（城市规划与设计专业论文）城市土地开发的规划控制研究.pdf

内容提要 内容提要 自我曰实行土地有偿使用制度以来，城市的土地开发一 直是城市规划管理与控制的难点，失控现象时有发生。本文 通过对中西方城市土地开发控制与管理的比较分析，从城市 i 地丌发控制与管理的基础理论入手，侧重对城市土地，f 发控制相关因素的分析，以此来探讨城市土地开发控制与管 理的实施对策。 关键词 ：城市- 土地开发规划管理规划控制 规划实施 a b s t r a c t s i n c et h ec o s t e d 一一l a n du s a g ei no u rc o u n t r yt h e u r b a nl a n dd e v e l o p m e n th a sb e e nat o u g hp r o b l e mi nc i t y p a n n i r l gm a n a g e m e n t a n dc o n t r o l ，l o s ec o n t r o lo f p h e n o m e n ao f t e nt a k ep l a c e ，t h i st h e s i sa n a l y z e sa n d c o m p a r ew i t ht h ec o n t r o a n dm a n a g e m e n t i nu r b a nl a n d d e v e 】o p m e n tb e t w e e nc h i n aa n df o r e i g nc o u n t r i e s ，s e t o u tf r 0 i b a s et h e o r yo ft h ec o n lf ola n dm a n a g e m e n ti n u r b a nl ar md e v e l o p m e n t ，e m p h a s iz e o na n a l y z i n g t h e e l e m e n ta b o u t th ec o n t r o li nu r b a nl a n dd e v e o p m e n t t ot h ee f f e e tt h a tino r d e rt od is c u s s in gl m p l e m e n t a r y c o u n t e l l m e a s u r eo ft h ec o n t r o la n dm a n a g e m e n ti nu r b a n i a n dd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ；u r b a n l a n dd e v e l o p m e n t ， p l a n n i n gm a n a g e m e n t ， p l a n n i n gc o n t r o l ， p l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o n 第一章绪论 第一章绪论 英国著名的经济学家威廉配第将土地比喻为“劳动之父，财富之母”。可 见，人类的历史，从某种意义上讲，也是一部我们的祖先和子孙后代不断改造 自然、合理利用土地的历史。城市的发展，同样离不开我们必不可少的生存空 间土地。在城市规划中，无论从宏观范围的城市选址到每一宗土地具体的 利用安排，从各功能要素的空间组合到每项建设工程的具体位置走向，从城市 的外延拓展到旧城区的改造，无不涉及到土地的合理利用问题。正是由于土地 利用的这一特点，使其过去、现在和将来，都是城市规划的核心；只要城市持 续的发展下去，合理利用土地就是一个永恒的话题。“ 一、研究缘起 近年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，市场观念已经逐渐渗透 于中国城市社会生活的各个领域“。特别是我国城市土地实行有偿使用制度以 后，客观上提供了一种促进土地合理使用、高效配嚣且结构合理的手段和机制， 市场对城市开发活动的调节、推动作用也目趋频繁化、复杂化、多元化。但是， 在市场化的初期，在我国目前的体制下，依靠这一制度和机制，还不能完全保 证土地使用的高效合理，用地供应的盲目：人片f “吐的土地的用途和性质整体 脱离规划：开发区盲目的设立和规划管理的失控；等等，都从一个侧面反应出 市场机则还不完善，相关配套的改革措施没有跟上，旧的影响也依然存在。仅 从房地产开发的角度来看，城市规划并没有能起到有效的引导和控制作用，而 更多的是被房地产商牵制，无论在用地性质上还是在用地开发强度上都不断地 突破现有法定规划。必须承认，我国城市土地使用中存在的规划失控现象不容 忽视。因此，在现阶段应加强政府的宏观调控，以克服市场化初期的盲目和无 序，特别需要加强城市规划对城市士地使用的多层次控制干预，避免和克服在 土地使用和空问资源配置中偏离规划的种种倾向则显得越来越迫切和重要。 为此，在我国目前正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的时 期，研究城市土地开发控制及其规划管理，无论从理论或者实践的角度看，都 是非常必要的。 第一章绪论 1 1 实践要求 1 土地开发中的市场调节机制对土地规划与管理的要求更高。 