（交通运输规划与管理专业论文）武汉市农村公路养护机制研究.pdf

武汉理i ：人学硕十学位论文 摘要 随着我国主干道、国道和高速公路的同益完善及“三农问题”的同益突现， 国家和地方政府逐渐重视对农村经济发展有着极大推动作用的农村公路的发 展。然而在农村公路建设迅猛发展的同时，养护领域一直没引起重视，农村公 路养护研究是比较新的领域，资金需求估计不精确，养护模式不成熟，使得养 护机制不科学，养护机制管理极为混乱。这种现象将对农村公路的养护质量乃 至其功效的发挥都有着很大程度的影响，从而将对农民的出行和农村市场物资 的j i f 雨禾, j 流通形成障碍。武汉市农村公路总罩程较长，养护任务很重，因此在养 护过程中，也难免出现同样的问题。 为了解决武汉市农村公路养护过程中的潜在问题，本论文首先对农村公路 养护机制的概念及构成作基本定义，对武汉市农村公路现行养护机制进行研究； 继而对国内外公路养护状况进行研究，从而得出经验和启示；通过对养护资金 的供求量进行定性和定量预测分析，推导出养护资金供求的不平衡的趋势，该 部分的研究是确立养护模式及保障养护质量的前提和基础；在此基础上提出农 村公路养护资金融资办法，并在资会充足的条件下对养护模式进行研究；最后 结合国内外农村公路养护资金和养护模式两个方面的养护经验的分析，就武汉 市农村公路的养护机制进行对策研究。 养护资金是农村公路养护工作丌展的自订提和基础，资金是否满足养护需求， 是否能有效发挥其应有功效将直接影响到养护机制的优化和完善：养护模式的 确立是农村公路养护机制充分发挥其经济和政治作用的关键，养护模式是否科 学合理，是否符合今后农村公路发展的规律将直接影响到农村公路的质量乃至 农村经济的发展。资余供应链的畅通和养护模式的优化不仅是农村公路安全性 和时效性的前提和基础，而且直接影响到农民的出行及农用物质及农产品的流 通，对促进武汉市城乡经济一体化的发展，带动武汉市周边地区的经济繁荣有 很大的积极作用，对解决“三农”问题，构建社会主义和谐社会等都具有十分 重要的现实意义。 关键词：武汉市农村公路；资金预测；养护模式；对策分析 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft r u n kr o a d s a n dn a t i o n a l h i g h w a y s ，n a t i o n a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n tp a ym o r ea n dm o r ea t t e n t i o n t or u r a lh i g h w a y s d e v e l o p m e n ti nt h ef a c eo fi s s u e sc o n c e r n i n ga g r i c u l t u r e ，r u r a l a r e a sa n df a r m e r s r u r a lh i g h w a y sm a k eg r e a tc o n t r i b u t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to fr u r a le c o n o m y a n di t s m a i n t e n a n c ei san e wf i e l d r u r a lh i g h w a ym a i n t e n a n c ei si g n o r e dw h i l er u r a l h i g h w a yi sb e i n gc o n s t r u c t e dr a p i d l y b e c a u s eo ft h ei m p r e c i s ee s t i m a t i o no ff u n d d e m a n da n dt h ei m m a t u r em a i n t e n a n c em o d e l ，t h em a i n t e n a n c em e c h a n i s m i s u n s c i e n t i f i ca n di t sm a n a g e m e n ti sc o n f u s e d t h i ss i t u a t i o nw i l ll a r g e l ya f f e c tt h e m a i n t e n a n c eq u a l i t yo fr u r a lh i g h w a ya n dt h ec o n t r i b u t i o no fm a i n t e n a n c em e c h a n i s m s oi tw i l lb ea no b s t a c l et ot h e 仃a v e lo ff a r m e r sa n dt h ec i r c u l a t i o no fa g r i c u l t u r a l g o o d s i nw u h a nc i t y , t h ed i s t a n c eo f r u r a lh i g h w a