（城市规划与设计专业论文）控制性详细规划指标体系的弹性控制研究.pdf

中文摘要 市场经济的本质要求城市规划只能充当“有限规划”的角色。对控制性详细 规划的指标弹性控制研究，是为解决控规编制过程中影响因素不断变化、实施过 程中指标调整频繁问题，适应市场经济下的城市建设管理需求而提出的，并将此 次弹性研究范围界定在以招、拍、挂方式出让的、有竞争性的控规地块。 论文从控规实施现状中暴露出的指标频繁调整问题入手，引出弹性控制研究 的由来，说明弹性控制的哲学、管理学、经济学、物理学理论支持和弹性控制的 合理性、经济基础。介绍国内外建设管理中采取弹性控制办法的相关实例，指出 城市规划弹性论的弹性源、主要内容、原则、优势和社会认同。在剖析控规指标 内涵和控制原则基础上，说明指标的确定由于受多种因素的影响与平衡，在编制 时表现出一定的非确定性，即允许有一定的弹性幅度。其中，容积率和用地性质 是与土地开发强度、进而是开发利润最直接相关的，在指标调整申请中对它们的 变动需求也是最多的，对弹性控制策略“容积率奖励、开发权转让、用地兼 容性”的研究具有较强的现实意义，是本文的研究重点。 论文肯定了城市规划及管理过程的弹性本质和弹性控制方法的正确性，在房 地产市场发育成熟，法制建设走上轨道、能够完全依法行政时，这种做法将更有 意义。同时，规划的时效性要求不断解决出现的新问题，确立以发展的视野看弹 性对策不断完善的科学态度。 关键词：控制性详细规划指标弹性弹性控制容积率奖励 开发权转让 土地兼容性 a b s t r a c t t h en a t u r eo fm a r k e te c o n o m ya s k st h er o l eo fu r b a np l a ni sl i m i t e d t h ee l a s t i c c o n t r o lo f r e g u l a t o r yi n d i c a t o r si st os o l v et h ep r o b l e m so fr e g u l a t o r yp l a n su n c e a s i n g v a r yi n f l u e n tf a c t o r si nt h ep r o c e s so fd r a w i n gu pa n dr e g u l a t o r yi n d i c a t o r s f r e q u e n t a d j u s t m e n ti nt h ep r o c e s so fc a r r y i n go u tt oa d a p tu r b a nc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n t d e m a n d si nt h eb a c k g r o u n do fm a r k e te c o n o m y a n dd e f i n e st h e s c o p eo fe l a s t i c r e s e a r c hi n “b i d s 、a u c t i o n 、h a n g s ”a n dc o m p e t i t i v el a n d t h ea r t i c l ee x p o u n d st h ep r o b l e mo fi n d i c a t o r s f r e q u e n t a d j u s t m e n ti nt h e p r o c e s so fr e g u l a t o r yp l a ni m p l e m e n t a t i o na n dd r a w st h ec a u s eo fe l a s t i cc o n t r o l r e s e a r c h t h e ne x p l a i nt h es u p p o r t so fo t h e rt h e o r i e s ，l i k ep h i l o s o p h y 、m a n a g e m e n t 、 e c o n o m y 、p h y s i c s ，i n d i c a t et h er a t i o n a l i t y 、e c o n o m i cf o u n d a t i o no fe l a s t i cc o n t r o l ， i n t r o d u c er e l a t e de x a m p l e si nc o u n t r ya n da ta b r o a d ，a n ds h o wt h ee l a s t i cs o u r c e 、 c o n t e x t 、p r i n c i p l e 、s u p e r i o r i t y 、s o c i a la p p r o v eo fu r b a np l a n n i n g se l a s t i ct h e o r y o n t h eb a s eo fa