市场经济背景下，土地使用和建设具有相对非计划倾向。由于土地开发的 投资主体的多元性特点，使土地开发具有不确定性，市场经济原则和与之相适 应的城市规划政策决定了土地的使用功能。我国经济发展体制从计划经济向社 会主义市场经济转轨的过程中，对城市土地使用制度进行了改革，土地开始有 偿使用，城市土地的开发引入了市场供需调节机制。换句话说，土地开发的性 质、强度、规模、选址等不再像计划经济时期那样几乎完全按计划、规划蓝图 进行，而是在控制规划目标的同时接受市场需求机制的引导。无论是在旧城更 新，还是在城市新开发地段，在土地开发的性质与强度上，市场不断变化的需 求与己制定的具体规划的矛盾时有发生。由于市场在土地使用配置上有其合理 的引导、促进作用，因此，相应地需要对土地使用性质的规划与管理具有一定 的宽容度，为城市发展过程中土地使用的市场选择留出一定的余地。 2 目前我国城市土地开发控制与管理的方法、内容不够完善。 在城市开发、建设中，相应的规划、管理政策不完善，市场的选择常常被 放在决策中绝对重要的位置。面对开发商、经济实体在选址、开发性质、规模 上的过分要求，城市常常在公共利益上不得不做出一定让步，以实现对土地的 开发，从而获得资金，转过来对公共利益可能略有补偿。由于市场自身存在缺 陷，再加上我国目前的市场机制由于各方面原因并不完善，开发者对经济利益 的极力追求以及某些行政领导者不合理的干预，更加重了市场选择的短视、盲 目带来的对公共利益的损害。而且一定规模的土地使用变化会导致城市整体用 地结构的改变，而这种改变则意味着城市发展变化将脱离规划的有效控制。在 这种情况下，需要一定的能适应这种城市开发机制的规划与管理方法，在规划 管理上为土地使用方式的选择提供一个适当的控制的度，以维护合理的城市用 地结构与城市发展目标，从而对目前市场经济背景下的土地使用实现有效的指 导与控制。 1 2 理论依据 1 规划学科本身的特点决定了城市土地开发控制与管理环节存在的必然性 2 第一章绪论 与妊要性。 首先，“规划是为实现一定的目标而预先安排行动步骤不断付诸时削的过 程。规划最基本最重要的特征是它的未来导向性。”。未来导向性含有两方面 的内容，首先，任何规划都是以未来作为目标趋向的，总是针对于未来的某个 时段的。因此，规划是针对于未来行动的。其次，规划的内容和过程始终是为 未来的行为指明方向，引导未来的相关行为来实现规划所确定的某些同标。也 即，规划是为未来的行动指明未来的发展方向。因此规划也就是以现在的知识 来引导未来的行动。 其次。规划作为人类的一项社会行动，是人类有目的地改造和利用自然与创 建人为环境的具体行动，具有鲜明的社会目标导引和参与者本身的社会特征。 这种导引性将人类的注意力引向未来的某个特定时段和未来的某个具有决定性 的行为。规划既是对于未来行动结果( 目标) 的预期，也是对实现这种结果的行 动的预先安排，并且是在针对目标达成的行动过程中不断趋近目标的所有努力。 2 城市规划以城市为背景，关注于城市土地使用的分配、布局和组织以及 由此而形成的城市空问关系。 城市规划在对城市土地的分配和对城市空间布局的组织中，离不开对城市 这个巨大而复杂的社会经济系统的研究。在城市土地使用中蕴含着大量的社会 经济关系，而且城市土地使用的内容和相互关系是由城市的社会、经济、政治 多方面因素所决定的，因此对城市土地使用进行分配和布局的过程也是对城市 社会经济关系进行调节的过程。“1 城市规划是一种服务于城市整体利益和公共 利益，为了实现一套社会、经济、环境的综合长远目标，提供未来城市空间发 展的战略，并借助合法权威通过对城市土地使用及其变化的控制，来调整和解 决城市发展复杂背景中特定问题的职业的社会活动过程，是城市管理的种形 式“。在我国从讨划经济向市场经济转轨的过程中，完善国家宏观渊控体系和细 化调控措施是当务之急城市规划工作在国家宏观调控体系中应该担当重要的 角色，由此必然要求城市规划发挥作用的方面具有与计划经济完全不同的特征。 二、研究内容与方法 根据上述我国当前城市土地开发实践存在的问题，论文内容通过对城市土地 基础理论的研究入手，侧重对城市开发控制相关因素的分析，以此来探讨城市 规划控制的对策。 第一苹绪论 论文分四部分： 第一部分：通过对中西方城市土地开发控制与管理实践的比较，探讨城市土 地开发在我国城市规划体系中的功能定位，基本内涵，实施特征，以及行政管 理体制方面的有益启示； 第二部分：城市土地开发基础理论的研究：包括城市土地开发理论，并 从城市土地丌发的时间和空问运行特征两方丽予以阐释；城市规划控制理论； 城市土地管理理论；这三部分理论构筑的理论框架作为论文的主体研究和对 策研究的铺垫。 第三部分：相关因素分析，分析影响土地开发控制及管理的各方面因素，以 此作为规划管理完善的依据。 第四部分：从城市开发、城市设计、规划管理相互作用机制分析，探讨城 市设计作为规划实施的一种管理手段。 结语：从经济、行政、决策机制等方面，探讨规划管理的实施机制。 研究框架 第一章绪论 注释 ( 1 ) 引自 ( 2 ) 参自 ( 3 ) 引白 ( 4 ) 引自 董黎明土地利用一个永恒不断的话题规划师1 9 9 9 年第2 期 高中岗城市土地使用中规划失控现象的剖析规划帅2 0 0 0 年第5 期 孙施文著城市规划哲学中国建筑工业出版社，1 9 9 7 年 张兵著城市规划实效论城市规划实践的分析理论中国人民大学 | 版社，1 9 9 8 年 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 英国、美国、日本的城市土地使用与开发控f l - 绎过了几十年的发展，己成 为比较稳定、成熟的城市规划体系，三个国家的城市规划制度各具特点，代表 了- 1 9 不同的发展方向。