（管理科学与工程专业论文）在国有土地招标出让过程中存在的问题及对策研究.pdf

在国有土地招标出让过程中存在的问题及对策研究 专业：管理科学与工程 硕士生：孟凡文 指导教师：刘晓君教授 摘要 本文首先针对国有土地招标这一出让方式的演进和发展，结合土地特殊的供求 关系，根据土地招标出让方式的交易程序及特点，分析了土地招标这一方式逐步被 采用的原因，同时从三个方面揭示了这一方式在应用的过程中存在的种种问题，一 是在制度方面表现出来的问题，二是在招标流程方面表现出来的问题，三是存在一 些非市场化的不正当行为问题。并对这些问题逐一进行了进一步的分解和剖析。 其次，本文应用博弈论与新制度经济学的有关理论，对当前土地招标过程中存 在的问题从理论角度进行了细致的原因分析，一类是由于土地自身的特性，土地特殊 的供求关系及制度的时间性因素造成的系统性原因，另一类是出让金制度，政府角 色冲突及寻租行为等造成的一系列非系统性因素，在此着重从博弈论角度对寻租行 为进行了理论上的原因分析，包括设租与寻租的博弈分析，集体腐败的博弈分析和 监督招标行为的博弈分析。 最后，本文从四个方面提出了一系列的解决对策，一为从外部环境角度提出的 对策，二为提出了管理方式的转变对策，三为在执行过程中的对策，在这一部分重 点对评标方法上提出改进，引入了层次分析法进行评标，同时提出了建立科学的决 策专家评标系统的初步构想，最后，针对寻租行为提出了相应的解决对策，建议采 取容忍部分机会主义行为，发展网上招标以及培育和规范土地招标代理等措施。 关键词；土地；土地招标；对策研究 s t u d i e so ns t a t e - r u nl a n db i d d i n ga n dc o u n t e r m e a s u r e s p e c i a l t y ：m a n a g e m e n ts c i e n c ea n de n g i n e e r i n g n a m e ： m e n gf a n w e n i n s t r u c t o r ：p r o f e s s o rl i ux i a o j u n a b s t r a c t i nt h i sp a p e r , t h ea u t h o rf i r s t l yi n t r o d u c e dag r a d u a lp r o g r e s sa n dd e v e l o p m e n to ft h e s t a t e t u nl a n d b i d i n g ，c o m b i n i n gt h es p e c i a ls u p p l y - d e m a n dr e l a t i o n s h i po fl a n d ， a c c o r d i n gt ot h ec h a r a c t e r i s t i c so ft r a d i n gp r o c e d u r eo f t h el a n d ，a n a l y z e dt h er e a s o nw h y t h el a n db i d d i n gi sa d o p t e dp r o g r e s s i v e l y a tt h es a m et i m e ，a n n o u n c i n ga l ls o r t so f q u e s t i o n st h a te x i s td u r i n gt h ep r o c e s so fu s i n g ，t h e ys h o wf r o mt h r e er e s p e c t s ，s o m e q u e s t i o n ss h o wi nl a n ds y s t e m ，s o m eq u e s t i o n ss h o wi nt r a d i n gp r o c e d u r e ，t h eo t h e r sa r e u n g e n t l e m a n l yn o nm a r k e t - o r i e n t e d c o n d u c t a n dt h ea u t h o rh a v er e s o l v e dt h e s e q u e s t i o n so n eb yo n e s e c o n d l y , t h i sa u t h o ru s e dt h et h e o r yr e l a t e dt on e ws y s t e me c o n o m i c sa n dt h eg a m e t h e o r y , g i v e nt h er e a s o n st h a tt h e o r e t i c a l l yt h eq u e s t i o n st h a te x i s ti nt h ep r o c e s so ft h e l a n db i d d i n ga tp r e s e n t ，s o m ea r es y s t e m i cr e a s o n st h a te x p l a i n e db yt h