yi ss ol o n ga n dt h em a i n t e n a n c e w o r ki sv e r ye x c e s s i v e ，s oi t si n e v i t a b l et oa v o i dt h e s ep r o b l e m s i no r d e rt os e t t l et h ep o t e n t i a lp r o b l e m sd u r i n gt h em a i n t e n a n c eo fw u h a nr u r a l h i g h w a y , i nt h i sp a p e r , f i r s t ，im a k ei t c l e a ra b o u tt h ec o n c e p to fr u r a lh i g h w a y m a i n t e n a n c em e c h a n i s ma n di t sc o n s t i t u t e sa n da n a l y z et h ep r e s e n tm a i n t e n a n c e m e c h a n i s mo fw u h a nr u r a lh i g h w a y ；s e c o n d ，ia n a l y z et h em a i n t e n a n c es i t u a t i o n sa t h o m ea n da b r o a di no r d e rt og e tt h ee x p e r i e n c ea n dr e v e l a t i o n ；t h i r d ，lg e tt h e u n b a l a n c et r e n d sb e t w e e nf u n d ss u p p l ya n df u n d sd e m a n db ym a k i n gq u a l i t a t i v e a n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i st om a i n t e n a n c ef u n d ss u p p l ya n dd e m a n d ( t h i s p a r t i st h ep r e c o n d i t i o na n db a s i co fm a i n t e n a n c em o d e le s t a b l i s h m e n ta n dm a i n t e n a n c e q u a l i t y ) ；t h e n ，ib r i n gf o r w a r dt h ef i n a n c i n gc h a n n e l sw h i c h i ss u i t a b l et or u r a l h i g h w a ym a i n t e n a n c ea n ds t u d yt h em a i n t e n a n c em o d e li nt h e c o n d i t i o no fa m p l y s u p p o r t e dw i t hf u n d s ；a n df i n a l l y , ig i v ec o u n t m e a s u r e st om a i n t e n a n c em e c h a n i s m o fw u h a nr u r a lh i g h w a ya c c o r d i n gt ot h ea n a l y s i su p w a r d s t h em a i n t e n a n c ef u n d si st h ep r e c o n d i t i o na n db a s i co fm a i n t e n a n c ew o r k ， w h e t h e rt h ef u n d si ss a t i s f i e dw i t ht h em a i n t e n a n c en e e d sa n dw h e t h e rw em a k ef u l l u s eo fi tw i l ld i r e c t l ya f f e c tt h e o p t i m i z a t i o n a n dp e r f e c t i o no fm a i n t e n a n c e i i 武汉理i ：人学硕十学位论文 m e c h a n i s m e s t a b l i s h m e n to fm a i n t e n a n c em o d e li st h ek e yf a c t o rf o rm a i n t e n a n c e m e c h a n i s mo fr u r a lh i g h w a yf u l l ye x e r t i n gi t se c o n o m i ca n dp o l i t i c a lf a c t i o n s w h