（区域经济学专业论文）建立地方财政平衡机制问题研究.pdf

内容提要 7 财政平衡是经漉总量平衡的重要组成部分，是社会主义市场 一一。一一j 、 经济条件下调控社会供需总量和结构不可或缺的工具，是现代市场 主一1 一 经济稳定有序运行的客观要求；建立地柳哳咧寺续稳固平衡机制， 是分税隶争掰唏手下地方勋西商窿的一个重大而现实的课题。本文分蔬 个帮分对这一溺题进行了论述。 第部分，从理论蕉度 隧了建立缝方瑟翅砰嚣黪凑l 的含 义、基本疆求、及需要处理好的四j 中关系。 第二部分，着重从主观认识误区、管理体制和分配政策、经 济质量和牧益等方面分析了影响地方财政平衡的主要因素。 第三部分，从实现可持续发展战略、振* 财政、建立社会主 义市场经济蒋誊l 以及赛彻掬行预算法等方露，阐述建立遣方孬手 政平衡搬枣l 的客蕊必然睦。 第四部分，阐述建立地方聪政持续平衡的叛遗2 亍樱菇虹 第五部分，研究提出了实现地方财政持续稳固平衡的战略措 施，阐述实现地方财政的持续稳固平衡，既要立足于地方政府的努 力，也需臻国家宏观环境的改善，特别是中央人民黼地方经济 运行色l 釜龟黼条件。 关键逯：越翅苈i 嚣撖平餐瓿涮 a b 8 t r a c t t h ef i n a n c i a lb a l a n c e a st h ee s s e n t i a lt o o lt og u i d et h et o t a l q u a n t i t i e sa n ds t r u c t u r eo f s o c i a ld e m a n d sa n ds u p p l i e su n d e rt h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y i sn o to n l ya ni m p o r t a n te l e m e n ti nt h e b a l a n c eo fo v e r a l le c o n o m y b u ta l s ot h es u b j e c t i v er e q u i r e m e n t t h ee s t a b l i s h m e n to fs t a b l eb a l a n c es y s t e mi nl o c a lf i n a n c ei s a i m p o r t a n ta n dr e a l i s t i cp r o b l e m t h e d i s s e r t a t i o n e x p o u n d s t h e p r o b l e m i nf i v ep a r t s t h ef i n r tp a r tm a i n l yd i s c u s s e st h e i m p l i c a t i o n ，t h e b a s i c r e q u i r e m e n t ，t h eo p e r a t i n gs y s t e m ，i t s c o n t e n ta n df o u r r e l a t i o n 8 h i p 8i ne 8 t a b l i 8 h i n gt h es y s t e m i nf i n a n c i a lb a l a n c e t h es e c o n dp a r t e m p h a s i z e s t h e m a j o r f a c t o r si nf i n a n c i a l b a l a n c ef r o m m a n a g i n gs y s t e m d i s t r i b n t i o np o l i c y ，e c o n o m i c q u a l i t y ，a n de c o n o m i cb e n i f i t t h et h i r dp a r td i s c u s s e st h es u b j e c t i v e n e c e s s i t y i ns e t t i n g u p t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n di nc a r r y i n go u tt h eb u d g e t l a w t h ef o u r t h p a r ta n a l y s i e s t h en e w o p e r a t i n gs y s t e m f o r s t a b l i z i n g t h ef i n a n c i a lb a l a n c ei nl o c a lg o v e r n m e n t t h ef i f t hp a r tp o i n t so u tt h a tt h es t a b l eb a l a n c ei nl o c a l f i n a n c el i e sn o to n l yi nt h ee f f o r t sb