ec h a r a c t e r i s t i co f t h el a n da n dt i m e l i n e s sf a c t o ro ft h el a n ds y s t e m ，s o m er e a s o n sa r ce x p l a i n e db yas e r i e s o fn o n - s y s t e m i cf a c t o r s ，e x a m p l ef o rl a n d s e l l i n gf u n d s ，t h eg o v e r n m e n t sr o l e c o n f l i c t i n g ，s e e k i n ga n dr e n t i n g ，e t c e m p h a t i c a l l ya n a l y z i n gt h eb e h a v i o ro fs e e k i n ga n d r e n t i n gi nt e r m so fg a m et h e o r y , i n c l u d e db yc h e s sm a t c ha n a l y z i n go fs e t t i n gu pr e n ta n d s e e k i n gr e n t ，c h e s sm a t c ha n a l y z i n go f c o l l e c t i v ec o r r u p t i o na n ds u p e r v i s i n gb i d d i n g f i n a l l y , t h ea u t h o rp r o p o s e das e r i e so fs t r a t e g i e sf r o mf o u rr e s p e c t s ，s o m es t r a t e g i e s w a sp u tf o r w a r di nt e r m so fe x t e r n a le n v i r o n m e n tc o n d i t i o n ，t w o ，s o m es t r a t e g i e st h a ta r e o nt h et r a n s i t i o no ft h em a n a g e m e n ts t y l e ，s o m es t r a t e g i e sw a su s e dt os o l v et h ep r o b l e m t h a te x i s ti nt h ec o u r s eo fc a r r y i n go u t ，t h ea u t h o rp r o p o s e sa h pm e t h o de s p e c i a l l yi n t h i sp a r tt oc a r r yo nt e n d e re v a l u a t i o n ，a tt h es a m et i m e ，p u t t i n gf o r w a r dt h ep r e l i m i n a r y i d e ao fs e t t i n gu pe x p e r t st e n d e re v a l u a t i o ns y s t e mt od e c i d es c i e n t i f i c a l l y ，l a s t l yp u t t i n g f o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r eo ns e e k i n ga n dr e n t i n g k e yw o r d s ：l a n d ，l a n db i d d i n g ，c o u n t e r m e a s u r er e s e a r c h 声明 本人郑重声明我所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含本人或其他 人在其它单位已申请学位或为其它用途使用过的成果。与我一同工作的同 志对本研究所做的所有贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：壶凡处 日期：矽西；i 关于论文使用授权的说明 本人完全了解西安建筑科技大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或者其它复制手段保存论文n f 保密的论文在论文解密后应遵守此规定) 论文储签名矗救郢繇毒( 繇喻时如五 注：请将此页附在论文首页。 第一章绪论 土地是人类生存和发展的基础，没有土地就没有人类，就没有人类的生存和发 展。马克思曾指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存 条件和再生产条件”。威廉配第( w p e t t y ，1 6 2 3 - - 1 5 8 7 ) 也曾说过：“劳动是财富之 父，土地是财富之母。”可见，土地是人类赖以生存的物质基础。土地作为自然资 源，是人类生活和生产的基本条件，它既是社会生产力的源泉，也是社会生产力的 构成部分，因而人们历来都重视对土地与生产力关系的研究。