e t h e rt h em a i n t e n a n c em o d e li ss c i e n t i f i ca n dw h e t h e ri t ss u i t a b l et ot h ef u t u r e d e v e l o p m e n to fr u r a lh i g h w a yw i l ld i r e c t l ya f f e c tt h eq u a l i t yo fr u r a lh i g h w a ya n d e v e nt h ed e v e l o p m e n to fr u r a le c o n o m y ；t h ef l u e n tf u n d ss u p p l yc h a i n sa n dt h e o p t i m i z a t i o no fm a i n t e n a n c em o d e la r et h eg u a r a n t e eo fs a f e t ya n de f f i c i e n c yo f r u r a l h i g h w a y , d i r e c t l ya f f e c tt h et r i p so ff a r m e r sa n dt h ec i r c u l a t i o no fa g r i c u l t u r a lg o o d s ， p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fi n t e g r a t i o no fc i t ya n dr u r a le c o n o m i e so fw u h a nc i t y a n db r i n gt h ee c o n o m i cp r o s p e r i t ya r o u n dw u h a nc i t y ；t h e ya l s oh a so p e r a t i o n s i g n i f i c a n c et ot h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t ya n dt h 占s e t t l e m e n to fi s s u e s c o n c e r n i n ga g r i c u l t u r e ，r u r a la r e a sa n df a r m e r s k e yw o r d s ：m a i n t e n a n c em e c h a n i s mo f r u r a lh i g h w a y s ；f o r e c a s to fm a i n t e n a n c e f u n d s ；m a i n t e n a n c em o d e lo fr u r a lh i g h w a y ；a n a l y s i so fc o u n t m e a s u r e s i i i 独创性声明 本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其它教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：日期：丝! ? ：10 关于论文使用授权的说明 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权 保留、送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部 或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名：捌同 ( 注：此页内容装订在论文扉页) 武汉理f ：人学硕十学位论文 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 第1 章绪论 1 9 9 3 年，交通部召开了全国交通工作会议，强调农村公路发展的重要性。 从此，我国的农村公路进入了一个迅速发展的时期，全国新建公路以平均每年 三万公里左右的速度增加。然而，庞大的路网使得其养护与管理问题同益突现， 尤其在尚未达到收费公路标准的农村公路体系中更为如此：养护资金匮乏、管 理主体不明确、养护手段落后、管理体制不健全、养护技术水平低下等矛盾逐 步显著。我国农村公路养护机制必须得到进一步的完善和发展。 胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确提出了“两个趋向”的重要论断， 即：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向； 但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、 城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。随着经济社会的发展，城乡贫 富差距f 1 益加大，“三农 问题同趋成为党和政府关注的焦点。