通过借鉴西方城市土地开发控制与管理经验而建立的 我困控制性详细规划，经过多年的发展还有许多不成熟的地方。因此，通过历 史的回顾比较一f 中西方不同国家土地开发控制与管理的实践是十分有意义 的。 一、英国土地开发控制与管理机制 1 1 发展概述 英国是世界上最早建立规划法体系的国家。1 9 0 9 年住宅与市镇规划法就建 立起了“市镇规划方案”的概念。特别是1 9 4 7 年城市规划法的颁布，构成了完 整的城市规划立法体系，城市开发控制的工作过程和具体开发控制手段也基本 定型。 1 9 6 8 年中央政府对1 9 4 7 年的城市规划法进行修改，并在法案通过时明确了 上地利用规划分成两部分：结构规划( s t r u c t u r ep l a n ) 和地区详细规划( l o c a l p 1 a n & u n it a r yd e v e l o p m e n tp 1 a n ) 。 1 9 6 8 年前英国城市开发规划的主要特点是：偏重设计图，强调规划的统一 性和规划的决定作用。致使规划成果呈静止的状态，规划偏重城市的物质结构 和城市形态的设计，规划强调个人的需要完全服从公众利益，这样造成规划难 以指导实践，在城市管理和建设巾出现许多矛盾。其后英国城市为了改善调整 城市的功能结构，提高城市的环境品质而实施大规模的城市更新，通过立法使 规划程序在六个方面有所变化：减弱中央的管制，规划从偏重图纸转变为强调 文字，从偏重物质环境转变为物质环境与社会过程的规划，连续不断的规划代 替了编制一次性的最终规划，放弃了统一性，增加公众参与新内容。 1 2 功能定位 第二次世界大战前英国所采用的城市规划大纲( t o w np l a n n i n gs c h e m e ) 中包 含有类似区划( z o n i n g ) 的对具体开发活动的控制内容但1 9 6 8 年城乡规划法所 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 确立的城市规划技术体系是由宏观层次上的发展规划( d e v e l o p m e n tp l a n ) 和微 观层次上的规划许可( p l a n n i n gp e r m i s s i o n ) 所组成 英国的城市规划体系共分为三个层次： 第一个层次是开发规划( d e v e l o p m e n tp l a n ) ( 相当于我国的城市总体规划) ， 其范围覆盖整个行政辖区，由基本图、说明书和其它附图组成，由中央环境部 审核批准； 第二个层次是结构规划( s t r u c l u r ep l a n ) 是分析现在开发趋势，制订将来开 发策略的政策性规划，主要以说明书为主，并附有图、表： 第三个层次是由三种不同主题的规划内容组成的地区详细规划( l o c a l p l a n & u n i t a r yd e v e l o p m e n tp l a n ) ，包括：指导大范围综合开发的行动地区规 划、对特定地区开发而详加控制的地区规划，以及以特定主题如道路或绿地建 设而制订的主题性规划。 1 3 工作内涵 英国的城市开发主要包括两方面的内容： 1 城市再开发中的设计和执行策略： 分析城市原有的环境格局，并对既有建筑设施与空间加以改造再利用； 在保存、维护原有城市特色、景观风貌的基础上，促进城市中心的新的成长， 为促进城市再开发，地方政府集中各项开发计划，先进行公共、公用设施建设 以刺激后续开发投资； 再开发计划有明确的丌发目标及合理的开发顺序；再开发计划与公共 政策、行政决策相结合； 再丌发计划的研究过程充分吸纳地方居民、开发商的意见，并通过参与 过程，使政府、开发商和公众对城市建、发建立共识与信心。 2 城市规划审议的有关内容用于“规划许可”中，地方主管部门对于任何 一个城市开发均对以下内容作为审查依据： ( 1 ) 规定土地使用性质与区位： ( 2 ) 规定土地使用强度： ( 3 ) 审查道路系统，包括新辟道路、交通方式及步行系统； ( 4 ) 规定适宜的停车面积及交通路线； ( 5 ) 规定开发方式，如重建、保存或维护，以及通过划设保护区的法定程 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 序予以配合： ( 6 ) 对建筑设计的审查：包括建筑高度、对邻近景观的影响、建筑物退缩、 造型、材质等，依开发区位及所在环境条件而有不同的审议协商或强制性规定； ( 7 ) 对于现有建筑物、基地植物保存以及更新后新的种植计划审查等“。 1 4 实施特征 英围城市规划的开展应用是与城市政策相结合才获得了发展。英国城市开 发规划并不涉及对具体开发活动是否成立的判断，而这种判断主要由政府城市 规划主管部门根据一定的技术规范，在与开发者进行磋商后所做出的。城市规 划主管部门享有较大的权利和对城市规划进行灵活运用的余地。 