我国春秋时期的管仲 曾说过：“地者万物之本，诸生之根苑也。”北魏贾思勰指出：“顺天时，量地利， 则用力少而成功多。任情反道，劳而无获。” 在市场经济条件下，土地成为商品，是使用价值与价值的统一体。土地的利用 或配置必须通过市场而进行，即把土地作为价值物，通过市场交易转让到不同的土 地使用者手中。土地的使用必须支付经济代价，土地的配置和价值运行并轨，从而 是土地具有聚财、增值的功能，土地表现出明显的资产特征，是自然资源与资产的 统一。 在我国，土地资产是国有资产的主要组成部分。全国国有资产总额3 3 万亿元， 其中土地资产2 5 万亿元，占7 6 。因而，研究土地经济问题，既要重视土地资源的 保护和优化配置，又要注重土地资产的价值运行。从这二者的关系来看，前者是最 终目的，后者是实现目的的手段，即通过土地资产的运行和土地市场机制的作用， 达到土地资源保护和优化配置的目的。为此，必须建立一个规范、高效的土地市场 机制。 1 1 我国土地招标方式的演进及发展进程 我国土地招标方式的逐渐兴起和演进过程是我国土地经济发展市场化过程的 一个具体的体现，因此，本文从土地经济发展的市场化进程来论述土地招标方式的 兴起过程 a 土地经济发展的萌芽期( 1 9 4 9 年以前) 解放前我国城市土地私有，因而很早就有 土地交易。城市日趋发达，对地产需求增多了，城市地产经济也趋于活跃。由于级 差地租、住宅供求关系以及城市化进程的演进等，土地投机经营非常明显，土地经 济在当时半殖民地、半封建社会以获取利润为出发点的思想指导下逐步发展起来。 b 土地经济发展的休眠期( 1 9 4 9 年1 0 月一19 7 7 年) 建国初期，人民政府在全国的 一些大城市打击各种投机活动的同时，对城市地产市场中的投机活动也给予了必要 的打击，制止了土地买卖中的抢购现象。1 9 5 1 年1 月政务院公布了城市房地产税 暂行条例，进一步s u j k 城市土地所有者和房屋业主任意提高地价和租金。由于地 租和地价受到了有利的控制，整个土地价格也随之下降，同时，农村实行了土地改 革，也冲击着整个城市的土地私有制。 1 9 5 6 年以后，国家将私营企业的房产、地产同其他生产资料一道经过核资后， 用赎买的方式，将私营企业的厂房、仓库、商店、办公室和职工宿舍等建筑物及其 所占土地，变为国家所有的财产。与此间时国家还对城市资本主义性质的房地产进 行了社会主义改造。中央在关于目前私有房产基本情况及进行社会主义改造的意 见中指出：“一切私人占有城市的空地、地基等地产，经过适当的方法，一律受归 国有。”从此，逐渐开始了城市土地国有化的进程。 由于城市土地的大部分已经收归国家所有，加之实行高度集中的计划经济体制， 土地租赁、买卖、抵押等经济活动几乎消失。直到实行改革开放之前，土地所有权 在城市市区和城市郊区归国家所有，国家禁止任何单位和个人侵占、买卖、出租或 以其他方式转让土地。这一时期，土地经济没有得到应有的发展。 c 土地经济发展的成长期( 19 7 8 年至今) 这一时期土地招标方式的逐步应用过程， 随着我国经济体制改革的深入进行，把土地纳入商品经济的轨道，对土地实行有偿 有限期使用，发展土地批租、租赁市场势在必行。而且我国已经具备开展城市地产 经营的基本条件：城市土地已经开始实行有偿使用，不同经济形式的企业通过商品经 济关系来处理与城市土地有关的各方面关系，城市土地使用权的有偿让渡使土地市 场有了交换的物质基础，城市土地供求矛盾加剧需要地产市场调节。 1 9 8 0 年，为国有土地使用制度改革的开端。改革的基本思路是从无偿使用向有 偿使用，从行政划拨向市场出让转变。1 9 8 0 年在北京召开的全国城市规划工作会议， 首先提出了收取土地使用费的设想。会议决定在全国逐步开展收费试点工作。1 9 8 2 、 1 9 8 3 年，深圳、抚顺、广州、上海等城市开始向城市土地使用者收取土地使用费， 走出了我国城市土地使用制度改革的第一步。在以后的几年中，各地陆续开征了城 市土地使用费，至1 9 8 8 年全国已有1 0 0 多个城市步深圳、广州、抚顺的后尘，但征 收土地使用费的改革仅限于地租，对旧的城市土地使用制度触动不大。 8 0 年代中期，在部分城市开始了土地使用权出让、转让的试点。1 9 8 6 年通过了 中华人民共和国土地管理法，规定土地不得出租或以其他形式转让，4 月中共中 央、国务院发出了关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知，8 月1 日成立了国 家七地管理局，统一管理全国土地、城乡地政，同时各地也相继建立了土地管理机 构，从而使土地制度改革有了归口的管理部门。1 9 8 7 年1 1 月2 6 日及1 2 月1 日， 深圳市政府以首宗公开招标方式有偿出让第一块固有土地使用权。这是我国土地市 场形成的开端。1 9 8 8 年4 月，第七届全国人大修改宪法有关条款，规定“土地的使 用权可以按照法律的规定转让”。次年1 2 月2 9 日修改土地管理法，规定“国家 依法实行国有土地有偿使用制度”，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法 转让”。这标志着，国有土地使用制度的改革已纳入制度化、规范化的轨道。