n a l y z i n gt h ec o n n o t a t i o na n dc o n t r o lp r i n c i p l eo fi n d i c a t o r s ，t h i sp a r t i l l u s t r a t e si n d i c a t o r s u n c e r t a i n t yi nt h ep r o c e s so f d r a w i n gu p a m o n gt h e mf a r a n d l a n dn a t u r ea r et h em o s td i r e c tf a c t o r st ol a n dd e v e l o ps t r e n g t h t h e nb e n e f i t s s ot h e a d j u s t m e n ta p p l i c a t i o n so ft h e ma r et h em o s t t h ee l a s t i c i t yc o n t r o lm e t h o d s ，s u c ha s f a r a w a r d s 、t d r 、c o m p a t i b l ec h a r a c t e r , h a v ea c t u a lm e a n i n ga r et h em a i np a r to f t h i sp a p e r i nt h ee n d ，t h ep a p e rc o n f i r m st h ee l a s t i cn a t u r eo fu r b a np l a n n i n g 、m a n a g e m e n t p r o c e s sa n de l a s t i cc o n t r o lm e t h o d ，w h e nt h er e a le s t a t em a r k e t m a t u r ei sd e v e l o p e d 、 l e g a ls y s t e mi ss t r e n g t h e na n dj u d g e db yl a w , t h ew a yo fe l a s t i cc o n t r o lw i l lb em o r e m e a n i n g f u l a n du r b a np l a n n i n g se f f e c t i v e n e s sa s k ss o l v en e wp r o b l e m sc o n t i n u o u s a r i s i n gm e a n w h i l e ，s ow es h o u l ds e et h ee l a s t i cm a n a g e m e n tm e t h o d su n c e a s i n g p e r f e c t e di nt h ep o i n to fg r o w i n gv i e w k e yw o r d s ：r e g u l a t o r yp l a n ，e l a s t i cc o n t r o l ，i n d i c a t o r s e l a s t i c i t y ， f l o o ra r e ar a t i o ( f a r ) a w a r d s ，t r a n s f e rd e v e l o p m e n tr i g h t ( t d r ) ， c o m p a t i b l ec h a r a c t e r 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得叁鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：关商绎良， 签字日期： 妒7 年 f 学位论文版权使用授权书 ，月形日 本学位论文作者完全了解苤注苤茔有关保留、使用学位论文的规定。 特授权叁鲞盘堂：可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：粤渖曼 签字日期：词年，月髟日 导师签名： 签字日期：日 第一章综述 第一章综述 1 1 控制性详细规划的实施现状 控制性详细规划( 以下简称“控规”) 作为规划管理的工具，在控制和引导 城市开发建设和环境改善中发挥了重要作用，并且许多城市，如广州、深圳，也 根据城市特殊环境深化出了更具操作性的地方编制办法，其成效有目共睹。但由 于市场经济多方因素的变动和影响，本身是操作及管理层次最强的控规，在实施 中却经常遇到大量来自建设单位的、有着各种理由的指标调整申请，导致控规的 执行效果大打折扣。 1 1 1 控规指标调整申请的主要内容 各种与土地开发效益相关的指标都有过调整需求，其中容积率、用地性质的 确定依据本身就比较薄弱，又因最直接与经济利益挂钩丽备受争论，在调整申请 所占比重也相当大，一般是容积率由低到高、用地性质由公益性到非公益性的转 变。