英国的“规划许可”是一种“大体约束”的“自由裁量”的规划控制方式， 预先并无具体的标准和规范，对开发计划的漫计内容也无任何限制，但常把“城 市设计指导纲要”与“发展规划”中的主要原则一起作为规划裁量时的主要参 考。英国的规划体系中城市设计的指导纲要、控制内容以及实施的内容与技术 等都渗透到规划控制程序中， 二、美国土地开发控制与管理机制 2 1 发展概述 美国的土地使用与开发控制主要是区划法即土地分区管理法( z o n i n g o r d i n a n c e ) 。美国区划法起源于十九世纪木期的德国，是目前美国在城市开发 管理中的一种常用手段。 美国区划法的发展演变经历了一个从消极控制到积极引导，从与城市规划 相脱节到最后成为实施城市规划的有力工具的发展过程。 早期的区划是为了阻止城市中心区的过度开发，解决相邻用地建筑间的关 系而产生的。 1 9 1 6 年美国的纽约推出了第一部区划法法规，其主要控制作用是：对建 筑物的高度和后退进行了限制，以便街道和邻近建筑物能保持较好的采光和通 风条件。使功能上不相容的用地分离，如在居住用地中限制建筑大型工业和 企、【k 设施，保护居住区的环境条件。它的主要目的在于增进公众福利，避免私 人之问的相互干扰，维护居民的健康与安全。 尽管这部法规是以一种消极控制方式来冻结原有土地使用权以防止城市环 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 境恶化，没有提出有益的改变方法，其控制管理严格而缺乏弹性，特别是导致 产生了单调乏味、缺乏生气的城市空间，但这一阶段的区划对阻止环境恶化、 维护公众利益还是起到了极为良好的作用，也是首次把土地利用和建设管理纳 入了立法控制的轨道，具有开拓性的意义。 到了六七十年代，其控制观念发生了变化，由消极控制转向积极引导。纽 约又提出了一部新的区划法规并付诸实施。这部法规的主要特点是把土地使用 控制和使用强度融为一体，首先采用容积率的控制方法，以对地上的建筑总容 量进行控制，增设了诸如楼板面积率、天空曝光面、空地率、作业标准等更富 弹性的控制内容，创造了规划单元开发、奖励区划、开发权转让等更趋灵活的 控制技术，从而成功保存了城市中的特色地区，创造出宜人的空间。奖励区划 的运用被证明极受开发商的欢迎，然而其本身也产生了些设计上的问题，如 广场虽然带给城市极具价值的开放空间，但由于缺乏整体规划设计上的考虑， 广场的泛滥也相应地造成新建筑与其剧围环境的分离，破坏了城市空间的统一 性和连续性。 后期的区划开始注入新的观念，将城市设计思想纳入其中，更多地注重在 规划的基础上，将规划设计的目标、意图和内容转化成城市设计引导原则和政 策。城市设计的融入则弥补了“区划”的小足，一方面，使规划控制的内容更 加全面，涉及了城市开发中的各种环境要素；另一方面，也为规划控制引入了 平十协商、谈判的机制，增加了规划控制的弹性： 2 2 功能定位 美国的土地使用与开发控制主要以土地分区管理法为主( g o n in gc o n l f 0 1 ) 土地细分规则( l a n ds u b d i v i s i o n ) 为辅，即在对用地进行细分的基础上规定用 地的性质、建筑量及有关环境的要求，通过立法成为对用地建设迸行控制的依 据，规划主要由地方政府主导实施。 美国城市土地利用与开发控制法令常包括以下内容： ( 1 ) 市镇综合发展计划 ( 2 ) 城市主要计划 ( 3 ) 土地使用分区控制规则 ( 4 ) 土地细分规则 ( 5 ) 基地规划审议程序与内容要求 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 ( 6 ) 历史保护区及地标建筑的保护与补偿 ( 7 ) 建筑或开发计划审查程序与内容要求 ( 8 ) 城巾_ 设计审议程序与内容要求 ( 9 ) 环境品质与指标规定 ( 1 0 ) 城市设计指导纲要 ( i1 ) 公共或公用设备标准。” 2 3 工作内涵 所谓区划法就是从城市现状和总体发展目标出发，将城市界限里一定范围 内的土地，划分成不同的用途区，并规定每一用途区的使用性质和使用强度的 一种法定措施。是城市对土地使用实行定性、定量管理的法律依据。区划法的 编制形式囡城市而异，但基本内容则大同小异，般都是通过文字和图表来表 达的，文字部分包括名词定义和条款规定。主要包括三方面内容：” ( 1 ) 确定土地利用的性质。是对j 卜地利用的定性分析，是区划法的核心， 按使用性质将城市土地划分成块。早期的土地区划更多考虑保护士地使用的现 状，一般将城市用地分成居住、商业、工、坦三大类。由于分类单一，相容性差， 在一定程度上阻碍了城市的发展。后来在区划法中又增加了许多新的土地利用 类型，如： 混合利用区：通常为用f 商业又用于居住的混合建造区。 特殊用途区：具有突出传统特征或为城市发展而限定的特殊保护地段。 有限丌发区：仅在满足区划法规定的某些特定条件才允许开发的地区。 集合建设区：将单橡住宅集中建设以提高住区环境的建设区。 鼓励建设区：指允许给予定的优惠条件来换取某些公众利益需要的地 区。 ( 2 ) 确定土地容量 土地容量是土地利用的定量控制指标。表明土地的开发强度。包括：用地 大小，建筑覆盖率，院落，建筑物后退，居住密度，建筑物的高度，建筑体量， 最大容积率。 ( 3 ) 确定环境容量 将城市设计的相关内容纳入其中，对居住用地、商业用地和工业用地以不 同的标准，不同的内容要求进行指标控制。