1 9 9 0 年5 月，国务院发布了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，为我国土地市 场的运行提供了法律依据。1 9 9 9 年新的土地管理法颁布实施，加大了保护耕地 的力度，耕地转为建设用地的数量受到严格控制，新增建没用地的数量受到严格控 制，用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施不仅使新增建设用地的 数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大提高，使城市存量土地的利用价值更 加突出。2 0 0 3 年全国通过招标拍卖挂牌出让土地的面积占有偿用地总面积的比例， 由2 0 0 2 年的1 5 提高到2 0 0 3 年前9 个月的3 0 1 6 。1 土地公开招投标制度的实行，意味着土地供应方式的彻底转变。国土资源部从 原来的程序审批者和手续办理者转变为土地供应的实际主体，形成了“一个水龙头 供水”的现象，政府对土地调控的能力得到大大提升，土地供应市场化程度提高。 土地价格的市场化，使房地产市场竞争的起点放在了同一个水平线上，开发商获得 了相对更多的公平机会。目前，北京、上海、广东等一些地区已经开始着手建立相 关土地储备和拍卖制度，被房地产界称之为“土地阳光政策”。 不过处于过渡期的现实却远远没有这么简单。近几年来，土地市场出现了一定 程度的混乱，为了有效遏制这一状况，政府相应的出台了一系列法律法规，2 0 0 3 年 2 月2 1 目，国土资源部下发了进一步治理整顿土地市场秩序工作方案。从2 0 0 3 年2 月至7 月，该部集中半年时间，对新土地管理法进行实施。2 0 0 3 年7 月中 下旬，国务院办公厅连续下发了两道整顿土地市场秩序的命令：关于暂停审批各类 开发区的紧急通知、关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知。 2 0 0 2 年5 月9 日，国土资源部签发1 1 号文件( 招标拍卖挂牌出让国有土地使 用权规定，以下简称“1 1 号令”) ，这是国有土地使用权招标拍卖以来出台的第一个 规定。文件叫停了己沿用多年的土地协议出让方式，要求从2 0 0 2 年7 月1 日起，所 有经营性开发的项目用地都必须通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。该文件 的颁布，被业界称为新一轮“土地革命”的开始。2 0 0 2 年6 月2 6 日，北京市赶在“1 l 号令”执行之前，出台了关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的通知( 京 政办发 2 0 0 2 ) 3 3 号，简称“3 3 号令”) ，规定除小城镇、绿化隔离带、危改、高科 搜狐网房产首业 新闻中心 土地市场，铁腕斩断寻租渠道，重拳遏制土地腐败 技、重大项目以外的绎营性用地必须实行招牌挂出让。这也就是业界常称的“3 3 号 令”留下的“四个口了”。2 0 0 4 年1 月9 日，北京市国土房管局暂停了本市所有的经 营性项目用地审批，并于】月3 1 日出台关于停止经营性项目国有土地使用权协议 出让补充规定的通知，也就是作为“3 3 号令”补充的“4 号令”。“4 号令”明确了经营 性用地全部入市交易、堵上“四个口子”的同时，也规定按“3 3 号令”可以协议出让且 发改委或规划委已立项或回复规划审批意见书但尚未办理土地出让手续的项目，作 为历史遗留问题妥善处理。 2 0 0 4 年3 月3 1 日，国土资源部与监察部联合下发7 l 号文件，文件严格要求各 地协议出让土地中的历史遗留问题必须在2 0 0 4 年8 月3 1 日之前处理完毕，否则国 家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。 2 0 0 4 年对于房地产发展来讲，土地政策第一次参与了宏观调控，是推进土地 招标政策实施的重要一年，2 0 0 4 年2 月1 0 日北京市人民政府办公厅下发 2 0 0 4 第4 号令关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的补充规定，停止所 有经营性项目的土地协议出让，全部采取招标、拍卖、挂牌的方式在土地市场公开 交易。2 0 0 4 年8 月3 1 日对经营性土地问题的最后处理，问时暂停新增建设用地审 批半年，这些措施对整个房地产业的发展，对整个资源的配制都有重大影响。 总体来说，经过十几年的积累和推动，我国土地招标市场建设出现重大突破。 1 2 土地招标的基本概念及特征 土地招标即为招标出让土地使用权，是指市、县级人民政府土地行政主管部门 发布招标公告，邀请特定或不特定的公民、法人和其他组纵参加国有土地使用权投 标，根据投标结果确定土地使用者的行为。政府将出让地块的各种条件和要求制成 标书，采用公开或不公开、定向或不定向等方式，将标书发标到一定数量的拟购买 土地使用杈的竞买人手中，由竞买人按发标要求将其拟定的丌发方案、投标价格等 资料回复发标人，经发标人按照法定程序或约定程序对投标人的标书进行评议，选 择p 地受让人的方式。