没有农业现代化 就没有国家现代化，因此，为了促进农村经济的发展，各级政府对农村基础设 施的投资力度逐步加大。 基于促进农村经济发展的基本要求，在交通领域，中央和交通部先后出台 了农村公路管理养护体制改革方案、农村公路建设管理办法、县际及农 村公路改造工程管理办法、中央车购税投资补助农村公路建设计划管理暂行 办法、农村公路建设规划、农村公路建设质量管理办法、农村公路建设 标准指导意见等。湖北省下发了湖北省农村公路条例等相关政策。武汉 市也根据中华人民共和国公路法、国务院农村公路管理养护体制改革方案 ( 国办发 2 0 0 5 1 4 9 号) 等相关法律法规及文件的规定，结合本市实际，相继出台 了一系列针对武汉市农村公路养护的管理办法。 在法律法规的规范下，为了促进农村经济，国家还逐步加大对各级农村公 路的投入力度。然而由于农村公路总里程的增加，养护工作中仍存在资金不足 武汉理i ? 人学硕十学位论文 的严重问题，同时，农村的税费改革推行了取消乡镇面向农民的专项资金，取 消农业特产税和降低农业税税率等相关政策，因而，养护资金的筹资及资金的 高效利用显得尤为重要；由于养护模式中管养不分及重建轻养的现象极为严重， 从而造成养护过程中养护效率低下，高投入低产出的养护局面。 目前，造成农村公路养护不力的因素主要有两个方面：一方面是养护资金 供给不足而导致养护困难；另一方面是养护模式本身存在不足。本人查阅参考 文献时亦得知：全国各地农村公路的养护现状，几乎都存在这两个方面的缺陷。 因而，养护资金及养护模式已成为亟待研究的一个新课题。本文将针对这 两个方面来对养护机制进行研究，从而为切实可行的长效养护机制提供参考和 建议。 1 1 2 研究意义 对武汉市农村公路养护机制的研究，将直接对武汉市农村公路的养护质量 的提升有着积极的促进作用，也对经济社会的其他因素产生一定的影响。 1 ) 养护机制的优化直接改善农村市场的交通运输状况 公路建设是自订提，养护管理是保障，建设成就越大，养护管理任务越重。近 年来，随着修建农村公路热潮的高涨，武汉市乃至全国的农村公路迅速发展， 路面等级和通行能力也不断提高。由于新建公路的养护任务不是太重，加上养 护资金紧张，因而农村公路的管养工作一直重视不够。 然而，目前的农村公路养护工作逐渐不适应农村公路剧增的局面，养护不力 造成农村公路交通状况恶化主要表现在安全标志、附属工程等不完善，已硬化 路面病害严重，砂石路失养现象严重，路况下降，部分路段达到路难行甚至中 断交通状况，从而将直接影响农村经济的发展，阻碍农村经济的发展和社会主 义新农村建设。 而建立长效的农村公路养护机制是解决这些问题的重要手段，是确保农村交 通畅通，运输安全的有效途径。 2 ) 长效养护机制可以促进农村经济的长期可持续发展 四通八达的农村公路网络体系逐步形成，这对于促进农村内外物资交换及 人员流动，促进农村经济发展，增进农村社会文明，建设社会主义新农村具有 重要意义。 良好的交通状况，可以促进农村物资的内外流通，带动了当地手工加工业或 武汉理r 人学硕十学何论文 农产品加工业的发展，有些乡镇的特色企业，也因便利的交通而迅速发展。此 外，便利的交通将营造出区域内的物流中心，从而加快农产品的集散速度。 因而，农村公路养护机制的改进，必定会促进农村经济发展。 3 ) 农村公路的合理养护可以加快社会主义和谐社会的构建速度，推动城乡 一体化的发展进程 农村公路的养护质量，对和谐社会的构建，城乡一体化的发展都有很大程 度的影响。我国入世成功，国外农产品对我国农村经济的冲击加大，农民增收 困难，使得其逐步向集约型经济发展，剩余的人力物力便转向乡镇民营等企业， 因而制约农村经济发展的交通运输业的发展刻不容缓。随着我国构建和谐社会 建设社会主义新农村步伐的加快，以农村公路为主的基础设施的发展逐渐跟不 上发展步伐。农村公路建设在近几年内将陆续完成，因而农村公路的养护工作 将显得极为重要。 研究武汉市农村公路的发展状况，分析国内外农村公路发展规律与经验， 在此基础上，提出符合武汉市农村公路发展的养护机制，对武汉市农村公路养 护管理乃至全国农村公路养护的长效发展，有着很有价值的借鉴作用，对促进 社会主义新农村建设及“三农”经济的发展，消除两极分化，构建和谐社会等 有着深远的影响，对推动城乡一体化建设，促进城乡经济和谐发展，保证物资 均衡流通都起着积极的作用。 1 2 国内外研究现状分析 由于我国农村公路是近几年迅猛发展而形成规模的，之前农村公路养护工 作量较小，因而没有引起社会各界的关注，有关农村公路养护机制的研究相对 较少，门类并不健全。目前国内关于农村公路的研究相对集中于建设方面，养 护方面的探讨主要集中于农村公路养管理护模式研究、农村公路养护资金筹集 研究、养护技术设备的合理配置和使用及养护材料的高效利用等方面。 我国学者乔墩、何兆益1 5 人在农村公路建设养护与管理一书中对农村 公路养护与管理做了相关研究，对路桥的具体养护、养护质量的评价、养护资 金的管理、养护管理的发展方向等都做了具体的分析和研究。 杨振华1 在农村公路养护与管理一书中也对符合我国国情的农村公路养 护机制的养护模式和养护资金两个方面进行了有益探讨，并与相关政策和专业 武汉理i ：人学硕十学位论文 知识紧密结合，针对农村公路的养护方面做出详细的讲解。