（国际贸易学专业论文）我国土地发展权市场化研究——兼国际比较.pdf

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中国国情的制度体系，填补理论上的缺憾和实践上的缺失。首先，从我国土地 利用与管理实践中存在的突出问题入手，认真剖析了土地发展权缺位造成的危 害性及其制度性原因。其次，全面介绍了土地发展权的概念、内涵、性质和结 构，并对国内外相关研究成果进行了理论综述、对制度设置进行了国际比较。 第三，论述了土地发展权流转运作的基本思路，提出了市场化设计的路径选择 和简化模型：即结合我国的政府层级安排，土地发展权应按照一定机制分别在 宏观、中观和微观三个层次进行配置和流转。这三个层次有机连接，共同形成 土地发展权配置和流转的市场化体系。第四，为保证土地发展权市场化建设的 顺利进行，提出了具体的政策措施建议。本文的探讨处于这一研究领域的初始 阶段，对问题的认知程度和模式设置的相关性把握还不够深入，希望能起到抛 砖引玉的作用，引起全社会的关注特别是理论界的重视，推动我国开放型经济 又好又快地发展。 关键词：土地发展权；国际比较；市场化 o p t i m a la l l o c a t i o no fl a n dr e s o u l c c s ，b u ta l s oa f f e c t e dt h ep r o c e s so fc h i n a sm a r k e t r e f o r n l ，b u ta l s oa f f e c tt h ei n t e r n a t i o n a lt r a d ea n di n t e r n a t i o n a li n v e s t m e n tr u l e s s o o u l ec o u n t r yn e e d st os e tu pr i g h t st od e v e l o pm e i rl a n da n ds e tu pas o u n dr e l a t e d s y s t e m s ，l e g a ls y s t e ma n do p e r a t i o ns y s t e m i nt h i sp a p e r , w ec a r r i e do u tad e t a i l e dc o m p a r a t i v ea n a l y s i sw i t hd e v e l o p e d c o u n t r yf o rl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t ss y s t e m ，c o m b i n i n go p e no u rc o u n t r y se c o n o m i c d e v e l o p m e n tn e e d s ，p r o p o s e das y s t e mo fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s i no u rc o u n t r y t h i sp a p e rt r yt oe s t a b l i s has y s t e mo fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ，f r o mat h e o r e t i c a l f r a m e w o r ko nac o m p r e h e n s i v ee x p o s i t i o nm o d es e t t i n gw h i c hc a r d e do u to na n e n t i r e l yn e wc r e a t i o n ，a n ds e e kas u i t a b l es y s t e mt oc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s f i r s t o fa 1 1 w es e r i o u s l ya n a l y z et h el a n dd e v e l o p m e n tr i g h t sa n dt h eh a r mc a u s e db yl a c k o fi n s t i t u t i o n a lr e a s o n s s e c o n d l y , ac o m p r e h e n s i v ei n t r o d u c t i o nt ot h ec o n c e p to f r i g h to fl a n dd e v e l o p m e