yt h el o c a lg o v e r n m e n t ，b u t a l s oi nt h eg o o de n v i r o n m e n tt h a tt h ec e n t r a lg o v e r n m e n th a s c r e a t e di nc e o n o m i co p e r a t i o n t h e p a r t r e s e a r c h e si n t ot h e s t r a t e g i cp l a n s k e yw o r d s ：t h ee s t a b l i s h m e n t l o c a lf i n a n c eb a l a n c es y s t e m - 釜 刖菁 财政平衡魁经济总量平衡的重要组成部分，是社会主义市场经济 条件下调控享土会供需总量和缩构不可或缺的工其，是现代市场经济稳定 鸯露运行麴客观要求。邓小平露恚零在l 54 年就提出了凑名懿财经 工 乍六条方针，提出“把国家财政放在经常的、稳固的、可靠的基础 上”。党的十五大报告中提出，“集中财力，振兴鼠家财政，是保证 经济社会各项事业发展的重要条件。要正确处理国家、企业、个人之间 和中央与j 煳y 2 _ 间的分配关系，逐步提高财政收入占瀚民生产总值的比 重翻中央髓政牧入占全闳财敢收入的 艺重，并邋应所有结构变化和政府 职能转变调整财欢收支结梅，建立稳固、乎篾的国家财政”。嚣此， 建立地方财政持续稳固平衡机制，是分税制体制下地方财政灏临的个 重大而现实的课题。本文结合我省的实际，拟就此问题作些初略探索。 。该支引用于小平克选第一卷舅于_ 政工作的六_ 条方针* 一建立地方财政持续稳固平衡运行机制的理论基础 财政平攥是经济总量平衡鹣重要组成部分，是政府为实现经济翻 标而用于宏观调控的主要政策工具，是商品经济社会中，国家调控社 会总供求鼹有力的经济手段，在协调社会总堂与结构平衡方面，起着美 毽 睾雳，并残为享会主义毒场经黼婚诸壤舞露裂葶政策的主导政 策。 遴常游5 l | 政平键是指国家鞭黧睃支当攀大体相等，峪畜绩余的情 况。只要当年出现预算支出大于收入的情况，即为财政赤字。财政发 生赤字，就意味着踟这部分支出所形成的社会购买力没裔相应的社会 产品作为保证。在察践中，为了弥补赤字，鬻家就要动爝货币政策增发 纸币，增加没有商鼎保证的货币发行，如果赤字过大，货币发行过多， 赛瑟供应长期不妻妻满足需要，羲余发生逶货黪黻。建嚣以来，我莺大多 数年份财政有赤字，弥补赤字的方法无外乎运用历年结余，向银行透支 或借款。党的十四弱三中全会关于建立社会主义市场经济体制的决 定明确指出：“要严格控制财敬赤字。中央财政赤字不褥向银行遴 支，而熊发行长短期国债解决”。我国通过复式预算改革，已经把贝才 致赤字隘予建设性鞭箨麓范匿，多事运震国馈豢羧与麓政赤字配合运作， 这种方式较之于过去已发生了秽陔0 的变化，对经济总量和经济结构的调 控是有利的，僵这怒救整个国家财政经济纛蠢鹃。 地方财政则是不能有赤字的，中华人民共和国预算法明文规 定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原刚，不列赤字“。那 么，在现阶段中央对地方手溅泰秘转移支付奉簖完豢、怼粳事税不清 的状沉下，地方财政的_ 乎衡特别困难。，地方财政蹇芝否实现平鬻荠缣持平 衡，童接影响着地方经济的发展和社会稳定。因此，研究建立地方财政 持续稳固平衡机制问题，就显得尤为重要。 国家财政政策( 财政分配) 重于公平分配，( 货币政策偏重于效率 优先) ，财政分配是国民收入分配的总枢纽，通过收 和支斑分醮枉 括，调j 南险l 蹴帮个走物襞； l 益。从缴定上采取颈箨体毒黼节各级 政感的物麝盏，从横肉避过实 子各 中专门载财务繁理体制，调节不 同行、业、部门、单位的物质利益。财政分配是影响和制约社会总产品和 国民收入分配的主导环节，以其调节力度和广度，保证收入分配的适度 公平，防ik 两级过度分化，确保社会稳定，促进经济的发展。财政分配 以冀广泛的影响力要求霉戆f j 磐须建立持续、稳潮黔财政平衡机制，消除 财政赤字，霾进财政经济蝗袋发展。 ( 一) 建立地方财政持续稳匿平衡枧制的食义 地方财政持续稳固平衡含义包涵三个方面：是动态的平镛，就是 要建立财政平衡的稳定器，即种无需经常改变政府的经济政策币渤 子减轻收入和支出波动的减振器，烧存在于预算结构之中发生自动反应 秽臻乳二是积极静平衡。掰致不应游极、被动瑰潋收定支、收多少钱办 多少事，两应当积极主动介入经济过程，大力推进“甄个转变”，努力 培植财源，使经济增效，财政增收，在此前提下，按“一要吃饭，二要 建设”的原则，合理安排支出，实现收支平衡。就复式预算来讲，根据 经济发展的实际需要和财政的承受能力，建设涟预算爨力而行，尽力而 势，可以遥凄赤字，以促进经济茨震，键经常睫颈算必须隧收定支，零 基预算，核定收支，收支乎簿，确保平，畿，决不能不顾财力可套塞，铺摊 子、上项圈，留下“吃饭”的硬缺口。三是总爨的平衡；由于自然、历 史、经济等多方面的原因，各地经济发展存在很大差异，山区特困县市 由于自然条件差，经济基础薄，财政供养系数离，财政收支矛盾突出， 短期蠹难以实琥财政自给。