（城市规划与设计专业论文）苏州环太湖地区空间管治实施研究.pdf

m a s t e rd i s s e r t a t i o no fs u z h o uu n i v e r s i t yo f s c i e n c ea n d1 e c h n o l o g y r e s e a r c ho n s p a t i a lg o v e r n a n c e a n d e x e c u t i o ni nc i r c u m t a il a k er e g i o n i n 一 s u z n 0 u m a s t e rc a n d i d a t e ：j i a n gs h u n j i e s u p e r v i s o r ：y a n gx i n h a i ( p r o ) m a j o r ：u r b a np l a n n i n ga n dd e s i g n s u z h o uu n i v e r s i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y s c h o o lo fa r c h i t e c t u r ea n du r b a np l a n n i n g j u n e ，2 0 1 0 苏州科技学院学位论文独创性声明和使用授权书 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声 明的法律结果由本人承担。 论文作者签名： 学位论文使用授权书 苏州科技学院、国家图书馆等国家有关部门或机构有权保留本人所送交论文的复印件和 电子文档，允许论文被查阅和借阅。本人完全了解苏州科技学院关于收集、保存、使用学位 论文的规定，即：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文 的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以采用影印、缩印、数字化或其他 复制手段保存汇编学位论文；同意学校在不以赢利为目的的前提下，用不同方式在不同媒体 上公布论文的部分或全部内容。 ( 保密论文在解密后遵守此规定) 论文作者签名： 指导教师签名：1：；舀 日期2 q ! q 年巫月坠日 日期2 q ! q 年月t 日 苏州科技学院硕士学位论文 摘要 摘要 苏州环太湖地区不仅拥有丰富的自然文化资源，同时肩负着区域生态安全 保障与城乡协调发展两大使命。自上世纪9 0 年代以来，苏州环太湖地区城镇化水 平飞速提高，但总体社会经济发展水平仍较为落后。同时，过度的城镇空间扩张， 资源利用不合理等，致使环境问题日益突出。 科学发展观的提出，结合管治的基本理念、以及行为学，城市地理学相关 理论，从实证可操作角度，为解决地域性空间管治的失效问题提供了新的思路。 本文正是借鉴了上述研究成果，首先，对空间管治实施的基础理论框架进行疏理， 把握地域演化特征，对导致失效的行为进行博弈剖析，总结症结原因。其次，从 整体性角度进行目标建构，提出两大战略对策特征差异化战略、整合渐进式 战略。特征差异化的战略对策，即基于特征分区区划与地域演化规律，有重点地 提出差异化策略；整合渐进式战略对策，即通过联络协调与特别区划，以实现在 时空维度上的整合目标。最后，从行政、法律、经济( 财政) 、土地、社会参与 等方面提出空间管治实施的保障机制。 关键词：苏州环太湖，空间管治，战略，策略，实施 a b s t r a c t a b s t r ac t c i r c u m t - a il a k er e g i o ni ns u z h o un o to n i yp o s s e s s e st h er i c hn a t u r a lc u l t u r a l r e s o u r c e s ，b u ta l s o tp i a y sam o r ei m p o n a n tr o l e mr e g i o ne c o l o g i c a ls e c u r i t ya n d c o o r d i n a t e du r b a n r u r a ld e v e l o p m e n t t h el e v e lo fu r b a n i z a t i o ni nc i r c u m t a il a k e r e g i o ni ns u z h o uh a se n h a n c e dr 印i d i ys i n c e l9 9 0 s h o w e v e r ，i ng e n e r a l ，t h ei e v e lo f s o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n ti s s t i l ll o 、m e a n w h i l e ，u r b a ns p a c ee x p a n s i o n e x c e s s i v e l y ，t o g e t h e rw i t ht h ei m p r o p e re x p l o i t a t i o no fl a n dr e s o u r c e s ，e t c ，t h u sm a k e s e n v i r o n m e n tp r o b i e m sm o r ea n dm o r e v e r er e c e n ty e a r s u n d e rt h eg u i d a n c eo fs c i e n t i f i cd e v e l o p i n gv i e w p o i n t ，c o m b i n i n gt h eb a s i c i d e ao fg o v e m a n c ew t ht h et h e o r i e so fb e h a v i o ra n dg e o g r a p h ys c i e n c e ，i td o e ss h o w t h eb r i g h tw a yt h a th o wt os o l u t et h ep r o b l e m so fr e g i o n a ls p a t i a lg o v e m a n c e 丘o ma p o s i t i v ea n a i y s i sv i e w t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rl e a r n s 丘o mt h e 仔u i to ft h er e s e a r c h f i r s t l y r e o 唱a n 泣i n gt h et h e o r e t i c a l 丘a m e w o r ko fs p a t i a lg o v e r n a n c ea n de x e c u t i o n s u m m a r 注et h ec r u xo ft h er e a s o n sb yt h er e g i o n a le v o l u t i o n 佗a t u r e s 锄db e h a v i o r g a m ea n a l y s i s t h e nc o n s t m c tt h eg o a i so nt h ew h o l ea n dp r o p o t w os t r a t e g c c o u n t e r m e a s u r e s _ t h ef b a t u r ed i 肫r e n t i a ls t r a t e g ya n dt h ei n t e g r a t e dp r o g r e s s i v e s t r a t e g y t h ef o r m e ro n ei s t og i v et h et a 唱e t e dt a c t i c st h r o u g ht h e 亿a t u r es p a t i a l z o n i n g 锄dr u l e so fr e g i o n a le v 0 l u t o n ；t h el a t t e ro n ei s t oa c h i e v ei n t e g r a t e dt a r g e t si n s p a c ea n dt i m ed i m e n s i o n sb ye s t a b l i s h i n gt h ec o n t a c t sa n dc o o r d i n a t i o nz o n i n g l a s t l yt h eg u 盯a n t e em e c h a n i s mi sp u tf o n v a r df o rs p a t i a lg o v e r n a n c ea n de x e c u t i o n ma s p e c t so fa d m i n i s t r a t i v e ，i e g a l ，e c o n o m i c ( f i n a n c - a 1 ) ，l a