（区域经济学专业论文）农业发展银行信贷资金动作机制研究.pdf

摘要 r v 中国农业发展银行的成立，标志着我国农村和农业金融体制的进一步完 善。近三年来的运营实践表明，农发行的设立，在稳定和促进我国粮棉油生产 等方面取得了令人瞩目的成就，同时也存在一些不容忽视的问题，主要表现在 政策性信贷资金运作过程中的某些不尽人意之处。这不仅阻碍了农发行的自 身发展，而且也由此削弱了农发行对农业和农村经济发展的服务功能。本文 旨在提出一条完善农业发展银行资金运作机制的基本思路。0 全文分五部分。第一部分，以现代经济学基本理论和发展经济学理论为 基础，以社会主义市场经济理论为指导，分析了我国农业发展银行成立的理论 依据、背景及其特征。第二部分，通过对农发行近三年的资产负债结构以及 典型省份业务的数量分析，揭示出农发行信贷资金运作中存在的问题，并探讨 了产生这些问题的原因及深层次矛盾。第三部分，用比较分析法分析了法国、 美国、e l 本、印度四国农业政策性金融机构的资金运作特点，并总结出可供我 们借鉴的有益经验。第四部分，从我国设置农发行的根本宗旨和银行管理理 论人手，阐述了完善农发行信贷资金运作机制的出发点和原则。第五部分， 在前述分析的基础上，初步设计出农业发展银行信贷资金运作机制的基本框 架。 关键词：农业发展银行。政策i 壁渖贷资金农业发展 k 正 s t u d yo l lt h eo p e r a t i n gm e c h a n i s mo fc r e d i tf u n d o ft h ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n ko fc h i n a a b s t r a c t t h ee s t a b l i s h m e n to ft h e a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n ko f c h i n a ( a d b c ) m a d eag r e a tc o n t r i b u t i o nt ot h ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e r i t h o w e v e r ，t h e r ea r em a n ya s p e c to fa d b cw h i c hn e e db ei m p r o v e d ，s u c ha st h ed i s p r o p o r t i o n so ft h ea s s e t sa n dl i a b i l i t i e s ，a n d p a r to ft h ep o l i c yc r e d i tf u n d ( p c f ) u s i n gu n r e a s o n a b l yi nt h eo p e r a t i n gp r o c e s so fp c f t h ep u r p o s eo ft h ep a p e ri st oi m p r o v et h eo p e r a t i n gm e c h a n i s mo fp c f o fa d b c t h i sp a p e ri n c l u d e sf i v ep a r t s i np a r to n e ，t h et h e o r e t i c a lb a s i s ，t h eb a c k g r o u n da n dt h ef e a t u r e so fa d b ca r ea n a l y s e d i np a r t t w o ，t h ed e f e c t sa n dt h ec a u s e so ft h e mi nt h eo p e r a t i n gp r o c e s so f p c fa r ed i s c u s s e d i n p a r tt h r e e ，c o m p a r et h ef e a t u r e so ft h es i m i l a r o r g a n i z a t i o n si nf r a n c e ，u s a ，j a p a na n di n d i a ，t h e ns u m m a r i z e t h e i re x p e r i e n c et h a tw ec a d r e f e rt o i n p a r tf o u r ，e x p o u n dt h e s t a n d p o i n t sa n dp r i n c i p l e sw h i c ha r eu s e dt op e r f e c tt h eo p e r a t i n g m e c h a n i s mo fp c f i n p a r tf i v e ，e x p r e s ss o m es u g g e s t i o n st of r a m e t h em e c h a n i s mo fp c fi na d b c k e yw o r d s ：t h ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n ko fc h i n a t h ep o l i c yc r e d i tf u n d a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t 皿 一、中国农业发展银行成立的背景及特征 ( 一) 设置农业政策性金融机构的理论依据 现代经济学理论认为，资源配置问题是经济学的永恒主题。