它包括招标、投标和评标三个基本环节，招标是招标人以一 定的方式邀请不特定的自然人、法人或其它组织投标，投标是投标人响应招标人的 要求参加投标竞争。评标是招标人根据投标人的提交方案等具体回复资料选择出台 适的投标人，没有招标就不会有供应商和承包商房地广公司等土地需求者进行投 标，；没有投标，政府的土地招标工作就得不到响应，形不成完整的招标过程。没 有评标，招标人就不能对投标人做出合理的选择。因此，招标、投标和评标是不可 分剂的相互呼应的范畴，无论叫招标还是叫j 殳标，都是内涵和外延 致的概念。在 分副的相互呼应的范畴，无论叫招标还足叫投标，都是内涵和外延一致的概念。存 世界各国和有关国际组织的招标法律规则中，尽管大多只称招标，如国际竞争性招 标、国内竞争性招标、限制性招标等，但无不对投标做出相应的规定和约束。 土地招标投标作为一种有效的选择对象的市场行为，贯穿了竞争性、公开性和 公平性的原则，具有以下特点： a 程序规范按照目前各国做法及国际惯例，土地招标的程序和条件由招标机构事 先设定并公开颁布，对招标投标双方具有法律约束效力，一般不能随便改变。当事 人必须严格按照既定程序和条件履行各自的职责。 b 全方位开放，透明度高招标的目的是在尽可能大的范围内寻找合乎要求的中标 者，一般情况下，邀请各土地需求者是无限制的。在信息发布、中标标准披露以及 评标方法和过程等方面，都置于公开的社会监督之下，素有“阳光”事业之称，可 以有效的防止不正当的交易行为。 c 公正客观土地招标的全过程自始至终按照事先规定的程序和条件，本着公平竞争 的原则进行。在招标公告或投标邀请书发出后，任何有能力或资格的投资者均可参 加投标，招标方不得有任何歧视某一个投标方的行为。同样，评标委员会在组织评 标时也必须公平客观地对待每一个投标者。 d 交易双方一次成交一般交易往往在进行多次谈判之后才能成交。土地招标出让方 式则不同，禁止双方面对面的讨价还价。采购的主动权掌握在招标方( 即政府) 的 手中，招标者只能应邀一次性递价，招标方也只能以合理的价格定标。 基于以上的特点，土地招标对于获得最大限度的竞争，使参与投标的土地需求 者获得公平公正的待遇，提高土地出让的透明度和客观性，促进交易费用的节约和 土地收益的最大化，杜绝腐败和滥用职权，都具有至关重要的作用。 1 3 土地招标出让方式的交易程序 土地招标方式有利于公平竞争，能激发投标者对用地方案的积极研究，同时也给 出让方留有选择余地。其具体的交易程序如下： 第一步：出让方根据具体出让地块的具体要求，在确定的投标日期前一定的时问 向投标者发出投标邀请书、招标文件及有关规定。提供的资料和文件包括以下方面的 内容： 1 ) 土地的位置、四至范围、面积及地籍图； 2 ) 土地的规划用途和建筑容积率、密度、净空限制等项规则要求； 3 ) 建设项目的完成年限，必须投入的建筑费用和发展面积的最低限度； 4 ) 环境保护、绿化、卫生防疫、交通和消防等要求： 5 ) 市政公用设施现状和建设计划或设计要求； 6 ) 地块的面积现状，包括地形、建筑物、构筑物和其他附着物等的建设状况和使 用状况； 7 ) 出让的形式和年限； 8 ) 出让金的付款方式和要求； 9 ) 土地使用者的义务和有关的法律责任； 1 0 ) 投标者应具备的资格和限制条件。确定参加本次投标单位的范围，主要根据企 业所有制性质、资金量、企业经营范围、技术装备、企业工商登记地点、企业所在 地、企业国别等条件来限制。因投标者的参加范围不同，可分为国际招标和国内招 标。 1 1 ) 招标地点、招标方式、截止日期及招标要求、步骤和决标标准等。 1 2 ) 投标时需缴纳的保证金数额和缴纳方式。保证金支付一般采取本票或汇票向指 定银行支付。 正式投标前的这一段时间内，投标者应充分研究招标者提供的材料，根据自己 企业的客观经济能力，写出土地利用方案，估算出自己能承担的出让金数额。投标 者可以委托建筑、规划、项目管理、地价评估等方面的专家帮助自己拟写好标书。 第二步：应邀的投标者在规定的时间内，在指定的地点将密封的标书投入指定的 标箱内，表述的内容应当包括土地开发利用方案、出让金数额、付款方式等。 第三步：投标者按照规定的日期、地点、金额、方式交付保证金。未中标者，保 证金将如数退还。 第四步：由出让方会同有关部门聘请专家组成评标委员会。评标委员会主持开标、 评标和决标。评委会在开标后，首先对标书查验，剔除不合格的标书。废标主要有： 1 ) 标书未密封； 2 ) 未在指定日期投标： 3 ) 标书内容不全： 4 ) 未在指定日期交纳保证金： 5 ) 投标文件未盖投标者印鉴及法人代表的签名： 6 ) 投标文件未按规定的格式内容填写清楚： 7 ) 一个投标者对一个标的有两个及两个以上的报价； 8 ) 投标保证金不足。 如有上述情况之一，则为废标。评标委员会对有效标书进行评审，决定中标者， 并签发决标书。出让方根据决标书向中标者发出中标证明。 第五步：中标者在规定的日期内持中标证明书与出让方签订出让合同，并支付定 金。中标者愿支付的保证金可折充定金。 第六步：中标者支付出让金后，向土地管理机关或房地产管理机关办理使用权登 记，领取土地使用证。 1 4 本文研究的地范围界定 我国土地市场的流转过程如图1 1 ，由图可见，城市土地市场是以农村土地市场 为前提和基础的，城市土地市场增量土地供给，是由农村土地市场决定的。因此， 在本文的城市国有土地研究过程中，对存在于农村集体土地但对城市国有土地招标 市场造成影响的问题也作了适当的分析。 