n t ，c o n t e n t ，n a t u r ea n ds t r u c t u r eo ft h er e l e v a n tr e s e a r c h r e s u l t sa th o m ea n da b r o a dt oc a r r yo u tat h e o r e t i c a lo v e r v i e wo ft h es y s t e ms e tu pt o c a r r yo u tt h ei n t e m a t i o n a lc o m p a r i s o n s t h i r d l y ，w ep u tf o r w a r dam a r k e t o r i e n t e d d e s i g no ft h ep a t hs e l e c t i o na n ds i m p l i f i e dm o d e l f o u r t h ，i no r d e rt og u a r a n t e et h e r i g h tt od e v e l o p m e n to fl a n df o rc o n s t r u c t i o no ft h em a r k e ts m o o t h l y , p u tf o r w a r d s p e c i f i cp o l i c yi n i t i a t i v e s k e y w o r d s ：l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ；i n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o n ；m a r k e t - o r i e n t e d i i 第二章土地发展权概述6 第一节土地发展权的内涵6 第二节土地发展权的性质和基本结构7 2 2 1 土地发展权的性质一7 2 2 2 _ 十地发展权基本属性8 第三节土地发展权市场化的理论基础8 2 3 1 外部性理论9 2 3 2 产权理论9 2 3 3 赔偿悖论1 0 第四节国内外相关研究综述：1 1 2 4 1 国外研究综述l l 2 4 2 国内研究综述1 3 2 4 3 述评。1 7 第三章土地发展权运作模式的国际比较19 第一节我国土地发展权配置与流转状况1 9 3 1 1 我国土地发展权配置现状1 9 i i i 目录 3 1 2 我国土地利用中存在的问题2 0 第二节国外典型国家和我国台湾地区土地发展权配置与流转状况2 3 3 。2 1 美国2 3 3 2 2 英国2 4 3 2 3 法国。2 5 3 2 4 台湾地区。2 6 3 2 5 评析及启示。2 7 第四章基于我国国情的土地发展权市场化设计3 0 第一节土地发展权配置与流转的简化模型3 0 第二节土地发展权的价格评估3 4 4 2 1 土地发展权价格定义、构成及影响因素3 4 4 2 2 土地发展权价格评估的基本理论模型3 5 第三节土地发展权的运作机制3 8 4 3 1 十地发展权市场化的简要概述3 8 4 3 2 十地发展权的证券化运作方式4 l 4 3 3 土地发展权流转运作机制成功的关键冈素4 2 第四节我国土地发展权的三级市场设计4 3 4 4 1 二 ：地发展权一级市场4 3 4 4 2 土地发展权二级市场4 5 4 4 3 土地发展权三级市场4 6 第五节土地发展权市场化建设的政策建议4 8 结论与展望5 0 参考文献5 2 致谢5 4 个人简历5 5 i v 源的配置和利用一直都是经济学中的重要命题，它直接影响到国家财富的源泉 和经济运行的走势。因此，土地政策当仁不让地成为了每个国家进行宏观经济 调控的重要工具，它不仅深刻地作用于国内经济，而且对于国际贸易，尤其是 外商投资和跨国经营模式产生着重大的影响。随着市场经济的发展和对土地利 用研究的深入，决定土地本质的权能在士地开发中的创造性作用越来越明显， 在一定时期一定程度上，土地应用的革命决定着一个国家或地区基本经济制度 和财富的积聚形式，也决定着这个国家或地区的经济创新能力，故而地权的性 质及其附属权能的发展，是开放性经济成长的最肥沃土壤。基于此，土地发展 权这一权属便应运而生了。2 0 世纪3 0 年代英国传统土地权利之中便出现了这个 全新的概念。目自订，世界许多发达国家和地区都设置了相应的土地发展权制度， 并成为国家宏观经济调控的重要手段。而我国在这方面还基本处于“空白 状 态，土地权能的市场化认知程度低和研究水平低，为某些西方国家不承认我们 是完全市场经济国家提供了借口。虽然近几年有些学者开始关注这一问题，但 尚未有系统的理论阐述，更没有纳入宏观决策研究的范畴。我国实行土地公有 制，但不是单一的国家所有或政府所有，而是国家所有和农民集体所有两种所 有制形式。