资源配置的 合理与否，直接关系到对资源利用效率的高低，进而影响经济发展及社会进步 的速度。资源配置应实现两个目标：一是经济有效| 生，即利用有限资源取得尽 可能多的经济收益；二是社会合理性，即资源配置过程中应注意协调各种利益 关系，维护社会公平和机会均等。两者构成矛盾的统一体。矛盾在于前者对 后者具有一定程度的排斥性，而统一性体现在后者建立在前者的基础之上。 资源配置是由经济主体实现的，经济主体有两个层次：微观的企业或 厂商和宏观的政府。两个层次的经济主体在资源配置活动中各偏重于不 同的目标。一般而言，微观主体注重经济的有效陛，以利润极大化作为其首要 目标；宏观主体则偏重于社会的合理性，以社会效益最好作为萁最终目的。 在市场经济条件下。微观经济目的是通过市场中介由自由竞争而实现，但完全 的自由竞争过程中，不可避免地会产生市场失灵现象。本世纪3 0 年代的资本 主义经济大危机的爆发便是这种现象的突出表现，这是古典经济理论所始料 未及的。而现代经济理论则认为，欲克服市场失灵之缺陷，实现社会资源的最 佳配置，政府对经济的干预是一种必然的选择。但政府的干预必须是适当的， 应保持在一定限度之内。这里的“限度”是指对市场的“补充而不替代、扶助而 不包揽”，否则会发生政府失灵。 发展经济学中的经济发展战略选择理论则从另一角度分析了政府在经济 发展中的重要作用。理论认为，一国的经济发展，可以选择平衡发昃战略或不 平衡发展战略。平衡发展战略强调在工业化过程中，伴随着工业发展，应保持 农业等其他部门的稳步发展，使各产业、部门、地区之间保持协调，从而使国民 经济全面稳定发展；不平衡发展战略则强调集中力量首先发展重点产业( 主 要是工业) ，然后再逐步扩大对其他产业的投资，以工业的优先增长带动整个 经济的发展。实践中，各国并不总是采取一种战略，而是分别在不同阶段交替 侧重予某一种战略。从理论上讲，平衡协调的经济才是健康的经济，因此谋求 国民经济的整体平衡是各国经济发展的最终目标。有的国家在一定时期采用 不平衡发展战略，突破经济发展中的某些瓶颈部门的约束或建立起主导产业 部门，促进产业成长。然后在此基础上再实施平衡发展战略，促进其他部门的 发展，实现整体经济的协调均衡。实质上这种战略仍是以平衡发展为目标，不 平衡发展只是一种手段，更具有“战术”的意味。这一战略被称为相对平衡发 展战略，并已经在一些后起的发达国家取得了良好的实践效果，对目前的广大 发展中国家具有较重要的借鉴意义。在实施不平衡发展战略或相对平衡发展 战略时，政府在各产业间发挥了重要的协调作用。作用体现在重点支柱产业 的选择和扶持、瓶颈部门制约的突破、落后地区的开发、基础产业的强化等方 面。可以设想，若离开政府的重要作用，单纯依靠市场的自由竞争，由于基础 产业、落后地区在竞争中的不利地位对各种社会资源的吸引力弱化，则整个国 民经济的结构将是畸形的。 政府对经济的干预，或者说政府参与经济并在其中发挥积极作用，可以利 用多种手段，设置政策性金融机构便是重要手段之一。金融活动是现代经济 中资源配置的一种途径。金融领域中的微观主体是经营货币资金的金融企业 商业银行，其经营目标是以资金市场为中介，利用对社会资金的融通( 筹 集、贷放及投资) 来实现盈利最大化，并以此带动社会其他经济资源在空间和 时间上的流动，从而实现经济有效性；而政策性金融机构作为政府的资源配置 工具之一，以贯彻政府意图、推行经济政策为最终目标，不以盈利为唯一目的， 由此实现资源配置的社会合理性。政府政策性金融机构发挥作用的基本出发 点是补充商业性金融机构之不足。一方面配合不同时期经济发展战略，充当 宏观经济管理的工具和经济调节的手段，实现政府的政策目标；另一方面对商 业性金融机构的功能起到引导、补充和辅助作用，强化金融体系的整体功能， 从而对金融领域内的市场失灵现象进行纠正。 在一国的经济发展过程中，农业的战略作用和基础性地位非常重要。这 种作用和地位并不随工业化进程中农业所占比例的逐渐缩小而降低。但实践 中，农业中的资金特别是信贷资金问题却相当严峻。一方面农业生产本身具 有周期长、季节性强、收益低、风险大、成本高等特点，因而对信贷资金缺乏内 在吸引力；另一方面，工商业部门盈利水平较农业高，资金循环快、回收期短， 从而在资金市场上占优势。在这种情况下，由于市场机制的作用，社会资金纷 纷流向工商业部门，甚至农业信贷机构也会将农业部门的资金抽走，贷给非 农部门，名义上的农业“筹资”机构变成了“抽资”机构。为此，政府有必要设置 自己的农业政策性金融机构，为巩固农业的基础性地位提供资金保证。 ( 二) 中国农业发展银行成立的背景 中国农业发展银行是我国政府的三大政策性银行之一，正式成立于1 9 9 4 年1 1 月1 8e l 。