包括农村公路养护 等级标准，养护质量评价标准及要求，路政管理，公路法规等方面的内容，与 近期农村公路的发展阶段相适应。 国外发达国家的农村公路发展比较早，因而对农村公路的建养管理有着较 为全面的研究，并取得不小的成绩。例如英国交通部丌展农村公路交通安全的 分析与评价；英国苏格兰地区关于农村公路与环境协调发展研究；印度关于通 过网络监控农村公路建设情况的研究；以及美国华盛顿州关于如何保证和提高 农村公路沿线j x l 景质量的研究等。 在瑞典，瑞典国家公路局负责建设和养护，在养护方面，现阶段主要进行 了养护管理体制改革和养护市场化的研究。其研究把养护工作分常规养护、阶 段性养护、紧急养护三种。在1 9 9 2 年，国家公路局实行了改革，采取把养护从 管理中分离出来，即实行管养分离，并引进了竞争机制，这样公路局分为两部 分，一部分为业主部分，一部分为承包人部分。业主部门负责建养的宏观管理， 承包人部分改制成商业化公司。改革自仃瑞典共有2 6 0 个养护基地，改革后，缩 减到了2 0 0 个。改革后，公路局从同常繁琐的养护中抽身出来，职责更加明确， 人员得到精简，养护费用较改革前减少了1 0 一1 5 。 1 3 本文的研究内容、方法和技术路线 1 3 1 研究内容 本论文的研究内容主要从以下几方面展丌： 1 ) 提出农村公路养护机制的概念及构成，对武汉市农村公路的养护机制的 现状及存在问题进行分析。 2 ) 研究国内外农村公路养护现状，总结出经验，以便为武汉市农村公路养 护机制做参考。 3 ) 用合理的预测方法对资金供求额做定性和定量分析，预测出未来几年的 养护资金供求缺口。 4 ) 针对资金不平衡性提出融资渠道。在保证资会充足情况下对养护模式进 行研究，结合国内外公路养护经验，提出合理的养护模式。 5 ) 从内部因素和外部因素两个方面对武汉市农村公路养护机制提出对策分 4 武汉理l ：人学硕十学位论文 柝，从而为武汉市农村公路酶发展提供参考和建议。 1 3 。2 研究方法及技术路线 本论文根据论文研究内容，主要采用以下研究方法： 1 ) 参考榍关领域韵研究成粟，分析比较国蠹外公路养护异燕，从丽结合具 体实践，找出符合武汉市农村具体现状的合理养护模式。 2 ) 定量分析和定性分析相结合，对养护机焦4 进行分析。根据现状和收集到 的数掘利用定量分析法对未来农村公路养护资金供求额进行预测，并根据研究 结果，在资金管理方面提出见解；充分利用定性分析来研究武汉市农村公路的 养护模式。 3 ) 利用内部因素和外部影响之问的关系，对外界经济社会法律法规等环境 影响下的养护机制进行整合优化。本文主要从资会和管理涎个方面对养护机制 进行研究，找出这两个方面共同促进的结合点，从而对保证养护质量有着很大 的理论和现实意义。 4 ) 把比较分析方法应用于本论文养护机制的研究过程中。通过对国外先进 经验和国内有关地区的养护经验的比较，结合武汉市的实际情况，进行对比分 析，从而为武汉市农村公路养护机制的发展提出切实可行的对策。 5 ) 把系统分析法引用到本论文，对武汉市农村公路养护机制的各个要素进 行全面系统地裁折，找鲞内部主要矛盾和问题，从而对症下药，系统地提出各 种问题或矛盾的解决方案。 技术路线： 5 武汉理l ：人学硕十学何论文 图1 1 技术线路分析图 6 武汉理l ：人学硕十学位论文 第2 章武汉市农村公路养护现状分析 2 1 农村公路养护机制的概念 农村公路主要指县道和乡道及通村通湾公路等。县道是指具有全县( 旗、县 级市) 政治、经济意义，连接县城和县内主要乡( 镇) 、主要商品生产和集散地的 公路、以及不属于国、省道的县际间的公路。乡道是指主要为乡( 镇) 村经济、文 化、行政服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡( 镇) 与乡( 镇) 之间及乡( 镇) 与外部联络的公路。通村通湾公路主要指联系村和村、湾和湾及各村各湾与外 界联络的公路。 机制原指机器的构造和动作原理，人们后来将机制一词引入经济学的研究， 用经济机制一词来表示一定经济实体内各构成要素之间相互联系和作用的关系 及其功能。与之相应的体制和制度的确立后，机制在实践中才能得到体现。 农村公路养护机制就是在现有的或经过变革后的体制和制度下，在养护实 践过程中农村公路养护过程中各组成要素之间的联系及其功能。我国是社会主 义国家，共同富裕是社会主义的最大优越性，在当前“三农问题凸显，统筹 城乡经济发展的局势下，农村公路养护机制的完善和发展，直接影响到决定农 村市场物资流通时效性的农村公路的质量，继而影响到城乡共同富裕的伟大目 标。由于大部分农村公路的等级尚未达到收费公路的标准，外界资金供给存在 不确定性，因而其养护费用主要来自国家政府专项拨款等资金。这也是社会主 义制度优越性的充分体现。 武汉市农村公路养护机制则是指在当前及以后武汉市要实施的养护体制和 制度下，针对武汉市农村公路内部各个要素之间的联系及其功能。武汉市是湖 北省的省会，其经济社会发展和相应的制度具有自己的特点，农村公路在路网 中发挥的作用也不同与其他区域。因而，只有适应武汉市农村公路具体实际的 养护机制才能推动武汉市农村公路的健康发展。 2 2 农村公路养护机制的构成 为研究方便，本文把养护机制分两方面( 养护资金管理和养护模式管理) 结 7 武汉理l ：人学硕十学位论文 合外部因素的影响进行研究。 