集体土地的所有权主体成千一l 万，在市场经济体制下，除共同利益 外，每个主体都是相对独立的，均有各自不同的利益诉求。国有土地以及部分 集体土地，实行土地使用权与所有权分离的制度，土地使用权主体更是包括各 种性质的单位和个人。在此情况下的土地开发利用以土地使用权为核心，土地 所有权处于“虚置”状态。集体土地所有者和国有土地、集体土地的使用者， 在土地利用问题上都首先追求自身的利益最大化，对此，需要国家利用政策导 第一章引言 刚性加以限制和约束，于是产生了设立土地发展权的需要。另一方面，资 对外开放和资本流动性增强的要求，也增加了尽快设立土地发展权的迫切 因此，土地发展权的配置和流转成为了我们必须要面对的课题，其必要性 体现在以下四个方面： 第一，党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干 问题的决定要求：按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互 转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经 并说，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规 营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土 途，不得损害农民土地承包权益。中央的这一决定，是建立在改革开放3 0 全国各地长期实践基础上的历史性的转变。在政策落实过程中，至关重要 题是必须推进土地利用的可持续发展，优化土地资源的配置结构，切实维 地农民的根本利益，竭力预防和坚决避免“圈地之风 的泛滥。同时，中 一个农业大国，农业人口占全国总人口的一半以上，农民问题始终是中国 的根本问题，而与农民问题联系最密切的则是土地。土地的占有和利用问 题，不仅关系到农村的持续发展和农村社会的稳；乏，也关系到整个国民经济的 持续发展和全国的稳定。如何健全一套产权明晰的土地流转制度；如何建立市 场化土地配置和利益分配制度；如何最大限度的实现土地利用和发展的效益； 如何有效的利用j t 地政策实现国家的宏观经济目标等等，这都需要从经济学的 角度给予明确的解答。 第二，不设立土地发展权，就意味着“土地发展权 自动归同于土地所有 权，即集体土地所有者拥有土地发展权。这与我国现行土地开发制度的基本安 排存在冲突，需对相关制度进行“根本性”的改革。为改革这些制度提供充分 的理由和指导，也必须明确土地发展权的内涵、价值与归属。 第三，若土地所有权包含了土地发展权，土地使用权是否包含土地发展权 昵? 我国现行的土地使用权的内涵过于笼统，相关的土地权利体系十分简单， 无法应对土地利用的丰富多彩的社会实际，尤其在土地开发这一复杂多变的动 态环节，因为土地发展权缺失而使很多现象及制度安排无法解释。设立土地发 展权，尽管不能使现有的土地权利体系及土地使用权制度设计十全十美，但总 能填补一个重要的空缺，使很多制度安排可以更合理、合法。 第四，国有土地与集体土地的所有权名称相同而权能不同，一直困扰着经 2 第一章引言 济学、管理学与法学界。在是否包含土地发展权问题上或同或异，也只有通过 设立土地发展权这一权利种类才能明确。 1 2 1研究目的 第二节研究的目的和意义 本文从土地发展权角度，研究优化土地开发利用、加强耕地与环境资源保 护的创新手段和机制。通过对世界典型国家和地区的土地发展权制度比较分析， 以及对土地发展权的性质、种类、归属、结构和配置等规范分析，研究土地发 展权的市场化运作机制，为解决和克服土地利用与规划实践中遇到的各种问题 和困难，寻求在设立土地发展权基础上的应对机制和治本之策。同时，为相关 法律、法规和政策的制定与实施提供理论依据及制度设计建议。重点在于我国 土地发展权的市场化研究。本研究自始至终着眼于土地的有效利用，这是有关 土地发展权研究的根本目的。 1 2 _ 2 研究意义 1 全面系统地介绍、分析土地发展权的概念、性质、种类、归属、结构等 内容，构建土地发展权制度框架及其实施应用范围，以期建立更深入、具体的 理论与应用研究的基础，为更高水平的研究抛砖引玉。 2 分析国外典型国家和地区的土地发展权制度，为我国设置土地发展权提 供指导。 3 创设土地发展权，丰富和完善我国的土地权利体系，增强土地产权制度 对土地利用的引导、规范和控制功能。 4 研究土地发展权的运作方式、制度建设和市场化模式，以利于土地利用 中相关问题的解决，真正实现土地的有效配置和利用，切实起到保护耕地、资 源环境和农民利益的作用。 3 图1 1 本文研究框架 4 点放在解决问题上 ，针对我国土地权 的制度安排问题， 出解决这些问题的 市场化设计，达到 进外经外贸发展， 第一章引言 本文综合运用经济学理论，主要沿着政治经济学分析思路讨论土地发展权 市场化问题。