筹城乡发展涉及城乡两个方面，既包括工业化、城市化，又包括农业的现 代化、产业化，农村的工业化、城镇化，农民的市民化、新型化，同时还包含了 协调城乡发展，促进城乡融合的一系列方针、政策、制度、措施。其目标为： （1） 统筹城乡制度安排，改革财政收入和分配体制，把转移支付、农业补贴等纳入统 一的财政预算计划，加大对农村的信贷扶持，真正把对农村的“多予、少取、放 活”落到实处。 （2）统筹工业和农业的现代化，以工业反哺农业，促进工业发展 的同时，提高农业生产效率，激发蕴藏在农业中的生产力。 （3）统筹城乡要素市 场，以统一城乡户籍管理为契机，促进农村剩余劳动力的顺利转移，统一城乡就 业市场，以人力资源的流动来带动土地、资金、技术、产品在城乡间的合理配置， 提高其生产效率。 （4）统筹城乡基础设施建设，缩小城乡差别，为统筹城乡发展 提供物质基础。 （5）统筹城乡社会事业发展，促进农村教育、医疗事业发展，完 善农村社会保障体制，为提高农民的综合素质和生存、发展环境提供条件。 2.4 统筹城乡发展的原则和机制 统筹城乡发展是一项复杂的系统工程， 涉及城乡两个系统间多个要素的相互 联系、相互影响，相互转化，为了有效推动城乡统筹发展，必须坚持以下六大原 则，即以人为本、科学发展的原则，统筹兼顾、协调发展的原则，生态优先、持 续发展的原则，量质并举、全面发展的原则，因地制宜、有效发展的原则，市场 激励和政府引导相结合的原则。人是统筹城乡发展的出发点，也是归结点，其最 终的目标也是城乡居民生活水平的提高和人的全面发展，而要做到这一点，就必 须坚持科学的发展观，从以人为本、建设和协社会的战略高度出发，打破城乡壁 垒，消除人为阻隔，统筹兼顾、协调城乡发展。统筹城乡发展不代表城市的污染 11 可以乘机向农村转移，也不意味着农村可以走先污染后治理的老路，要杜绝以生 态环境的严重破坏换取经济发展的不可持续发展的模式，要坚持生态优先，走可 持续发展的道路。统筹城乡发展不是搞形象工程，不能不切实际地一味讲规模， 求数量，要因地制宜，真正把统筹发展的实质落到实处，取得实效。统筹城乡发 展是涉及全社会的系统工程，不能依靠行政指令，政府也无法包办，要在政府的 宏观调控和有效指导下，充分发挥市场有效配置资源的优势，又快又好地统筹城 乡经济社会发展。 统筹城乡发展的机制以制度创新为先导， 以基础设施建设和社会事业发展为 基础，以产业结构调整为动力，以城乡生产要素的双向流动为依托，以健全的立 法和完善的制度为保障，以城乡一体化为目的，通过这个机制，合理引导，扎实 推进，真正把统筹城乡发展落到实处，取得实效。 1. 统筹城乡发展以制度创新为先导 推进城乡社会经济统筹发展必须破除二元体制下对农业、农村、农民的歧视 性的政策、制度、措施，要彻底改变工业化初期的“重工轻农” 、 “以农养工”的 制度安排，对农业要“多予、少取、放活” ，落实工业反哺农业，城市带动乡村 的政策， 拿出一系列真正支农惠农的措施， 从国民收入分配制度、 财政税收制度、 信贷金融制度、户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度等方面进行宏观经济的 政策与制度创新，从农产品流通制度、税费改革制度、农民负担制度、土地承包 经营制度、土地征用流转制度等方面进行农业和农村的政策与制度创新。 2. 统筹城乡发展以统筹城乡基础设施建设和社会事业发展为基础 基础设施建设是统筹城乡发展的物质基础， 而社会事业的发展是提高农民综 合素质和生活水平的内在动力。要改变长久以来的城市偏向、工业取向政策，加 大国家对农村建设的资金的投入，加强农田水利工程设施建设，深化农业科研体 制改革，加快农业科技创新，改变农业的弱质性，提高农业的比较利益。加快乡 村“水、电、气、路”等生产、生活基础设施建设，加强生态环境保护，改善农 民住宅安全和农村环境卫生，杜绝城市污染向农村的转移。要加快发展农村义务 教育，提高教育、教学质量，开展农村劳动力技能培训，提高农民整体素质，积 极推进新型农村合作医疗制度， 发展农村卫生事业， 加强农村公共文化事业建设， 繁荣农村文化事业，倡导健康文明新风尚。 3. 统筹城乡发展以产业结构调整为动力 在城镇，要统筹二、三产业的产业结构，大力发展劳动密集型的现代制造业 和能容纳大量农村剩余劳动力的服务业， 改变我国城镇化率过低和第三产业发展 不足的状况，提高进城务工农民的收入。在农村，要统筹工业和农业的发展，鼓 励和支持符合产业政策的乡镇企业发展就业容量大的劳动密集型产业， 提高工业 在农村经济结构中比重， 增加农民的非农收入。 要加大工业和城镇在产业、 产品、 12 技术、市场、信息、人才等资源对农业和农村的辐射，加快建设优势农产品产业 带，积极发展特色农业、绿色食品和生态农业，推广龙头企业、合作组织与农户 有机结合的组织形式，实现农业的产业化和市场化经营。 