1 ) 养护资金管理 目前乃至以后，资金问题是武汉市乃至我国大部分区域农村公路发展最关键 的问题，由于资金供给不足，资金的利用率不高，从而导致养护过程中出现资 金紧张的局面。有的农村公路因缺乏资金而导致长久失修，从而失去农村公路 应有的功能。 农村公路属于公益性基础设施，其养护资金主要由政府投资。由于政府资 金供给存在一定的滞后性，因此，对亟待养护的农村公路而言，资金问题难免 成为拦路虎。此外，政府对农村公路养护过程中如桥梁隧道等统计不全等变数 考虑不周，如果按照统一的养护费用进行供给，势必会产生资金供求不平衡。 资金缺口分析、筹资、资金有效利用则成为养护机制中不可或缺的一部分。 为此，本文将对资金管理机制的筹资及资金的充分利用方面进行研究，利用 合理的预测方法对资金供求额进行预测，从而得出今后几年的资金缺口，并进 行缺口原因分析，扩展融资渠道，最后在资金分配方面进行优化，从而解决农 村公路最大障碍资金问题。 2 ) 养护模式管理 资金短缺问题是制约农村公路健康发展的首要问题，农村公路养护模式优化 办是高效利用资源，保障养护质量的有效方法，目酊，农村公路养护模式并不 健全，有的省市由于农村公路的养护管理未跟上，从而造成有些地方出现了“一 年建、二年修、三年丢的现象。有些农村公路甚至建成后就处于无人管的状 况，尤其是通村通湾公路，更是“前三年水泥路，后三年泥巴路”的状况。 因而，养护模式也是本文研究的一个重点，结合武汉市现有制度和以后即将 实行的制度，提出符合武汉市具体实际的养护模式。 养护资金和养护模式是相辅相成，相互影响，相互制约的关系。资金匮乏或 利用率不高将严重影响所实行的养护模式的养护质量，而养护模式不合理则会 浪费资金，从而也将影响养护质量。 此外，养护机制的外部因素( 如相关法律条文的出台，各级政府对农村公路 养护的支持程度等) 对养护机制亦有较大的影响，因而本论文将在第六章将专 门政策进行建议分析。 武汉理f ：人学硕十学位论文 2 3 武汉市农村公路的养护现状分析 2 3 1 武汉市农村公路养护现状 农村公路的建设里程，养护质量，对促进城乡联系，缩小城乡差距，统筹 城乡经济社会的和谐发展都起着关键的作用。 因此，处于社会经济发展的需要，武汉市农村公路的发展一直处于较高水 平，武汉市农村公路主要分布在蔡甸区、东西湖区、汉南区、黄陂区、江夏区、 新洲区等六个区。截至2 0 0 6 年，武汉市农村公路总罩程达到7 2 0 1 3 2 公旱，县 道1 2 9 4 公罩，乡道2 7 5 1 公里，通行政村公路4 7 9 0 公罩，通湾公路1 5 l l 公里， 其中四级路占7 4 7 5 ，全市远城区一级网络公路化改造完成，新增农村客运班 线7 6 条，行政村通客车率由2 0 0 5 年底8 7 提高到9 4 ，建成乡镇客运站7 个、 候车亭2 4 0 个、招呼站4 4 9 个，农民群众出行难、乘车难的问题得到一定的缓 解。目前，武汉市已基本形成了以市区为中心、国道省道为骨架、农村公路为 支脉，城乡结合、四通八达的路网。2 0 0 6 年武汉各区农村公路基本情况见表3 1 。 表3 12 0 0 6 年武汉市各区农村等级罩程表单位：( 公罩) 磊赢芝 公路里程各等级公路所t i 比例 地区及等级 4 级公路6 7 7 1 8 79 9 7 8 蔡甸区5 级公路 o 0 0 0 等外路 1 50 2 2 4 级公路 2 3 9 0 1 0 0 0 0 江夏区 5 级公路o0 0 0 等外路 0 0 0 0 4 级公路 l8 6 4 8 7 7 9 9 3 2 黄陂区 5 级公路1 2 8 4 8o 6 8 等外路 00 0 0 4 级公路1 4 5 0 5 6 5 2 新洲区 5 级公路 1 11 5 5 2 24 3 4 8 等外路 0 0 0 0 4 级公路 1 5 5 2 7 57 4 2 0 汉南区 5 级公路0 0 0 0 等外路 5 4 0 0 2 2 5 8 0 4 级公路 2 3 7 2 3 9 3 6 4 6 东舶湖区 5 级公路 0 0 0 0 等外公路 4 1 3 4 6 76 3 5 4 注：数据来源武汉市各区农村公路资料汇总清单 9 武汉理i ：人学硕十学位论文 武汉市在湖北省农村公路条例及湖北省农村公路管理养护体制改革 实施方案的指导下，力求建立以区为主的农村公路管理养护体制，建立高效 的农村公路管理养护运行机制，建立农村公路管理养护评价考核体系，努力实 现农村公路管理养护正常化、规范化，做到“有路必养”，路基、边坡稳定，路 面、构造物完好，排水畅通，保证农村公路处于良好的技术状态，保障农村公 路畅通。 然而，武汉市目前农村公路并没有一套完善的养护机制，随着武汉各区经 济的发展，农村公路罩程也逐年增加，农村公路的养护压力逐渐加大，因此急 需建立一套比较完善的养护机制，因此，武汉各区分别选取了适合本区特点的 养护模式进行试点，如黄陂区，正在试用分段承包养护模式和道班养护模式， 区交通局委托区交通局下属单位区农村公路管养中心( 养护站) 来管养农 村公路，采取“固定人员、分段养护”的模式，对职工聘用采取合同制和聘用 制，每月都将对员工管养质量进行考核并给予相应的奖惩，提高员工积极性； 东西湖区正在对专业公司养护和日常养护的结合进行试点，充分降低养护成本， 同常养护就委托给当地居民，他们可以根据农忙而调整养护的具体时问，主要 负责路面的清洁和杂草的清理工作，专业养护主要负责平时的中修和大修任务。 