具体采用如下四种研究方法： ( 1 ) 经济学分析方法 本文综合利用产权理论、外部性理论等经济理论，分析如何提高土地资源 的利用效率问题，并设计的简要的模型，以说明土地发展权市场的基本运作方 式。 ( 2 ) 政治经济学分析方法 本文从政治经济学视角，探寻土地发展权的市场化路径，试图通过在我国 建立土地发展权的市场化模式，达到提高土地利用效率、规范土地开发的目的， 为推动我国的经济建设，特别是外向型经济发展服务。本文在详细的分析了国 内外土地发展权运作情况后，提出了具体的政策建议。 ( 3 ) 比较研究方法 土地发展权制度起源于英美等西方国家，我国在这方面既缺乏深入的理论 研究，更没有自觉的实践尝试。因此，分析发达国际在这方面的利弊得失，深 度研究其制度选择，对拓展我国的土地发展权思路至关重要。但是，各国国情 不同，土地基本制度不同，对于西方国家的土地发展权市场化模式，我们只能 通过比较研究有选择地加以借鉴和吸收。 5 第二章土地发展权概述 第二章土地发展权概述 第一节土地发展权的内涵 土地发展权( l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ，l d r ) ，也称土地开发权，这一概 念最初源于采矿权可与土地所有权分离，从而可被单独出售和支配。土地发展 权的基本观念，就是发展( 开发) 土地的权力，是一种可与土地所有权分割而 单独处分的财产权。 原国家土地管理局1 9 9 2 年编制的各国土地制度研究引入了土地发展权 的概念，并介绍了英国、美国和法国的一些做法。该报告认为：“所谓土地发展 权，就是土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或对土地 原有的使用的集约度升高。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有 权是以目前已经编写的正常使用的价值为限，也即土地所有权的范围，是以现 在已经依法取得的既有权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定杈则属于 发展权。”胡兰玲认为：“所谓土地发展权，是对土地在利用上进行再发展的权利， 即在空问上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权。它包括空间( 高空、 地下) 建筑权和土地开发权。如将临近城市的农地变更为商业用地或对土地原 有使用集约程度的提高等。”江平认为：“土地发展权，就是土地变更为不同使用 性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。囝黄祖辉和汪 辉( 2 0 0 2 ) 认为：“土地发展权是因限制士地发展而形成的，若无限制，则无土 地发展权一说”。杜业明认为：“土地发展权是基于土地的所有权，是从使用权和 收益权中分离出来的一种物权，是土地所有权人或七地使用权人通过改变土地 现有用途而获取额外收益的权利”。朱道林认为，土地发展权是指“对土地进行改 变用途或改变利用方式并获取收益的权利”。王小映则认为：“土地发展权是一种 农地可转为建设用地进行开发利用的权利。这种权利由土地利用规划所限定和 设立，是所有农业经营者都应当参与共享的权利，它独立于土地承包经营权， 也并非完全属于某一集体经济组织的土地所有权的范畴”。 虽然国内学者对于土地发展权含义的表述不同，但都认为土地发展权是一 。江平主编：中国土地立法研究，中国政法大学出版社1 9 9 9 年4 月修订第l 版，第3 8 4 页 6 第二章+ 地发展权概述 种可与土地所有权和使用权分离的物权，并可通过合理的配置从中获益。由此， 笔者认为：“土地发展权是一种物权，是将土地从利用效益较低的用途或较低的 利用程度，转向利用效益较高的用途或较高的利用程度，以此获取土地收益的 财产权。它与土地所有权的权能平行，并可以与之分离而存在，单独实现其土 地财产权的经济收益。”土地发展权能恰当地反映土地所有权或使用权的行使范 围。在创设土地发展权后，土地所有权的范围是以依法取得土地所有权时的权 利状态或正常使用价值为限，此后若想变更土地使用性质则属于发展权。它既 可以与土地所有权合为一体由土地所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而 不拥有土地所有权者支配。它是土地处分权中最重要的权利。土地发展权的合 理配置与有效流转，对优化土地资源配置、发挥土地供应对宏观经济的调控功 能具有重要作用。 第二节土地发展权的性质和基本结构 2 2 1 土地发展权的性质 土地发展权的性质问题，与土地发展权概念密切相关，弄清楚： 二地发展权 的性质对正确认识土地发展权的内在规定性具有重要意义。 