市场经济条件下，这一方面可以理解为开发主体追求利益最大化的需求，另 一方面也可以理解为开发主体对市场风险的及时反映和回避。 1 1 2 控规指标调整问题的数字实例 在“控制性详细规划实效性评价分析”1 一文中，作者以a 、b 两市为例，说 明指标频繁调整现象。介绍a 市是我国中部地区一个省会城市，b 市是我国沿海 地区一个副省会城市，经济发展和城市建设都较快，具备考察城市规划实效性的 基本条件。a 市1 9 9 2 年以“新合村控规”开始了控规编制工作，到2 0 0 2 年共编 制了2 5 个；b 市控规于1 9 8 0 年代末迅速推行，1 9 9 0 年代末确定了“法定图则” 制度。分别对a 市7 个控规共1 7 1 个地块、b 市6 个法定图则共1 0 1 个地块的执 行效果进行检验，其中a 市用地性质与规划不完全相符的占3 8 6 、建设容积率 是规划容积率1 2 倍以上的占2 0 、绿地率不满足规划要求的占4 1 5 、建筑密 度超过规划允许值的占4 1 5 、建筑高度超过规划限高的占1 7 8 ；对比b 市分 别为1 0 9 、3 8 8 、2 0 ( 其中法定图则没有建筑密度、高度指标) 。 1 吕慧务黄明华控制性详细规划实效性评价分析2 0 0 5 年城i 】规划年会( 卜) ：9 5 3 1 第一章综述 可以看出，无论是一般意义的控规、还是有法律效力的法定图则，突破规定 指标的现象都是较为严重。并且很多情况下，由于缺乏科学依据，原定指标的确 定性并不能得到证实。 1 1 3 控规指标调整申请的多方面原因 控规调整的原因是多方面的，有经济方面的市场经济变动因素影响下的 开发建设行为的不可预见性和不确定性；自1 9 9 9 年我国广东、浙江、江苏三省 建立土地“招拍挂”制度，2 0 0 4 年各省区市普遍出台“招拍挂 和“8 3 1 大 限”要求所有经营性项目用地一律公开竞价出让，2 0 0 5 年由“招拍挂”出让的 土地已经占全部出让土地3 5 以上，到2 0 0 6 年8 月1 日起执行招标拍卖挂牌 出让国有土地使用权规定、协议出让国有土地使用权规定等一系列部门规章 的过程看，我国土地有偿使用制度已逐步确立和深化。在这个过程中，土地出让 金大幅提升，开发商出于土地利润最大化的追求，也希望通过指标调整弥补增加 的土地出让金等开发成本。 有社会方面的城市化加速阶段，新的城市功能不断出现，城市发展速度 往往超出规划预测，经济发展与空间供给不足的矛盾会不断突破指标上限；城市 建设的各种投资力量不断发生变化，产权意识的强化使投资主体利益受到关注； 工业、企业改造搬迁等优化土地配置、完善城市功能的客观因素也起着一定作用。 还有对控规本身研究深度不够而导致的矛盾控规编制中“控制有余、引 导不足”，过分强调控制，忽视了市场经济下投资主体多样性、市场形势瞬息万 变的实际，缺乏灵活性：过于迁就现状、经济分析不足控规指标不断调整现 象体现了城市建设的不确定性和以终极蓝图式的规划理想之间的矛盾。 1 1 4 控规指标调整频繁暴露的问题 市场经济下的城市建设过程中，尤其是在城市迅速发展期，控规指标调整工 作是无法避免的。即便它在优化土地配置、促进土地高效集约利用等方面起到一 定积极作用，但无论如何，指标调整在某种程度上，都是对原有控规的一种否定， 也是对控规权威性的挑战，频繁的调整也暴露出一些问题： ( 1 ) 有的地块“一调再调”，随着申请数量增长，大有取代原控规之势，严 重影响规划工作的严肃性、稳定性和管理部门的执政形象； ( 2 ) 某些控规调整缺乏全局意识，从局部角度分析还可以，但从全局考虑 则不宜，如对埘边群众、环境或整个城市形象造成“隐性伤害”： 2 第一章综述 ( 3 ) 控规调整多由公益设施、绿化等非经营性用地调整为商业、综合、居 住等经营性用地，对社会公益和生态环境建设极为不利； ( 4 ) 编制单位调查研究及经济分析不够深入，管理审批不严，造成控规编 制“低质量”和调整“高频率”的恶性循环。 1 2 提出控规指标弹性控制的由来 本次控规指标弹性研究界定在以竞拍方式获得的、由市场建设力量投资的有 偿出让地块。针对当前仍然存在的多样化土地使用方式，这种方式将逐步占据市 场主导、也是直接受市场影响、有着“政府市场”协商型特点的地块。对这 类地块的控规指标弹性控制，是市场经济下提高控规实效性的需求，适应投资主 体多元化的发展、土地有偿使用制度的深化、规划思想由管理到管制的转变和城 市规划的动态本质，一定程度上也为指标编制不准确提供一个偏正机会。弹性控 制突出了灵活性，讲究适时而变、适度而变，是避免政府计划失灵、解决指标调 整申请不断问题的有效措施，提高了控规的可操作性。 1 2 1 提高控规实效性的需求 提高控规实效性是针对市场化运作地块指标调整申请不断的现象而提出的。 高效能的规划必须具备灵活性，提供足够的机会和程序面对未来的各种变化和可 能性。增强控规的实效性不应以控规一丝不变地被实施为目标，而应力求充分发 挥其对城市开发建设的控制和引导功能，城市开发过程中对用地性质与各项指标 的调整应被视作微观经济主体对市场机遇和风险的积极反应，只要能有效防止外 部负效应，就应该是合理并得到支持的。