（城市规划与设计专业论文）战略规划——城市规划编制的补校研究.pdf

战略规划城市规划编制的补校研究 战略规划城市规划编制的补校研究 摘要进入2 1 世纪的中国，城市规划领域f 经历着具有“泛和深远意义 的改革。规划编制是城市规划体系内的一个极其重要方面，规划界对其作了大量 有益的探索，取得了丰硕的成果。但面对新形势，创建于计划经济下的规划编制 体系已难以适应改革开放2 0 多年来我国城市快速发展的需要。如今，西方国家 采用的战略规划f 逐步引起人们的重视。本文旨在借鉴国外战略规划先进的编制 办法，建立一套适合我国国情的战略规划框架，以解决城市规划编制体系存在的 若干问题。 本文拟分五章：第一章从战略规划、城市规划体系概念的引入着手，分析本 文研究背景，确立本文研究重点、目的、框架和方法。 第二章对中国传统城市规划编制体系进行综述和总结，提出以战略规划补校 城市规划编制，并概述中国已经在开展的战略规划的进展情况。 第三章通过文献阅读，对国外若干发达国家和地区的城市规划编制体系与战 略规划框架进行综述，对中外战略规划的相对应内容进行归纳比较，提出研究中 外战略规划对中国传统总体规划改革具有多方面的启发和指导意义。 第四章通过对战略规划特点、编制程序的研究，以确定战略规划的内容以及 与现行规划编制体系的契合，并提出实施战略规划的前提条件及所遵循的原则。 第血章根据研究所确定的战略规划的基本内容，对浙江省慈溪市进行城市发 展战略规划构想的实例研究，以展示战略规划在具体应用及对城市规划编制的补 校中的可行性。 关键词战略规划；中国；规划编制体系 战略规划城市规划编制的补校研宪 s t r a t e g i cp l a n n i n g r e s e a r c ho nr e m e d yo fu r b a np l a n n i n gm a k i n g a b s t r a c ti nt h e2 1 s tc e n t u r y , t h ef i e l do fu r b a np l a n n i n gi se x p e r i e n c i n g t h eg r e a t l ys i g n i f i c a n tr e f o r mi nc h i n a t h ep l a n n i n gm a k i n gi sa ni m p o r t a n tp a r to f u r b a np l a n n i n gs y s t e m t h ec o n v e n t i o n a lp l a n n i n gu n d e rp l a n n e de c o n o m yi sn o t q u i t eu s e dt o t h er a p i dd e v e l o p m e n to fc i t i e si nm o r et h a nt w e n t yy e a r sf r o mt h e r e f o r ma n do p e n n o w , t h es t r a t e g i cp l a n n i n ga d o p t e di nt h ew e s tc o u n t r i e si s g r a d u a l l ya r o u s i n gg r e a ta t c e n t i o n a i m i n ga tt h em e t h o do f s t r a t e g i cp l a n n i n gm a k i n g o ft h ew e s ta sr e f e r e n c e ，t h i sp a p e re s t a b l i s h e st h ef r a m e w o r ko fs t r a t e g i cp l a n n i n g w h i c hi sf i tf o rt h es i t u a t i o no fo u rc o u n t r yi no r d e rt os o l v es o m e p r o b l e m se x i s t e di n t h ef i e l do fu r b a n p l a n n i n g t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s ： c h a p t e r1g i v i n g ab r i e f a c c o u n to f t h e c o n c e p to fs t r a t e g i cp l a n n i n ga n d u r b a n p l a n n i n gs y s t e m ，t h ep a p e ra n a l y z e st h eb a c k g r o u n d ，a s c e r t a i n sr e s e a r c he m p h a s i s ， p u r p o s e ，f r a m e w o r ka n d m e t h o d c h a p t e r 2t h e p a p e rr e