如：绿化，美化的要求以及各种污 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 染条款。 2 4 实施特征 为了保证分区管理法的实施，达到城市规划与设计的预期目的，各城市的 分区法都配有各种实施措施，这些实施措施以奖励形式出现较多，且效果比较 好。主要措施有：6 ( ”奖励区划( i n e e n t iv ez o n i n g ) 根据开发商对公共环境的贡献大小给予不同奖励的一种管理方法。即在分 区法允许的建筑面积以外，增加一定的建筑面积。如：开发者如果在高密度的 商业区和住宅区内兴建一个台乎规定的广场，则可获得增加2 0 的楼板面积的奖 励。 ( 2 ) 开发权转让( d e v e l o p m e n tr i g h t st r a n s f e r ) 这一技术主要用于城市中需要保护的主要地段，如标志性建筑、历史建筑、 独特的自然条件区等，将这些资源上空未被开发的空间权转让到其它基地中， 得到开发权的开发商将被批准在容积率控制之外增加一定的建筑面积，这种补 偿符合开发商追求最大面积的要求，也比较可行。 ( 3 ) 有计划联合开发( p l a n n e du n i td e v e l o p m e n t ) 在包括二个或二个以卜分区的较大规模土地了_ 发中，”发商在满足一定的 人口密度、空地比以及交通或公共设施的需求_ 卜十，其它项目则任丌发商自由安 排。 ( 4 ) 综合使用开发( m ix e da n dj o i n td e v e l o p m e n t ) 就是在某一特定使用性质的基地上进行综合开发，使建筑物容几种不同的 使用功能为+ 体。也就是考虑区内各种用地的相容性。 此外，还有减免税收，增加税收，转让建筑外观拥有权等实施措施。 土地分区管理法是法律，但它不是。成不变的，它可能包含有不合理的地 方，或是随城市的发展其编制的依据和条件己发生变化而失去原来的合理性。 其中请修订的责任可以由以下三个机构承担：市政立法机构，规划委员会和民 事诉讼委员会。 地区立法机构的责任是对土地分区管理法条文平u 地图的修正案实施的负责 机构。规划委员会的作用是在关于申请修正案的委托下，组织听证会，听取规 划的意见，为立法机构提供建议。民事诉讼委员会的职能是允许在遇到困难时 第二章中西方城市土地开友控制与管理的实践 对法律进行适当的改动以适应特定的情况和听取由于解释，运用法律所引起的 诉讼。 三、日本土地开发控制与管理机制 3 1 发展概述 1 9 1 9 年日本制定了城市规划法作为城市规划的基本法规。然而，经过五十 年的实践，它并没有解决随着经济发展出现的大量的城市问题。加之，土地利 用规划和管理控制也需要新的规章制度，因此，1 9 6 8 年和1 9 7 0 年又分别全面修 正了城市规划法和建筑基准法。 后来随着城市设计的作用曰益显露，在1 9 8 0 年修改城市规划法规体系时， 创立了地区规划制度。这一制度使得满足地方需要的城市开发规划成为可能。 由于“地区规划制度”的加入，两种制度之问的关联性和操作的连续性更加紧 密，城市土地利用与开发控制体系也相当完备。 3 2 功能定位 日本城市土地利用与开发控制的法令与实施体系由“城市总体现划制度一 一建筑许可制度”二元结构构成。 在日本的现行城市规划制度中与土地利用规划有关的主要有城市规划区、 分区、地区规划等规划手法。 真正对具体的规划建设管理超作用的是根据城市规划法建立起来的一个庞 大而又详细的规划管理法规体系。具体的规划管理与实施相应有各种单独的法 律规定。 日本城市土地的利用和开发的实施是由“城市总体规划制度”中的“区划”、 “丌发许可”或“建筑许可制度”来落实对大环境和小基地的环境品质管理， 并成为城市景观塑造和公众参与环境决策的法制保障。 3 3 工作内涵 与城市土地利用与开发控制相关的规划实施手法，主要是用地分区规划， 其内容为： ( 1 ) 在确定了是否可进行城市性开发的明确范围之后，对于可进行城市开 发的用地，即市区化地区中的用地，根据规划意图可以进一步划分、设置不同 的分区。日本现行城市规划法中设有用地分区、特别用地分区以及其它十八种 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 分区。其中，用地分区是城市化地区中必须制订的规划内容，其他区划可根据 实际需要选择采用。 ( 2 ) 日本城市规划中的用地分区规划图将城市规划区按照规划意图划分成 若干个区域，明确表示每个区域的范围和界限以及该区域的用地种类与容量控 制值。图中的规划内容通过建筑基准法等相关法规，对每项具体的建设活动进 行控制。即在城市化地区内的某个地块上进行建设时，都可以从用地分区图中 查到该地块的规划用途和规划控制容量。在新修订的日本“城市规划法”有关 用地分区的条款中，设有用途地域、高度控制防火与准防火地域、绿地保护区 等十二种类型用地可供制订规划时选择采用。 ( 3 ) 用地分区规划对城市化地区中的每一地块的使用性质( 用途) 与使用强 度( 建筑密度、容积率、建筑物高度、建筑位置、外观形态等) 都做作出了较为 具体的规定，为估算每一地块的基本使用价值提供了比较科学、可靠的依据。 无论决定土地价格的其它因素怎样变化，在用地分区规划不变的前提下，其基 本使用价值应是相对稳定的。 在日本的城市规划体系中，除对市区化地区的整个范围制订用地分区规划 外，还可以根据实际情况对城市规划区中的局部地区制定地区规划。