弹性控制正适应了这动态过程，是控 规严肃性和可操作性的协调，也有效地缩短了开发管理周期、降低工作成本、提 高工作效率。 1 2 2 市场经济投资主体多元化的发展 市场经济下，城市发展不再是政府一家投资，民间资本包括外国人都可以投 资基础设施，城市建设的决策力量多元化，产权意识的强化要求在规划中考虑多 方利益需求，这是城建领域大量新问题出现、不确定因素增多的根本原因。投资 主体及开发模式的多样化带来城市建设思路的多元化，从而形成对传统规划编制 思想的冲击城市规划的内容不冉是政府事无巨细地规定做什么，而是在尊重 投资主体经济利益和确保公共利益的前提下，确定不让做什么。 第一章综述 1 2 3 土地有偿使用制度的深入展开 经营性用地的有偿竞拍制度深入展开，土地出让金提高，土地开发的运作成 本增加，促进存量土地集约利用，出资者无不想通过提高开发强度挽回“经济损 失”，面对各种理由的指标调整申请，采取适度弹性是完成经济、环境建设目标 和政府资金回笼的有效保障。同时，出于地块竞拍的公平性和投标者的心理平衡， 对区位、规模等条件类似的地块，应遵循市场经济规律，对规划条件的设定“求 同存异”，避免政府和投资方之间的直接冲突。但这并不意味着没有差异性，对 有特殊需求的地块( 如周边用地的环境补偿、历史保护区等) ，政府需要采取弹 性策略，对无法实现的土地开发价值予以经济或变相经济补偿。 1 2 4 城市规划由管理到管治的思想转变 城市规划是协调利益分配和实施公共管理的手段，其目的是以最小开支取得 最大成效。管治思想不同于管理，管治的基本含义是“促进不同组织间相互渗透 的管理方法”，核心问题是权力的重新分配，本质是政府与非政府力量之间以及 力量内部的互动。在规划管理方面，管治思想促进了更广泛的公众参与，是从上 到下的指挥和从下到上的反馈的结合，着眼于调动各方面积极性。弹性控制体现 了城市规划由管理到管治的思想转变，适应了城市建设的复杂性、综合性和市民 参与城市事务能力的提升，使多方权益表达、权益维护成为可能。 1 2 5 对城市规划非理性本质的遵循 误认为只要获得足够的信息且经过严密推理，就可制定出“科学”方案的想 法，会使规划师不由自主地陷入“理性无知的泥渣”。首先，城市规划的对象一 一城市本身是动态的，其内部多种因素彼此间或与外部时刻发生信息、物质、能 量交换。正如美国规划师艾拉s 劳里所感叹的那样：“由于城市的一切都纠缠 在一起，使规划工作者这些年来一直是知识的囚犯。”2 其次，收集信息的规划师 也是凭着经验对现有信息进行收集取舍，在很大程度上靠的是直觉和偏好，分析 推理过程更是主观随机的。还有，在规划编制和实施的过程中充满了来自各种利 益的个人和集团的影响，实施结果无疑是多种利益集团的博弈。因此，研究主体、 客体与研究思路的多重不确定性需要规划具有一定弹性。 2 美 艾拉s 劳里模型设计简史美国规划师协会会报 j ，1 9 6 5 ，3 1 ：1 5 8 4 第一章综述 1 2 6 控规编制的技术性差异 现行控规指标大多由规划师根据用地性质及区位套用经验值，对土地经济、 开发方式和政策研究不够，缺乏坚实的科学支撑，说服力不强。有的根据主观空 间设想，对条件相似的用地，却采用“求异”的开发强度规定，很难证明这样做 是否必要和合理。加之规划人员的个人分析能力及远见度不同、对影响因素的掌 握水平参差不齐，使得同一地块在不同的规划设计人员手中得出不同控制标准， 弹性控制一定程度上是对指标编制不准确的包容和偏正。 1 3 本文研究的内容、方法、框架与意义 1 3 1 研究范围界定与主要内容 1 3 1 1 研究地块范围界定 国有土地使用权包括划拨使用权和出让使用权两类。随着土地有偿出让方式 的深入普及和制度深化，本文的弹性控制研究界定在以招标、拍卖、挂牌方式出 让的、有竞争要求的地块，如商业、旅游、娱乐和商品住宅，有经营及竞争意向 的工业、基础设施及其它用地等。这类用地的市场化运作力度大、受影响因素复 杂、及时应变能力需求高。 1 3 1 2 研究主要内容 理想主义指向的规划编制与现实主义指向的规划实施在方法论上即是一种 悖论，这种矛盾在中国经济快速发展时期表现得尤为突出。可以说，控规在实施 过程中不调整是不可能的。既要维护控规严肃性、保障公共利益，又要允许基于 市场原则的土地资源分配调整，控规发展似乎走进两难境地。解决这种现实问题， 需要从控规的弹性需求为切入点讲起，以影响土地开发效益最大的容积率、用地 性质为例，提出容积率奖励、开发权转让、兼容控制的弹性策略研究，分析其合 理性、应用价值，完善其操作规程，将弹性控制视作规划管理一个重要研究方向， 体现了对市场经济和城市规划本质的双重理解。 1 3 。2 研究思路与方法 在分析控规频繁调整现状及其不可避免性的基础上，引入弹性控制的需求背 景，在广泛参考城市规划及管理学、经济学书籍、学术期刊和相关文献后，通过 各种理论分析和实例阐述，明确以弹性控制思路提高管理效力和效果的正确性。 第一章综述 1 3 2 1 系统分析 系统分析存在的问题及影响因素，回归具体问题，并归纳出解决问题的指导 原则，这个过程自始至终包含着分析与归纳的研究方法。