v i e w st h es y s t e mo f t h ec o n v e n t i o n a lp l a n n i n gm a k i n g ， a n ds u m m a r i z e st h er e s e a r c h e so fs t r a t e g i cp l a n n i n g s t r a t e g i cp l a n n i n gc a nr e m e d y t h es h o r t c o m i n g so ft h eu r b a np l a n n i n gm a k i n gt os o m ee x t e n ts o m ep r o g r e s s e so f s t r a t e g i cp l a n n i n gm a k i n g i nc h i n aa r ea l s oi n t r o d u c e d c h a p t e r3d e p e n d i n g o nal o to fl i t e r a t u r e ，t h ep a p e rc o m m e n t s0 i it h es y s t e m o f p l a n n i n gm a k i n g a n dt h ef r a m e w o r ko f s t r a t e g i cp l a n n i n gg i v e nb ys o m ed e v e l o p e d c o u n t r i e s t h ep a p e rc o m p a r e sw i t hs o m er e l a t i v ec o n t e n ta b o u ts t r a t e g i cp l a n n i n go f c h i n aa n d f o r e i g nc o u n t r i e s ，p o i n t so u tt h a tt h es t r a t e g i cp l a n n i n gi sm o r ee n l i g h t e n i n g a n di n s t r u c t i v et or e f o r mt h ec o n v e n t i o n a lp l a n n i n g m a k i n g c h a p t e r4 b a s e do nt h er e s e a r c h e so f s t r a t e g i cp l a n n i n g sf e a t u r ea n dm a k i n g ， t h ep a p e rp r o p o s e s c o n t e n t ，p r e m i s ea n dp r i n c i p l e c h a p t e r5 ac a s es t u d yo fs t r a t e g i cp l a n n i n gi nc i x ic i t yi s g i v e n t h ep a p e r b r i n g sf o r t ht h ef e a s i b i l i t yo fs t r a t e g i cp l a n n i n g i nt h es p e c i f i ca p p l i c a t i o n k e y w o r d s s t r a t e g i cp l a n n i n g ；c h i n a ；t h es y s t e mo f p l a r m i n gm a k i n g - 2 战略规划城市规划编制的补校研究 刖吾 近年来舰划界对城市规划编制作了大量有益的探索，既发现现行规划编制体 系存在的一些不足，也对许多新问题进行了深入的研究。主要集中体现在以下三 个方面： 存对我国现行规划编制体系反思的基础上，提出了城市规划编制体系的 新框架：我国城市规划的编制可分一个阶段、 i 个层次进行( 苏则民，1 9 9 5 ) ； 深圳借鉴香港地区城市规划的成功经验，制定了五个层次自上而下的规划编制体 系( 司马晓等，1 9 9 8 ) 。 介绍并研究发达国家和地区城市规划编制体系。同济大学的部分研究人 员撰写了一组相关文章，涉及的国家和地区有：英国( 唐子来，1 9 9 9 ) 、美国( 孙 施文，1 9 9 9 ) 、同本( 唐子来和李京生，1 9 9 9 ) 、新加坡( 唐子来，2 0 0 0 ) 、香港 ( 侯丽和栾峰，2 0 0 0 ) 等。 对城市总体规划的编制作了反思，并对现行总体规划改革提出了设想 ( 昝龙亮和陈岩松，1 9 9 6 ；沈德熙，1 9 9 9 ；王宁，2 0 0 0 ；陈秉钊，2 0 0 0 ) 。 综观大量的国内有关城市规划编制体系研究成果，对建立并实行新的规划编 制体系之内容这一角度进行了较多的深入研究，为改革现行编制体系不足提供了 诸多的借鉴，较少研究如何在现行基础上完善规划编制体系。本文借鉴发达国家 和地区的经验教训，把战略规划作为规划编制的重要组成部分。