n d ，s o c a lp a r r t i c i p a t i o n ，e t c k e y w o r d s lc i r c u m - t a il a k er e g i o nl ns u z h o u ，s p a t i a lg o v e r 舱n c e ，s t r a t e g y ， e x e c u t 0 n n 目 录 摘要i a b s t r a c t i i 目录i i i 第一章导论l 1 1 研究背景l 1 1 1 从城镇扩张看太湖的生态威胁l 1 1 2 从价值驱动看太湖的资源利用l 1 1 3 从制度背景看环太湖的地区管理2 1 2 研究意义2 1 3 研究领域。2 1 4 研究内容3 1 5 研究方法与技术路线3 第二章空间管治与实施的基础认知5 2 1 空间管治的基础认知5 2 1 1 管治的内涵5 2 1 2 管治与管制6 2 1 3 管治与空间管治7 2 1 4 空间管治的理论框架7 2 2 空间管治实施的基础认知9 2 2 1 空间管治实施的主体与对象9 2 2 2 空间管治实施的研究动态9 2 3 环湖地域空间管治的基础认知1 l 2 3 1 环湖地域的基本特征1 l 2 3 2 环湖地域的基本类型l2 2 3 3 环湖地域空间管治实施的基本思路1 3 第三章苏州环太湖地区空间发展概况及特征分析l 5 3 1 苏州环太湖地区基本概况15 3 1 1 区域背景概况15 3 1 2 社会经济概况l6 3 1 3 空间发展概况l8 3 2 苏州环太湖地区的地域演化特征分析2 0 3 2 1 圈轴推进，湖岸空间近城化2 0 i _l 录 2 2 3 2 3 结构失衡。特质空间离散化2 3 第四章苏州环太湖地区管治失效及症结分析2 5 4 1 空间管治失效的表现2 5 4 1 1 管治空间的突破问题2 5 4 1 2 空间管治的失配问题2 6 4 2 空间管治失效的行为分析2 7 4 2 1 行为利益相关方的基本情况2 8 4 2 2 导致管治失效的行为博弈分析2 9 4 3 症结总结与成因判定3 l 4 3 1 求同不存异，忽视了地域的主导功能特征3 l 4 3 2 保而不偿，忽视了地区发展的基本诉求3 2 4 3 3 管而不治，实施行为缺失法定依据3 3 4 3 4 治而不合，实施行为缺失整体引导3 4 第五章苏州环太湖地区空间管治的目标及对策3 5 5 1 空间管治目标及原则3 5 5 1 1 空间管治的目标建构3 5 5 1 2 空间管治的理念原则3 6 5 2 空间管治的整体战略3 7 5 2 1 特征差异化战略3 7 5 2 2 整合渐进式战略3 8 5 3 空间管治的分区策略4 l 5 3 1 特征分区界定及区划4 1 5 3 2 城镇发展促进区的空间管治策略4 4 5 3 3 生态核心保护区的空间管治策略4 6 5 3 4 景村特质引导区的空间管治策略4 8 5 3 5 基于时空维度下的整合渐进策略5l 第六章苏州环太湖地区空间管治的实施机制5 4 6 1 行政机制5 4 6 1 1 组织市域环太湖综合协作管治机构5 4 6 1 2 明确综合管治机构的主要职能与任务5 6 6 2 法律机制5 8 6 2 1 跟进环太湖地区的立法工作5 8 6 2 2 加快地方规划的合法化进程5 8 1 录 5 9 5 9 5 9 6 3 3 探索多元化的市场融资渠道6 l 6 4 土地机制6 2 6 4 1 优化结构，探索受限地区土地盘活机制6 2 6 4 2 循序渐进，探索村庄迁并挂钩机制6 2 6 4 3 合理利用，探索城乡宅基地置换机制6 3 6 4 4 集约经营，建立股田合作土地流转机制6 3 6 5 社会机制6 4 6 5 i 建构社区型参与机制6 4 6 5 2 加强引导与宣传机制6 6 第七章结论与展望6 7 7 1 研究结论6 7 7 2 研究创新点。6 7 7 3 研究不足与展望6 8 阳件6 9 附件一。苏州太湖国家旅游度假区调研提纲6 9 附件二。苏州市吴中区环太湖地区调研提纲7 l 附件三。苏州市高新区环太湖地区调研提纲一7 3 附件四：苏州吴江市环太湖地区调研提纲7 4 参考文献7 6 图纸目录7 8 致谢8 0 作者简介8 l v 章导论 系统相互 作用最为明显的区域。同时，苏州新一轮的总体规划中确定环太湖地区是市域远 期生态战略支撑最重要的功能区域。苏州环太湖地区凭借得天独厚的自然生态资 源及人文景观价值资源，较早地孕育了具有典例地域特征的城乡空间聚落。 自上世纪9 0 年代以来，苏州环太湖地区社会经济的高速发展，城市建设规模 扩大、交通设施建设速度加快以及开发旅游等，占用了大量的稀缺性土地。传统 的滨湖聚落空间，以及生态功能遭到破坏，城乡面貌发生剧变。