圃峨水辞壤簧州li团 1 5 国内外研究现状 1 5 1 国外研究现状 在国外，经济学家、生态学家、地理学家、城市规划学家等均对城市土地利用及 经营表示了极大的关注，发表了大量的作品，其中很多成果已达到了相当深度，e l y ， r 。t ( 1 9 4 0 ) 的土地经济学原理、r a t c l i f f ，r ，u ( 1 9 4 9 ) 的城市土地经济 学、f i s h e r ，e m 和f i s h e r ，r m ( 1 9 5 4 ) 的城市不动产等早期作品对本国 及外国的城市土地经营产生了重要的影响。 有关城市土地经营的各个专题，大量学者表现出浓厚的兴趣。e v a n s a w ( 1 9 8 3 ) 、a l o n s l ，w ( 1 9 8 6 ) 、p i v r i n gf o l k e ( 1 9 8 7 ) 、h a r v e y ，j ( 1 9 8 7 ) 、k a i t i l i a ， s ( 1 9 8 7 ) 、a l a n ，g ( 1 9 9 0 ) 、a r c h e r ，r w ( 1 9 9 2 ) 、n e e d h a m ，b ( 1 9 9 2 ) 、w i l lj a m s ， r h 和w o o d ，b ( 1 9 9 4 ) 等对城市土地市场的功能、市场运行机制、土地利用模式、 城市规模与土地利用效益、地价变动规律和土地供给模式等进行理论和实证研究。 g o l d b e r g ，m 和c h i n l e y ，d ( 1 9 8 4 ) 、s a f t ，s m 和g i l l ，c l ( 1 9 8 7 ) 、k a i t i l i a ， s ( 1 9 8 7 ) 、h a n s e n 和k r i s t e n s e n ( 1 9 9 1 ) 、r i c h a r d ，h w 和w o o d ，b ( 1 9 9 4 ) 、 r o b e r tj g l o u d e m a n s ，s h e ld o nh a n d e l 和m ic h a e lw a r w a ( 2 0 0 2 ) 等对土地市场的 均衡条件、模式、竞争状况、土地流转机制、消费者行为、市场绩效和市场政策作 了理论和实证研究。w i l t s h a w ，d g ( 1 9 8 5 ) 、l o t k i n ，s ( 1 9 8 7 ) 、o m a r ，m 和 r a z z a z ( 1 9 9 1 、1 9 9 3 ) 、m o n k ，s a n dw h i t e h e a d ，c m e ( 1 9 9 6 ) 、p e t e rd a l e ( 1 9 9 7 ) 、 r a y m o n dy c t s e ( 1 9 9 8 ) 对城市土地产权与公共用地供给、住宅投资开发、土地配 置效益的关系进行了研究。 c h a m l e y ，g 和w r i g h t ，b d ( 1 9 8 2 ) 、j a r c h o w ，s d 、g o l d b e r g ，m 和c h i n l o y ， p ( 1 9 8 4 ) 、n a t h a n i e ll i c h f i e l d 和o w e nc o n n e l l a n( 2 0 0 0 ) 、r o b e r tj 6 1 0 u d e m a n s ( 2 0 0 0 ) 、b r o w np k 和h e p w o r t hm a ( 2 0 0 2 ) 对土地、不动产税收 及其影响、经济效果、性质、转移、改革问题作了深入细致的研究。”“”“” a r c h e rr w ( 1 9 7 3 ) 、j a r c h o w ，s p 、p a v e l ，c a 、h e n d e r s o n ，j 和s c o f t j o n a t h a n p 、b a r t e r ，s 、b u r u e g g e m n ，w b 和s t o n e ，l 0 ( 1 9 7 9 ) 、g o l d b e r g m 和c h i n l o y ，p ( 1 9 8 4 ) 、y u h u n gh o n g ( 1 9 9 6 ) 、野口悠纪雄( 1 9 9 7 ) 等对不动产金 融、信贷、土地开发资金行筹集、土地信托、抵押贷款、不动产证券化等作了有益 研究，野口悠纪雄( 1 9 9 7 ) 还提出“地价指数债券”的构想。 b a r l o w e ，r ( 1 9 7 8 ) 、a n d e r s o n ，h d ( 1 9 8 4 ) 、p a u l ，n b 干u j e f f r e v l k 亘塞垄笾型丝盔兰堡圭堂堡丝窒： ( 1 9 s 5 ) 、p l a t k i n s ( 1 9 8 7 ) 、f a r v a c q u e 和m c a u s l a n ( 1 9 9 2 ) ，野口悠纪雄 ( 1 9 9 7 ) 、y a hs o n g 和g e r r i tk n a a p ( 2 0 0 2 ) 、 r i c h a r dc f e i o c ka n da n t o n i o t a v e r a s ( 2 0 0 2 ) 、r i c h a r dw ，e n g l a n d ( 2 0 0 2 ) 等对土地问题及政府干预的长期、短 期澍策、交易规则政策及政策的社会、经济效果作了深入研究。 