提出既适应中国 闰情，也符合国际惯例的战略规划编制框架，使总体规划详细规划这编制 体系更趋完善，使城市规划能真正对城市建设起到指导作用。 战略规划城市规划编制的补校研究 第一章绪论 1 1 概念与研究背景 1 1 1 基本概念 战略舰划( s t r a t e g i cp l a n n i n g ) 在凼外比较常见，它是在行政管理范围内对 城市发展进行综合分析研究，提出城市发展战略、方针、政策，作为城市发展目 标和总体规划的支撑和依据。战略规划是一个富于创新的规划实践，它跳出了以 时问期限为丰导的规划模式，展望远景，淡化规划期限。城市战略规划其主要作 用是：确定城市的长期综合发展，提出城市发展的宏观框架和引导策略，指导基 础设施和公用设施建设，以及下一层次规划的编制。 2 0 世纪6 0 年代以来，国外各种战略规划已被广泛采用。新加坡的概念规划 ( c o n c e p tp l a n n i n g ) 、英国的结构规划( s t r u c t u r ep l a n n i n g ) 、美国的综合规划 ( c o m p r e h e n s i v ep l a n n i n g ) 、德国的土地利用规划( l a n d u s ep l a n n i n g ) 、f _ | 本的 地域区划( a r e ad i v i s i o n ) 、香港的全港和次区域发展策略( t e r r i t o r i a la n d s u b r e g i o n a ld e v e l o p m e n ts t r a t e g y ) ，都是战略性发展规划。 一个国家的城市规划体系( u r b a np l a n n i n gs y s t e m ) 包括规划法规、规划行 政和规划运作( 舰划编制和开发控制) 三个基本方面。其中，规划法规是现代 城市规划体系的核心，为规划行政和规划运作提供法定依据。规划法规体系包括 主干法及其从属法规、专项法和相关法。规划行政体系有两种基本体制，分别是 中央集权和地方自治。规划运作体系中的规划编制可分成两个层面，分别是战略 性发展规划和实施性发展规划( 或称为丌发控制规划) 。由于实施性发展规划是 丌发控制的法定依据，又称作法定规划。开发控制可以分为通则式和判例式两种 基本程序。 也有学者( 吴志强，2 0 0 0 ) 认为一个国家的城市规划体系的内部构成可分为血 个子系统( s u b s y s t e m ) ：即规划组织系统( o r g a n i z a t i o n ) 、规划技术系统 ( t e c h n o l o g y ) 、规划运作系统( m e c h a n i s m ) 、规划法治系统( l a w & r e g u l a t i o n ) 以及规划教育系统( e d u c a t i o n a n d t r a i n i n g ) 2 1 。具体内容见表1 1 。 战略规划城市规划编制的补校研究 表1 一l 一个国家的城市规划体系的内部构成 子系统名称主要内容 从国家中央政府到地方城镇政府规划管理部fj 的机构设置及 1规划组织系统 其各个层面上机构权限的界定的总和 城 备个层向 f 可剃划厢元威明目标、仕务丰口作j j ：冗成这些任务 市2规划技术系统 必要的内容和图纸：符层面上规划编制的技术规范的总和 规 3 舰划运作系统规划实施揲作的机制总和 划 国家规划绍织系统、规划技术系统、规划运作系统的法律同 体4规划法治系统 化的总和 系 5规划教育系统 城市规划专业的培养、教育、规划师职业准入制度、规划矿 理下部的培训和规划师的职业协会、学会组织等的总和 资料来源：根据参考文献 2 】整理。 1 1 2 研究背景 ( 1 ) 全球经济一体化趋势加强 随着世界贸易的增加和新的国际劳动地域分工的逐步形成，以及跨国公司对 各国经济的不断渗透，经济全球化的进程j 下在加快，从而使得全球城市体系出现 了新的等级体系结构：即世界级城市、跨国级城市、国家级城市、区域级城市和 地方级城市。而且城市在全球经济中所扮演的角色也由于相互联系的广泛性而愈 益重要。世界经济发展的新格局为中国未来的经济发展注入了新的推动力，中国 城市的发展战略目标不再局限在各自的发展目标，它必然要参与到全球经济一体 化过程之中。因此，中国城市对外的联系和交流必然会加大，国外的投资和建设 项目也会逐渐增多。城市规划所要研究的战略性内容也随之增加，范围也越来越 广泛。同时，在中国加入w t o 后，规划设计市场随之丌放，城市规划设计作为 一种特殊的专h k 服务，同样面i 临外来的竞争。国外的规划、建筑、景观设计事务 参与中国项目设计的数量增加，深度提高，规划需要对各层次的内容进行审视和 调整。 ( 2 ) 信息革命迅猛发展 2 0 世纪8 0 年代后期以来，世界进入了以信息技术、生命科学为先导的信息 革命时代。信息技术已成为世界经济社会发展新的重要力量，信息产业迅速崛起， 对城市经济发展产生多重带动效应。信息化正以令人难以置信的速度、方式和力 战略规划城市t t , l 编制的补校研究 量重塑着当今世界的时空格局。它列城市功能、规模、形态的冲击，将彻底打破 人们对城市既有的传统而狭隘的认_ i t i 。