该行的成立是基于以下需要。 1 建立社会主义市场经济体制的需要 建立社会主义市场经济体制，在本质上要求市场在国家宏观调控下对社 会资源起基础性配置作用，而资金的合理流动和配置是其他要素优化配置的 2 关淫。我国传统的金融体制很不适应社会主义市场经济体制的内在要求。特 别是各专业银行中的政策性业务和商业性业务不分，既使政策性资金运行不 畅，又使银行经营中的政企不分，难以适应社会经济对现代商业银行的业务 运作要求，使得社会资金难以进行合理流动和配置。为解决这一矛盾，就要 求政策性金融和商业性金融分离，割断政策性信贷与基础货币之间的联系，从 而保证中央银行调控基础货币的主动性和有效性，促使专业银行向国有商业 银行转变。为此，党中央、国务院在金融体制改革的基本目标中明确指出，要 建立个政策金融与商业金融分离、国有商业银行为主体、多种金融机构并 存的金融组织体系。中国农业发展银行、国家开发银行和中国进出口银行的 成立，便是我国政策性金融体系初步形成的标志。 2 ，促进农业发展、完善农村金融服务体系的需要 自1 9 7 9 年农业银行从人民银行中独立而正式成立以来，由农业银行统一 管理、农行和农村信用社分工协作的农村金融体制，在支持农工商综合经营、 促进农村经济发展和增加农民收入等方面发挥了积极作用。但随着社会主义 市场经济体制的逐步建立和农村经济的迅速发展，这一农村金融体制逐渐暴 露出不足，已不能适应农村市场经济迸一步发展的需要。这种不足突出表现 在：其一，农业银行同时承办政策性业务和商业性业务，带来了资金运行机制 的混乱；其二，农业银行自身是自主经营的金融企业，却又要直接或受托领导 农村信用社，导致货币经营职能和金融行政管理职能不分。这样既不利于行 社的各自发展，也容易造成金融秩序的混乱；其三，农村金融机构业务趋同，不 适应农村不同经济层次发展的需要。因此，为促进农业和农村经济发展，迫 切需要建立由政策性银行、商业银行、合作金融等多种机构组成并能为不同经 济层次服务的农村金融体系。 江泽民同志在1 9 9 3 年l o 月召开的中央农村工作会议上指出：“要积极 推进农村金融体制改革，逐步形成政策性银行、商业银行、合作金融组织密切 结合的金融体系”，指明了农村金融体制改革的总目标。同年1 2 月，国务院 关于金融体制改革的决定) 提出要组建中国农业发展银行，把中国农业银行尽 快转变成国有商业银行，有步骤地组建农村合作银行，明确了农村金融体制改 革的主要内容。因此，农业发展银行的成立是农村金融体制改革步骤的重要 组成部分，是适应和促进农村经济发展、健全和完善农村金融服务体系的客 观要求。 3 遵循国际金融惯例的需要 我国政府早在1 9 8 6 年7 月就正式向关贸总协定申请恢复缔约国地位，并 在乌拉圭回合谈判中承诺届时向各缔约国开放我国的银行市场。面临国际银 3 行业的激烈竞争，我们的专业银行只有改变固有的双重身份、净化成纯商业 银行，才有能力适应和参与这种竞争。为此，必须将各专业银行中的政策性 业务分离出来，成立专门的政策性银行。根据惯例，政策性银行不属于对缔约 方开放银行之列。国家给予政策性银行的各种持殊性待遇( 如补贴、充实增补 信贷基金等) 将不适用于国民待遇条款，外资银行和其他商业银行不能享受。 这样，政策| 生银行的成立既可以围绕政府意图来保证国家政策的顺利实现， 又不违背我国的x , t j q - 承诺；既能保护民族利益，又能适应国际惯例。 事实上，基于农业的基础性地位及其弱质性，世界上大多数国家普遍采取 设立政策性金融机构的办法来对农业进行支持和保护。此举一方面可以直接 弥补农业资金投入之不足，另一方面可队通过政策性资金的诱导作用来吸引 更多的社会资金投入农业生产。即使是在经济高度发达、农业产值比重很低 的美国、日本、法国等国家，也保留有农业政策性金融机构，且仍在发挥着支 持农业发展的重要作用。我国是农业大国，正处在由传统农业向现代农业转 化的过程中，处在由计划经济体制向市场经济体制转变的过渡期，我国的农业 也更加需要得到国家的扶持和保护。经验证明，增加农业投入，是促进农业和 农村经济发展的关键动力。因此，中国农业发展银行的成立是非常必要的。 ( 三) 农发行的基本特征及职能界定 农业发展银行作为政府的政策性银行，既不同于中央银行，又区别于一般 商业银行，从而在许多方面有其自身鲜明的特征和独特的职能。 1 农业发展银行的基本特征 ( 1 ) 经营目标的非盈利性。政策性金融机构的显著特征之一，是不象商业 银行那样以盈利为第一目标( 表l 1 ) ，而是在兼顾经济效益的同时把社会效 益放在首位。这是因为政策性贷款的投向主要体现政府的经济发展意图，而 政府确定项目时，往往更多地从宏观角度出发，综合考虑长远经济利益，因而 更加注重社会效益。我国设立农业发展银行的目的，是从国民经济长期发展 战略出发，为我国农业发展更有效地提供所需资金。由于农业部门比较利益 低下，大部分农业项目的直接经济效益不显著，有些甚至是非盈利的。但大部 分农产品直接关系到国计民生，具有显著的社会效益。因此农业发展银行不 可能也不应该把追求经济效益目标放在首位。这并不是说要农发行放弃效益 核算、放松经营管理。相反，农发行更需要强化管理和核算，减少贷款风险。 因为农发行首先是银行，其贷款投放同样以还本付息为前提，同样需要坚持安 全性、流动性秘效益性原贝i j ，这是农发行自身生存和发展的基本前提。 