目前，武汉市农村公路养护模式主要有以下几种： 1 ) 分段承包养护模式。该模式主要适用于道路等级低、交通量小、专业机 械化难以开展的乡道和村道，尤其是路线长、人口密度低地形条件相对恶劣的 山区。该模式技术要求较低，适合以低成本承包给农户完成简单的养护工作。 养护内容仅限于路基、路肩、边坡和低等级路面的日常性养护。该模式的优点 在于易于组织，在一定程度上充分发挥了农村劳动力资源丰富且成本较低的长 处，而且此种小规模零星形式作业模式，也比较符合农村公路分布广的特点。 如武汉黄陂区公路里程较长，养护任务庞大，目前币因地制宜对此种模式进行 尝试，分路段把日常养护任务承包给本地居民，使得养护成本降低，并使养护 效果有显著好转。 2 ) 道班养护模式。该模式优点是由于具备一定的养护机械和相对固定的人 员，道路养护质量较高，除了大中修外基本能够完成农村公路和桥涵的养护工 程。缺点在于与养护管理没有分丌，具备一定的管理职能，生产效率较低，养 护队伍不够稳定。但从目前武汉市农村公路的发展阶段来看，并不失为一种可 行的养护模式。而随着经济社会的发展，该模式可以进行管养分离的改革，养 l o 武汉理i ：人学硕十学位论文 护队伍向企业性养护生产单位转变。目前黄陂区采用该种养护模式，其优点是 集中精力抓主要矛盾，确保公路的完好性。 3 ) 专业公司养护模式。养护公司是拥有独立注册资金、相应设备及技术人 员和施工资格，在工商税务部门注册登记，具有独立资金调配和人事权利，在 法律上与公路管理部门处于独立平等地位的，真正面向市场的经济实体。与道 班养护模式相比，最大的优点是充分提高了养护资金的使用效率，市场竞争机 制的引入使得公路养护质量迅速改善，效率迅速提高。目前东西湖区正对该模 式进行试点。 由于武汉市农村公路的修建时间不长，目前农村公路的养护压力不是太大， 养护矛盾还未凸显，因而养护资余的供求基本能达到平衡，和中部各个城市相 比，武汉市农村公路的养护质量处于先进地位。 2 3 2 武汉市农村公路养护机制存在问题 武汉市农村公路的现行在实地养护过程中，仍存在一些不足。通过调查， 发现农村公路养护模式中仍存在如下几个方面的问题： 1 ) 相比发达地区而言，武汉市农村公路养护工作跟不上建设步伐 经济发展带动公路发展，公路发展促进经济发展，与沿海各地农村公路相 比，还没有统一的养护规划，武汉市农村公路的路况维护工作还需要进一步加 强，养护模式仍需进一步完善。武汉市农村公路发展的滞后性，阻碍了中部崛 起及武汉市城市圈带动下的武汉经济的发展速度。 2 ) 发展不协调，各区农村公路养护发展不平衡 政府的规划不协调，各区政府的养护规则不明确，养护资金分配不合理， 从而导致经济水平较高的地区，如东西湖区养护模式较为先进，而其他经济不 太发达的区域养护工作滞后。其次，由于地方政府发展农村公路理念的不同， 发展重点的不同，以及争取资金的能力不同，亦使地区养护工作发展不平衡。 3 ) 建养不同步，重建轻养 由于考核制度的问题和政府理念的问题，领导人员的政府考核，看重的是 政绩，修建一条新的公路具有很显然的个人政绩，而把路养好，这个政绩还是 属于修建时的领导；同时，还有政府理念问题，政府没有切实追求服务行政的 理念，过分追求了政府中个人的功绩，从而重建轻养现象较为明显。因此，领 导观念问题是导致重建轻养的众多因素之一。 武汉理i ：人学硕十学何论文 4 ) 养护管理模式不健全 这个问题主要是各级主管部门责任不明，及时获取市场信息的能力和相关 管理经验不足所造成的。农村公路的管养并没有完全分离，没有形成养护工作 的透明化，缺乏市场竞争机制，调动不了养护积极性，从而影响养护效率和养 护质量。 5 ) 养护人员素质低，养护设备达不到养护的实际要求，信息化程度不高 具备良好素质的建设、养护人员，可以降低建设、养护的费用，可以节省 有限的建养资金。目前武汉市农村公路养护过程中因缺乏同常的技术交流、必 要的资金和硬件设施，政府机关间的信息沟通差，上下级之问缺少必要的沟通 因而在养护过程中难免出现如养护不及时等方面的不足。 6 ) 农村公路养护运行机制存在着事企合一、机构重叠等弊端。 目前武汉市的农村公路管理机构承担着管理和养护生产的双重职能，是事 企合一的管理体制。这种体制存在着机构臃肿、人浮于事、无竞争意识、效率 低下等弊端，使有限的农村公路养护经费大量被人头费挤占，而且职工出工不 出力的现象比较普遍，生产效率低下。此外，有些地区的公路管理机构和交通 主管部门都有养护县乡公路的职能，机构重叠设置，职能交叉，关系不顺。因 此，在体制缺陷和运行机制落后的双重制约下，武汉市农村公路养护面临着资 金匮乏和使用效率低下的双重困境，难以适应市场经济体制的要求，必须加快 改革。 7 ) 养护资金投资主体单一 由于农村公路的准公共产品属性使人们认为农村公路应该由国家投资，但 是根据公路法规定，农村公路发展原则为“三自”方针，即“自建、自养、 自管”。这一政策与建国以来农村水利、电力等基础设施建设一样，都是建立在 向城市倾斜的分配格局基础上的，都是建立在城乡二元化的背景下。在这一背 景下，农村投资相对较少。因此，“三自”政策强烈依赖地域的特点，导致这种 现象的出现：经济发达地区用于农村公路建养资金充足，便捷的交通反过来促 进经济更加繁荣；地处偏远的落后地区没有资会修路，结果是没钱修路，道路 条件不好，经济更加落后。