地区规划 可对规划区内的公共设施、建筑物的用途及形态等进行综合规划，被认为是今 后规划向更为详细方面发展的方向。但从至今为止的运用来看效果并不理想。 其原因主要有两个，是没有明确规定制订地区规划的义务，仅在很少一部分 城市规划区中制订了地区规划。是地区规划中有关土地利用规划的标准及深 度与用地分区规划相同，并没有确定适用于地区层次的标准及深度。 地区规划对确定规划区中土地使用价值的作用大致与用地分区规划相同，但 由于地区规划可对地区层次的基础设施做出更为详细、明确的规划，所以具体 地块的外部条件更为明确。也就是说可以为估算土地价格提供更为详细的依据 ( 6 ) 3 4 实施特征 在日本，城市规划的决定权由代表国家的中央政府掌握，城市规划的编制 与审定主要掌握在内务省官员的手中，属于中央集权型的城市规划行政。具体 的行政体制为，城市规划、城市规划实施项目及其年度计划需经由城市规划委 员会审议，由内务大臣决定，并获内阁认可。其中，“城市规划委员会”又分为 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 中央和地方两级，具体的城市规划方案审议由城市所在都道府县一级的地方委 员会负责。地方委员会由地方政府的长官、国家官员、学者以及都道府县议员、 市议员、市长等人员组成。1 9 6 8 年，日本第二部新城市规划法颁布，并与 在1 9 7 0 年修改后的建筑基准法构成了日本战后至今的城市规划的法律体系。 基于该体系的城市规划行政的重点已由中央政府转向市町村一级地方政府。 四、国内城市土地开发的控制与管理实践 4 1 发展概述 改革开放以来，我国己逐步由计划经济体制转向社会主义市场经济体制。 这种经济体制的变化，加速了城市经济的发展，推动了城市及城镇的建设，特 别是促进了城市建设机制发生了深刻变化。首先是国有土地的无期无偿使用变 为有期有偿使用，利用土地资源配置十地，优化城市用地结构，充分发挥土地 的使用效率。同时利用土地资源为财政提供积累，为城市基础设施建设资金开 辟新的财源和筹资途径。城市经济、产业、社会结构产生重大的调整。商品经 济发展，第三产业猛增，导致各方面对城市用地需求的重大变化。国家包建的 单一投资渠道转向多渠道投资，其综合盯发产品均可作为商品进入市场交换， 房地产业迅速崛起，各类开发公司蓬勃发展。 至1 9 8 0 年代未，土地的使用价值n 益被人们所认识，人们迫切要求改变部 分土地的使用功能和提高土地开发强度；商品经济的发展，急需提供市场和商 业用房的用地；旧城居民强烈要求改变居住环境，改善配套设施和提高环境质 量，同时要求城市规划公开化的呼声也几益强烈。因此，传统以总体规划为核 心的管理模式不能适应社会的发展，急需深化总体规划，制定一个能有效地控 制和指导城市开发的规划。很多城市的规划管理部门开始尝试一种新的规划方 法。 1 9 8 2 年，上海虹桥开发区的规划，为适应外资建设国际惯例的要求，首先 采用八项指标对用地建设进行规划控制。这方法首次在规划实施管理中收到 了很好的效果。 1 9 8 6 年，清华大学参加桂林规划竞赛，借鉴美国的区划法，结合我国城市 规划的实际情况，尝试用控制性详细规划以替代过去沿用的排房子规划的老方 法，初步形成了套系统的控制性详细规划的基本方法，其特点是对用地建设 进行数据控制，与局部地段的城市设计相结合。 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 1 9 9 0 年，受建设部委托，清华大学在温州信河街的规划中，进一步对控制 性洋细规划之中的城市设计控制方法进行研究，形成了对城市建筑空间环境进 行控制的基本方法，并做到了规划成果法规化和规划管理设计计算机化。 1 9 9 1 年，建设部在新的城市规划编制办法中，列入了控制性详细规划，并 明确了其编制要求。提出控制性详细规划指导修建性详细规划，提出控制性详 细规划的主要任务是在对用地进行细分的基础上，规定用地的性质、建筑量及 有关环境( 交通、绿化、空间建筑形体等) 的控制要求，通过立法实现对用地建 设的规划控制。 1 9 9 2 年，清华大学进行海口控制性详细规划，进一步对城市街道景观的保 护、整修、旧成改建的经济补偿等问题做了研究。 1 9 9 5 年，建设部制定了城市规划编制办法实施细则，规范了控制性详细 规划的具体编制内容和要求。 4 2 功能定位 随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转轨，城市产业结构调整、城 市急剧扩张和城市化进程日益加速，传统城市规划受到空前的挑战。以“总体 规划详细规划”为轴心的两阶段规划体系在城市规划管理的实践中已经暴露 出其明显的不适应性。作为对传统详细规划的一种改良和变革，控制性详细规 划的出现正是适应了这种需要。 控制性详细规划代表了一种新的规划理念，表明中幽城市规划管理从终极 彤态走向的过程控制表明城市规划是立足于城市发展的客观过程，是向着预 定的规划目标不断渐进的决策程序。其次，与以形体设计为特征的传统修建性 详细规划相比，它还代表了一种新的技术手段，也是规划管理h 的大进步。 在整个规划过程中，控制性详细规划占据了极其重要的地位。在它之上有 总体规划( 包括分区规划) ，在它之下有修建性洋细规划。