表1 1 比利时两类银行盈利能力比较 单位：百万美元； 赍辩来源：自铁先，曲昭光：( 各国玫蕈性金融觇掏比较 ，中国金融出插社，1 9 9 3 年版，第5 5 页， ( 2 ) 业务领域的确定性。农业发展银行的业务领域是农业部门，这是由组 建农发行的基本宗旨促进农业和农村经济的健康发展所决定的。经 国务院批准的中国农业发展银行组建方案 明确指出，农发行的贷款投放范 围是： “( 一) 办理由国务院确定、中国人民银行安排资金并由财政予以贴息的粮 食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备贷款i “( 二) 办理粮、棉、油、肉等农副产品的收购贷款及粮油调销、批发贷款； 办理承担国家粮、油等产品政策性加工任务企业的贷款和棉麻系统棉花初加 工企业的贷款； “( 三) 办理国务院确定的扶贫贴息贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫 困县县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款； “( 四) 办理国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款； “( 五) 办理中央和省级政府的财政支农资金的代理拨付，为各级政府设 立的粮食风险基金开立专户并代理拨付。o 由此可见，农业发展银行从组建时开始，业务领域便已确定，其作用在于 弥补商业银行功能之不足，而不是与商业银行竞争。 ( 3 ) 融资方式的特殊性。农业发展银行以及其他政策性金融机构具有自 己独特的筹资渠道，而不是象商业银行那样以吸存社会资金作为资金主要来 源。一般说来，农业发展银行筹措资金的渠道主要有以下几条：财政拔人资 金；发行金融债券；业务范围内开户企事业单位的存款；中央银行再贷款二境 = 外筹资等。 ( 4 ) 贷款的优惠性。由于政策性金融机构成立的初衷是为了扶持弱质产 业、开发落后地区和支持基础设施建设，所以其贷款具有明显的优惠性。这 种优惠性体现在两个方面：一是利率较低、二是期限较长。农业部门的资金收 3 月啬扳翟畴；亳些发展银行组建方寨”政策性投融赍文件。l 【缩，国家开发银行舟公厅罨中国经济出版社1 9 9 5 年 5 益率一般较低，因此需要较低利率水平的资金投入，这类资金也只有依靠政策 性金融机构来提供。农发行的贷款利率有时会低于筹资成本，由此造成的亏 损则由政府财政予以补贴，如此做法可使政策| 生金融机构免受利润的诱惑，更 专注于政策性业务，更好地贯彻国家的产业政策。另外，由于农业中的许多项 目周期较长，如综合开发项目、扶贫项目等，也就要求较长期限的资金投入。 唯有如此，才能收到相应的社会效益。 ( 5 ) 与政府关系的特殊性。政策性金融机构大多由政府直接出资创立，因 此又称政府政策性金融机构。我国的农业发展银行的注册资本为2 0 0 亿元人 民币，其中一部分从国有农业银行、工商银行信贷基金中划转，其余部分由财 政部划拨。虽然我国的各专业银行当时亦由政府出资创立，但是随着它们向 商业银行的转化，各专业银行与政府的关系将日趋淡化。而农业发展银行等 政策性银行由于其业务和功能的特殊性将长期由政府作为后盾，与政府保 持密切的联系。这种联系表现在政府除为农发行拨付必要的资本金以外，还 规定了农发行的业务范围，依法对农发行的业务运营进行监督并任命主要领 导人，并对其经营业绩进行考核；同时农发行必须严格遵守国家规定的经营方 针、经营原则和经营目标，向政府呈报资金运用情况及其他重要议定事项，并 由此成为政府发展农村经济、进行宏观调控和干预经济活动的有力工具。但 政府无权对农发行的业务活动进行直接干预，农业发展银行对于业务范围内 的项目拥有独立的评估权，并有权依据评估结果自行决定贷与不贷、贷多贷 少。 2 农业发展银行的职能界定 作为政策性金融机构，农业发展银行的职能具有二重性：既具有与商业银 行类似的一般性职能，又具有商业银行所不具备的特殊职能。 农发行的一般职能，就是它作为信用中介，在国家确定的政策性业务领域 内，吸收存款、发放贷款，创造信用流通工具，办理资金结算等。 包括农发行在内的政策性金融机构，与商业银行在一般职能上的最大差 别体现在信用创造问题上。商业银行在信用中介和支付中介两职能的基础上 产生了信用创造职能。它利用吸收的存款发放贷款，在转帐结算和支票流通 的基础上，贷款又转为存款，在这种贷款不提现或不完全提现的条件下，就增 加了商业银行的资金来源，最后在整个银行体系，形成数倍于原始存款额的 派生存款。商业银行正是由于能够通过自己的信贷活动，创造或收缩活期存 款，来传递货币政策，调节货币流通量。这也正是中央银行利用存款准备金率 等手段，通过商业银行实施宏观货币政策的基础。而政策性金融机构一般不 向社会吸收活期存款，其所吸收的相关单位存款也非转帐使用，贷款一般是专 6 款专用，理论上不会再存人存款帐户，所以不具备派生存款和信用创造职能。 商业银行通过信用创造的收缩与扩张来传递货币政策，其业务活动最终 也就归结到国家宏观经济政策目标框架之中。因而，不能说商业银行就丝毫 不具有“政策”职能或性质。但是，政策性金融机构却以更主动、更直接、更具 内在动力的方式贯彻实施宏观经济政策，尤其是产业政策，这一点是显而易见 的。 