加上农村公路是基础设施产品，是无偿给大家服务 的，这造成农村公路基础设施建设主要是靠政府投资，这就造成了农村公路建 设投资主体的单一，而投入相对较少的区域，其他融资渠道较少，从而导致农 村公路养护资金投资不足的局面。 1 2 武汉理i ：人学硕十学位论文 8 ) 筹资渠道狭窄 由于农村公路具有准公共产品属性，再加上县乡公路的技术等级一般在二 级或二级以下，很难实行车辆通行费制度，也很难像高等级公路那样利用民间 资金来满足县乡公路养护资金的需求。并且农村税费改革后，使传统的以工代 贩、以资代劳、民工建勤、义务献工和自愿捐款等筹资方式受阻。再加上目前 武汉市实行的是我国县乡公路建设实行的“三自”政策，故国家只给定量的补 助。所以武汉市农村公路建养资金平常基本上都足由武汉市各区地方投资，筹 资渠道狭窄。 9 ) 资金不足、到位率低 由于武汉市农村公路建设实行的是“三自”政策，所以全市农村公路的养 护资金供求缺口主要是靠当地各区政府自行筹资建设。由于各区经济状况不同， 有的地区经济比较薄弱，这些地区在公路建设和养护方面投入资金自然就少。 这些问题直接或间接地影响武汉市农村公路养护机制的正常运行，因而我们 将在下面章节有针对性地提出相关对策。 武汉理l ：人学硕十学位论文 第3 章国内外农村公路养护经验及启示 3 1 国外农村公路养护状况研究 国外公路网中和我国农村公路大致对应的部分一般称为县乡公路、地方公 路、乡村公路或者叫做低交通量公路。该种公路与交通量较大的国道或省( 州) 道相比，等级较低，分散较广，不易于平时的养护。 本文对国外农村公路养护状况的研究主要以美国、f 1 本、德国、前苏联等 国家的农村公路为例，分别从农村公路的管理部门，资金筹集等方面加以分析， 从而比较各自养护机制，以便下文做比较分析。 美国是世界上比较发达的国家，其农村公路的建设也走在世界的前列。现 阶段，其农村公路占据了全国公路总里程的将近5 0 ，基本已处于饱和状态。 其公路管理体系分为中央、州、地三级。联邦公路管理局( f h w a ) 是主管全国 公路规划、建设、养护、运营及汽车运输的职能部门。主要任务有：国家公路 系统规划、实施联邦资助公路计划、公路安全管理、汽车运输管理、公路养护 管理等。全美各地设有区域性机构办公室。各州运输厅具体负责公路建设计划、 设计、施工、养护、安全、营运等工作。州以下地方政府( 县、市、镇) 交通 主管部门，一般只管理一些交通量小，标准低的地方道路，主要负责公路的建 设、养护和管理。 在f 1 本，公路管理分为三个层次：中央层次的只本公路局、都道府县级( 相 当于我国的省级) 和市町村( 相当于县级) 。地方政府的公路管理机构负责本辖 区内除高速公路外的所有公路( 包括农村公路) 的养护等管理工作。 在德国，公路建设技术和养护管理工作主要由公路建设和公路交通司负责， 而德国州以下公路的建设和养护，由各县工程处自己负责或者由州公路管理局 代管。 前苏联对地方公路的建设、管理和养护，由集体农庄、国营农场、工业、 建筑业、运输业及其他经济组织以建勤的方式参加，这种建勤方法，可以出人 力物力，也可以出资金，充分显示社会主义的优越性。 国外公路养护资金一般来源于政府财政拨款和税收，其中多数国家采取征 1 4 武汉理i ：人学硕十学位论文 收公路税的办法来保证养护资金供给，由中央政府和地方政府按照公路等级予 以分担，农村公路主要由地方政府负责养护。“以市场需求为中心、以人为本 的管理理念己深入养护机制的各个环节，在公路养护管理方面，折射出人本主 义的思想和较强的服务意识。 3 2 我国农村公路养护状况研究 2 0 0 3 年2 月1 1 同，这是一个历史性变化的转折点。在这一天，交通部在杭 州召开2 0 0 3 年全国交通工作会议，会上，交通部部长张春贤代表交通部党组作 出承诺：“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上沥青路和水泥路! ”为了 缩小贫富差距，构建和谐社会，充分推动社会经济的发展，从中央到地方，都 有相关农村公路建设和养护的各项法律法规出台：国务院总理温家宝主持召丌 国务院常务会议，审议并原则通过农村公路建设规划、农村公路管理养护 体制改革方案。国务院办公厅也于2 0 0 5 年9 月2 9 同印发了农村公路管理养 护体制改革方案。因而，农村公路的发展在法律法规上有了依据。 目前全国2 6 5 万公罩的农村公路中，能保证常年养护的仅约占总里程的3 0 ，绝大部分处于失养状念，农村公路“重建轻养”现象较为严重。由于我国 农村公路兴建时间较短，养护过程中矛盾还没完全暴露，然而随着农村公路总 里程的剧增，养护工作量越来越大，目前的养护整体状况是养护资金不足，养 护管理工作混乱，很难适应我国农村公路的发展要求。农村公路养护质量不到 位，不仅影响车辆通行，也给国家和人民群众的财产安全带来了隐患，严重制 约了农村公路的健康可持续发展，使农村公路陷入建设一损坏一再建设的恶性 循环境地，投入产出效能低下。 下面我们对山东省、安徽省农村公路养护机制从全局角度进行分析，对浙 江浦江县及江西兴国县的农村公路养护机制的每个方面进行分析。从而从宏观 和微观两个方面对我国农村公路的养护机制进行研究。