4. 统筹城乡发展以城乡生产要素的双向流动为依托 统筹城乡发展的过程也就是城乡生产要素的双向配置和合理流动的过程， 农 村的土地、 剩余劳动力以及农产品向非农产业和城镇流动， 可以获取更高的收益， 提高生产要素的价值，促进国民经济结构和农民收入结构的合理化，又为工业化 和城镇化提供物质基础和廉价的劳动力资源。 而工业和城镇在资金、 产品、 技术、 市场、信息、人才等资源上对农业和农村的辐射，可以提高农业的生产效率、农 村的现代化水平和农民的收入水平，同时又为工业生产开辟了更为广阔的市场， 为加快第三产业的发展和提升城镇化水平提供了契机。 5. 统筹城乡发展以健全的立法和完善的制度为保障 健全的法律法规体系是经济与社会正常运转的重要保障。 健全的立法和完善 的制度能够有效地约束和规范城乡统筹发展中的各种行为，保护各主体的利益， 而法律和制度的极度不公平，会腐蚀国家的威信，激化社会阶层间矛盾，使统筹 城乡发展失去基本的利益认同。在农业用地的征用过程中，之所以屡屡发生非法 征地，暴力征地等侵害农民切身利益的现象，就是因为我国相关法律、制度不完 善，导致公权滥用、司法不公、有法不依、执法不严，利益分配机制被扭曲。所 以统筹城乡发展要加强对农业支持保护的立法和加强农业行政管理体制改革的 立法， 充分保护弱质产业和弱势群体的利益， 使统筹城乡发展真正成为利益均沾、 成果共享的有效破解“三农”难题的战略举措。 6. 统筹城乡发展以城乡一体化为目的 统筹城乡发展的提出是为了破解“三农”难题，从而使农民能够富裕起来， 使农村能够繁荣起来，使农业能够强大起来，并达到城乡一体化的最终目的。一 体化不是一样化， 城乡一体化并不是要求城乡在外在表现上一模一样， 毫无区别， 城乡各有特点，两者的功能也不一样，强求形式上的一致是不切实际的。城乡一 体化的实质是两者在生产力水平、生产方式、生活模式、社会文化、精神文明等 方面相互接近，互相融通，在一个社会整体中，作为必不可少的平等的相互联系 的两个功能结构而存在，没有人为的阻隔，也不存在地位的高下之分。农业作为 一个产业，与其他非农产业没有什么不同，农民只是这个产业中的一种职业，从 业者既是农民也是市民，农村也只是代表一种地理区域，从生产、生活的功能保 障上看，与城镇并无二致。所以城乡一体化，一体化在功能的一致上，一体化在 生活水平和质量的一致上。 13 第三章 常德市统筹城乡发展中的问题 3.1 城乡差距拉大仍然是经济发展中存在的主要问题 常德市是湖南省省辖市，东滨洞庭，西连川黔，北邻襄鄂，南通长沙，全市 总面积 1.82 万平方公里，人口 602.42 万人，辖武陵、鼎城两区，安乡、汉寿、 澧县、临澧、桃源、石门六县，代管省辖津市市，是湘西北交通、能源、流通、 文化中心。 2005 年，全市全年实现地区生产总值 627.62 亿元，在全省 gdp6473.61 亿 元中占 9.70%，经济总量在全省排第二位。其中，第一产业增加值 159.46 亿元， 第二产业增加值 269.01 亿元， 第三产业增加值 199.15 亿元， 人均 gdp 达到 11689 元（按常住人口计算） 。三次产业结构调整为 25.4:42.9:31.7。全市户籍总人口 为 602.42 万人，其中城镇人口 137.72 万人，乡村人口 464.70 万人，全市城镇 化水平为 32.8%。城镇居民人均可支配收入 9776 元，人均消费性支出 7412 元， 城市居民家庭恩格尔系数 35.8%；农村居民人均纯收入 3229 元，人均生活消费 总支出 2337 元，农村居民家庭恩格尔系数 49.60%。 2005 年各项指标和全省、全国对比如下表所示： 表 3.1 2005 年常德各项指标与全省和全国对比 人均 gdp (元) 一、二、三 产业比值 城镇化 水平 (%) 城镇居 民人均可 支配收入 农村居 民人均 纯收入 城镇居 民家庭恩 格尔系数 农村居 民家庭恩 格尔系数 常 德 11689 25.4:42.9:31.732.809776322935.8% 49.6% 湖 南 10366 19.4:40.2:40.437.009524311835.8% 52.0% 全 国 13950 12.4: :47.3:40.343.0010493325536.7% 45.5% （资料来源：2005 年常德市国民经济和社会发展统计公报；2005 年湖南省国民经济和社会发展 统计公报；中华人民共和国 2005 年国民经济和社会发展统计公报） 从上表可以看出，在一、二、三产业所占比值中，农业占有较大的比重，远 远高于全省和全国的水平，从经济结构看，常德仍然是一个农业大市，而非