在空间建设过程 中，产生了突出的矛盾与困境，具体表现在以下三大方面。 1 1 1 从城镇扩张看太湖的生态威胁 由于陆上或以及临河岸生态功能区城镇的人工环境建设。湖滨的湿地、河口、 湖体等重要生态要素出现了不同程度的污染与破坏。环太湖地区是城市起源与发 展的命脉区域，是生态敏感脆弱区域，有着优越的生态位势，关系到城市及区域 的生存与发展。随着城市化进程的迅速推进，环湖周边各种人类建设活动加速了 地区的能源消耗、生态退化和环境污染，给生态系统造成严重威胁。因此，从地 区建设规划的角度，研究如何维护持久的生态功能就十分紧要。 1 1 2 从价值驱动看太湖的资源利用 这里的环太湖地区属于滨水区研究范畴。因此，其不仅有空间的指向性，同 时还包括心理的亲水性与景观愿望。因此，环太湖地区同样有着与滨水地区开发 一样的驱动力，但要区别的是：环太湖地区不仅仅是滨水区，其在更高的层面， 肩负着区域远期战略发展与生态安全支撑的重任。一方面，环太湖地区流域河道 纵横、湖泊众多、可利用的土地资源本来十分紧缺，征地拆迁成本高。另一方面， 由于滨湖景观资源的稀缺性，受经济短期效益驱使，环太湖岸线占用，亲水资源 的无序开发等行为趋之若鹜，缺失协调。 随着社会经济的发展，环太湖地区功能的重新定位与转型，急需要结合远期 发展目标进行综合调控与管治，对开发行为进行约束与引导。探讨高效可持续的 环太湖地区空间发展途径成为共同关注与急待解决的研究课题。对空间资源，特 章导论 别是稀缺性资源的调配机制，是近期急需探讨的热点。 1 1 3 从制度背景看环太湖的地区管理 随着环太湖地区在长三角经济圈地位提升，政府权力的下放，公众意识的增 强，以往自上而下的政府行政统治不能适应时代的需要，寻求多元利益的调谐机 制就成为必然【ij ，原有机制需要优化。全新背景下环太湖地区建设开发的热度提 升。苏州环湖地区地方迫于经济与社会需求，城镇空间发展与规划产生偏差，进 而造成后续管理的失效。这无疑对现行的土地利用规划，与城市总体规划空间调 配作用的权威性与科学性产生了质疑。另一方面，公共意识的增强以及政府职能 转变，使得公共与个体行为在资源管理上存在新的利益分配问题，出现诸如保护 补偿不到位等问题。因此适应市场与政府新诉求，保障规划实施的空间管治理念 呼之欲出。 1 2 研究意义 虽然国内当前有较多的关注环湖地区的开发建设，但大部分的研究主要着重 于管制的空间区划层面，其中不乏有先进的区划理念。但区划研究仅仅局限于技 术手段的讨论，需要正确的发展观与实践方法去引导。由于不同区域的地域特征 因素不同，空间管治的目标与策略转变“未能纳入到管治变迁的整体背景之下 【l j ，同时对实施行为缺失多方控制与引导。因此，在实施过程中造成机制失灵 空间突破的现象。而本研究选定在管治角度，探讨在可操作层面提供实现目标的 特征性研究与策略性研究。因此具有应用实证性意义。 本研究从苏州环湖地区的基本特征问题与症结为导向，以借助相关湖区开发 的案例，深入探讨环太湖地域特征相适应的管治实施的优化对策，从而总结经验 与规律，以获得相关的应用性理论成果来指导其它环湖地区空间管治开发。 1 3 研究领域 本课题属于生态型滨水地区空间管治专题研究，目的在于探讨适合环太湖地 区空间管治目标及实施机制途径。研究方向以城市规划学科为主导，涉及生态环 境学，地理学，公共管理学以及管治经济学等其他学科领域，是环太湖地区空间 发展对策研究领域内的多学科运用研究课题。 i u 张京祥、李建波、芮富宏，竞争型区域管治t 机制、特征与模式一以长江三角洲地区为例长江流域资 源与环境2 0 0 5 ( 1 4 ) 2 第一章导论 1 4 研究内容 论文在环太湖地区特定的空间发展问题导向下，总结国内外空间管治的理论 研究成果及实践经验，从苏州环太湖地区的特征研究出发，探索其在空间管治实 施中的新对策。全文包括五部分内容。 第一、二章：导论及空间管治与实施的基础认知。介绍研究展开的主要背景； 管治概念产生、界定与辨析；空间管治基础理论认知以及空间管治实施理论框架 的建构，同时总结国内外环湖地区的一般特征与管治经验。 第三章：空间发展概况及特征分析。介绍苏州环太湖地区的区域人口、社会 经济概况，以及城镇、乡村、生态三大地域的空间发展情况，揭示地区发展的总 体态势。从区位关系、地域功能、以及特质资源等方面进行剖析，揭示地域演化 的特征性规律； 第四章：空间管治失效与症结分析。首先，对空间管治失效问题的空间表征 进行实证剖析与归纳；其次，对环太湖地区不同利益主体关系结成管治实施行为 进行分析，进而把握导致实施失效的特征行为。综合空间发展地域特征及行为分 析，对环太湖地区空间管治问题的进行症结判定； 第五章：空间管治目标与对策。