对城市规划运用系统分 析法，将城市视为一个由各种流动的、相互关联的经济和社会活动组成的大系统， 结合城市经济和社会等方面要求，运用系统分析法研究各要素的现状、发展与构 成关系，强调理性的分析、结构的控制和系统的战略。 1 3 2 2 理论分析 分析哲学、管理学、经济学、物理学的弹性控制论证。在具体的指标弹性对 策研究方面，提出集约用地理论、福利经济学观点和精明增长理论对容积率奖励 的理论支持；提出“混合用地”理论、城市“生长、变化、流动”理论、后实证 主义哲学和新古典经济学家对兼容用地的理论支持。 1 3 2 3 实例分析 国内对弹性对策的研究尚处于起步期，案例介绍以北京、上海等大城市的初 步实践为主。在引用国外案例时，容积率奖励以美、日通过该对策促进拥挤区的 开放空间和防灾避难场所建设为例；开发权转让以美、英、法、澳在历史建筑( 街 区) 和滨水、农田等生态环境保护上应用该对策为例：土地兼容性以新加坡“白 色地段”为例说明扩大用地兼容类别和混合使用的优势。 1 3 3 研究框架 控规各项指标 都是有弹性的 - 容积率奖励_ - _ ，m 。li 提出问题 l7 1 分析问题 7 l 解决问题 l 开发权转让 jljl 扩大兼容性 市场经济因素 控规执行现状 h 1 - - 土地制度因素 规划思想因素 编制技术因素 第一章综述 1 3 4 现实意义 弹性控制对策作为应对市场经济下的规划管理方法是必要的。从2 0 年来控 规的编制发展看，土地使用从“刚性”向“弹性”的渐变，反映了控规编制由“政 府主导”逐步向“市场选择与政府干预并重”的演进。将弹性思路灌输于规划管 理之中，有利于在协调公共与私人利益、尊重宏观调控与避免政府失灵、优化市 场机制与避免市场失灵等土地使用与规划建设管理过程中寻求一个平衡点，实现 经济、社会、环境可持续发展。 1 4 概念释义 1 4 1 弹性 “弹性 一词来源于物理学，指某一物质对外界力量的反应力。经济学上对 弹性的定义是“一变量对另一变量的微小百分比变化所作的反映”3 。“弹性”也 称柔性，一般指事物围绕其固有的基准，在保持本质特征前提下的可变化性。变 化幅度大，表明其弹性较强，反之，则较小。城市规划的弹性主要是指在确保规 划原则性内容得到控制的前提条件下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性 和应变能力。在城市规划领域，一定意义上规划( pr ) 可看作是市场( s i ) 的 函数，即pr = f ( s1 ，s2 ，s - - - - - sn ) = f ( s i ) ，式中s1 、s2 、s3 s1 1 指具有不确定性的市场因素，只要其中一个因素变动，就会导致规划本身做 出相关反应，这种反应的灵敏程度就是弹性4 。 1 4 2 指标体系 指标体系作为控规编制的核心，是规划管理的主要依据，分为规定性与引导 性指标。前者是相对确定的，后者是参照执行的。规定性指标包括：用地性质、 建筑密度、建筑控制高度、后退建筑线、容积率、绿地率、交通出入口方位、停 车泊位和其它需要配建的公共设施。引导性指标包括：人口容量，建筑形式、体 量、风格、色彩及城市景观风貌、环境等方面的要求。所有控制指标的总和构成 了控制性详细规划的指标体系( 如表1 ) 。 3 程岽帧，蔡一鸣关于弹干牛理沦的几点拓展：j 学术研究，2 0 0 3 ， ( 1 ) ：3 9 4 乇力成张颖市场经济与f 二地利用规划 j 7 中国土地科学，2 0 0 3 ，( 2 ) ：9 - 1 5 7 第一章综述 表1 控制性详细规划控制指标一览表 指标名称 内容说明 用地性质 规划用地的使用功能，可根据用地分类标准进行划分 用地面积规划地块划定的面积 建筑密度 通常以上限控制 规 建筑控制高度 由室外明沟面或散水坡面量至建筑物主体最高点的垂直距离 定 建筑红线后退距离通常以下限控制 性 容积率根据需要制定上、下限 指 绿地率通常以下限控制，不包括屋顶、晒台的人工绿地 标 交通出入口方位含机动车出入口方位、禁止机动车开口地段、主要人流出入 口方位等 停车泊位及其他需通常以下限控制。其他设施的配置包括：居住区服务设施( 中 要配建的公共设施 小学、托幼、居住区级公建) 、环卫设施( 垃圾转运站、公共 厕所) 、电力设施( 变电站、配电所) 、电信设施( 电话局、 邮电局) 、燃气设施( 煤气调气站) 引人口容量 导 建筑形式、体量、 性风格、色彩要求 指 其他环境要求 标 1 4 3 经济外在性 经济外在性即通常所说的外部经济效益，指的是一种经济活动( 交易、生产、 消费等) 没有完全被市场价格所反映的额外成本或收益。 经济外在性是导致市场失灵的重要因素，由于这些因素的存在，对城市资源 的规划与管理中，政府作为公共利益的代表，必要时需对市场进行干预，避免外 部经济负效应，弹性管理对策就是其中重要的手段之一。 第二章弹性控制的理论支持和相关实例 第二章弹性控制的理论支持和相关实例 一个有效的控制系统可以保证各项行动是朝着组织目标方向进行的。由于通 常情况下，组织的目标并非单一的、而是多重目标的组合，因此，影响因素会更 加复杂、多样，且容易彼此交织、相互作用，增加目标实现过程中的不可预见几 率。有效的控制系统应在面对某种突发的、无力抗拒的变动下，仍能发挥作用。 