随着信息化的发展，各种社会经济要素可 以摆脱距离的约束，而按照其内在的需要在更为广大的范围内进行合理的运动， 城市职能的高低越来越取决于其在信息网络节点所处的区位。城市竞争力的大小 也越来越取决于其占有、处理与支配信息的能力，而不是单一取决于城市规模。 城市规划应及时调整发展策略的制定，充分重视通讯和信息通道的建设，以适应 信息化浪潮对城市的影响和冲击。 ( 3 ) 国内政治经济体制重大改革 进入2 1 世纪的中国，城市同时面临着经济体制中市场经济的确立，政治体 制中民主与法治框架建立的重大挑战。在市场经济体制下，对资源的配置，市场 起基础性的调节作用，计划则是辅助性的。市场是一只“看不见的手”，它具有 动态和不确定性，相应地要求城市规划必须更富有远见和预见性，规划必须具有 弹性和应变性。市场经济的发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村 剩余劳动力向城市的涌入，必然导致城市第三产业空前高涨和流动人口的大量增 加。如今逐步形成商业、金融、保险、房地产、劳动力、信息、文化、科技等城 市农村国内国外相结合的开放型的市场体系。各类市场的发育，不仅使规划的内 容丰富多样，而且对城市规模、规划布局、用地分类、定额指标等都将发生重大 影响。在市场经济条件下，全民、集体、私营、个体、外资、合资等多种经济成 分的企事业单位共同发展，城市规划服务和管理的对象更加多样化了。此外，实 行政企分丌，企业自主权不断扩大，企业成为独立的经营者，城市政府不象过去 那样直接管理企业，对企业的经营管理只能从政策上、法制上施加影响。在此情 况下，城市规划工作既要保证企业自主权的发挥，又要使企业单位的各项建设活 动纳入统一规划和管理的轨道，防止各自为政和违法建设的产生，显然增加了规 划的复杂性和难度。同时，随着我国政治体制改革的推进，城市全民利益得到了 重要的保证，从而使城市规划工作步入法制化阶段。 1 2 研究重点 根据对上述国内外形势的分析，笔者认为我国城市规划领域正经历着具有广 泛和深远意义的改革。1 9 8 9 年颁布和1 9 9 0 年实施的中华人民共和因城市规划 战略规划城市规划编制的补校研究 法标志着我国城市规划进入了一个新的历史时期1 1 0 1 , 已经初步形成了城市规划 体系，但仍不能适应城巾发展的要求。 我国的城市规划体系是一个系统的过程，为使城市规划能真j f 对城市建设起 到指导作用，必须使其内部各个基本方面加以完善和提高。因此，对我国城市规 划体系的补校研究内容涉及很广，如规划法律体系的梳理、规划审批程序的探索、 规划编制思路、模式的思考等等。 本文把城市规划体系中规划编制作为研究重点，借鉴发达国家和地区的经 验，把战略规划作为规划编制的重要组成部分主要是基于以下考虑：规划编制是 具体城市依据“定的法定内容，通过一定的法定程序对组成城市的众多要素进行 组合或调整，以求得最合理的城市结构和外部联系。这是一个动态的、连续的、 尤止境的过程。它是城市规划体系内的一个极其重要方面，具有其独立含义。我 国目前逐步形成了总体规划详细规划两阶段型的基本的较为完善的规划编 制体系。但汁划经济下建立的规划编制体系已难以适应改革开放2 0 多年来我国 城市快速发展的需要。而战略规划的动态特征能适应城市迅速发展变化和决策的 要求。研究既适应我国国情又符合国际惯例的战略规划的编制内容和其在规划编 制体系中与其它层次规划的衔接关系是一个重要和迫切的议题。 1 3 研究目的 ( 1 ) 完善我国城市规划编制体系 由于我国现行城市规划编制体系多年来仍沿用计划经济体制下的传统模式， 如果说这种模式在经济发展速度不快的情况下基本还能满足建设需要的话，那么 在面临市场经济大潮、城市快速发展的情况下，这种模式则显得目光太近，应付 突发事变，订三如快速奔驰的汽车必须打开远灯，否则对路况变化来不及处理一一样。 而战略规划对城市进行了更加长远的考虑，对城市长远发展作出轮廓的，更有弹 性的布署，使总体规划详细规划这一编制体系更趋完善。 ( 2 ) 建立适合中国国情的战略规划的框架 伴随中国与其它国家、地区的交流现象加剧，使中国大多城市由原来传统的 封闭式的发展逐步朝现代化的、玎放式的方式进展，城市规划也应该与国际上类 似的规划“接轨”。也正基于此，西方国家采用的战略规划正引起人们的重视。 战略规划城市规划编制的补校研究 但毕竟，中困与其它国家处在完全不同的历史阶段，面临的问题也大不相同，我 们必须借鉴国外战略规划先进的编制办法，建立一套适合我国国情的战略规划框 架，来解决问题。 ( 3 ) 为领导层提供决策依据 采用战略规划能通过重点研究以解决某些重要的、易引起争议的和难以决断 的规划，提高工作效率，避免规划e 人力、物力的浪费。而这些问题特别是宏观 问题的确定，能为下一步的规划设计提供依据，减少后继规划的反复，使城市建 设得以顺利进行。市场经济体制下，城市之间竞争是非常激烈的，许多难得的发 展机遇稍纵即逝。作为一个城市的领导，希望规划将今后城市发展及空间布局、 优势、劣势的具体条件都研究透，以便一旦有机会大发展，能充分把握机遇，不 失时机的使之在城市之间的竞争和互补过程中处于主动地位，不致于手忙脚乱， 措手不及。采用战略规划能为领导层提供决策依据，拥有战略眼光。 