对于这些地区，应瓷实事求是，承认差剐， 至少在i 荩期不盛片嚣强调县瑟求平衡，缓按镢算法的要求，戆方慰 政收支必须平簿。因此，特困县市应当因地巷i 宠，积极壤檬财源，严格 控制支出，努力增收节支，通过转移支付补助后，实坝平徽。要建立符 合以上要求的地方财政平衡机制，需要中央和地方各级政府的共同努力 才能实现。在此基础上，将支出与收入完成情况挂钩，支出进度与收入 迸发大体阕步，按税收占g d p 艺椤l 考核收入完成清况，按法定程序 调整臻算收入帮溪算支出，追宓g 支邀露必须同澍提警调整支密结构或增 加收入来源的方案，始终保持预算的动态平德。 ( 二) 、建立地方财政持续稳固平衡机制的基本原则 在社会主义市场经济条件下，建立撼方财政平衡机制，其基本原 耍# 为： 1 。建立个科学的、公平的、蠢激励乍魇、能调动各级积极| 生的财 燃4 。 2 调整和完善现行收入政策。建立起良好的收入增长机带帅筹资机 制，使财政收入的增长速度不低予阊期国内生产总值的增长速度，财政 收入占国胬投入的份徽g 个台疆的水平，财政收入的缀次结构、行 业结构程地域结梅趋予合理。圄对，逶过收入政策熬调整，完善莺家与 纳税人的利益分配关系，实现国家通过财税杠杆等经济手段间接调整经 济的目标，改善年i ：1 增强财政的宏观调控能力。 3 改革币完善现行支出政策。建立起能够体现效益优先、兼硕公 平、体现国家产娩政策的财政支出政策体系，促进国民经济的良性循环 支出的增长速度不离予阕期收入熬增长速度，财致支赉结构e 艺较合淫。 龟改进现行魅欢监餐管理办法。建立一个能够 芝较灵敏圭舨陵财政 运行状态的财政信息网络；能及时对出现的问题发出调整信息和调整意 见；能对社会财经监督进行有效的指导、监督和调控。 ( 三) i 耋立地方财政持续稳固平衡机制应处理好四个关系 函民经济综合平衡是经济健康发展的先决条件和韵提，财政是经济 静综会反映：是经济发晨静淆焉表。；荤| 致收支平衡是凿琵经济平衡的基 础，是国民经济缘合平鬻鲍接渖舆体体现。因此，必须娌财政收支平 衡放在潮民经济链藤发展、增强政府宏观调控鑫塞力款高发予以重视，把 握好四个关系： 第一，正确认识财政平衡与经济发展的关系，坚决克服“财政赤字 无害”麴错误观念，牢匿瓣立“经济发展耆效益，效益援齑看税剩，税 利增长猎入库，入席增加看平衡”的思想，把财政平衡作为考核经济 成效的i 蠹终指标。实践涯明，只鸯财政收支平衡，才鸯臻效撼l 逯货膨 胀，才能促进社会、经济稳定协调发展。 第二，正确认识财政平衡与财力状况的关系，克服“贫困就必然鸯 赤字”、“只有富裕才能平鬻”黥观念。财政收支平衡需露一定的燹才力 作支撑，但并不是只有财力充实才能实现财政收支平衡，关键是走出 超黠办分聚酶误区，攀国树立“遥紧鑫予、蹇嚣予遣要羹穷鋈子过”麴 思想，从根本上改变“平衡吃亏”的思想。 第三，正确处理好经济发展与财力增长盼关系，使政府财力与经漤 发展 登适应。经济的快速发震必然带来社会财富的迅速增长，同时对政 府的宏观调控提出了更高的要求。因此，必须采取相应的调控措施，使 致黼与李主会怼鬣阕步增长，方嚣是为玻寤谲控经济提供财力绦 证，另一方面是为了满足经济隗魄发展的资金需要。 第毅，正确划分务级政府鲍赙汉与事权关系，克黢“下级靠上级誊 贴实现平衡”的观念，在分税制体制下，要蟋持分级财政，分灶吃饭， 。谈交；l 燕 ：磺驿或孛晷瓣政簿裁褒革 各级的事隋各级办的原则，各级政府要从社会经济发展的战略高度，充 分认识消灭财政赤字的重要| 生和紧迫| 生，把实现财政收支平衡作为本级 政府的重要职责，增强自觉| 生和紧迫感，坚持收支平衡，自求平衡，打 破“等、靠、要”的传统思想，杜绝多打赤字要上级补贴的办法。 二影响地方财政平衡机制的主要因素 建立地方财政平衡机制是一个复杂的系统工程受多种因素的影响 和制约，有主观的也有客观的：有经济的，也有非经济的因素，归纳起来， 主要有三个主要因素： 主观认识匕的误区。 其主要集中在三个方面：一是认为“平衡吃亏、赤字有利”。分税 制改革以前在财政体制上存在着“鞭打决牛”的现象往往把财政补贴 与赤字联系在起，赤字越大，补贴越多，客观匕形成了“好哭的孩子多 吃奶”的不正常现象。受此影响，许多地方的认识至今还不适应分税制 财政体制改革的要求，仍然存在“平衡吃亏赤字有利”的思想，不是立 足自力更生，努力自求平衡，而是寄希望于通过多打赤字，争取上级财政 多给补贴来解决自己的问题二是认为财政平衡是陈旧的、保守的、狭 隘的，只看到了财政本身的平衡，而忽视了整个经济的平衡，片面理解西 方财政赤字政筑不同程度地存在着“赤字无害论”的思想，认为在建设 资金不足时，通过财政赤字，可以增加生产投入，促进经济增长因而在安 排预算日寸总是不顾可能拼命铺摊子，上项目，留下吃饭的硬缺口三是 预算约束软化，认为预算是编给人大看的，没有什么约束力，随意批条 子开口- 子，干预预算执行，增加财政平衡的难度。 、 管理俸卷4 积分蚕三玫策蓖剽终。 1 。地方税收体系不完善。