也就是说，有效的控制系统应该具有弹性。 2 1 相关学术领域的弹性控制论证 2 1 1哲学的矛盾特殊性原理 矛盾特殊性原理是指在矛盾普遍性原理的指导下具体问题具体分析，视情况 不同，采用不同方法，具体分析事物的特殊性，将这种解决问题的方法通俗的比 喻成：“一把钥匙开一把锁”，而不能“眉毛胡子一把抓。具体问题具体分析的 方法要求用动态的观点处理问题，否定用孤立静止的观点对待处于变化中的事 物。在规划管理中引入弹性控制思路也是同样道理，否定了终极蓝图模式，应对 新情况、提出新办法、解决新问题，提高规划适应性。 2 1 2 管理学的弹性控制方法 弹性管理是以规范化的制度管理为基础、提高管理过程中灵活机动性的管理 方法，通过一定的管理手段，使管理对象在约束条件下，具有自我调整、自我选 择、自我管理和适应环境变化的余地，体现原则性和灵活性的统一。弹性管理要 求根据内部诸因素和外部环境的变化，突出变通性，以动态管理达到预期目标5 。 在管理过程中注重平衡和谐，诠释“中庸”思想的“无过与不及、无过严过宽或 过刚过柔”，实质是在发展中不断协调、刚柔并济“。反映在规划思想上，就是 在应对市场经济的不确定性中，抓住原则性控制要素和刚性控制内容，在规划思 路、指标体系上则具备一定的弹性，体现规划适应程度。 5 i 新民，朱静芬，黄竟彦现代弹性管理理论的初抓，i 海管理科学 j 2 0 0 4 ( 1 ) ：5 5 6 钟海燕浅议弹性管理模式，乡镇企业研究【j 第二章弹性控制的理论支持和相关实例 2 1 3 经济学的非确定理论 非确定理论是经济学研究中的重要理论之一，经济不确定性很大程度上影响 一种事物分析预测的可行性或可信性。规划的不确定性不仅存在于规划编制过程 中，也同样存在于规划实施过程中，表现在内部编制过程中信息、技术、目标的 不确定性和外部实施所处的不断发展变化着的环境不确定性7 。将非确定理论引 ，入城市规划的编制与实施，是实施弹性控制的思想依据，非确定理论并非回避城 市系统的不确定性，而是积极鼓励用非确定思想对各项影响因素进行定性分析， 并研究相应的弹性控制范围，使规划实施更趋科学合理。 2 1 4 物理科学的混沌理论 混沌是关于系统整体性的科学。所谓混沌，简言之，就是有序与无序、确定 与随机、简单与复杂的统一。混沌现象作为是2 0 世纪物理科学的第三次大革命8 ， 引发了人们对复杂性问题的研究。将混沌理论引入城市规划研究，认为城市作为 复杂的巨系统从根本上是无法准确预测的，也就是说不可预言性是系统固有的。 混沌思想为现代城市规划关于一切建设行为都不是唯一的、而是围绕某一基准范 围弹性选取的弹性新思维的建立提供强有力的理论支持。利用混沌理论描述的多 种可能性，分析、解决规划方案中出现的过于庞杂及不可预知的反馈，可以有效 减少以往规划工作的失误和预测偏差问题。 2 2 弹性控制的合理性体现 2 2 1自由裁量与弹性控制 作为复杂巨系统的城市所面临的问题无论在数量上还是速度上，都已远非过 去所比，由此带来规划问题的复杂性、不确定性和规划决策需求的及时性、动态 性，决定了t l 由裁量权存在的必要性。在市场经济飞速发展期，新问题不断出现， 自由裁量权所赋予的灵活性，能及时对规划中出现的新问题做出反应，是应对“变 革”和“转型”期的种种挑战不可缺少的权能。弹性控制提供了管理部门应对城 市建设迅速发展情形下所必需的t l 由裁量权。 7 吴次芳，邵镬珍j 十：地利用规划的非理性、小确定性和弹性理论研究，浙江大学学报( 人文社会科学 版) ：j 2 0 0 5 ( 4 ) ：1 0 1 8 董颖混沌带给城市规划的启示一从无序中寻找备序 j 重庆建筑大学学报，2 0 0 2 ( 2 ) l o 第二章弹性控制的理论支持和相关实例 2 2 2 城市经营与弹性控制 弹性控制提供的灵活性使城市的企业化运作成为可能。所谓城市经营，就是 拥有城市产权的政府按照企业化管理模式，深化城建投融资体制改革，尊重价值 规律，广泛吸纳民间资本参与城市建设。经营城市的领域十分宽广，土地资源是 城市最大资本，在经政府运营逐步投入市场后，土地资源得到合理配置、利用率 明显提高。在这个过程中，政府职能发生根本转变，即由单一的公共财产“守夜 人”的监管角色转变为负责城市资产保值升值和最佳配置的资本运作者的多重角 色，其中土地开发控制指标的灵活调节度是城市经营的筹码。 2 2 3 产权决策力与弹性控制 弹性控制为产权意识强化下的多样化、市场化力量参与规划决策提供可能。 按照市场经济的游戏规则，出资者可以根据出资额享有相应份额的决策权，当某 一块土地出让给开发商时，这个开发商便享有相应的土地开发权和收益权当 然是在接受政府某些规定的前提下。明确的产权能够把受益或受损规定到个人， 产生一种激励，出于利益最大化需求，开发商必然试图影响甚至参与这块地的规 划决策。由此看出，这些土地的经营在某种程度和某个时间段内是由城市政府和 开发商合作经营的，关于这类土地的规划决策，自然也就不能仅由城市政府说了 算，应该采取政府原则指导下的弹性控制。 2 2 4 激励及约束机制与弹性控制 弹性控制的调整区间提供了激励与约束机制发挥作用的空间，在这个弹性控 制区间内，政府和开发商进行互惠活动。