基于上述症结与地域特征，从生态保障、经 济发展与特色营造三个方面，建构苏州环太湖地区空间管治的整体目标，贯穿于 管治对策的不周层面以及各个阶段。并借鉴相关理论成果与管治经验，制定空间 管治的相关原则，并提出战略选择与分区策略。 第六章：空间管治的实施机制。基于上述空间管治目标与策略要求，从行为 失效症结出发，从法律，行政、土地、经济( 财政) 、社会( 参与) 等方面，针 对提出实施机制的优化对策。 1 5 研究方法与技术路线 由于环太湖地区空间发展的资料文献量丰富，国内外相关开发实践的案例也 较多，本论文采用案例比较研究与问题导向研究，定量分析与定性分析相结合的 研究方法，对这些基础材料及相关数据进行初步案头分析。与此同时，针对疑问， 对环太湖地区有关部门进行了实地访谈与调查。通过系统分析方法，对苏州环太 湖地区空间发展特征问题，管治失效等基本问题进行判定。在此基础上，运用管 制经济学、公共管理学等学科理论知识，重点从影响因素的特征研究、行为研究 两方面为切入点，通过与其它环湖案例的比较分析，从根本上找出管治机制失效 的症结成因所在。在总结把握影响因素特性机制规律，以及模式弊端的症结基础 上，对症下药，导入新的理念，系统地建构环太湖地区管治目标框架。最后，借 实施机制 o 产业机制 0 行政机制 图1 1 论文研究框架图 资料来源：作者绘制 4 o 财税机制 8 土地机制 宴点机制舯具体优化对簧 2 1 空间管治 第二章空间管治与实施的基础认知 2 1 1 管治的内涵 “管治 一词最初起源于环境问题，1 9 8 9 年世界银行在讨论当时在非洲问题 时提出了管治危机一词( c r i s i si ng o v e r n a n c e ) 。随后被逐渐引入到处理国家、 城市、社区等各个层次的各种需要进行多种力量协调平衡的问题之中。如今管治 一词对于不同的社会意识形态与政治体制背景，其内涵有着不同的理解。 从市场化过程角度来看，国内有学者认为，管治主要是弥补计划经济体制下 “市场失灵 的政府管制。卢为民( 2 0 0 6 ) 认为， “管治是一种在政府与市场 之间进行权力和利益平衡再分配的制度性理念，是人们追求最佳管理 ( g o v e m m e n t ) 和控制( c o n t r o i ) 的一种理念 。同时，它包括控制和协调公 共部门和私人部门持续的互动。一石楠( 2 0 0 3 ) 认为“与传统的以控制和命令 手段为主、由国家分配资源的治理方式不同，管治是指通过多种集团的对话、协 调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充市场交换和政府自上而下 调控之不足，最终达到“双赢 的综合的社会治理方式1 2 j 。 例如，p i e 盯e ( 1 9 9 9 ) pj 指出地方政府在经济发展中的角色、分配形式以及地方 政府与市民社会的关系，反映了管治建构的所有价值观。p i e r r e 将西方种类繁多 的城市管治方式归纳为四种一般模式( 表2 1 ) ：管理型( m a n a g e r i a l ) 、合作型 ( c o r p o r a t i s t ) 、支持增长型( p r 0 g r o 叭h ) 、福利型( w e i f a r e ) 四种类型。特 别是支持增长型模式与社团模式是典型的在市场经济背景下，公共部门与利益集 团之间为实现经济利益最大化，而采取联合行动的管治手段。 表2 1p i e r r e 管治模式特征分类表 模式类型管理型合作型支持增长型福利型 参与者专业的管理者大众与利益组织商界精英、高官地方政府、国家政府 提高公共服务 保证组织成员的长期的、持续的经 目标 的生产和分配 利益济增长 国家支持地方经济 效率 卢为民，刘君德，黄丽世界大都市组织与管理的新模式、新思维和新趋势【j 】城市问题，2 0 0 i ，( 0 6 ) 【2 】石楠，姚鑫中国城市管治研究回顾与展望，城市管治论文集l c l ，p l o 【3 】 p i e 盯ej m o d e l so f u r b 锄g o v e m 帅：t h ei 舾t i t u t i o n a ld i m e 肥i o no f u r b 锄p o i i t i c s 【j 】u r b a l la 仃a i 体 r c y i e w 1 9 9 9 3 4 5 苏州科技学院硕士学位论文第二章空间管治与实施的基础认知 协议、招募、公社会主要成员的通过规划改善基 手段政府政治与管理网络 务员培训政治参与础设施，投资环境 提高服务生产公共收入有限，组中央财政赤字，地方 结果促进了地方经济 效率织利益获益矛盾政府权力下降 资料来源：u r b 锄a f f a i rr e v i e w ，1 9 9 9 ，v 0 1 3 4 从社会化过程的角度来看，随着网络信息化发展以及民主化进程的推动，市 民社会力量在管治中的地位愈来愈重要。