完整的地方税收体系应包捶地方残收立 法体系，地方税收制度体系和地方税收征管体系但目前我国地方税收体 系还很不完善，一是虽然实行了分税毹但地；d - j l , 收的立法权、税收的减 免权仍在中央、地方人大、政府不能根据本地资源状况和财源结构决定 开 嚣或滓征某些缝方税种，不辘穰据本圭氇经济发浸的需要和司+ 能，适时调 整地方残收结搀，客观上容易遣成经济基是好懿地方毯负轻、经济蓥隧 差的地方税负重，不符合税收的公平负担原则。二是地方悦南| l 皇砉构不合 理。实行分税制后，块头大、增长决的消费税和增值税的75 戏4 归中央， 地方税收主要是一些零星、分散、增收潜力小的税种，不仅如此，分税制 既按税种划分中央与地方收入 又按所有制形式划分收入级次，中央企业 懿所缮税归中央，缝方辫政不麓麸中得至纛有器零l 益，丽这些在圭氇方静中 央企竖同样要事受地方政府提供的公共臌务，不符合税收殛蛰魄蔗地原 则。三是地方税收征管体系不完善。赙说机构分设，税务机构实行燕直 管理。地方财政部门管不了财政收入，人为地将财政收支活动分离，肢解 了财政职能。四怒存在执行税收政策法规与完成税收任务不一致的矛盾 税务部门往往只按上级税务机关下达的税收任务征税或者与地方政府 讨价还1 介 要分成奖励，增加税收成本，这样，地方 大通过的财政预算就 形同虚设，给地方财政平衡带来了困难。 2 政企职责不清，财权与事权不统一。一是政府在社会主义市场经 济条件下的职能不够明确，政企职责不清合理划分各级政府事权的重要 条件就是合理界定政府职能，政府职能不明确，事权就无法合理划分从 目前的隋况看，按市场经济的要求，一些应给企业的权九政府仍在进行 干预，而一些应由政府承担的职责和提供的公共服务又压在企业身上，如 教育、卫生和社会保障等。二是中央与地方事权交叉，财权与事权不配 套。中央有些部门参与地方系统内具体事务过多，影响地方政府的行为， 一些本来由地方负责的事隋，中央却控制着财权，相反一些应由中央承担 的事务，却由地方承担，如长江堤防等全局性大工程，由地方财政负担增 加地方的很大压力。三是在支出上，中央出政策地方拿钱，对分级预算形 成冲击现在名义上是分级预算，按预算法的要求，地方财政不能打赤 字，但中央出台的支出政策地方财政不得不拿钱特别是一些配套项目， 都规定地方必须按一定的比例配套资金，严重超出了地方财政的承受能 力，加重了地方财政的困难。许多部门支出，如教育、科技、农业等都规 定必须占地方预算收入或支出的一定b 匕侈吼实质上是中央代行安排了地 方预算。据我省某市统计，象这样上级各部门出台的硬| 生支出e 匕f 歹怡计 达到16o ，使地方财政预算无法安排和执行，加大了地方财政平衡难 度。 3 国民投入分囊l 政菱失谖。改革矛放以来，国家奁深化改革、瀵 动地方、部门、企业和个人积极陇过程中，总体上实行了相对松散的嗣 民收入分配政策，在处理中央与地方、国家与企业、财政与部门的利盏 分配关系时，未鸯有枫协潺磐统分秘收敖关系，过多强调了放开、放权秘 让利，忽视了政府对网民收入分配的宏观调控和引导，导致阑民收入分配 多元化个人收入、企业姨入、溪箨努收入等不叛增鸯l ，麓政收入占g 羚 p 的比霞不断下降，从本质上洗预算外收入分配都来源于国民收入分 配，但网游国民收入分配向预算夕吸企业、个人转化率升高，这些收大 都游离在预算之外，预算内财力紧张与预算外资金膨胀的格局并存，政府 收入增长缓| 曼与企业、个人收入增长迅速的格局并存，财政统筹社会财 力的蠢鎏力洚l 嚣。“歹五”期闻，全篷薅致收入占gdk p 黪艺重平均为i 2 8 比“七五”的16 9 下降了解4 1 个百分点。与此同时，巢 体和个人收入持续上井，其中个人收入比重由此49 3 。巴舞至l6 1 弼， 集体收入比重由19 1 上升到23 8 。我省的这一情况更为严重， 全省预算内财政收入占国民收入的e 匕重l990 年为l1 8 ( 全国为 2l 。8 的，l99s 年降至7 8 箍( 全国为l0 ，7 哟，全省预算夕 收入占 g d p 的比重l99o 年为8 3 l995 年升到8 9 这不包括部 f 1 和单位掌握静冬耱基金、收费等。事实上，围；蓼全省瑗笺夕 收入已超 过预算内财政收入，预算外收入与预算内收入的比例不低予1 2 ：l ，而 部门和荜位抵顶财政预算支出的数额占预算外收入的比重不到】0 。国民收入分配向预算外及个人 釉晌的现状严重影响财政收入 韵集中，增翔了遗方麓政平衡难度。 e 三) 经济发溪镌黢量和效益不瘫。 ， 当前地方财政平衡难除了收入政策及执行中的问题外，重要原因在 于经济生活中存在突出的行为偏差，及存在重经济轻财政，煎投入轻产 出、熏基建轻技改、重速度辍效益、重规模轻结构的“五重五轻”现象， 以增长速度和产值“论英雄”，加之统计法水平滞后、监督乏力，造成 “干部密数字，数字窭予部”不实事求是麴疆象。经济静发震主要怒靠 裹投入积攒模扩张支撑，科学技术、企业管理对经济增长的贡献率低。 突出表现旋以下几个方丽： 一是产业结构的不合理。湖北的优势产业是冶金、轻纺。由于这些 行业的产晶附加值不高，实行税制改革后税负下降，使我省税收增长不能 与经济增长同步。税收匕重低，产德比重离，税收“块头”与经济“块 头”相鸷离，造成我省财政收入增长较浸，占g 辫酶豳量年年下降。 1 9 9 6 年三个行业的产蠖占全省工业总产嬗比重达70 以上，矮提供懿嚣 税收入占全省两税收入的比重不到4 蹴。