土地发展杖是一种体现国家意志的经济法意义上之权，不足私法上的物权。 但是，物权上述发展趋势亦符合土地发展权之沿革路径，即后者是一种强调对 物的利用之权。我国为土地公有制国家，个人对土地无所有权，仅有对土地的 利用之权。从根本上来说，土地发展权旨在缓解人对土地的无限需求性与土地 的极大稀缺胜之间的尖锐矛盾，优化配置土地资源。 我国h 前关乎土地利用的立法主要为土地使用权制度和土地用途管制制 度，而此两种制度对土地利用均有某种刁i 足。土地使用权对土地的使用仅在土 地用途形念确定后对土地的利用，不涉及土地用途的变更，对优化配置土地资 源存在一种先天不足。土地用途管制制度确立的是国家的行政审批权。行政审 批权立足国家本位，追求国家利益，片面强调国家干预机制调节土地用途变更 关系，忽视市场机制对土地用途变更关系的作用，亦忽视市场和政府对土地用 途变更关系的综合调节。从这个意义而言，行政审批权是对变更土地用途、优 化土地资源配置的一种背离。土地发展权法律制度可弥补两种制度优化配置土 7 第二章土地发展权概述 地资源之不足，为缓解人地关系中的根本矛盾人对土地的无限需求性和土 地的极大稀缺性之间的矛盾提供了一种新的制度选择。 2 2 2 土地发展权基本属性 土地发展权有多种相互交错的结构体系，形成复杂的土地发展权权利体系。 、 ( 1 ) 依土地所有权性质，可分为国有土地发展权与集体土地发展权。 ( 2 ) 依土地利用现状，可分为农地发展权和市地发展权。 ( 3 ) 依开发用途的性质，分为公益性土地发展权与商业性( 经营性) 土地发展 权。 ( 4 ) 依开发后的具体用途，可分为单一用途发展权，如居住；选择性用途发 展权，如或办公或商业；复合用途发展权，如居住与办公混合。 ( 5 ) 依开发所普遍允许的容积率，可分为限度内的基本发展权，超限度开发 的超限额发展权，基本发展权也可称为法定发展权。 ( 6 ) 依是否可以在原地实施，分为实体发展权和虚拟发展权。 ( 7 ) 依土地发展权的可转让性，分为可转让发展权与不可转让发展权。 ( 8 ) 依土地发展权的调整可能性，分为刚性发展权( 不可调整) 与弹性发展权 ( 可调整) 。 我国的土地发展权权利结构的核心组成部分应当是农地发展权、市地发展 权、商业性土地发展权、基本发展权、超限额发展权、虚拟发展权和可转让发 展权，它们构成我国土地发展权结构的核心，相互作用完成土地发展权的制度 功能、实现制度目标。 第三节土地发展权市场化的理论基础 土地资源的利用和配置一直是经济学界的重点问题，土地发展权的市场化 更是涉及到竞争、效率与公平等众多经济学问题。例如，土地发展权的权属区 划需要区位经济理论为指导；土地发展权的价值评估需要地租地价理论为依据； 土地发展权流转还涉及到规模经济和交易成本理论等。国内外学者对于这些方 面都有所成就，但就土地发展权的市场化来说，产权明晰是土地发展权有效流 转的前提条件，流转运作则主要涉及到土地用途的外部性，收益分配则需要“赔 8 第二章r 十地发展权概述 偿悖论为指导。 2 3 1外部性理论：创设土地发展权可以将土地利用和保护中的外部性内 部化 人类社会发展的过程，也是通过产权不断地将外部性内部化的过程。登姆 塞茨指出，“产权的发展就是为了使外部性内部化，界定产权的一个主要功能就 是提供激励，引导人们将外部性更完全地内部化 。 众所周知，作为农用地使用的土地资源具有许多正外部性，如涵养水源、 防风固沙、调节气候、保障生态安全和粮食安全等。但是，市场主体作为理性 经济人在做出经济决策时很难主动将外部性纳入到考量之中，所以现在普遍存 在着农用地的正外部性无法内在化的现象。西方国家创设土地发展权的初衷是 为了保护耕地、防止农地非农化、限制建筑物的高度等。我们现在可以通过创 设土地发展权实现农用地的j 下外部性内在化，如在农用地变更为建设用地的过 程中，可以通过土地发展权买卖( 可发展地区向限制发展地区购买土地发展权) ， 让因为农地保护而发展受限制地区的居民获得经济补偿，从而使农用地的生态 功能在经济上得到体现等。 在第四章我们将利用外部性理论建立一种土地流转运作机制的简化模型， 以一种简化的视角来讨论设置土地发展权对于我国土地资源有效利用的重要意 义。 2 3 2 产权理论：在交易费用较大的条件下，国家运用行政力量明晰产权， 有利于提高资源配置的效率 最早认识到产权在资源配置中的决定作用的是著名经济学家科斯。科斯提 出了著名的科斯定理。科斯定理分为科斯第一定理与科斯第二定理，前者指在 交易费用为零的情况下，不同的权利界定对资源配置效率没有影响；后者指在 交易费用为正的情况下，由于交易费用的存在，不同的权利界定就与资源配置 效率密切相关。 