1 4 研究框架与方法 根据对国外城市规划体系中规划编制研究资料的掌握以及对我国城市规划 编制现行运行状况的认识，建立对中国城市规划编制补校研究的基本框架和所采 取的方法如下： 首先，指明战略规划编制的纳入是对中国城市规划体系中规划编制的一种补 校。这部分的研究将从两个方面进行：对中国现行规划编制运行状况进行回顾 总结，指出其不合理及欠缺点，并概述中国已经在丌展战略规划研究的三个城市 ( 广州、南京、杭州) 的实践情况。通过文献阅读，对国外若干发达国家和地 区的城市规划编制体系与战略规划框架进行综述，对中外战略规划的相对应内容 进行归纳比较，提出研究中外战略规划对中国传统总体规划改革具有多方面的启 发和指导意义。 其次，探讨战略规划的编制框架。主要通过对战略规划特点、编制程序的研 究，以确定战略规划的内容以及与现行规划编制体系的契合，并提出实施战略规 划的前提条件及所遵循的原则。 最后，对浙江省慈溪市进行城市发展战略规划内容的实例研究，以展示战略 规划在具体应用及对城市规划编制的补校中的可行性。 战略规划城市规划编制蝻补校研究 通过以卜的研究，基本上覆盖了中国城市规划编制从欠缺到补校的各个方 而，此可以寻求并建立战略规划的主要编制框架，从而符合本文研究的基本想 法。 本文所研究的战略规划特指城市总体规划层面上的战略规划。这是考虑到我 国从9 0 年代中期进行新一轮城市总体规划编制和执行的具体情况而确定的。我 国的总体规划按远期2 0 年进行规划，这新一轮城市总体规划是一个跨世纪的城 市发展蓝图，在新世纪，面对臼新月异的发展形势，城市总体规划工作显得不够 适应，总体规划被突破、被改变、被违反的现象屡见不鲜，规划部门花了很大的 精力对总体规划进行修编，内容庞杂，但与其实际所起的作用相比，显得不够相 称，因此，有必要对总体规划的编制作一些反思。 战略规划城市规划编制的朴校研究 第二章中国城市规划编制体系的评述 与战略规划的提出 2 1 城市规划编制体系基本框架 我国于1 9 8 9 年1 2 月2 6 日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会 议通过了中华人民共和国城市规划法【1 。规划法规定城市规划编制体系的基 本框架为总体规划和详细规划两个层次，根据实际需要，在编制总体规划前可以 编制城市总体规划纲要；大、中城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。详 细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。为了保证一定区域内的城镇群体 在经济、社会和空间上协凋发展，统筹安排区域内基础设施和大型公共设施，从 而指导城市总体规划的制定，在国家、省、自治区范围内应当制定城镇体系规划。 市域、县域范围内城镇体系规划则纳入城市和县级城市人民政府所在地镇的总体 规划一并制定。 城市总体规划在中国城市规划编制体系中介于总体规划纲要与详细规划之 间，它既是总体规划纲要的具体体现，又是编制详细规划的依据。根据规划法就 总体规划纲要、总体规划( 分区规划) 、详细规划等各规划层次的内容、作用等 进行整理比较列于表2 一l 。 战略规划城市规划编制的补校唧究 表2 一l 总体规划纲要、总体规划、详细规划的比较 规划层次规划内容期限侧重点规划成果作用审批权限 确定城市总体城市地域发以文字为主辅以必作为编锦i j 城 总休规划一般 抛划的重人原展的战略部要的城市发展不苣市总体舰划f 级政府 纲要2 0 年 则署件幽纸的依据 文奉和附件( 说明 碲定城市性质、 0 f 导城市合 规模、并项建设 及基础资料) 以及 理发腱，保证 城市卒间发城市总图、城镇体 用地布局歧公一般 城市布局结 总体规划展的具体布系规划幽、道路交 卜级政府 共服务设施和 2 0 年 构的科学降， 通规划酗、近期建 基础_ 丁程世施 作为详舰依 设规划囤、异项专 配置据 业规划图 规定建设用地包含规划范围内土 作为城市规 城市各类用划管理和综 拧制雌详忡艰、使用强硬 地使用厦建筑管理f 可级政府划 地的详细控 合开发、_ = 地 绷规划和窄间纠、境建规定的文本、附件 划行政部门 制 自偿使用的 漩曼求等及规划图纸 依据 分析进行建设 地区的综合经 对当前开发规划设计说明书及 济条件、建设条 指导各项建 地区内拆规划总图、各j 员专 修建r + 详件、投资效益： 筑和工程设同级政府规 迁、修建工业规划图、嚷向规 细规划确定该地区空 施的设计和划行政部门 程的具体设 划图、反映规划设 间布局和估算施丁 计意图的透视图 工程量、拆辽量 和总造价 规划法规定“城市人民政府负责组织编制城市总体规划，城市总体规划的审 批实行分级体制”。城市总体规划编制和审批具体的程序如图2 1 。 战略规划城市规划编制的补校研究 编制程序 拟订编制计划 l i制定规划编制要求 i 确定编制单位 i 协调编制中重大问题 l 评审规划中间成果 验收规划成果 申报规划成果 审批程序 论证规划方案 i城市政府组织审核 l f报请人大审议 i l批准总体规划 l公布批准的规划 图2 1 中国城市总体规划的编制和审批程序 2 2 城市总体规划编制的欠缺 我国在经过多年的探索与实践之后，目前逐步形成了总体规划详细规划 两个阶段的较为完善的规划编制体系，但计划经济体制下建立起来的传统城市总 体舰划编制模式难以适应改革开放2 0 多年来我国城市快速发展的需要，存在一 些不足之处。 ( 1 ) 总体规划内容过于庞杂，编制周期过长 总体规划内容过于庞杂，要求既深又细，既包括社会经济发展目标、城镇体 系等重要资料，又包括消火栓的布置间距等详细数据，造成总体规划在城市功能 定位、空间结构体系等大方向上研究不透，在实施上又无法操作的局面。总体规 划虽然包含市域城镇体系规划和社会经济发展规划的内容，但仅限于本市市域， 缺少更高层次的区域规划作依据，较多的是就城市论城市。这样一来，城市发展 政策、城市规模、外部大交通等问题难以确定。特别是城市规模的确定，缺乏大 战略规划一城市规划编制的补校研究 区域平衡，存在着地方政府先定规模，编制人员计算证明，论证形同虚设的现象。 总体规划中所包含的工程管网、专项规划大多达不到行业水平，甚至有些专项设 计，规划设计单位本身就无资质承担，所谓的专项规划图与内容不过是应付而已。 近几年来，为了加强论证，又增加了专题研究的内容作为总体规划的技术支撑。 这些专题除了有些切实有效、较为成功外，还存在着为专题而专题，研究与总体 规划重复，水平不高，不能落实到规划上去的现象。由此一来，总体规划内容面 面俱到，造成编制周期过长，相应审批的周期也长，等到总体规划批准，情况义 有很大变化，规划未经足够的实践检验，又面临着新的修改调整，规划的脚步总 是与建设实施相差甚远。 ( 2 ) 总体规划中近期规划与远景规划内容不足 现行的总体规划一般是按近期五年，远期二十年进行规划。对近期如何实施 的规划内容，规划期以后的远景内容考虑不足。现行的近期规划实际上是五年期 的总体规划，是从五年后的人口规模来推断五年后城市的一张总图，有独立的用 地平衡表、各类用地规划、专项工程计算，变成缩小了的总体规划。有些城市近 期规划仅是远期规划图面上少了几块用地而已，罗列的若干近期建设项目往往与 实际操作状况不尽相符，另有一套。近期规划缺少对建设需求的考虑，不足以指 导近期的建设。而远景规划只是从城市本身考虑规模扩大，缺乏区域这一层次的 分析和统筹安排，缺乏战略性全局的考虑，不能保证城市的可持续发展。规划人 员既无法准确预见二十年后城市会怎么样，城市也决不会在二十年后固定下来， 成为个终极目标。而城市的发展是一个从量的积累引起质的飞跃的过程，许多 大型基础设施如飞机场、铁路线、铁路枢纽站场、高速公路选线和立交进出口、 快速路和城市干道及大型立交桥、供水水源、输入干管、污水处理厂及排污干管、 防洪工程、高压线走廊等预留设置位址等问题，尽管不一定在二十年内会实现， 但却是必须考虑的。 ( 3 ) 总体规划模式带有浓重的计划经济色彩 我国的城市规划在相当的程度上强调的是城市用地空间布局，而这种强调更 主要是落实在物质空间关系上和规划方案的图面操作上。规划延续的5 0 年代前 苏联对城市规划作用的解释，即规划是国民经济计划的延续，是国民经济计划在 空间上的安排。因此，传统的总体规划，首先是对城市的性质、规模进行分析论 证，然后根据人均用地指标，在现状用地评价基础上进行用地布局和交通网络规 战略规划城市规划编制的补校研究 划、最后再配上各类工程专项规划和近期规划。这种规划模式带有很浓重的计划 经济色彩。另外，由于受计划经济观念的禁锢，城市总体规划只有供给的研究， 缺乏对市场研究，这一模式难以适应现在的市场经济体制。所以，随着计划经济 向市场经济转轨，市场经济逐步完善，改革传统的总规模式已势在必行。 ( 4 ) 总体规划编制与管理严重脱节，管理缺乏控制手段 总体规划的编制是一个动态的、连续的、长期的、无止境的过程，需要1 i 断 完善、调整、修订，需要有专门的机构负责。现在的总体规划多是委托规划设计 院编制，规划设计院是企业化管理的单位，虽然其具有超脱行政限制，能提出更 科学、更合理的建议的优点，但他们更注重于完成规划编制的任务。任务完成了， 工作也就结束。没有内容的连续，没有资料的积累，没有人员的衔接，这本身就 造成不少弊端。规划设计人员对城市建设的运作过程及其决定因素缺乏研究，与 规划管理的实际要求相距甚远，与规划管理人员缺少交流。规划局的管理人员一 般经常参与城市重大建设项目、交通设施、基础设施的定点工作和决策研究，了 解城市的实际情况和政府的意图，与各专业部门联系较多。规划院设计人员没有 这个便利条件，编制规划过程中，许多专项基础设施等重大问题往往通过上级领 导专业部门决定好了再反馈，结果可能不符合城市整体的利益，再修改又很不容 易。因此，规划管理人员如何参与总体规划编制，把了解的社会需求贯彻到规划 本身是值得研究的问题。 其次，在规划实施管理的过程中，政府有关规划行政部门被赋予了过大的解 释权，可以自由裁量规划，而且不受到其它部门或团体的监督。编制完成后的总 体规划在实施过程中，伴随着规划管理者在无需进行社会协调的状况下，对大量 的规划内容进行任意修改，总规方案和文本与实际的城市建设行为要求之间存在 着较大的距离。这种情况导致了执行法定规划的随意性和对规划内容解释的任意 性，并且减弱了规划管理部门执行规划的责任感，同时又助长了社会忽视规划， 建设者不遵从规划的倾向。 ( 5 ) 总体规划编制过程中缺乏真正意义上的公众参与 改革开放和社会主义市场经济体制的逐步建立，我国的城市建设情况已发生 了根本性的变化，城市规划既作为一种政府行为对城市建设进行干预和指导，又 作为一种社会机制对城市建设的科学合理性作出反馈和调控。