总的来说，多数西方发达国家在土地资源配置上实行的是以市场为主导的配置 方式，在城市土地经营模式与机制方面的研究已很成熟，目前多集中在各类土地定 价方法、土地供给总量研究、土地税制研究、各类土地均衡研究、土地供给与经济 周期关系等多方面问题。 1 5 2 国内研究现状 目前，已有众多学者对土地市场的结构、特点、发育、形成等都作了大量的研 究，我国目前的土地市场正处于发育成长阶段，土地市场的要素市场正在构建( 支 大成，唐康，1 9 9 9 ) 。王小映从企业制度演变角度着手详细分析了建国以来的整个变 迁过程，另一方面指出企业制度变迁是引致我国城市土地使用制度变迁的一个重要 外生条件( 王小映，2 0 0 0 ) 。在一系列的变迁之后，我国城市土地市场主要分为土地 使用权一级流转市场，二级市场和三级市场。我国城市土地市场的特点是土地交易 主要集中在使用权市场：一级市场国家垄断；土地市场受行政因素干扰较多；地产 市场收益分配具有复杂性( 陈征，1 9 9 4 ) 。但是在城市土地配置中依然存在很多问题， 一些专家学者对目前城市土地市场发育中的各种问题，如隐形市场，土地批租等都 做了深入研究，并提出相关政策建议。早期就有学者提出在我国城市土地市场发育 中的两个问题是：一级市场中批租行为是否为完全市场行为；在土地二三级市场中 由于“双轨制”而导致的隐形市场的问题( 张敬东，1 9 9 4 ：黄小虎，1 9 9 4 ) 。王玉堂则 运用制度变迁的理论分析我国目前划拨土地使用权进入土地灰色市场的动因，并通 过博弈分析来寻求制度创新。他认为划拨土地进入灰色土地市场是计划体制向市场 体制转变后新的潜在获利机会产生，而国家土地市场制度供给滞后而产生制度安排 非均衡的结果。曲福田教授在这个基础上运用博弈分析的方法同样从制度非均衡入 手来解释城市国有土地市场化配置问题，从理论上提供对城市国有土地市场发育滞 后和土地市场发育制度创新供给非均衡的解释，从中央和地方政府的制度创新取向 上的差异分析得到分析城市国有土地市场化配置制度均衡的般框架( 曲福田，石 晓平，2 0 0 2 ) ，但是具体细化到土地招投标问题的研究还寥寥无几。 1 6 研究的意义 a 是社会主义市场经济市场体系建设的需要土地招标作为市场经济中土地市场体 系中的一种出让方式，其规范、发展、建设也必然要遵循市场经济有关市场建设中 的目标、原则，我国市场体系建设中的目标是建成统一、开放、公平、竞争有序的 市场体系。因此，土地招标市场规范发展也要服从于整个市场体系建设需要。 b 是土地管理体制改革的需要为与整个国民经济发展相适应，必须改变原有的土 地使用管理体制，即改变以行政划拨方式为主的土地分配形式，用市场机制调控和 管理土地市场，而土地招标方式正迎合了这一土地市场需要，以便更合理有效地分 配和使用土地。 c 是适应我国加入w t o 的需要加入w t o ，我国经济将全面与国际经济接轨，外商 对用地需求量必然加大，并加剧国内土地开发企业的竞争压力。作为一个人多地少 的发展中国家，要合理利用每一寸土地，更需要一个规范化、信息公开化的土地市 场环境。 d 是房地产与人口、生态环境和资源协调发展的需要土地市场在房地产业的地 位表明，土地市场的规范发展无疑是房地产业可持续发展的关键。在实行国有土地 有偿使用制度、国家垄断土地一级市场下，必须结合人口适度增长、生态环境保护 因素，合理确定土地的供应、开发问题。因此，必须通过规范化的土地市场予以实 施，建立和完善土地招投标使用制度，以促进房地产业与人口、生态环境和资源协 调发展。 e 土地招投标规范化研究是适应有偿供地范围扩大的需要由于我国土地有偿使用 制度确立至今只有短短的十几年，许多国有企业仍掌握着土地有偿使用制度改革前 大量的行政划拨土地，许多用地现仍然实现无偿使用。要完成土地的无偿使用到有 偿使用的合理转变，就必须充分运用市场机制来配置土地，而采用招投标方式的规 范化土地市场为土地资源在市场机镣l i - f 优化配置将发挥重要作用。 亘窒建笪型堇盔兰壁土堂堡垒堑 坚 第二章土地招标的理论根基 2 1 新制度经济学理论 以科斯为代表的新制度经济学，其理论特色是在新古典经济理论结构下进行制 度分析，和新古典经济学一样，它研究的中心问题是市场机制如何有效配置资源以 提高经济效率，不同的是它引入了制度变量，并且放宽了经济人的假设和交易成本 为零假设，从而重新构建了经济学理论并且重新解释了以往的经济增长。土地招标 方式的采用正是迎合了这一理论特征。 新制度经济学家对制度有着不同的定义，在青木昌彦看来有三种：博弈的参与 人、博弈的规则和博弈过程中参与人的均衡价格1 。按照诺思的理解制度应当是交易 的规则，我们通常也采用这样的观点。新制度经济学派认为制度是委托人间和委托 人与代理人之间为最大化它们的财富一一通过实现专业化带来的贸易收益 而订立的合同安排。合同可能是隐性的或明确的，但无论是隐性的还是明确 的，他们都必须界定和实旌，界定和实施合同的成本构成了交易费用。2 交易成本是 新制度经济学基点，正是通过交易成本才引入了产权、国家、意识形态、制度创新 等一系列新制度经济学的基本观念。