“管治不是一种正式的制度，也不是一 整套规则，也不是一种活动，而是一种综合的社会过程。它实行新的公共管理办 法，并涉及彼此独立运作但又有结构上联系相互依存的多组织机构和系统的调控 ( b o b ，1 9 9 9 ) 。管治同时也是向市民社会主体和非政府组织机构赋于权力的过 程，m c c a m e y ( 1 9 9 5 ) 将它定义为“与政府不同，指的是市民社会与政权之间的关 系，约束者与被约束者之间的关系，其强调市民参与利益的平衡 。 因此，无论怎样管治各种不同角度的理解却有三个基本共识：即在向市场 经济转型的新形势下，管治是纠正与清除体制障碍的全新理念，其强调政府如何 与市场实现联合；管治不是一套规章制度，而是一种综合的社会过程，管治的 建立不以“支配一、“控制 为基础，而以“协调为基础( 张京祥，2 0 0 0 ) 它 涉及广泛的政府与非政府组织间的参与和协调【l 】( 顾朝林，2 0 0 3 ) ；在社会多 种参与力量不断壮大的情况下，管治有赖于广泛的公私部门及多种利益单元，以 及社会各组成间的相互持续的作用【2 】。 综上所述，管治的内涵在于政府及公共部门、利益集团，以及市民社会等多 种利益的权衡与协调，解决矛盾冲突，进行利益的再分配，以寻求社会福利的最 大化以及最有效的资源配置方式的过程。 2 i 2 管治与管制 “管制一词来源于英文的r e g u i a t i o n 或r e g u i a t o r yc o n s t r a i n t ，起源于经济学、 法学和政治科学领域里，管制受到广泛的研究。张京祥( 2 0 0 3 ) 认为管制可以理 解为广义管治体系的一个组成部分或一种具体方式【3 1 。因此，管治与管制本质区 别是后者更倾向于制度建设，而前者则强调过程协调，在实际应用中两者的具体 差别如( 表2 2 ) 。 表2 2 管治与管制比较分析一览表 项目管治管制 管治是各种利益集团之间的相互协调的管制是政府行政部门利用法规或制度进 核心 过程。行制约。 【1 1 顾朝林论城市管治研究i j l ，城市规划，2 0 0 0 【2 1 张京祥地方政府企业化主导下的城市空间发展与演化研究f j 】，人文地理，2 0 0 6 【3 j 顾朝林等城市管治：概念理论方法实证南京。东南大学出版社。2 0 0 3 6 知 时限时限长，具有长期性。时限短，具有即时性， 性质参与性的社会规划，较主动广泛理性的规划，较被动 手段横向合作和阶段性协商垂直的协调和刚性控制。 资料来源：参考相关文献绘制 2 1 3 管治与空间管治 管治更多的是一种理念贯穿于空间管治的过程之中。著名区域经济学家胡佛 提出了空间既是“资产又是负担 。区域空间是区域发展的基础性资产。在经济 发展过程中土地资源是空间资源的主要表现形式之一。因此，空间管治( s p a t i a l g o v e m a n c e ) 则是通过地域空间资源的协调分配，来实现各社会发展单元相互利 益的重要方式，是管治内涵在地域空间层面的延伸。国内的空间管治就不同的区 域类型，划分为不同的研究领域。主要包括城市管治、城市边缘区管治、都市圈 区域管治、区域多中心管治，以及生态型区域管治这几大类。其中，城市管治的 研究成果颇丰，其中( 顾朝林，2 0 0 1 ) ，在实证研究中分析了南京行政区划的调 整所呈现的问题，提出了在未来城市政府组织和行政区重构时，应注重通过建立 完善的要素市场来争取城市发展资源。刘筱、闰小培( 2 0 0 4 ) 分析广州市城市 管理模式中，强调政府经营城市的企业家精神与公众参与的互动过程1 2 】。相比较 一般城市管治而言，基于市域层面特定地域的空间管治研究则相对较少，如城 市边缘区及城市生态型区域，是当前空间管治研究的两支重要方向。生态型区域 管治研究主要集中在将耕地、水源林木等生态保护用地，通过分区的手段，纳入 到建设用地的区域管治之中，以更好地促进资源合理利用，维护区域生态及空间 特色，实现可持续地发展。如朱兴平( 2 0 0 4 ) 较早地结合管治理念，基于生态评 价将衢州市市域划分为五个管治区域【3 l ，并给定了分区控制指标。2 0 0 5 年6 月深 圳市确定首个生态基本控制线，并纳入城市法定管理范畴，有效揭制城镇扩张。 城市边缘区管治的研究重点在于对快速城市化地区，如何运用管治的办法解决建 设扩张带来的诸多矛盾，实现城乡统筹发展。虽然上述两种领域的空间管治在国 内至今未形成系统的理论框架，但相关实证性管治思路与方法，对于苏州市域层 面环太湖空间管治而言是有借鉴意义的。 