总体规划是一定时期 内城市发展的整体战略框架，具有很大程度上的原则性与灵活性，是种粗线 条的框架规划，需要有下一层次的规划将其深化，才能真正发挥作用；修建性 详细规划是对小范围内城市开发建设活动进行总平面布局和空间形体组织，需 要上一层次的规划对用地性质和，l ：发强度进行控制，对开发模式和城市景观进 行引导。因此，控制性详细规划是两者之间有效的过度与衔接，起到深化前者 和控制后者的作用，确保规划体系的完善和连续。 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 经过几十年的发展，我国己形成了“城市总体规划分区规划控制性 详细规划修建性详细规划”比较完善的城市规划体系，在指导城市建设中发 挥了重要作用。 4 3 工作内涵 控制性详细规划的主要任务是：以总体规划或分区规划为依据，详细规定 建设用地的各项控制性指标和其他管理要求，强化规划的控制功能，并指导修 建性详细规划的编制。 控制性详细规划的内容有以下几点： ( 1 ) 确定组划范围内各类不同使用性质的用地面积与用地界线。 ( 2 ) 规定各地块土地使用、建筑容量、建筑形态、交通、配套设施及其他控 制要求。 ( 3 ) 规定各级支路的红线位置、控制点坐标和标高。 ( 4 ) 根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线。 ( 5 ) 规定相应的土地使用及建筑管理规定。 ( 6 ) 控制性详细规划的用地是功能相对完整或地线比较独立的区域。 4 4 实施特征 目前，我国的规划控制体系在控制层次上可分为：以总体规划( 以及大城市 的分区规划) 为基础的总体结构控制和以控制性规划为基础的地区开发控制。前 者对城市发展实行总体结构性管理，以保证城市开发在宏观上能够持续而有序 的发展：后者则针对城市开发个案进行具体的开发控制。 在控制方式上，基本上是以自由裁量的行政方式为主。尽管我国在控制性 规划的实践中，借鉴了美国的“区划”制度的技术、内容和方法，但并不象“区 划”一样是一种严谨、刚性的设计管制。在开发许可的审查中，主要以总体规 划和控制性规划的内容作为技术参考，尤其后者在土地开发个案管理中已逐渐 成为主要的技术： 具，但就内容而言，规划控制的指标体系，主要以用地控制 为主，对设施控制也有涉及。而城市设计内容的融入，则可作为对二维的土地 利用与开发控制的空间的补充， 控制性规划文件是一种较为刚性的规定性指导纲要，而城市设计文件则是 一种带有建议、协商性质的弹性控制内容，从对国外城市规划实施方式的比较 可知：只有把城市设计的内容、没计指导纲要和技术渗透到规划控制程序中， 6 第二章中西方城市十地开发控制与管理的实践 以之作为城市设计实施的法制基础才可能实施。 五、比较与启示 5 1 功能定位 通过对美国、日本、英国城市土地开发控制与管理制度比较分析，可以了 解到，在大多数西方工业化国家中，基本形成了以土地利用规划与控制为核心的 二元规划技术体系，即作为城市发展战略，不参与具体开发项目规划控制的城 市总体规划，以及对具体开发建设活动实施法律意义上控制性详细规划所组成 的规划技术体系。 在美国及日本等国家中，由于区划技术的发达和普遍使用，使得这一技术 成果成为城市规划技术的主体。采用区划技术实施规划控制的最大特点就是区 划文件本身具有较强的权威性，不但开发者必须无条件地遵守，而且负责审批 的政府城市规划主管部门也无权随意改动或随意提出是否批准的标准。审批行 为本身只是一种核对，即核对开发项目是否符合区划文件事先所规定的条件。 产生争议时，做出裁决的机构并非城市规划主管部门，而是法律机关 二次世界大战前，英国所采用的城市规划大纲中包含有类似区划( z o n i n g ) 的对具体开发活动的控制内容，但1 9 4 7 年城乡规划法所确立的城市规划技术 体系是由宏观层次上的开发规划和微观层次上的规划许可所组成的。开发规划 并不涉及列具体丌发活动是否成立的判断，而这种判断主要由政府城市规划主 管部门根据定的技术规范，在与开发者进行协商后所做出的。城市规划主管 部门享有较大的权利和对城市规划进行灵活运用的余地。因此可以浣英国的 “规划许呵”是一种“大体约束”的“自由裁量”的规划控制方式 我国目前所采用的“城市总体规划详细规划”( 包括“控规”和“修舰”) 的规划技术体系虽然在形式上已经构成了二元的结构体系，但在实践过程中仍 存在着对各阶段规划作用与职能的认识含混、相关政策不配套等规划职能无法 得到落实的问题以及所引起的混乱。因此，通过对国外城市规划技术的全面分 析、借鉴，在充分讨论和广泛征求意见的基础上，通过立法等形式，对我国城 市规划技术体系中的阶段划分、各自的法律地位、作用、内容、详细程度以及 技术规范等做出统一( 或某种程度上的统一) 的界定将是今后我们需要进一步完 善的工作。 第二章中西方城市t 地开发控制与管理的实践 5 。2 实施特征 ( 1 ) 英国体制上是中央集权，由国家对规划实行统一领导，地方权限较小。 城市的管理是通过国家的立法来实现。 美国为联邦制国家，中央权力有限，但地方自治权力较大，城市的管理是 通过地方法来实现。 日本与其他西方国家的发展有些不同，城市的管理是通过政府的干预与地 方各级政府的统一来实现的。既体现了市场经济体制国家对城市规划管理事务 少有的强烈干预特点，又体现了作为城市活动的主体市民对城市规划较高的参 与度。 