地方预算内工业产值占工业总 产值的比重由1g90 的35 65 下降到l9 96 的14 9 ，所 提供的财政收入占全省财政收入的比重由l99o 年的38 7 下降到 l996 年的20 8 铲。 o 上i e 数据莉种删喊计年渤 。上述数据来潭子湖北统计年鉴* 二是不同经济成份的增长及其对财政贡献的差异。不同经济成份的 增长与提1 共税收的增长不同步，国有企、韭产值增长浸、产值税负率离、 税收芝重大，乡镇企翌产值圭誓长快、产 奁税负率低、税收 匕羹小，造成我 省财政收入落蜃予经济增长。“八五”期闼，我键国考工业产值年均只 增长2o ( 当年价，下嗣) ，在工业总产值中的比羹逐年下降，乡镇企业产 值年均增长51 5 呃在工业产值中的比重迅速【= 升。l 99 6 年我省 国有企, z b p 值占工业总产值的49 4 掇供的工商税收达l 28 亿元， 占全省工裔税收的74 2 诋产值税负率为8 。8 ：乡镇企、监产值占工 业总产埴的27 。1 强提供静王囊聪收为7 亿元，仅占全省 二商税收静4 ，产值税负率仅为0 。87 妒。 三是经济效益差，我省的企业资产运蕾效益低下，大量亏损，制约了 财政收入的增长，主要经济效益指标大a ：f l 置于历史水平。 三、建立醴寿j 靳酗张畸机制的客蕊必然往 ( 一)建立选方财政平衡栅剿是实现可持续发麓战略的需要。 实现经济可持续发展战略，就是要暹过合理耍蘧资源，提褰资源 的孝4 用率，改变依靠荔投入、离消耗支撑经济增长的方式，最大限变 地利用有限的资源，促进国民经济持续眵尊塞增长。在市场经济条件 下，财政是资源配置的重要手段，财政分配政策对国民经济的持续增 长至关重要。不可否认，在一定条件下，适度的生产建设隆的财政赤 凇数据来源予徜北统七 唪鉴 亨可以露 糙滂蘧长，馋这静圭罄长方式不霹彀，是短期瞧，财政赤字 实质慰国民收入的超分配，是寅吃卯粮，无异于饮鸠止渴，不仅不可 能促使国民经济持续快速增长，面且会影响经济的发展，导致恶性德 环。邋年来，湖北一些县市因迄年赤字，馒财政背上了沉重的包袱， 巨额的赤字占压了大量的资金，财政用于经济发展的一些专项资金和 周转金被占嚣，严羹影睫了经济发震。霹冤，实现露掺续发震战略， 必须消灭财政赤字，实现财政平衡。 ( 二) 建立地方财政平衡机制是实现财政振兴的需要。 财政平衡是衡蕊一个国家、一个地区财政状况的基本标准，财政 赤字的年年增加，只能说明财政状况的恶化而不是好转，尤其是作为地 方黠政，不襞靠举骥实现翳政平穗，更应该摭慰政孚撵 乍为振兴的重要 标志。改革开放以来，在财政统收的局面被打破以后，收入格局出现了 多元化，僵支出格髑未 乍裰应的调整，一方西鑫各部门毒l 各单位掌握懿 各种基金、收费等预算外资金大幅度增加，大大高于预算内收入的增 长，其缎模已与预算内收入相当，另一方面，国家财政继续承担着一魑 不应交财政承担的开支，致使戆政支出藩嵩不下，支出蕊溯受和支出结构 失衡并存。早在党的十四届五中全会已提出振兴财政的战略目标，其中 一矮童黉的任务藏是要淹灭怼政赤字，实王雯隧致乎麓，鬻此，持续稳潮 的财政平衡是振兴财政的一个重骚标志。 ( 三) 建立地方财政平衡机制怒社会主义市场经济体制改革的需要。 目前，我国正迸一步深化经济体睾l 改革，扩大对外开放，逐步建 立孝圭会主义市场经济佬媾l 。显然，要实魏鑫传统哥战经济体制囱社会主 义市场经济体制的转变，财税改革不能继续走放权让利的路子，必须按 社会主义市场经济的要求，建立新的财政运行机制，黹建立地方财政平 衡机制是其重要的组成部分。在向市场经济转轨过程中，随精政府职能 的转换和中央与地方政府责权关系的理顺，地方政府在社会经济管理方 蟊懿职骞斟冬不溪加强，谖节地方经济运行，遂行缝方基i 窭设施建设，提 供李土会保障积公共产鑫等，都霉要窍雄蹙麴财力传震羼。如果地方财 力增长不能适应经济女览模和政府职能转移与调整的需要，连年出现赤 字，那么社会基础设施和公共服务水平就不能得到改善，科技、教育等 社会事业的发展就会受到很大制约。特别是地方财政连年赤字，财力不 足，会使地方政府调控乏力，不能根据需要对经济运行进行及时、有效 麴镯注，从丽不剩予市场经济鲶有j 芋发展。因此，深化市场经济改革， 建立地方财政平缀机制，必须壮大政府财力。 ( 四) 建立地方财政平衡机制是贯彻执行预算法的需要。 预算法明确规定，地方财政不准打赤字，但一些地方仍然不顾 财力可能，铺摊子、上项目，造成财政赤字。逮立地方财政平衡机制就 是要硬化预算约束，健使地方各级政府在安排预算时，坚持蓬入为出、 量力爰；行翡藩；i l ；，编毒l 平撰预算在僳泛“吃饭”酶 ；搴提下，嚣有余力再 搞建设。在预算执行中，确保财政收支计划不突破，并且力争超收节 支，为冬发乎篱打下基础，这既蹩魅改收支溪动岿然要求，也是预黪 法的要求。 四、建立她隽划豸崩缫圈平衡韵离蓖赞蟊阢制 原肖的地方财酾蓥行机制存在着其番有的弊端：税救体系不完善、 税制结构不合理、财权与事权难统一、财政支出控管、监督滞后等许多 凌题。瓣噩艺，要实现缝方豺政电持续稳固乎麓，须建立完善酶圭氇方麓羧 新运行机制。 ( - - ) 建立地方财政收入持续稳定增长机制。 傈持财政收入持续稳定增长，是财政平衡的基础。各级地方政府在 按照分税制的要求，发展经济、培植财源，努力做大“蛋糕”的同时， 璞强地方舫力。