2 1 4 空间管治的理论框架 据此，空间管治的基本框架主要包括五个部分( 图2 1 ) ：即空间管治的基 本任务、空间管治的目标与原则、空间管治的整体战略、空间管治区划与策略， 【1 1 顾朝林南京城市行政区重构与城市管治研究【j 】，城市规划2 0 0 l ，2 5 ( 9 ) 【2 】刘筱、闫小培中国城市管治对城市发展的影响以广州市为例f j l 热带地理t2 0 0 4 。2 4 ( 4 ) 【3 】朱兴平、曹荣林生态城市建设研究以衢州市为例i j l ，四川环境，2 0 0 4 ，2 3 ( 4 ) 7 认知 以及空间管治的实施。其中，空间管治的基本任务、目标与原则，属于基本价值 判断。要求以实际的问题为任务导向，面向问题区域的根本性症结，有针对性的 进行判定，确定价值导向的正确方向。对于空间管治的目标界定，必段坚持结合 实际，运用先进的理念，进行精确定义。空间管治的战略与区划策略，属于对策 与手段。后现代主义者强调管治应在空间联系上更为开放、更有弹性，才是整个 社会更具竞争力的特征表现【l 】。因此，空间管治的整体战略是在目标体系下，跟 进时代与社会经济环境，提出的方向性、概念性、阶段性的整体对策框架。城市 规划虽然同样作为空间资源分配的一种有效手段，但与空间管治的整体战略相比 较，其直接作用于物质环境范畴“p h y s i c a lp i a n ”，较容易忽视社会过程。因此， 战略层次的研究为空间管治提供了开放性的平台，从国外的相关经验可知，好的 管治必然是在整体层面提高透明度与参与性，为多方合作营造宽松的决策环境。 空间管治的区划( z o n i n g ) ， “它既可以使城市建设变得具 有结构和秩序，也可以分割不同 土地用途分区之间自然的互补 性的联系 。通过区划可以将管 治的概念性战略与策略落实到 具体空间。但需要注意的是空间 管治的区划属于技术基础，其必 须由正确的目标与原则作导向。 面对不同的管治问题、不同的目 标与原则，空间分区划定与管治 手段也是不同的。错误的价值判 断必然导致空间管治区划手段 的失效。同时，要明晰不同分区 一一一1：一， | 厂 巫平巫 空问首治区划及分区策略 生鸯城镇、乡村地域 拄木基础 i 技木善瑞 蠢图图图圈图 图2 1 空间管治理论框架图 资料来源：参考相关文献，作者绘制 之间的利益关系，根据分区属性及主要问题制定相应的横向策略，实现利益的占 补平衡，保证空间区域整体协调发展。 空间管治的实施是目标实现的关键环节。即通过不断完善改进实施机制，从 而实施的主客体所作出的行动引导与控制准则。具体来说，主要是通过空间规划 及制定相关管治政策及法规来实现的。p h a l i 认为区域与城市规划作为一项普遍 活动是指编制一个有条理的行动顺序，使预定目标得以实现1 2 j 。因此，实施不单 是一个独立的阶段，而是要以实施应用为导向来指导空间管治的整体框架建构， 通过不断的反馈与评价来优化目标与对策。空间管治的实施机制，主要包括法律 【1 1 刘筱、闫小培中国城市管治对城市发展的影响以广州市为例i j l t 热带地理。2 0 0 4 ，2 4 ( 4 ) 【2 】p h a 著，邹德慈、金经元译城市与区域规划【m l ，北京。中围建筑工业出版社，1 9 8 5 ：3 8 苏州科技学院硕士学位论文第二章空间管治与实旌的基础认知 机制、行政机制、经济( 财税) 机制、土地机制、社会机制等五个方面。有关实 施机制的进一步论述详见第六章。 2 2 空间管治实施 2 2 1 空间管治实施的主体与对象 空间管治的实施主体即政府组织。政府组织是主要的空间管治实施主体，其 通过制定并执行相关管治政策及法规实现管治目标。其制定的管治政策属于公共 政策范畴。政策实施执行环节包括政策问题政策议程政策规划一政策合法化 政策实施与执行一调控评估一终止【l 】。因此，总结政策失效的问题，找出 问题症结是根本；合理的政策目标与规划方案是执行的前提；政策方案的有 效执行必须先经合法化途径；政策执行的偏差应即时地通过调控方式加以纠 正。随着空间管治社会化与民主化进程的推动，政府放权，公民意识的提升，非 政府组织( 包括文化社团及民间机构等) 以及市民都将参与到空间管治的实施环 节中来，肩负着行为监督与反馈的任务，对实施主体的政策行为纲领产生影响， 将发挥着愈来愈重要的作用。空间管治实施的直接对象是区域空间( 具体包括生 态地域、乡村地域、城镇地域三大地域类型) 及空间产品1 2 j 。间接对象是以空间 为载体的空间管治参与方的各种行为( 如开发、保护、交易、补偿、监督等行为) 。 2 2 2 空间管治实施的研究动态 近年来，随着城市规划工作者对有关城市规划管治实施的理论和方法的深入 研究，空间管治实施的理论和方法渐趋成熟。研究动态具体表现在以下三个方面。 ( 1 ) 有关管治实施运行机制的创新研究 为使空间管治的实旌效果真正得以体现，关键在于激励实施主体对于管治热 情。“机制”泛指“一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。这 里的空间管治实施机制针对的是目标框架下，管治主客体之间作用过程和方式。 机制创新研究是如今空间管治实施研究的一大特征。通过经济、行政、法规等方 面的多种机制创新去激活区域的积极要素，可以降低实施运作的成本，提高效率。 “一般而言，好的运作机制应当运用市场规律办事，激励有利于目标推进的管治 要素 例如，依据英国绿带政策的经验，尽管规划可以限制绿带地区的开发活动， 【1 1 严强、王强，公共政策学【m 1 ，南京大学m p ：a 教育丛书，南京大学出版社2 0 0 2 4 ：2 2 i - 2 2 2 【2 1 凡是依附于土地和地方性基础设施并因此不具有空间移动性的产品均可视为空间产品如工厂、住房等 9 问管治与实施的基础认知 “据芒顿( 1 9 8 3 ) 报导，在伦敦绿化地带内部，大约5 5 的农业用地处于撂荒或半 撂荒状况，另有3 0 存在着管理问题 。控制开发权的刚性政策本身不能保证 土地或空间的使用者对其进行充分地利用或保护。同时还要求管治主体需运用市 场( 财税) 运行机制，形成积极的政策组合与创新，方可对土地及空间资源进行 合理管理。再例如英国的通常允许的开发权川、美国的规划单元开发，通过开发 权的购买与转让，实现在市场运作条件下，区域管治公共利益与个体开发利益双 赢的目标。 ( 2 ) 有关管治实施中地域环境与反馈机制的研究 从管治政策制定的宏观流程来看，“从政策环境中产生出的政策诉求、政策 运行资源和政策主体的行为，分别从不同的渠道进入政策制定的过程系统，从系 统中输出的制定好的政策产品，并再回归到环境中实施，接受评估检验并合法化， 循环往复不断完善【2 】( 大卫伊斯顿) 可以说，管治政策后一阶段的设计更新 过程，是前一阶段政策实施适应环境，并不断反馈的过程。政策的动态更新与特 定的环境基质是分不开的。 这里的管治政策的地域环境研究，包括制度环境( 如特定的强制条件、法律 法规、地方的管理体制、权责制度等) ，以及非制度环境( 如自然地理、人文社 会环境等) 。“要修正政策漏洞，就是要找到关键的环境影响要素。 例如，生 态资源密集地区与城镇发展地区的政策环境是迥然不同的，若普适性采用生态约 束政策，必然会造成土地价值的流失，而实施中反馈的负外部性补偿诉求，就是 下一轮政策更新的关键要素。目前国内实践研究已从以往普适性的政策研究，转 向特定地域政策研究。又如广东从“区域绿地 到“政策分区 更新转变，针对 不同地域环境特点，强调特定的分区管治政策。 ( 3 ) 有关管治实施中多元博弈的行为研究 从公共选择学派研究可知，实施主体的公共政策执行过程实质上就是政策执 行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程。学派认为无论是政 策的制定者还是政策的执行者，都会遵循一个追求效用最大化的有理性的“经济 人一的规则i j j 。 博弈论( g a m et h e o w ) ，又称对策论，博弈论是基于“经济人 为前提，是 研究理性的决策利益主体之间冲突时的决策行为问题及均衡问题，也是研究理性 的决策者之间及合作的理论【4 】。从一定意义上讲，博弈论研究的是存在相互外部 【l 】通常允许开发权是指英国定义的法定不需要审批和规划许可的开发权 【2 】严强。王强公共政策学【m 1 。南京大学m p a 教育丛书，南京大学出版社2 0 0 2 4 【3 】d e n n i sc m u c l i e r ，公共选择理论【m 1 ，中国社会科学出版社1 9 9 9 年，p 4 【4 】王颖、孙斌栋，动用博弈论分析和思考城市规划中的若干问题【j 】，城市规划汇刊，1 9 9 9 1 0 的基础认知 性条件下的个人选择问题。各方在给定的约束条件下如何追求各自利益最大化的 策略选择问题，政策执行成功与否取决于参与者的策略选择( e b a r d a c h ) 。通 过博弈模型来解读管治实施背后理性的行为动机。 “城市规划属公共政策行为，管治强调的是集体理性，而现实中个人理性与 集体理性往往相互冲突，简单地忽视个人要求难以实现整体最优的目标【l 协。在 管治过程中，周围存在种种同类事项的决策者( 如开发商、环保、土地等其它管 治部门) ，他们之间为诉求各自利益会常常发生冲突，同时也包含着基于自身利 益的潜在合作因素，他们相互影响并最终决定博弈结果。因此，从能动性角度出 发，“公共管治政策目标的实现很大程度上取决于利益主体的博弈过程【z j ，。 2 3 环湖地域空间管治 2 3 1 环湖