我国在体制上基本同英国相似，城市的管理是通过国家城市规划法和地方 法来实现的，同时，在政府的干预方面又同日本有某些相似的特点。 ( 2 ) 在法律上，z o n i n g 有着较为完备的法律基础，在宪法规定的“管理权” 的名义f ，z o n i n g 将管理权进一步分化为对用地的性质，土地开发的强度和时 机，地上建筑物的布局、体量、高度以及土地之l 空域的开发使用等的管理权， 从而形成了一个较为明确的管理对象，并形成了一整套完整的管理技术。在我 国，虽然国家先后颁布了土地管理法和城市规划法等相关的法规，但 对于土地管理权限的划分和土地管理内容的确定等还在不断调整之中，土地产 权制度、土地收益分配制度等还处于进步明确和改进的阶段。可以说，有关 土地管理的法律体系还有不少需要调整、补充和完善的地方。在这样一种背景 了要求城市政府或城市规划部门拟订出个能够统辖全市士地的法律文件具 有相当大的难度。 ( 3 ) 我国的城市政府不仅作为城市的管理者和上级指示的执行者，更重要 的是，它们是国家机器的一个组成部分，作为国有财产所有者在一定范围内的 代表，它们还是城市企业的所有者和管理者。而作为后者，城市政府必然在很 多场合与城市企业的发展有着相同或相近的利益关系，反映在城市用地问题上， 就有可能与城市规划的考虑发生冲突，这时城市政府往往可以左右规划部门的 行为。考虑到这种情况，要求城市政府按照规划部门的意愿进行立法显然会遇 到极大的困难。 ( 4 ) 我国尚未建立起较为完善的土地市场，现行的不少做法在客观上鼓励 了七地的低效率运行，或阻碍了土地向高效运行方向的转移。这些都与z o n i n g 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 所遵循的经济原则相违背。只一方面，土地市场及土地资源分配方面的作用还 没完全表现出来，土地的配置在很大程度上仍然是以某种形式的行政划拨为主， 土地的使用还有很大一部分是无偿的。特别是作为用地大户的工业和住宅建设， 其土地来源仍然以计划安排为主，此外，城市用地的扩展在总体上还受到国家 土地利用总体规划和土地利用年度计划的限制，这些都不是城市规则部门所能 够单独决定的事情。 ( 5 ) 国外z o n j n g 技术发展中所贯彻的某些精神，如在提倡社会公平的同 时也要提倡经济公平，要实行定量规划管理，要将城市管理纳入法制的轨道。 要把公众参与真正运用到城市的规划管理中来等等，反映了城市发展的客观要 求。不仅仅是资本主义制度下的基本规律，也应该是社会主义中国进行城市规 划、建设和管理所应遵循的原则。如果我们能够正确地认识到，并且能动地运 用这些客观基本规律的作t = j ，以此作为出发点对现行的土地开发管理进行不断 的完善和提高，就一定能够建立起一套适合我国经济条件及规划管理体制的行 之有效的用地管理体系。” 5 3 城市设计的引入 现代城市设计，作为一种改善城市环境品质和人类生活质量的有效手段， 已经在世界许多大城市得到应用。大多数的城市设计直接或间接地与经济目标 相联系，使城市形态环境的设计与激发经济振兴和复苏协同起来，而这些以促 进环境特色和经济发展为主要目标的城市设计最终则是通过管理工具政策 和策略来实现。伴随着现代城市的不断发展，人们也逐渐认识到只有将城市设 计的思想和内容渗透在城市管理中，才能真正地发挥其作用。综观美、英、f i 各国城市开发与城市设计结合并发展的历程，我们得出下述启示：“ ( 1 ) 城市建设的管理，既要重视维护公共利益，保证基本环境物理质量， 也要注重保护和发展城市人文和生态环境，创造有特色的城市空间和形体环境， 城市设计思想和内容的介入，充实了规划和分区管制的管理内涵，有效地促进 城市空间和形体环境的创造。 ( 2 ) 城市设计从介入到融汇于管理层，是一个循序渐进的过程，其中涉及 方面较多，而健全的城市建设管理机制和有效的法律保证是两项具有最大影响 力的要素。 ( 3 ) 由于不同城市地区的环境发展状况和要求不同，需要因地制宜制订城 9 第二章中西方城市土地开发控制与管理的实践 市设计指导纲要和设计引导及其相应的管理政策。但有一点是共同的即在城市 总体环境和市场发展的要求下，通过公共设施的建设与私人不动产开发密切结 合、平等共进，来促进城市的整体发展，这也是基于经济利益和环境利益，社 会利益三者平衡的管理策略之一。 ( 4 ) 城市设计成果是可以通过管理手段实施的。管理手段的制订，应不仅 仅停留于控制的层面，更应加强激发建筑师的创作意识以及开发商和公众的参 与意识使城市设计成为一种积极的社会行为。 注释 ( 1 ) 参自 f 2 1 参自 f 3 1 引自 ( 4 ) 参自 f 5 、引自 ( 6 ) 参自 ( 7 1 参自 ( 8 1 引白 郝娟西欧城m 划划理论与实践天津大学出版社1 9 9 7 年 林钦荣都市设计在台湾创兴出版社】9 9 5 年 林钦荣都市设汁在台湾创兴出版社1 9 9 5 年 文国炜控制性详细规划编制方法的研究清华研究生论文2 0 0 0 年 拄制性详规的实践与认识同济研究生论文1 9 9 1 年 谭纵波日本的地价高涨与城市规划国外城市规划1 9 9 4 年第4 期 石楠z oing 区划控制性详规城市规划1 9 9 2 年第2 期 序字作为一种管理策略的城市殴计城f 打 ；| i ! 划汇刊 i9 9 8 年第2 期 2 0 第三章城市土地开发控制与管理基本理论 第三章城市土地开发控制与管理的基本理论 城市的发展是