激励机制是一种能起到加强和激发动力， 引导和推动行为指向目标的鼓励策略，如政府方面以增加容积率、转让开发权等 诱导因素，借助民间力量完成城市综合建设，解决以往行政跟不上开发建设、基 础设施改造难的问题；约束机制是指在城市规划决策过程中，地方政府推出严格 的开发规章，对开发程度提出限制与附属条件，如奖励最高限不得超过多少、基 础设施及重要建筑物的更新改造与保护等条件。弹性度的把握成为充分发挥激励 与约束作用的关键。 2 2 5 纳什均衡与弹性控制 弹性控制有利于个人理性与集体理性的协调，达到最优化决策的纳什均衡9 9 “纳什均衡足博办论中的一个重要概念。指的是在没有任何外在强制力的约束时，当事人按照制度安 1 l 第二章弹性控制的理论支持和相关实例 状态，虽p 双方选择各自最优战略的组合。在人们印象中，城市规划经常扮演公众 利益代言人的角色，强调集体理性，因而在个体经济利益最大化的市场原则中， 时常以市场主体对立面的姿态出现。规划人员注意到，规划要发挥作用不应只停 留在理想状态的表达，而应关注实际对象，协调的办法不是否定个人理性，而是 在规划实施中充分认可个人理性，给予他们表达意愿的权力，参与规划协商。同 时，也只有在兼顾二者利益、构成纳什均衡下的制度安排才是最有效的。 2 3 弹性控制存在的经济基础 弹性控制是市场经济的产物，必然存在于一定经济基础之上，市场秩序的稳 定与完善、市场灵活性的加强是弹性控制存在的经济基础。 2 3 1市场秩序的稳定与完善 城市建设的弹性控制通过一系列环节影响市场经济的运营，同时市场秩序的 稳定与否也直接影响到弹性控制策略的制定与实施。 2 3 1 1 公平稳定的市场秩序是弹性控制发挥效应的前提 任何事物的发展演化都需要秩序的约束，秩序是使事物按照正确路径发展的 保障。弹性控制是一定制约下的“自由”，稳定的市场秩序、公平的市场环境才 能使不同阶层的个体、企业加入到市场经济大潮中，促进资本流通，获得建设开 发基金，发挥弹性控制效应。 2 3 1 2 调动市场秩序下的能动性是弹性控制的主要目的 市场经济的成功就在于能充分调动个体或群体的能动性，促进经济发展。弹 性控制的有效作用在于积极调动了各类型、各阶层的市场力量参与进来，创造丰 富而舒适的城市空间。由此，弹性控制策略的建构应以调动市场主体的能动性为 主要目的之一，更有效地促进城市建设发展。 2 3 2 市场经济灵活性的逐步加强 2 3 2 1 灵活的市场是弹性控制得以保持的基础 市场的分散化使市场经济更加自由、灵活，只有这种多元化、灵活的市场才 能保证市场经济的弹性和活力。城市建设中弹性控制的内容是多元的，完善过程 也是不断变化的，大部分控制内容随市场经济影响而变。灵活的市场环境提供了 排而各 | 进行最优化决策所构成的战略组合。 第二章弹性控制的理论支持和相关实例 弹性控制发挥作用的空间，是弹性控制得以保持的基础。 2 。3 2 2 变化的市场是弹性控制策略调整的原因之一 市场经济在具体时间段、空间点是不断变化与调整的。对城市建设而言，在 经济基金雄厚、城市开发热的时间段内，应着重城市实体空间控制，避免破坏城 市风貌；在基金薄弱的时间段内，应以开发某个项目为触媒，带动周边地区建设。 因此，弹性控制策略的调整应密切关注市场动态，与之协调。 2 4 国外土地开发管理的弹性控制方法 2 4 1美国新区划条款 美国区划法虽然以法律的形式规定土地开发用途与强度，严肃性较高，但也 在不断完善后，于1 9 6 1 年的新区划法中增设了体现城市活力与灵活性的容积率 奖励、开发权转让、规划单元开发等城市设计引导条款。避免了任何无关大局的 调整都要经过严密法律程序的繁琐性，提高了区划的适应性。在区划管理的“预 定用途”方面也放宽了用途规定的精细度，避免用途规定越精细、修改频率越高 的现象。因此，即便在严肃的区划法中，土地使用也要考虑适当放宽规定的细致 度，引入灵活性。 2 4 2 澳大利亚“绩效区划 绩效区划不是通过土地使用性质、容积率等“硬指标”来管理土地使用的， 而是以某产业( 或混合产业) 在土地上的活动是否符合一系列的环境绩效指标来 决定土地开发强度的，包括噪声、废气、废水、振动、反光、臭味、粉尘和交通 流量等环境指标1 0 。只要符合指标，土地可作任何用途。也就是说在绩效区划中， 规划审批放宽了传统用途、密度和设计的直接限制，强调的是建设项目本身对环 境、邻里和基础设施的要求和影响。虽然弱化了“功能分区 ，却强化了对建筑 的环境干扰、使用形式的控制。从日益复杂的产业创新要求看，绩效区划的适应 性大大提高，常被称为灵活区划，只要满足环境、邻里、基础设施的要求，业主 和开发商可自由地使用土地，容许土地混合使用，开发项目的灵活性较高。 在我国提高“控规”覆盖面过程中，适度引入绩效管理办法，是提高城市生 态环境、人居环境质量和提高规划灵活适应性的重要手段，尤其适用于工业园区 等未定性区片的开发。 1 0 仇保兴中国城市化进程中的城市规划变革 m j 同济大学，2 0 0 5 ：1 9 0 1 3 第二章弹性控制的理论支持和相关实例 2 5国内控规研究中的弹性管理办法 2 5 1 广州的规划单元编制 规划管理单元采取“整体计划发展”的办法，放宽传统密度限制条例的硬性 规定。