公众参与作为一种 自下而上的反馈，开始被逐渐重视起来。但总的来说，我国的公众参与仅仅是规 战略规划城市规划谝制的补校研究 划方案到了最后评审阶段j 参与，仅仅成了一种宣传方式，搜集到的公众意见很 难反映到成果中。缺乏对公众规划意识、规划知识的教育，公众参与规划全凭兴 趣而一i 是凭责任感去参与。公众参与的层面太低，规划的制定、规划的决策中并 没有真f 意义上公众参与。相关专家或非政府研究机构的专家的参与并不是真正 意义上的公众参与，他们提供的仅仅是技术层面的多学科支持，而不是社会各方 利益的代表。我国的公众参与也缺乏法制保障和实践经验。 2 3 战略规划的提出与实践 近年来，对城市总体规划的编制方法、内容等改革的探讨，已成为规划界的 热点话题。战略规划也逐步引起人们的重视，它在一定程度上弥补了传统总体规 划的一些缺陷，是城市规划观念和技术的一个重要进展，必将有助于我国城市规 划编制体系的改革与完善。 广州市人民政府借鉴一些发达国家和地区的作法，开国内城市之先河，于 2 0 0 0 年6 月邀请有关专家进行了城市总体发展战略规划的咨询工作，在规划界 引起较大反响，得到了有关专家和领导的充分肯定。随后，南京、杭州也分别于 2 0 0 1 年1 月、2 0 0 1 年5 月开展了类似工作。笔者对由中国城市规划设计研究院 参加编制的这三个城市的规划成果进行了深入研究，现就其内容、成果形式、研 究方法、过程等概述如下： 2 31 广州城市总体发展战略规划1 2 3 1 本次规划采用比较研究的方法，借鉴国内外区域中心城市发展的经验教训， 分析广州的城市发展现状，提出具有指导意义的城市发展策略。 广州城市总体发展战略规划研究内容可以归纳为二个层面研究和十项内容 ( 见图2 2 ) ： 战略规划城市规划编制的补校研究 r 城市定位 i 城市功能 、城市空间结构模式 1 城市总体发展目标 城市合理容量分析 城市产业发展研究 城市生态建设研究 重大交通设施和网络规划 信息化、网络化建设与城市发展研究 城市整体空间形象规划 图2 2 广州城市总体发展战略规划研究内容 本次规划研究成果包括总报告、都会区空间发展两个方案( “巨型绿心”方 案和“江多岸”方案) 和区域总体、空间结构发展模式选择、广州中心城市的 定位、城市发展土地与环境制约因素、城市产业发展与空间布局、城市人口增长、 分布与管理、城市化与城乡一体化发展、生态城市的空间分析等六个专题报告。 总报告含机遇与挑战、都市理想、走向新秩序等三篇，其中机遇与挑战从多个方 面深入分析了广州城市的区位优势、发展潜力以及内在的危机；都市理想提出广 州城市发展的四个目标：区域合作的组合城市、充满活力的中心城市、适宜居住 的山水家园城市、具有历史传统的国际性城市；走向新秩序则通过对广州城市空 f b j 的演化过程、空间特色与问题、影响空间发展的因素等的分析，构划了未来的 城市空间结构，并提出了实现这一结构目标的策略。本次战略规划没有规划期限 的限制。 2 3 2 南京城市总体发展战略研究1 2 4 i 本次规划集中对今后1 0 至2 0 年，甚至更长远的一段时间内，南京城市在经 济结构( 特别是产业结构) 和空间结构方面的发展战略做了综合性的探讨。规划 成果包括问题、产业与空间的对策两大部分。问题部分指出了南京城市在政治、 经济、产业结构、空间模式、历史名城的保护与发展等方面存在的问题；产业与 空阳j 的对策部分探讨了南京在新的经济发展阶段下，有效地对其产业结构和空阳j 结构实施结构性、战略性重构的可能对策。 2 3 3 杭州市城市发展战略规划1 2 5 i 战略规划城市规划编制的补校研究 本次规划主要内容为研究杭州在长江二三角洲经济区中，如何依托区域环境优 势，处理好城市优势资源的合理配置和城市空间结构的关系。规划成果包括总报 告和长江三角洲区域空间格局的变动趋势与杭州市的发展策略、战略性地调整产 、1 2 结构提高城市竞争力、城市环境与可持续发展战略、旅游发展战略等四个专项 报告。总报告含认识与判断、分析与建议两大部分，分项目背景、现象与反思、 理论思考、确定目标、发展策略和空间结构等六章。本次战略规划没有规划期限 的限制。 2 3 4 广州、南京、杭州三个城市战略规划编制的比较 根据上述广州、南京、杭州三个城市战略规划的概述，就这三个城市编制的 战略规划的侧重点、成果、研究过程等归纳比较列于表2 2 。 战蟹规划城市规划谝制的补校研究 表2 2 广州、南京、杭州城市战略规划的比较 名 侧 研究 重专题成果研究过程 称 占 方法 广 州 确 j区域总体空问结构发分析机遇与挑战 城 型 展模式选择、广州中心 市 城 城市的定位、城市发展 区总报告、都会区空 总 市 十地与环境制约因素、 域间发展两个方案 体 总 城市产业发展与空间 分及相关的七个专 确讧发艇目标 发 体 布局、城市人口增长、 析题、区位条件分析 展 发 分布与管理、城市化与 方图、都会区土地利 战 展 城乡一体化发展、生态 法用结构图等图件 提出达到目标的策略 略 目 城市的空间分析 规 标 划 南 尔对 城产 区域地位和作用研究、 认识和分析存诅的闽题 市业 经济发展研究、人口与 区 总与 城市化发展研究、社会 