新制度经济学认为经济增长的关键因素在于制 度，一种能够提供个人刺激的有效的制度是使经济增长的决定因素，在诸多制度因 素中，产权的作用最为突出。在诺斯看来，有效的组织需要在制度上做出安排和确 定所有权，以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率 的活动。但是建立产权制度也是需要成本的，由于国家在暴力方面的优势使国家在 维护产权方面具有天然的优势，然而国家也是由统治者组成的，在短期租金的诱惑 下，统治者可能去侵犯产权制度，从而造成“所有权残缺”，进而损害经济增长。 新制度经济学的一个重要方面是制度变迁理论，制度变迁是由于在现在制度下 出现了潜在获利机会，当潜在利润大于这些障碍成本时，项新制度安排就会出现。 制度创新的动力是个人追求利润最大化，如果预期利润小于零，制度创新活动就不 会发生。在制度经济学派看来，制度变迁过程有五个步骤组成的。第一步：形成第 一行动集团，这里是指在决策方面支配着创新过程的一个决策集团，它预见了潜在 利润的存在，并认识到只要进行制度创新，就可获得潜在利润。第二步：第一行动 集团提出制度创新方案。第三步：第一行动集团对实现之后纯利润为正数的制度创 a s a h i k oa o k i w h a ta r ei n s t i t u t i o n ? i t o ws h o u dw ea p p r o a c ht h e m ? 。s t a n f o r d u n i v e r s i t y t h ei n s t i t u i t i o n a lf o u n d a t i o n so fam a r k e te c o n o m yw d r2 0 0 1 2 2 傅殷才著：制度经济学派，武汉出版社，1 9 9 6 年，第1 2 页。 耍窒建丝型夔奎兰堡土堂焦丝塞 坚 新方案进行选择，选择的标准为利润最大化原则。第四步：形成第二行动集团，是 为帮助第一行动集团获得预期利润而建立的决策单位。制度创新实现后，两个集团 之间可能进行追加利益的再分配。第五步：第一行动集团和第二行动集团共同努力， 是制度创新得以实现。 2 1 1 产权理论 在影响人的行为决定，资源配置与经济绩效的诸制度变量中，产权的功效极其 重要。产权经济学主要着力于对产权、激励与经济行为的关系的研究，尤其探讨不 同的产权结构对收益一报酬制度及资源配置的影响，突出关注权利在经济交易中的 作用。科斯的长篇论文社会成本问题被社会认为是这一领域了经典之作。后来 阿尔钦和德姆赛茨则对产权的定义与功能进行了界定，进而对不同产权结构与效率 的关系，以及诱致产权结构与安排变迁的因素。企业的产权结构等问题进行更为深 刻的分析。张五常则将产权方法应用于一个重要领域土地租约安排的分析。那 么什么叫产权? 阿尔钦( a a 1 c h ，a n ) 认为：“产权是一个社会所强制实施的选择一种 经济物品的使用的权利”。这里，他强调产权源于物品的稀缺性及产权的排他性。 德姆赛茨( 丘p e n s e t z ) 指出，产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能 帮助一个人形成它与其他人进行交易时的合理预期。这些预期通过社会的法律、习 俗和道德得到表达。产权的所有者拥有他的同事同意它以特定的方式形式的权利。 产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。斯韦托扎尔平乔维奇在他的著作产 权经济学一种比较体制的理论中详细阐述了产权、契约、制度的关系，认为 所有权包括：“使用资产的权利、获得资产收益的权利、改变资产形态和实质的权 利、以双方一致同意的价格把所有或部分由以上三种权利规定的权利转让给他人的 权利”。普遍产权经济学认为产权具有激励功能、约束功能，以及通过产权的界定 使得资源利用的外部性内部化从而产生资源配置功能。 城市土地产权就是人们将城市土地作为一种特殊财产而形成的经济权利关系， 它包含着丰富的内容，城市土地产权是与城市土地资产相耦合的各种权利的“权利 束”。城市土地产权从它所包含的权能来看，是以复数表现的一组或一束权利，主 要有狭义的所有权、占有权、使用权和处分权等等。这些围绕城市土地收益关系而 形成的各种权能，是可以界定的、可以分离的、可以有不同的组合，正是由于各种 权能在各权益主体之间的不同组合，才形成了各种不同的城市土地产权结构。例如， 在保持国家对城市土地拥有所有权的前提下，将城市国有土地的使用权通过市场出 让和转让，形成土地所有者产权和使用者产权，这两种七地产权又包含各自不同的 权能，从而形成我国社会主义市场经济条件下的城市士地产权结构。 城市土地产权是一种动态的而非静态的经济权利。由于产权具有可分解和可转 让的特性，决定了城市土地产权是动态发展的。例如，随着社会经济发展，可以从 城市土地所有权和使用权中逐步分离出地上权、地下权、空中权、租赁权、抵押权、 典当权等。相关的土地权利，随着现代市场经济的发展，城市土地的使用日益社会 化，城市土地产权也日益细分化。 在我国土地所有权与使用权分离的背景下，城市土地所有者产权只包括征地权、 基本处分权( 出让权、划拨权、租赁权、最终处置权) 和基本收益权( 收取地租权) ， 而将占有、使用、部分处分