要强纯财政分醚职能，要建立秘完善缝方税收体系。 中央要科学划分中央与地方的税收管理权限，赋予省级人大、政府必要 的地方筏收立法投。从国外实行分聪象l 的藿家罨，不少翻家赋予了遗方 政府的税收立法权。为了从税收方面创造良好的市场公平竞争环境，图 家税收( 包括地方税) 的基本政策及其重要法规必须由中央统一制订， 在垂e 蓊缌下，应赋予省级鲍方数府在国家瓶定的范曩肉，调整某些蟪方 税税率，因地制宜开征某些新地方税，对某些征收成本大，征收数额少 戆地方小裁蓐筵等权限。二是实行税收霹鹫套分离，建立缡骥串摄翻交 查稽核体系，切实依法治税；应充分发挥财政的财务监督职能，通过对 企业的财务监督，既促使纳税人依法纳税，又促使税收征管部门征 藐，堵塞骥收筵管中熬瀑漏，对翻私桎法、不滚洼 ：蒌税、芟人凑裁等溺 题，要依法给予征纳双方应有的处罚直到追究刑事责任。三是改变税收 计划方式，用税收收入占国内生产总值的一定e | 二例下达税收任务，并以 此考核各地，促使依法征税，防止完成税收任务后有税不征和片面追求 夸大产德现象发生，确保财政收入占gdp 的比重稳步提高。四是规范 致腐分瓣行为，韵实耱强预算乡 漆金管理。要坚决贯镄黧务院关予翔 强预算外资金的决定，正确认识预算外资念的性质，行政事业性收费 要严格执行中央、省蹲缓审批拳l 发，并纳入财政预算管理。从长远看， 要按市场经济的要求，结合税制改革，逐步鞭消预算外资金，实行“费 改税”，扩大税基，增加税源，用税收来规范政府的分配行为，提高灏 家黠致的集中度，确僳豺政l | ：l x 稳定增长。 ( 二) 建立财政支出控管机制。4 在保泛酸府公共支毒合理鬟要魄。裁黾下，校据财力的可能，妥饕 安排其他各项支出。疆转变政府职能，从法律上规范财政支出，强化预 算约束，重点保证法定项目的财政支出。第一，清理非常设机构，严格 控制编剿，对在辊榴改革中建制转为经济实体又不再担负政府职能的产 业主管部门，不能作为财政资金供应的对象；第二，在支出管理上改变 过去委黪孛攀缝压缨支蠹筏模兹散法，j r - t 2 _ 以提寒支窭鲍效率帮效盏，并 对支出避行跟踪监督，增强调控熊力；第三，严格财务审批制度和权 限，坚决执行适度从紧的财政政策，从严控制一般| 生支出，压缭行政 经费开支，建立系统的定颧簧理别度，保证预箕支磁的先进洼和有效 慌；第豳，完善单穰预算管瑗，各项行政经费实行“零基蘸算”，强化 预算包手实行“超支不 l 、结余留耀”的政簸，严揍区分事业尊也类 别，从宏观和微观上约束财政支出。第五，财政支出应按照国民经济和 社会发展总体要求进行安摊，在资金供陂方商、数量稀时漓上有磊的地 对图民经济摹社会攀业发震慈热影响，逐步形戏合理匏财政支如，真正 馓到有效控制财政支出觏模，实现财政支出的制度化和规范化。 e 三) 建立平衡监督枫制 一要严格执行预算法，魍觉接受人大监督，硬化预算。财政 平衡作为种动态过程，分为年初预算平衡、年中执行平衡和年终决算 平衡三们童藏，在实际工作中，癸使三者之问相互联系，栩互促进，在 法黼羧的规范下，构成严谨的财政平麓系统。人大 乍为最高权力机 关，代表人氐对政府行为进行餐餐，各级地方政府要严格执行预算 法。首先是掇年耪预算平衡。每年缡丧预算之裁，先计算本级蜓露耀 财力，然后测算本地的财政供养人数，按人年平支出标准计算支出需 要，编制平衡预算，报经人大 眈准后执行，对于赤字预算，同级人大 不应批准。在预算弑行中入大要督促行政镀导执行年初灏算，不轻爨开 口子，不在预算之外随意适趣支出，为财政预算执行创造宽松的环境， _ 对于预算执行中的收支主蚤减因素变化情况，要及e 寸采取措施消化，徽剩 动态平鬻。年终结箨如聚出现赤字，阉缀人大要严烬审查，阔明愿囡， 看是否严格执行年初预算，如果人为造成f 睨入没有完成预算、支出突破 年初计划而产生赤字，人大要追究行政负舞入的责任，并对决算不予通 过。 二是建立灵敏的魃政信息系统。各级财政计算中心要形成曩络，第 一，对财政经济的运行状况随时可以反映到省：第二，加强财政信息资 料的技术统计分析，找出规律捕捉异常点，及时向有关部门发出预警信 号：第三，注意搜集与财政联系紧密的相关信息，分析其对财政的影 响，供决策者参考。 三要加强麓级财故事计，自觉接受审计鉴督。审诗斓l 代衷政 府，对同级贼政预算执 亍 圭况进行窜计，主要是餐促财税鄙f 1 严格执行 预算法。不仅要督促财政部门严格按预算拨款，看各项预算：指标足否落 实到位，而且要进行延f r t t 审计，督促用款单位专款挚用，特别足对农 业、科教、卫生和工资支出，应延伸到基层部门，确保国家政策落 实。既要对髓政都门的预算支出情况进行审核，又要对税务部门的预算 牧久慝况邋行审计，著其是否完残税芟 至务、是否严格菝法援税，对予 完成任务蜃有聪不征、或篮后不入库等璎掾要进行延伸市计，盛碧8 纳 税单位，督促征纳双方依法缴税。同时，还要建立内部控制制度、加强 内部监督。财政内部要互相牵制、互相监督。严格按年初预算安排支 出。保持预算的严肃睦。 ( 圈) 建立平衡激励 凡稍 观 亍分税毒l 麓政体囊l 不仅存在攀权不清，酝嚣不弱等弊薅，霖显将 收入增长的大头划归中央，影响了地方发展经济，培植财源，增收节 支，自求平衡的积极| 生。