域问题、产业与空间 体空 发展问题研究、城市可 分的对策及未来城 提出空间发展模式 发间 持续发展与人居环境 析市空间发展模式 展发 研究、城市特色研究、 方等图件 i 战展 城镇空间发展研究 法 略分 制定产业与空间策略 规析 划 杭 州 长江三角洲区域空间 认识城市 城 确 一格局的变动趋势与杭 市 丝 总 城 州市的发展策略、战略 区+ 体 市 性地调整产业结构提 域总报告及四个专 分析问题 发 的 高城市竞争能力、城市 分 题报告区位条件 展 空 环境与可持续发展战 析 分析图、总体构思 战 间 略、旅游发展战略 方 图等图件 确定城市功能定位及规模 略 结 法 l 规 构 制定产业发展策略及 划 空问结构 这三个城市的战略规划编制思路、内容、方法上具有以下七个相同点： ( 1 ) 侧重解决有关城市发展中战略性的问题，关注城市发展的策略研究 ( 2 ) 不涉及既定的指标体系如社会经济发展战略指标、建设用地指标等 战略规划城市规划编制的补校研究 ( 3 ) 采用区域分析方法 ( 4 ) 强调空间发展模式多方案比较 ( 5 ) 没有规划期限的限制 ( 6 ) 以研究报告及用地结构图等图件的形式表达规划成果 ( 7 ) 不具有法律效力 战略规划城市规划编制的补校研究 第三章中外战略规划编制的比较及思考 3 1 若干发达国家和地区的城市规划编制体系与战略框架 31 1 新加坡的城市规划编制体系与概念规划( c o n c e p tp i a n n i n g ) 新加坡是个城市国家，在历史上曾经沦为英国殖民地，1 9 5 9 年摆脱了英 国的殖民统治，1 9 6 5 年又脱离了马来西弧联邦，成为一个独立的主权国家。由 于历史原因，新加坡的城市规划体系明显地受到英国的影响。1 9 5 9 年的规划法 令作为新加坡的第一部规划法，为新加坡的现代城市规划体系奠定了基础。 新加坡的城市规划编制采取二级体系，分别是战略性的概念规划和实施性的 丌发指导规划。概念规划表达实现长远发展目标的形态结构、空间布局和基础设 施体系，作为开发控制的法定依据；开发指导规划的核心是用地区划。 1 9 6 9 年新加坡在联合国发展计划署帮助下，历时三年，于1 9 7 1 年编制完成 了第一个概念规划( 见图3 一1 ) 2 7 1 。这是一个长期土地利用及交通规划，立足 于大量的专项( 如工业、商业、居住、交通等) 调查研究工作的基础上，根据新 加坡十分有限的土地资源和水资源状况，从良好的生态环境与经济发展的相互平 衡、相互协调、相互促进的观念出发，勾画出新加坡的终极二 二地利用规划。这个 概念规划对于新加坡的城市发展构架起到战略性作用。如今新加坡以轴线发展的 城市结构以及中央商务区、新镇和工业区的空间组织都是在这个概念规划的基本 策略的指导下逐步实现的。 图3 1 新加坡的概念规划( 1 9 7 1 ) 战略规划城市规划编制的补校研究 由于社会经济的发展以及人们对此不断有新的认识，因而新加坡每十年需要 组织分专题的研究组，进行全面深入的检讨和研究，对概念规划进行复审。在 1 9 9 1 年，新加坡重新制定了经济和社会发展的远景，并对概念规划进行了相应 的修编，分别对各个领域如住房、工业、商业、环境、交通、公用设施、国防等 的需要，提出了详细的研究报告。形成了2 0 0 0 年、2 0 1 0 年和x 年的三个阶段的 形态发展框架。 概念规划主要用来表达城市发展的意图，是对新加坡城市发展的综合性、长 远性和策略性进行研究的战略规划，确定长期和短期城市发展的策略，确定影响 城市空问结构的基础设施的发展策略，并对社会经济因素对规划的影响进行深入 的研究。其远景只是一个发展目标，并没有具体的实现期限( x 年) 。其规划图 只是示意性的，并不是详细的土地利用区划，不足以指导具体的开发活动，因而 不是法定规划，不具有法律效力。 新加坡作为一个城市国家，中央政府在公共管理事务中起着主导作用。国家 发展部主导形态发展和规划，具体的职能部门是城市重建局，地区政府不具有规 划职能，规划法授权国家发展部部长行使与规划有关的各种职能。因此，概念规 划由市区重建局负责，许多其他政府机构也直接或间接地参与规划工作，各个机 构联合制定全面的发展规划，也可以邀请私人机构参加，以开拓政府的思路。编 制概念规划要通过公众评议，并将公众意见呈报国家发展部部长。国家发展部是 概念规划的批准机关，小组委员会包括：人口与住宅、交通、商业、市区中心、 环境、工业、康乐等方面。 3 1 2 英国的城市规划编制体系与结构规划( s t r u c t u r ep ia n n i n g ) 1 9 6 8 年英国城市规划法建立了新的城市规划编制体系。英国的城市规划编 制体系与英国的行政体系结构紧密相连。除中央政府外在地方层次，就整个英格 兰和威尔士地区( 除了英格兰的大都市区和大伦敦区) 而言，存在着两个层次的 政府体系结构，即郡级政府和郡以下的区级政府。相应地，其规划编制也分两个 层次，即结构规划( s t r u c t u r ep l a n n i n g ) 和地方规划( l o c a lp l a n n i n g ) 。在大都市 地区和大伦敦地区，自1 9 8 6 年郡级政府被废除以后，只存在一级政府，即区级 政府，与之相适应的规划，即一体发展规划( u