政策性银行的特殊职能，可以概括为如下几个方面： ( 1 ) 特殊的筹资职能。政策性银行的首要职能就是为政策性贷款项目筹 集资金。其筹资的特殊性是由其贷款项目的特殊性决定的。前已述及，政策 性银行的贷款项目一般是社会公盏陛项目，盈利能力较低，甚至有些是亏损性 项目，在市场经济条件下，很难从资金市场上筹集到足够的资金。为保障这 类项目的实施，就需要政策性银行发挥其特有的筹资职能，即以国家信用为保 证，通过发行金融债券、境外筹资和向中央银行申请再贷款等方式来筹集资 金。 ( 2 ) 先导示范职能。政策性银行根据国家的经济发展战略，直接向政府意 向产业和领域的相关项目投放资金，发挥示范、倡导作用。为实现国民经济的 健康发展并使之保持较高的速度，国家必须对某些产业( 如农业、基础设施、进 出口等) 实施倾斜式的、有重点的、甚至是超前性的发展政策。政策性银行根 据国家的发展战略，一旦决定对某些产业提供资金，则反映了国家经济发展 的目标、趋势，表明政府对这些部门和产业的投资意向和支持。尽管有时政策 性资金投入在相关产业总投人中所占份额并不太大，但这种投资活动降低了 相关产业的投资风险，从而引导商业银行和其他民间金融机构的投资方向。 待这些产业的投资高涨起来，政策性银行就逐渐减少其投入份额，把该投资 领域让位于民间金融机构，转而扶持其他行业，开始另一轮循环。这样就形成 一种政府资金对民间资金运用方向的诱导机制，使民间金融机构的活力得以 充分发挥，政策性银行的作用又恰到好处。? 日本经济高速增长时期各主要产 业的政策性融资占其设备投资比重的变化，就充分说明了这一问题( 表1 2 ) 。 ( 3 ) 扶植弱质产业职能。政策性银行根据国家宏观产业政策，对关系国计 民生和关系国民经济发展的弱质产业进行直接扶持，发挥扶植弱质产业职能。 前已述及，在市场经济条件下，弱质产业一般直接投资效益不明显，对民间资 金缺乏吸引力或单独依靠民间资金达不到应有的投资规模。但它们却具有巨 年第雩卷：；i 为最性投融舞项目范围的详细论述参见政策性投资与财政投资关系初探) 载( 在业经挤科学) _ 1 9 9 6 7 大的社会效益和战略意义，因而需要依靠政府力量，通过政策性银行给予支 持，政策陛银行通过发放低利、长期贷款，扶植这些产业，使之与整体国民经济 发展相适应。目前，农业发展银行发放的粮棉油收购、储备、加工、调销贷款、 农业综合开发贷款和扶贫贷款，就是这种职能的体现。 表l 一2日本若干部门设备投资对政府资金的依存度( ) 全部产业 电力 机械 钢铁 3 4 5 0 3 3 3 2 2 2 3 l t 4 6 1 9 2 2 l l 3 资料来潦：日奉横式的启示) 四川人民出版让1 9 8 8 年敷第2 3 0 页。 当然，随着国民经济发展和社会进步，弱质产业这一概念的内涵或许会发 生变化，即不同社会经济发展水平和结构中的弱质产业范围和内容不同。但 是作为政策性银行，其扶植弱质产业的重要职能将长期存在。 ( 4 ) 宏观调控职能。我国政策性银行的设立，为政府对国民经济实施宏观 调控又增加了一种有力工具。在社会主义实级阶段，市场机制对社会资源的 配置还存在缺陷与不足，表现在市场体系不健全、市场信号不明确或不明显。 而企业和商业银行受这些市场信号调节进行资金投入和融资，就不可避免地 使社会资源配置不合理或出现偏差，这就需要政府进行宏观调控。政策性银 行位于财政与金融的结合部，宏观经济与微观经济的连结点，因此是政府进行 宏观调控时有效而有力的工具。政策性信贷资金与财政资金的紧密结合，可 以用有限的财政资金推动大量的社会信用资金，投向急需发展产业。由此通 过政策性银行将宏观调控方针与微观决策行为联系在一起，使信贷活动直接 体现产业政策。 8 二、农业发展银行资金运作中存在的问题 中国农业发展银行成立两年多来，在促进粮棉油收购、储备及流通，保护 农民利益，稳定粮棉油生产等方面发挥了积极作用，农产品收购中“打白条”现 象的基本消除便是这种作用的有力证明。但在三年多来的运作实践中，也暴 露出一些问题，影响了农发行应有功能的发挥。这些问题突出表现在如下几 方面。 ( 一) 资产负债结构单一 农发行的帐务自1 9 9 4 年6 月3 0 日从农行划出。三年多来的信贷资产负 债结构表明，资产总额中，各项贷款始终在8 5 以上，且贷款中的8 6 以上 为农副产品收购贷款( 见表2 1 ) ；负债总额中，8 5 以上的为中央银行借款， 存款比重1 9 9 6 年已降至3 以下( 表2 2 ) 。直观的资产负债结构，见图2 1 。 表2 一l 中国农业发展银行信贷资产中的贷款比重单位：亿元 资产 8 * 农副产品贷款资产农副产品收购贷款贷款 余额 5 ” 收购贷款( )( ) 说明：致字为各对应月份余额；o 固定资产尚未从农行划出，故未计人赘产颈。 资料来谭：。中国农业发展韫行信贷资产负债表”( ( 农业发展与金融) 1 9 9 5 年第4 期( 创刊号) 1 9 9 7 年第2 期各期) 资产结构单一，与农发行成立时间较短，资金来源不足有关。农发行成立 f 之时，农业政策性信贷资产就主要是农副产品收购贷款。因此农业银行和工 9 商银行向农发行划帐时，这些业务被理所当然地划归农发行。