特别是对贫困地区面言，收入增量的大头被中 央拿走块，而中央转移支付又不至0 位，这对贫困地区无疑是雪上加 霜，增加了平衡的难度。因此，臻进一步深化分税制财政体制改革，尽 快警台藏范戆转移支付毒度。改孳静总濠羹g 应该剩于谲动r 囊央翻地方两 个积极性，逐步建立地方财政平衡激励机制，调动地方各级政府发展经 济、培攘财源、增收节支、皇求j 笋衡的积极陛。从长远看，当中央集中 的财力达剑一定程度后，收入增莲的大头不应长期归中央，应重新划分 税种，核愈发支，保证中央、地方收入同步增长。在规范的转移支付制 度没有出台以前。疲将贫困地区的收入增量全额返还，在n e 基础上，省 财政时市县应实行“以奖代补”政策，促使各级地方财政努力增收节 支，睽黪囱内搞乎衡。 五实现地剐蛳蒯寺续稳固平衡的崮疃；j 钨施 实现地方财政的持续平衡，既要立足于地方政府发展经济，培植财 源，增收节支，这是关键，同时也需要依靠溺家宏观环境的改善特粼是 中央政府为地方经济运行创造良好的条件，这是重要因索，有时甚至是 凌定熬因素，两者的专耍互份雳，簸为地方财政翁持续平衡提供了霹靠豹 保证。 ( )切实把提高财政收入占6 d p 的 l ：重放在重要馒嚣。 掇裹蒌泰囊收入占蓬民生产总值鲍e 毫重秘中央魅致收入占全国财政 收入的比重，具有照要意义。港出财政困境，实现财政振兴的关键韪 调整国民收入分配格局，提高财政q k , k 占g d p 的比重。这也是实现地 方财政平衡的重要条件。 那么，财政收入中r d ) p 的比重在什么水平时为适度瞩? 判断的标 准般窍臣磊，鼙：是缀彝鏊较看历史发装趋势，二是与魏致支警鞭 能相比，看财权事权是否统一，三是横向比较看国际差距，四是是否适 合生产力水平。从财政收入占s 艘的比重的下降幅度翻速度司见，我躅 财政收入占g d p 的 匕重偏低，财政支出的压力曰益增大，使得财政捉襟 见肘，很多必要的经济和社会发展支出无法得到足够的资金，财政赤字 茅i 债务溪模越来越大，逛说甓鹭| 政收入匏不足。据有关资料反映，献溪 际比较和生产力发展水平分析，财政g , k 的比重在人均g d p 2 0 ( o 美元 以上的鬣家，殷为一6 。左右，如法国簸2 ，力l 叁大4 3 。5 ， 人均g 在3 0 0 0 至1 q ( k ) o 美元的图家，一般在3 0 - - 4 0 之间，马来西亚 3 1 2 5 ，巴西4 0 ，人均g d p 谯3 0 c o 美元以下的国家，般占2 0 一3 0 ，翻印度2 6 4 ，根据譬前我灏入均g i ) p 的水平，财政收入占g d p 的 比重应该在2 5 左右，但实际财政收入比重却只有1 7 。从我国的历 变 e 较器，1 9 7 8 年为3 1 。2 ( 潮托为2 0 8 ) ，1 9 9 5 年为1 0 7 ( 潮 北为7 6 4 ) ，因此提高这- - l l 重具有很大潜力和空间。 。上述数撩泉源子趑杰财政媛八能力研究；湖北数据来濠予潮托统一年鉴。 提麓财政瞧入占g d p 鳇芝重，近矮懿突酸点主要在三个方嚣，一怒 建立健全税收征管机制，归并预簿外资金，减少财政收入的流失。目前 行政事业单位各种收费名目繁多，收支不规藏，规模缀大，这部分资金 的睃取侵蚀了税基，妨碍了税收收入的正常增长，要逐步规范，一方灏 通过税收管理权限的调整改革，将部分具有税收性质的收费、基金归并 为凝浅收，另一方瑟将穗餐鹃合灌羧费纳入预算杰统一管瑾。二怒提 高个人税收收入比重，目前我闰税收收入中绝大部分来澡于企业，个人 提供的比例很低，这与改革开放以来国民收入分配持续两个人倾斜敢越 势不相吻合，也与城乡居民储蓄余额大幅度增加不相协调。应拓宽个人 所得税税基，逐步实行储蓄存款及其他金融资产实名制，推广非现金缝 冀，严掩蓼险管瑾，建立个入收入和豺产串缀嘉乳建立基础信惠的收 集处理系统，为个人所得税征管创造条件。目前应积极做好个人存款 毒电翻薨、遗产税等靼海并短税季孛的准备垂己套工 乍。三是撼高i 国有经济 提供税收的比重。 ( 二) 培植财源，增加地方| 财政可用财力，为实现地方财政持续平 衡提赣财力基醚。 培植新的财源增长点，健全财政的分配职能，可以说是振兴财政 夔一个核心内容与基础强节。 财源是财力之本，财源兴旺，国力才昌盛，财政才能振兴和发 展。有了充裕的财源，财政收入才能稳定增长。抓财源建设必须着力以 下潺题。第一，经济决定鬓李政，酝致反 乍用予经济，是被实践反复汪麓 了的客观规律，只有在生产发展的基础上，才能增加财政收入。因此， 要注重增加收入与涵养财源的关系，做到先“予”后“取”，“取” “予”适度。第二，随着投资主体的多元化和资金来源的多层化，财政 拨款在社会投资总额中的l t 酬4 , ，对投资的控制力废逐渐减弱， 黼设集中了大登戆赡致蘧转金送行生产黻资，镬愆政链够在按麓 社会投资中继续占据定的地位，发挥应有的职能作用。不仅如此，通 过9 燃建设还可以吸收大量的财政不能直接控制的预算外资金、镊 亍 塞 贷资金和社会闲散资金，用于财源建设项目，引导着社会投资方向。第 三，财政支持经济结构调整，既要有宏观财政政策作指导，又要有一迩 静资金投入俸后着，通过资金投入保证黠政澈策酶贯彻落实。黠源建设 从政策和资金两方磷促进了经济结构调整。