国o e m s e t z t h ee x c h a n g ea n de n f o r c e m e n to f p r o p e r t yr i g h t s 【j 】j o u r n a lo f l a wa n de c o n o m i c s ，1 9 6 7 ，( 7 ) 曹雷科斯陷阱初探【j 】经济学家，2 0 0 2 ，( 3 ) 9 第二章土地发展权概述 产权经济学认为，产权问题之所以重要，是因为在任何社会，资源相 的需求而言总是有限的或稀缺的，也正因为由于资源的有限和稀缺与 的无限性，任何社会都必然会发生争夺资源的竞争和分享现有资源所 益冲突。如果这种竞争没有合理的产权制度加以约束和规范，即如果 理的产权制度以明确界定资源的所有权归属和人们在其所有权范围内 的权利以及在资源使用中获益、受损的界定和补偿的原则，并且规定 的规则来解决在资源稀缺条件下人们竞争性利用资源所发生的利益冲 ，就难以实现资源的合理配置、有效利用和经济的增长，反而会由于 的混乱而造成资源的严重浪费，甚至导致资源价值的消散，从而导致 停滞。由此可见，产权对经济资源的有效配置有着决定性的影响。 地资源来讲，通过清晰界定改变土地用途或者提高土地利用度的权利 展权，可以减少土地市场的交易成本，促进土地资源的有效配置和利 ，在土地征用中，农民集体可以通过土地发展权的实现参与土地增值 享，从而解决了征地过程中关于补偿问题的长期论争。 2 3 3 赔偿悖论：土地发展权为管制者和投资者提供有效的激励 罗伯特考特和托马斯尤伦在其名著法和经济学中论及政府对土地 管制时提出了赔偿悖论。对占有问题在效率方面的分析中，考特和尤伦指出， 不管赔偿的规则如何，私有财产所有者或者政府均没有有效行为的激励。如果 由于政府管制而赔偿财产所有者，财产所有者就不必承担大量投资的风险，从 而就将激j 劢财产所有者过度投资；如果不予以赔偿，对政府来说土地管制是没 有成本的，因此又将激励政府过度管制私人财产，这可称为赔偿悖论。 解决赔偿悖沦的方法是要政府从财产所有者那琨购买一个特权。笔者认为， 通过设置士地发展权可以对政府和所有者双方都产生有效行为的刺激，并有助 于在不同权益主体之间合理分配土地利用所带来的收益。例如，国家可以通过 向土地所有者购买土地发展权实现土地用途管制，在这种情形f ，政府作为管 制者因为购买发展权需要负担成本而会积极地保持对私有财产的合理限制，同 时，出卖土地发展权之后，土地所有者便会对土地在利用现状范围内进行理性 的投资。因此，通过土地发展权的市场化运作，不仅有助于提高土地各权益方 回罗们特考特，托马斯尤伦法和经济学【m 】上海：上海三联出版社，1 9 9 9 1 0 美国学者r o d d e w i gr i c h a r dj ( 1 9 8 7 ) 、c h e r y la i n g h r a m ( 1 9 8 7 ) 以美、 日为例概述了土地发展权配置与流转运作机制。 主要步骤如下： ( 1 ) 决定发展目标 主管机关在其辖区事先制定发展目标。 ( 2 ) 核定总土地发展权、推行土地使用管制，开始分配基本土地发展权 主管机关须按发展目标以核定全区的总土地发展权，借此以控制孑f 发总量， 将其除以全区的总面积即可求得每单位面积的发展权，同时推行土地使用管制， 将全区分为发展区与保存区( 或称为土地发展权接收区与土地发展权移出区) ， 发展区内的地主不得自由开发，须按其开发强度向主管机关缴纳发展权，如其 发展超过其基本土地发展权但在规定的发展限度内，得向其他地主购买发展权 充抵。 ( 3 ) 建立补助机制进行土地发展权转移，并完成发展目标 因为消费者或生产者对不动产有所需求，故发展区即产生对发展权的引伸 需求，而发展权所有人却按其保留价格出售。由此供需关系决定发展权交易的 。价格与数量，土地发展权移转地区的范围若太小，比较容易管理；若范围很大， 很难预测需求发生的地点及需求的强度，需由主管机关居问调整供需，若任由 市场自行交易，则主管机关尚需建立若干发展权交易的补助机制。 其关系用图形表示如下： r o d d e w i g ，r i c h a r dj a n dc h e r y la | n g h r a m t r a a s f c r a b l cd e v e l o p m e n tr i g h t sp r o g r a m s ，w a s h i n g t o n ，d c ： a m e r i c a np l a n n i n ga s s o c i a t i o n ，19 8 7 第二章士地发展权概述 图1 2 十地发展权转移流程图 2 土地发展权流转制度设计原则 园外对土地发展权流转研究主要体现在制度设计上要能保证其实施的公平 和效率。 r 本学者武井利行( 1 9 9 9 ) 对土地发展权流转制度的设计进行了专门研究。 土地发展权流转旨在纠正公共部门干预上地市场所产生的不公平副作用。