将一个规划单元通过分析论证，划分为若干分区，引入分区平衡法，在单 元内的用地主导性质、建设总量确定的情况下，不必强行固定各分区的建设性质 和建设强度( 有特殊功能和景观要求的除外) ，以鼓励整体的、有条件的大规模 发展。只规定整个单元的相关用地强度指标，有利于规划行政管理的灵活性与权 威性，如严格控制净用地面积，实际是控制主次干道等道路红线的面积；严格控 制总建筑面积，实际是控制综合容积率，规划管理单元内的部分地块容积率可适 当提高，但其它地块必须相应降低，这是一个协调过程，最终保证总建筑面积不 突破总指标：严格控制开敞空间规模和数量，实际是有效保证居民生活质量，开 敞空间是城市建设中最容易被侵占的，在规划单元内允许调整其位置、甚至形状， 但不得减少数量和规模；严格配套设施项目，与开敞空间控制目的一致。以上几 项指标虽是强制性的，但在实施过程中充分体现了灵活的特征。 2 5 2 北京的建筑高度控制 北京在建筑控制高度指标调整研究中，提出“高度控制分级”概念，主要依 据城市高度管理中的刚性因素和弹性因素的需要力度不同。刚性因素包括：城市 文物保护、特色风貌和肌理保护因素；上层次城市景观控制要求；技术控制因素， 如航空港、电台、电信、微波通信、气象台、卫星地面站、军事要塞工程等周围 的建筑。弹性因素包括：城市轮廓线、街道比例和尺度、城市重点景观视廊等， 以弹性因素影响指标确定的基本技术手段为城市设计1 1 。将各地块的高度控制按 刚性、弹性影响，分为三级：a 级严格控制区，即以上所说的工程技术控制 区和j 力史文化保护区；b 级城市设计控制区，即城市重要风貌控制区，建筑 高度可有小幅调整；c 级城市一般控制区，高度控制相对灵活。同时，不同 类建筑( 民用、工业、农业) 按各自建筑高度设计规范再分类，形成“控制分级、 高度分类与详细数值控制”的综合控制管理办法。a 级高度控制原则上不能突破， 修改只能是高分类至低分类的单向调整：b 级高度控制根据城市设计要求和修改 意见，允许有一定幅度调整：c 级高度控制为指导意见，在不突破用地环境指标 i i 恽爽北京建筑控制岛度指标调整现状研究建筑控制高度指标 j 城市规划，2 0 0 6 ( 5 ) ：3 9 1 4 第二章弹性控制的理论支持和相关实例 的情况下，可以调整不同高度分类。 2 5 3 深圳的法定图则 法定图则的建立虽然强化了规划的法制化和规定性，但其编制基础也是有一 定弹性的，如重要的容积率指标的确定依据是深圳市城市规划标准与准则的 容积率指标区间。同时，在法定图则编制技术的修订过程中也作了有益尝试，改 变通则式的统一编制模式，制订开放性的编制技术结构，针对不同地区特点和管 理要求，如基本建成区、新发展地区和生态保护地区，制订不同的编制内容和法 定重点，考虑地区建设需求，编制刚性与弹性相结合的控制指标体系。如基本建 成区由于涉及更多的现状利益关系，规划以“刚性”控制为主，编制深度较为细 致严格；新发展地区由于面临更多不确定性，规划留有较多弹性，提供多种选择 机会。另外，在市政基础设施、文化教育用地等公益性用地，强化对用地性质的 控制，对开发强度可不作硬性规定；在商业开发用地，则对开发强度严格控制， 但对土地的利用性质可留有一定调整余地。 2 6 弹性规划的探讨 “城市规划是一系列复杂感知、行为及各种城市行为者之间相互作用的协议 结果，因而被看作是一种契约和协议的表达。州2 这种观点强调规划应当引导而不 是抗拒市场，为了适应市场多变性，城市规划需要保留灵活性和应变性，改变规 划管理缺乏弹性的现状。在分析城市规划的弹性源、弹性规划的主要内容、规划 优势和社会认同问题的基础上，肯定弹性规划是发展趋势所在。 2 6 1城市规划的弹性源 城市规划的对象城市，是一个不断增长的有机体。从名称和实质上讲， 规划就是一种计划，俗话说“计划没有变化快”，城市规划在某种程度上也和天 气预报一样，对未来预测存在先天的不确定性，规划从制定到实施都是一个动态 过程。终极目标式的规划肯定会与城市发展相矛盾，包括规划目标与市场目标、 近期目标和远期目标都会有矛盾。城市规划对象的变化性、规划过程的不确定性 和动态性、规划目标的矛盾性是为什么规划要有弹性的根本原因。 1 2 戴维珲 城市礼会空间结构 第二章弹性控制的理论支持和相关实例 2 6 2 弹性规划的主要内容及原则 弹性规划是市场经济的产物，早在2 0 世纪6 0 年代波兰、法国、西德等国家 就开始了弹性发展思路和发展策略的研究。弹性规划的核心是研究城市结构的有 机性和持续性，强调在以建议性和方向性为主的框架性战略规划中，给规划参与 者留有一定的实施空间。弹性规划的实施包括目标和内容两方面： 目标弹性变被动执行为主动引导，制定一系列与弹性土地利用规划相配 套的发展政策，丰富未来发展的多种可能性描述； 内容弹性各地根据需要对规划控制指标采取灵活、适度的调整，鼓励用 地安排的有效性，在指标预测上留有浮动区间和回旋余地。这里，弹性区间的合 理性和弹性控制效果的科学评价是关键。 弹性规划应遵循两个原则： 范围原则根据规划目标可能变化的幅度，规定相应的范围或者说上下限 作为约束条件； 时空原则弹性目标在时间上要保证目标的超前性、预测性，在空间上应 站在区域宏观尺度上总体控制。 2 6 3 弹性