同时，由于农发 行资金来源不足，无力更多地开展其他业务，所以信贷资产结构单一的局面没 有得到扭转。资产结构单一的状况，势必影响信贷资金的流动性，加大经营风 险。 表2 2 中国农业发展银行负债结构单位：亿元 说明：数字为各对应月份杂锺；负债余额与表2 1 资产采颤之差为所有者权益。 * 古专项存款， 资料米碌：同表2 一l 。 负债结构单一，根源在于农发行资金来源渠道不畅。组建方案 规定，农 发行资金来源有五条渠道，然而目前五条渠道无可靠保证。“开户企事业单位 存款”大都属于派生存款，数量有限，稳定性差，可用量不多；“财政支农资金” 因财政赤字连年，难以拿出大量资金用于政策性金融；“境外筹资”也由于筹资 成本高、操作复杂，外汇储备及还款能力限制等因素，目前还未开展；“发行金 融债券”成本过高，商业银行承债能力有限，1 9 9 6 年5 月发行债券8 0 亿元，同 年6 月增发2 0 亿元，目前仍只维持在1 0 0 亿元的规模，数量有限。所以农发 行唯一可依靠的资金来源就是“人民银行的再贷款”，这一来源的资金在农发 行负债中占最大比重。从长远的观点来看，人民银行肩负控制货币发行总量 的责任，不可能完全满足政策性信贷资金的要求。并且，把资金来源仅仅寄托 在人民银行再贷款上，并没有割断政策性信贷资金与基础货币的联系，“倒逼” 1 0 问题依然存在，违背了组建农业发展银行的初衷，农发行难以真正发挥应有的 作用。 贷产、负债( 千亿元) l 蛩 _ 霆 ： 曩 i 习 i 圣“ 二 至 三 三 三 三 兰 三 三 三 三 兰兰 三 l 置一冒 三三 1 三 蛩 三三 三 l 三 三 三 三 三 三 三 三 三 三 三 = 三 三 三 三 三 三 三 三 = 三 三 三 三 三三 三 三 三 三 三 兰 熏 三 叠 盔l盈 一 = 三 = = 三 = = = = 三 = 三 弼 弦 u 口存款 圃向中央银行借款 图：芫篡淼， 时期 ( 月年) 图2 一l中国农业发展银行资产负债结构 说明：各期左为资产右为负债。两者之差为所有者杈益( 包括熹收冀本) ； 资产颈中不包括固定资产； o 效据为各对应月份余颁。 根据。中国农业发展银行信贷资产负债表1 ( ( 农业发展与金融) 1 9 9 5 年第4 期( 创刊号) 1 9 9 7 年第2 期 各期) 绘制。 此外，农发行资产负债结构中还存在资本金比重小，贷存比大等问题。严 重影响农发行信贷资金的流动性，加大了经营风险，同时也不利于提高农发行 的资信水平和信誉。 ( 二) 粮棉油收购资金挤占挪用现象突出 粮棉油收购资金是政策性信贷资金中最大的一块，企业挤占挪用现象非 常突出。据农发行山东省分行的调查，到1 9 9 5 年6 月底，该省粮棉油企业挤 l i | | | | | | | | | | | 顷敦 行硬疑款走业 产 中同 贷 放放款他 存存贷其 一囫国啜 图 铡 占挪用额达1 0 1 2 6 亿元，比1 9 9 3 年3 月增加了4 1 2 5 亿元，占同期政策性贷 款余额2 4 7 5 0 亿元的4 09 1 。具体情况见表2 3 及图2 2 。 表2 3 山东省粮棉油企业挤占挪用政策性信贷资金情况 ( 1 9 9 5 年6 月3 0 日) 单位：亿元 政策贷专户存政策性应收款挤占邵固定资亏损应摊来财政性侍处理专户外其它附营业 。 款余颈数及现金存货值砸占用用台计产投贤亏库摊费用占用损失存箍占用奇占用 说明：表内平衡系数：l = 2 + 3 4 - 44 - 5 ；5 = 64 - 7 + 8 + 94 - 1 0 4 - 1 l4 - 1 2 + 1 3 。 应收款项占用为企业应收款项与应付款项的轧差敫藏去应收财政赦、应收款中的固定资产长期投资占 用、挤占挪用中的其它占用( 为负数时抵斌其它占用) 。 政策性存货指存货总值减去附营业务存货值。 附营业务占用只统计流动资产占用。固定及i 圭期资产占用统计在其它占用栏， 赍辩来酿：山东省分行工商信贷处：( 关于靛棉i 血企业挤占蹿用愤况的谤查报告) ，1 9 9 5 9 山东省是我国粮棉生产大省，其农业政策性信贷业务量居各省区第一位， 因此该省反映出的问题具有一定的代表性。挤占挪用屡禁不止、日趋增加，有 以下几方面的原因。 一是固定资产投资规模过大留下的后遗症。1 9 8 3 年、1 9 8 4 年两年，该省 棉花连年丰收。因加工能力不足，执行国家调拨计划不力，一度出现“卖棉难” 和棉花“调销难”问题。为了解决“两难”，加之当时经济过热的影响，棉麻系统 新上1 2 0 年棉花加工厂和若干棉纺项目。由于自有资金有限，新上工厂和项 目挤占挪用大量的棉花收购资金。这一问题被发现并欲采取措施时，不少项 目已成骑虎难下之势，于是1 9 9 2 年以后，各棉花加工企业普遍挪用词销棉花 回笼资金进行续建，导致固定资产及长期投资挤占挪用持续增长。 二是粮食企业财政挂帐难以消化，棉花加工企业政策性负担不断加重。 由于地方财政拮据，有相当一部分县市粮食企业的财政挂帐长期难以消化。 据调查，目前山东全省粮食系统仍有未消化财政挂帐1 8 亿多元；棉花加工企 业的政策性负担主要是加工费超支。国家自7 0 年代起实行的每担棉花3 5 元加工费标准，沿用至今已2 0 多年。随物价上涨和工资增加，早已不抵实际 支出。据测算，1 9 9 0 年至1 9 9 4 年，仅加工费一项，山东全省增加负债8 亿多 1 2 元。