因为 土地市场若任其根据供需自行交易，必产生公共财政提供不足及负外部性过分 扩展的缺陷，故公共部门须直接干预，但这样做又易产生“暴利”与“暴损”的不平， 使土地划分为发展区的地主顿成暴富，而被划为保存区的地主平白遭受损失， 土地发展权流转制度可令土地利益的分配趋予公平。 美国学者阿瑟奥沙利文( a r t h u ro s u l l i v a n ，2 0 0 3 ) 认为政府可以通过对发 展权的管理来处理土地保护和土地开发的权利和义务。土地发展权的流动可以 起到土地收益分配转移的作用，从而达到城市土地利用的公平与效率的结合。 3 土地发展权的价格评估方法 合理的价格确定机制是土地发展权发挥作用所必需的。在英国，发展权的 价格按变更使用后的自然增长( 减少) 的价值计算，土地所有人购买发展权或 要求损失补偿以此为准。在法国，超过上限限制的建筑面积( 相当于政府所有 1 2 的价格缴 于农地转 是农地作 合他人的 式中：v i 是第i 宗地的发展权价格，x i l 是影响第i 宗地发展权价格的第一 个因素即土地面积，x g 是影响第i 宗地发展权价格的其他因素，这些因素是： 宗地所在城镇距州首府所在城市的距离、宗地的临路状况、宗地距最近城镇中 心或最近的宗教中心的距离、景观以及时间。通过对上式两边取自然对数，可 求得各要素的相关系数即阿。用已获得的f i j 值即可评估某宗地的发展权价格。 2 4 2 国内研究综述 国内对土地发展权的研究起步比较晚，主要是随着土地产权制度改革、征 地制度改革、维护农民土地利益、土地和环境保护、建立土地用途管制制度、 城市存量土地挖潜和集约利用等方面的现实需要而逐步开展的。直到2 0 世纪9 0 年代后期，国内才少量出现直接讨论土地发展权问题的研究成果，主要集中在 _ t ：t g 发展权的配置手段、土地发展权流转的现实意义、土地发展权的流转运作 机制、土地发展权流转收益分配四个方面。 1 土地发展权的配置手段 ( 1 ) 用立法手段，明确土地发展权的产权边界 胡兰玲( 2 0 0 2 ) 建议我国应尽快修改城镇土地使用权出让和转让暂行条 例、城市房地产管理法、城市规划法和土地管理法，将土地使用权人 不得随意变更土地使用性质的原则性规定具体化，对擅自变更土地用途、侵犯 憾j o s h u am d u k ea n dl o f tl y n c h ，2 0 0 3 ；g a r yw o l f r a m ，1 9 8 1 。d e n n i sw i c h e l n sa n dj e f f r e yd k l i n e ，19 9 3 1 3 第二章土地发展权概述 本属国家的土地发展权的行为进行相应的经济和行政制裁。建议在按照土地利 用规划使用土地的同时，任何开发土地的行为在经城市规划部门批准时，若超 出其权利行使的范围，应向国家交纳相应的费用以购买土地发展权。这样，政 府即可根据城市规划的总体设计，合理确定土地发展权价格，从而起到促进或 抑制土地开发的作用，对城市土地开发进行有效的宏观调控。至于农用地的土 地发展权问题，建议正在制定的农村土地承包经营法中应做出不允许农地 的承包经营者随意改变承包地用途的规定并制定相应的制裁措施。 ( 2 ) 通过编制土地利用规划，结合土地用途分区配置土地发展权 王小映( 2 0 0 0 ) 认为统一配置城乡土地发展权，必须实行城乡统一的建设 用地规划分区。在开通城乡建设用地市场的同时，为了防止集体经济组织、企 业和个人变相地通过各类集体建设用地渠道私下占用和转用农用地，必须进一 步加强对农用地转为建设用地的土地用途管制。特别是在一些城镇化发展快、 农用地易被占用的地区，在土地利用规划管理中应当统一城乡建设用地规划分 区。并在此基础上严格实行土地用途管制，最终将城乡二元土地所有制基础上 的城乡七地分割管理，彻底转变为在城乡统一的土地利用规划分区基础上，以 土地用途管制为核心，通过城乡土地发展权的统一管理实现城乡土地的统一管 理。 2 i ：地发展权的流转运作机制 土地发展权如何设置，不同的学者有不同的构想。大致可分为3 种，其一 是土地发展权归国家，土地开发者必须向国家购买，才能开发土地；其二是土 地发展权归农地所有者，国家向土地所有者购买发展权：其三是土地发展权归 土地所有者所有，发展权可像其他普通商品一样在市场上自由交易。第一种构 想看似有管制效率，但缺乏公平，土地保护与土地所有者利益难以保证。第二 种构想便于运作，但是要有一定的自订提，即国家财政预算充足，才有可能支付 得起巨大的土地购臀费用。第三种主张既尊重产权，既有效率，又公平( 张安 录，2 0 0 2 ) 。 3 土地发展权流转收益分配 土地发展权的转移发生在土地征用( 即改变土地的所有制性质) 或者土地 利用性质转变之中( 刘永湘、杨明洪，2 0 0 3 ) 。在我国的现实实践中，城市规划 区范围内的征地可分为非公共利益征地和公共利益性征地( 黄祖辉、汪晖， 2 0 0 2 ) 。