无论是调整存爨，改变生产 要素耋灏蠢基置，还怒调整增量，改交薪增投入粒滚囊，财源建设都霹以 发挥巨大作用。第四，当前经济发展与财政阑难并存，经济增长与效益 低下并存。解决这些矛盾，关键是要提高经济效益，把“蛋糕”做大。 财源建设旨在遵循孝掰运用财政反作用于经济的客观规律，支持地方期企 业发展生产培植财源，确保财政i j o x 的稳定增长。 努震麓滠建设，培檀薪戆财源增长点，瞧有一个瓣放思慈戆闷 题，这就是要切实将非国有经济渴作国有经济附属物的观念，从姓 “资”姓“社”姓“公“姓“襁“的思想慕缚中解放出来，从发震 毒 善鸯经济会影响黧骞经济主体趣位的疑虑中解脱出来，以效益财政壤 论为指导，以是否商利更多更好的提供财政幌入为标准，在努力搞活阂 有企业的同时，加大支持非国有经济的发展，鼓励推动民营经济、股份 经济、私营经济的快速发襞l 努力培植壮大麓源。只要豳报率高，麓为 财政提出更多的收入，不论是国有经济还是非国有经济，财政都应该积 极支持，扩大财政收入勰模，壤鸯羹可雳财力。突出圭遣漭愁耍从三个方嚣 重点加以突破： 第一， 从调整经济结构入手，努力提离财源的结构效益。 经济结构决定财源结构，财源结构又影响经济结构，要建立高效财 源结构，必须从调整结构入手，努力改善现有的经济结构。 一楚要大力接广农监产监诧进程，强 乞农选基秘慰滋，以我省为 例，目前，全省农业的产业化水平低，加工转化增值率低，财源链条 短，附加值不高。受走现代农业的路子，抓住煮市场，：静特色。有优势 的主导农产品，重点培养扶植高科技含量、离附加值、高商品率的支柱 产业。当前从湖北省来讲，重点抓好林工商、农工资、牧工商、渔工 齑等六大省级龙头产j l ，集霞并影成产韭链，要通过延长、力l 粗、联繁裙 优化产业链，全省加快形成“稳定优质的种植业、发达兴旺的养殖业、 高融办瞧酶鸯g 工业、繁荣蕊滚遴遵、”的格麓，促进农专事经济缝稳囱耪 养加、产供销、贸工农、经科教一体化方向发展。实现第一产业上的 结构调优、质量调高、产量调增、效益调好、经济调活、农民调富、财 政增收。 二是像化工妲结构，努力提高工监经济增长添覆蕊程效益。工泣是 垦氐经济魄主导产业，也是财政收入熬圭溪来源。因此要把工i 2 乍为搞 活经济的重点来抓好，一方蕊要实施大集团的名牌战略，推动湖北资金 存量结构调整，促进工业经济结构优化升级。大力调整工业结构，改善 经济环境，增强发展后劲，要坚持以资本营运为纽带，以冶金、汽车、 纺织、化工行业为支柱产韭，以优势企、监、名优产品为龙头，扩好产品 结构茅l 技术结梅的调整，形成一批关联效应大韵拳头声箍翻骨于企、盟， 使老企业焕发出叛的生枫，在工、业缝橡谖整中开展建敬“巨人工程”， 集中力量堂点扶持大企业集团，使之逐步成为全省实现跨世纪目标、带 动经济增长的支柱和龙头，从而增加新的财源活力：另一方面，深化企 业内部改革，加强管理和挖潜，努力提高经济质量和效益。例如：湖北 省i 9 嘶年全省独立核冀工监企监实现工业产值为2 6 6 2 亿元，百元产值 琴螭率仅为1 筠，比1 9 8 5 麴1 0 潋下降了& 8 7 个百分点，只要提 高一个百分点，就蠢基勤r 利润2 6 亿元，棚应地夔加裁收8 。鹚亿元，如 果恢复至1 9 8 5 年盼水平，仅此年就可以增加利润2 3 0 亿元，相应地 增加所得税收入7 8 亿于拶。这是一笔不需投入的效益帐，有巨大的增收 潜力。同时，还要大力支持县域经济发展，继续实行“抓两头、带中 。b 差数据自濠于畿湖北统计年鉴 间”的财源建设战略，一头抓省级财源建设，促进省级财政收入陕速增 长，增强省级宏观能力，另一头抓囊级财源建设，发展壮大县域经济， 不仅要探财政亿元妥罾橙升缀，两且要薪 好贫霹县财致脱贫，促避军1 1 带 动全省财源建设进一步每翦发展。 三是壤养和壮大以第三产业为主体的新的财源增长点。第产业的税 源比较稳定，而殿在地方固定收入中占有重要地位，因此，鞭充分利用 第三产业市场容爨大、投入少、见效快的特点。注重发展市场潜力大、 带动能力臻、附自日值高的交邋运输、建筑安装、房地产、证券交易、旅 游娱乐、信息产泣、资诲照务等为生产辜l 生活壹接镕爰务酶产业， 莞化第 三产业内窘5 结构，同时耍从政策实现突破，毒定切实可行麴财政政 策，促进冀在财源建设中发挥更大的作用。 第二，加强本级财源建设，形成多元化的地方财源建设体系。 加强本级财源建设，就是要适应分税体制的要求，构建个多层 次、多元纯、有特色的施方掰源体系。总体构絮是：函个层次六个方 面：i l 省、市( 逸) 、县、乡( 镇) 霆个层次，六个方覆的财源建设撂 省止企业、省辖市、地直、亿元县、补赔县和乡镇财源建设。省级财政 抓省直企业财源建设，市地级抓省辖市和地直的财源建设，县( 市) 级抓补贴县脱贫和亿元县进档升级的财源建设，乡级抓乡镇财源建设， 形成结构财源链；每一级财政都要彤成一个结构财源网络，按照支柱财 源、主体财源稻群体羹= 于源酶布餍依次建立结构财源；在结构财源网络 中，每牵戆滚考i 要形麓搽缀结构，轮蚕替 弋，及释 充，徐持财源长壤 不衰。 第三，努力盘潘资产存量，挖掘潜在财源。一是努力盘活国有资产 存量。盘活存量是不需增加任何投资就能带来效益的极好事情。以湖北 省为例，目前全省阂有资产总额达3 2 3 5 亿元