不断加重的政策性负担加大了粮棉油企业的亏损，也挤占了越来越多的 收购资金。 图2 2山东省粮棉油企业挤占挪用政策陛信贷资金情况 ( 截止1 9 9 5 年6 月3 0 日) ：根据表2 3 绘制 三是粮棉油货款拖欠挤占的收购资金越来越多，凋销货款难以回笼。调 查显示，截止1 9 9 4 年底，山东省粮棉油企业的应收帐款为4 4 2 l 亿元，比 1 9 9 1 年增加3 5 o l 亿元。造成粮棉油企业应收款增加的原因是，粮食系统的 加工企业长期靠拖欠收购企业和粮库的货款维持生存，同样的情形也存在于 棉麻企业。而其根源是粮食加工企业及棉麻纺织企业经营状况不良，流动资 金匮乏，当然也与地方政府干预及金融单位监管不力有关。 四是亏损挤占。粮食企业亏损占用主要有三个方面：政策性亏损挂帐；填 补空库亏损；附营业务和其他亏损。第一种情况是由政策性亏损因素引起 的，基本上属于正常亏损挂帐。后两种情况则起因于企业开支失控、经营不善 等非正常亏损因素。棉麻企业亏损缘于1 9 8 9 年的“棉花大战”留下的沉重包 袱及后来的棉产量大幅度滑坡，致使棉花收购量远低于收购企业的保本规模， 亏损亏库连年增加，财务费用难以摊销。粮棉企业的亏损造成的收购资金“硬 缺口”与政策陛信贷资金“软约束”共同作用的结果，便是企业对政策性资金的 挤占。 五是经营性业务挪用。近几年粮食管理体制发生了一些变化。其中之一 便是一些粮食企业被推向了市场，成为经济实体，政策陆业务与经营性业务搅 j 3 在一起。政策性资金被用于经营性业务司空见惯，同时也造成企业多头开户 现象。这些现象都使政策性资金的封闭运行难以实现。 除上述几方面原因以外，粮食和棉麻企业的非生产性投资，如购车、建房 等行为也在一定程度上挤占挪用政策性资金；个别基层政府、粮棉油主管部门 及企业领导思想认识的偏差和观念的扭曲等，也从主观上助长了粮棉油企业 对政策性资金的挤占挪用。 政策性信贷资金被大量挤占挪用，不仅使国家信贷资金蒙受损失，破坏了 国家信贷收支平衡和正常的经济秩序，而且使企业背上了沉重包袱，经营更加 困难。大量的挤占挪用还破坏了农业政策性资金的封闭运行，导致农发行信 贷资产质量下降，贷款的物资保证率降低。农发行的经营管理趋于困难，保本 经营目标难以实现。 ( 三) 农业综合开发贷款面临困境 目前，用于农业综合开发的专项资金主要来源有二：一是农发行的专项贷 款，二是中央财政安排的农业发展资金。开发项目本身分为两大类，即土地 治理和多种经营。其中的信贷资金被主要用于多种经营项目( 约7 0 ) 。这 部分资金在农发行贷款总额中所占份额较小( 这一点从前文的的资产结构分 析中可以看出) ，与资金需求之间存在较大差距，此乃矛盾之一。另外，该类贷 款还面临如下困境。 一是政策硬性规定，其中的3 0 必须用于土地治理。而土地治理项目是 农业这一弱质产业中的弱项，投入的本金收回基本无保障。研究表明，以国家 规定的综合开发基准利率1 2 2 4 计算，即便是只要求土地治理能收回本金， 其利息损失由多种经营项目收益来弥补，土地治理项目的投资比例也不得超 过2 。也就是说，国家规定的3 0 的土地治理投入比例，从农发行角度来 讲是必亏无疑。与此同时，国家并没有制定出可行的亏损补贴标准。故而，在 此问题上，农发行处于两难境地。 二是目前实行的农户承包责任制，经营规模狭小，农业综合开发信贷项 目又有严格的受惠范围限制。于是，在有限的受惠范围内，很难找到合适的承 贷主体。特别是扶贫开发中的种养植项目，表现尤为突出。 上述两问题反映在信贷方面，具体表现为信贷资产质量不高，资金的安全 性和流动性没有保障。部分省( 区) 分行反映的情况表明，上述问题相当普遍 ( 表2 4 ) 。 在农业综合开发逾期、催收贷款中，土地治理方面比重最大。据河北省分 参见拽升：农业缘台开发信贷资金与财政资金配套问题之管见) 载 也明确了农发行是一个总、分、支行一体化的多级制政策 性银行。但在改革实践中，这一模式设计迟迟不能到位。各省分行也只是一 个派出管理机构，并不准从事业务经营。因而农发行成了事实上的单一型银 行。单一型的银行模式显然不能适应多级制的业务运作要求，有悖于我国目 前政策性资金的运动规律。 i 9 9 6 年底，农发行已着手成立地、县级基层管理和营业机构，希望能消除 上述矛盾。 2 委托与代理关系的非均衡性矛盾。规范的委托代理关系，应是建立在 平等自愿、互惠互利基础上的权利、义务、利益均衡的经济关系。农发行与农 行之间的委托与代理关系具有非均衡性。首先，各专业银行向农发行划转资 产时，农发行还没有成立，而农行划转的资产最多，代理农发行业务的重任自 然地落在了农行肩上。应该说农行的代理，实现了农发行业务的顺利划转。 同时也正因为如此，委托与代理关系产生了不平衡的根源：先有代理关系而后 有代理主体；业务代理在先，委托协议在后。其次，代理业务的主要内容是詹 贷和结算业务。代理工怍的好坏不仅仅在贷款使用上，更重要的是反映在贷 款收回上。贷款不能收回，非均衡就是绝对的。第三，委托代理协议由两总行 签订，直接办理代理业务的基层农行机构只对其上级行负责，不对委托行负 责，委托与代理脱节，未形成权力与义务的制衡机制。 农发行目前设置县级支行，是按信贷业务规模进行的。即只在贷款余额 达5 0 0 0 万元以上的县( 1 9 9 6 年1 2 月底) 设支行，否则暂不设置。