前者如住宅、娱乐场所、厂房等商业用地。后者如“( 1 ) 军事机关用地 1 4 为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”国土资源部组织 编写的( 中华人民共和国土地管理法) 学习读本中写道：“只有为了公共目的， 才可以征用，非公共目的，不得动用征用权。”由此可见，是否符合“公共利益” 是土地征用权行使的依据。将征用农村集体土地的范围由符合公共利益扩展到 非公共利益，是国家对农村集体：t 地征用权的滥用，是对农民集体土地发展权 的侵犯和剥夺。这实际上是有经济实力的建漫主体借助于国家强制力对农民集 体行使土地发展权的侵犯和剥夺。 王小映( 2 0 0 0 ) 认为我国实行农地转用统征制度的仞衷是有计划地控制农 地转用，保护农用地，并且农地转用过程中的土地发展权收益归由社会公共享 有，实现土地“涨价归公”。农地转用过程中的土地发展权收益与政府的土地利用 规划和土地用途管制相联系。土地利用规划由于限定了不同区位土地的开发利 用方向，因此也就事实上预先设定了土地发展权。那些规划待转用的农地，由 于规划允许进行开发建设冈此丽享有土地发展权，其市场价格就会升高，而那 些规划禁止转用的农地，由于不能厢来开发建没，土地发展权受到限制，其市 场价格会保持不变。这种由于土地用途差异而形成的收益与规划限定的土地发 展权相对应，因此也可称为土地发展权收益。这种土地发展权收益并非业主自 己的投资和劳动形成，而是与政府管制相联系，其中的大部分应由社会共享而 不能由规划待转用农地的使用者独得。而在社会共享上，这种土地发展权收益 则主要应由农业经营者分享，这是因为，这种土地发展权收益以土地利用规划 和土地用途管制为前提，而土地利用规划和土地用途管制以限定农业经营者的 土地利用方向、牺牲农业经营者的利益为代价，以追求当代人的食物安全、代 1 5 远期 设用 问就 尤其 的土 利益 系根 由政 地使 另一 地使 用权期限、内容、效力、市场价格相当的集体出让土地使用权，集体出让土地 使用权可以直接进入城镇国有出让土地使用权市场进行流转，形成“两种产权、 一个市场、一套政策”的城乡建设用地统一市场。 土地发展权流转收益主要利用财政转移支付制度实现地区之间、中央与地 方之间、政府和土地利用者之问的合理分配。大多数学者( 沈守愚，1 9 9 8 ；王 小映，2 0 0 0 ；杜业明，2 0 0 4 等) 建议通过完善公共财政管理体制，合理分配和 使用农地转用过程中的土地发展权流转收益。建立城乡统一的土地发展权流转 价格评估体系，完善财政转移支付制度，将士地发展权流转收益的绝大部分用 来充实县级以下地方财政，并严格规定其用途，保证土地发展权收益主要用于 农村社会保障、农用地开发整理、农业农村基础设施建设、农村公共公益事业 建设、小城镇建设等方面，防止地方政府和村组干部以兴办乡镇企业等形式变 相地转移和侵吞土地发展权收益。 4 士地发展权的价格评估方法 张安录( 2 0 0 0 ) 认为，只需建立( 农地) 发展权市场，自然会形成均衡价 格。胡兰玲( 2 0 0 2 ) 借鉴法国上限密度限制的做法，提出限度内的空间建筑权 转让时，价款由当事人自行约定；为鼓励开发者向国家购买超过限度的建筑权， 国家可以采取低价策略，国家出售高空或地下建筑权应收取少量费用或不收费。 沈守愚教授认为，“发展权的价值按变更使用后自然增涨的价值计算”。孙弘认为 土地发展权价格为： 1 6 第二章土地发展权概述 p = p b + ( f t f o k o ) ( 6 一，) 其中：卜土地发展权价格 p b 一城市边缘土地进行城市开发的发展权价格 i 容积率 t _ 每公里年度交通费 m 一现状容积率 k 忙现状容积率下的每公里年度交通费 b 城市中心到城市边缘的距离 l 不动产到城市中心的距离 2 4 3 述评 土地发展权之所以在西方国家被普遍接受，是因为他们普遍实行土地私有 制度，或土地私权观念占绝对优势，国家对土地开发进行控制或管制时公权力 直接介入比较困难，于是土地发展权成为一个很好的手段与机制。我国虽然实 行社会主义土地公有制，但随着社会主义市场经济体制的建立与完善，土地私 权意识逐渐增强，而且集体土地所有权与国有上地使用权的制度设计也为土地 私权的形成与发生作用奠定了制度基础。采用制度手段强制保护耕地、生态环 境，解决土地开发过程中存在的土地增值收益不合理分配，减少征地、拆迁矛 盾，提高效率，f 1 益显示出重要性与迫切性。土地发展权首先被纳入到部分学 者的视野中。从2 0 世纪9 0 年代到现在，国内关于土地发展权的研究可概括为 以下三方面：一是国外土地发展权概念与制度实践的引进与介绍。二是中国设 立土地发展权的必要性、意义与作用。三是土地发展权内部结构与流转机制研 究。国内已有的研究成果，对普及土地发展权制度与立法