因此在某些 地区，代理工作仍将继续，所以上述矛盾不可忽视。 3 政策性银行体制与收购企业双轨运行体制的矛盾。农发行是严格意义 上的政策性银行，而其政策性资金的大部分承贷主体粮棉油收购企业 却是政策性业务和商业性业务双线运行，实质上是分帐不分家，造成收购 企业对政策性资金的硬需求、软约束，政策性资金被挤占挪用问题，无法从根 本上得到解决。 三、国外农业政策性金融机构运营比较分析 “他山之石，可以攻玉”。世界上许多国家在较早时期成立了农业政策性 金融机构，在其长期的运作实践中，积累了丰富的经验。若抛开外国的某些社 会、经济特性，有很多经验可供我们借鉴。为此笔者选取具有代表意义的法 国、美国、日本、印度四国的农业政策性金融机构，对其运作环境和特点加以比 较分析，以期总结出对我国的借鉴作用。 ( 一) 法国农业信贷银行 法国农业信贷银行是世界上第一家典型的政策性金融机构。从1 8 9 4 年 到1 9 2 0 年，法国先后通过法令，自下而上地成立了农业信贷互助地方金库、农 业信贷地区金库和国家农业信贷管理局( 后更名为全国农业信贷金库) 。其 中，全国农业信贷金库为最高领导机构，地方金库为基层营业组织，地区金库 则是地方金库的联合组织。三个层次共同组成法国农业信贷银行。总行设在 巴黎，9 4 个地区金库每省1 个，有地方金库3 1 5 0 个，并有1 万多个营业网点 遍布全法国。目前，该银行是法国最大的银行。 法国农业信贷银行是股份制半官方银行，具有“上官下民”性质，并且，该 行现在已发展成为一个趋于商业化、国际化的综合性银行。其政策性表现在， 在政府给予利息补贴和税收统惠的基础上，从事政府要求的政策性业务。该 行的资金来源包括：( 1 ) 吸收各种存款；( 2 ) 自有资金；( 3 ) 发行债券，包括期限 为3 5 年的短期债券和期限为1 0 2 0 年、由政府担保的长期债券。资金运 用包括：( 1 ) 贷款，有普通贷款和优惠贷款两种。普通贷款期限为2 年以内，利 率在1 0 以上；优惠贷款期限为i o 一4 0 年，个别达5 0 年，主要用于农民的不 动产购置、农村基础设施建设，利率较低。( 2 ) 投资，主要领域为农业经营、乡 村公路建设、农业工程、农村工业和农业教育机构等。( 3 ) 担保。其资金运作 程序可用图3 一l 表示。 ( 二) 日本农林渔业金融公库 日本农林渔业金融公库是日本政策性金融机构体系“二行九库” 的重要组成部分。该公库依据 成立于1 9 4 5 年4 月，由 政府出资设立；目的是“在农林渔业者向农林中央金库和其他一般金融机构 筹集资金发生困难时，本公库提供低利、长期资本以增加农林渔业生产”o 。 8 誊罢臭葛荔妻爱誊醛墓鐾萋鑫鑫雒复_ ；i i 辈备塞星畲蕞卷要篓j 霉庭善螽雷；譬一1 2 ，页 i 7 资金来源 发 财 政 财政补 同业拆 存款 股金 资金运用 图3 一l 法国农业信贷银行资金流程 资 保 款 资 保 拆出 贴 贷款 补贴 日本农林渔业金融公库与农村中央金库、都道府县级的协同组合联合会、 基层协同组合，共同组成完善的农业金融体系。体系内部分工细致，关系协 调。农林渔业金融公库的资金来源主要有：( 1 ) 资本金。由财政拨款和土地改 良事业助成资金的投资组成。( 2 ) 借款。主要潜自政府资金运用部、简易保险 年金和预算外资金。( 3 ) 已贷款的回收。资金运用则主要是贷款，对象是土壤 改良、造林、林间道路、渔港等生产 主基础设施建设等。其资金运作流程大致 如图3 2 所示： 资金来源 政臌= 主卜向政府借款。 资金运用 贷款 匡匦卜贷款 图3 - - 2日本农林渔业金融公库资金流程 1 8 值得一提的是，日本的资金运用部独具一格。其资金主要来自邮政储蓄、 厚生年金( i e i 本公司职员上交政府退休基金的公积金) 、国民年金( 自营职业 者交给政府退休基金的公积金) 。资金运用部资金与简易保险资金( 大部分 是筒易生命保险积累金) 、预算外财政收入、政府担保的债券筹资等共同构成 日本“财政投融资计划”的资金来源，而日本政策性金融机构便是财政投融资 计划的组成部分之一。 ( 三) 美国政府农业信贷机构 美国政府农业信贷机构由四个独立的子机构组成，它们是农民家计局、商 品信贷公司、农村电气化管理局和小企业管理局。其中，农民家计局是政府办 理农业信贷的主要机构，在许多州、县设有办事处。各机构的资金来源和运用 情况如表3 一l 。 表3 一l 美国政府农业信贷机构主要业务 农民家计局商品信贷公司 小企业管理局 农誓量詈化 归属部门 资金来源 资金运用 农业部 政府提供斑李 金 发行债券建立 的贷款周转基金 农场所有权贷 款 经营支出贷款 农房建设贷款 土壤保护贷款 灾害损失贷款 担保和补贴 联邦政府 国库拨付资本 金 借入信贷资金 联邦政府农业部 国会拨付的周 转基金 本息收回 政府提供资金设 立的“农村电气 电话周转基金” 戮蘧戮笋 资辩来豫：自铁先、曲昭光：( 各国政策性金融钒挎比较) 中国金融出版社，1 9 9 3 年版第9 1 1 0 0 页 ( 四) 印度地区农村银行与国家农业和农村开发银行 印度的地区农村银行，是依据政府1 9 7 6 年颁布的“地区农村银行法令”建 页j 【日 伊藤正则著：( 日本经济高速增长时期的金融政策和