（产业经济学专业论文）合资铁路的发展与我国铁路体制改革.pdf

j e 塞銮适太堂硒盟堂包论塞主塞揸噩 中文摘要 摘要：在铁路跨越式发展的背景下，合资铁路已然成为未来我国铁路发展的重要 载体。但合资铁路的发展并非一帆风顺，就目前而言，铁道部颁布的旨在吸引各 方主体投资建设铁路的法律条文不可谓少，可并未能掀起期望中的建设高潮。本 文正是基于这一现实，从合资铁路发展中存在的问题指出现行体制对其的约束及 其成因。铁路产业的非自然垄断性要求国家对铁路不应该实行严格的运价管制； 铁路运输的准公共物品属性决定了国家与铁路关系及地方政府和民间资本在合资 建设铁路过程中的职能和作用。而调动各方主体积极投入铁路建设就需要政府提 供一系列制度激励，本文认为应该从国家与铁路关系重塑、政府和企业关系调整 及铁路企业的重构三个层面来解决合资铁路在体制内生出的发展障碍，并进一步 指出促进合资铁路发展的相关重大措施。 关键词：合资铁路；自然垄断；公共物品；地方政府。 分类号：f 0 6 2 9 e 立銮遵太堂亟照堂焦j 幺塞 曼s ! b ! a b s t r a c t a b s t r a c t ：i nt h eb a c k g r o u n do ft h er a i l w a yd e v e l o p m e n tb yl e a p sa n db o u n d s ，t h e j o i n tr a i l w a yh a sb e c o m ea ni m p o r t a n tc a r r i e ro ft h ef u t u r er a i l w a yd e v e l o p m e n t h o w e v e r , t h ed e v e l o p m e n to fj o i n tr a i li s n o ts m o o t h m a n yp r o v i s i o n sa i m e da t a t t r a c t i n gi n v e s t m e n ti nr a i l w a yc o n s t r u c t i o nh a v eb e e ni s s u e d ，b u ta l le x p e c t e du p s u r g e i nt h eb u i l d i n gi sn o ts e to f f t h i sp a p e ri sb a s e do nt h i sr e a l i t y , a n dp o i n to u tt h ej o i n t s p r o b l e m st h a te x i s tf r o mt h er a i l w a ys y s t e ma n di t sc a u s e s r a i l w a ys h o u l dn o t b e s t r i c t l yr a t e o nr a t eb e c a u s eo fi t su n n a t u r a lm o n o p o l y ；1 1 1 eq u a s i - p u b l i cg o o d s a t t r i b u t i o nd e t e r m i n et h er e l a t i o n s h i po fs t a t ea n dr a i l w a y , a n dt h ef u n c t i o n so fl o c a l g o v e m m e u t sa n dp f i v a t ec a p i t a li n v e s t i n gr a i l w a y s i ti s n e e d e do fa c t i v ei n s t i t u t i o n p r o v i d e db yt h eg o v e r n m e n tt os t i m u l a t em a i nb o d y sp a s s i o nf o ri n v e s t i n gr a i l w a y t l l i sa r t i c l eh o l d st h i sk i n do f p e r s p e c t i v e ：t h ep r o b l e mo f j o i n tr a i l w a ys h o u l db es o l v e d f r o mt h r e ea s p e c t s ，t h a ti s ，r e s h a p i n gt h er e l a t i o n s h i p so fs t a t eb e t w e e nr a i l w a ya n dt h e g o v e r n m e n tb e t w e e nr a i l w a yt r a n s p o r t a t i o ne n t e r p r i s e sa n dr e c o n s t r u c t i n ge n t e r p r i s e s p r o v i d e dw i t hm o d e me n t e r p r i s es y s t e m r 1 1 1 ea r t i c l ef u r t h e rp o i n t e do u tm a j o r m e a s u r e s t op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f j o i n tr a i l w a y k e y w o r d s ：j o i mr a i l w a y ；n a t u r a lm o n o p o l y ；p u b l i cg o o d s ；l o c a lg o v e r n m e n t c l a s s n 0 ：f 0 6 2 9 2 0 0 6 年1 2 月 致谢 本论文的工作是在我的导师谭克虎副教授的悉心指导下完成的，谭克虎副教 授严谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三 年来谭老师对我的关心和指导。 李红昌老师这三年来在学习上和生活上都给予了我很大的关心和帮助，在此 向李老师表示衷心的谢意。 肖永青博士对于我的科研工作和论文也提出了许多的宝贵意见，在此表示衷 心的感谢。 在撰写论文期间，崔登辉、向军、闰道锦、方利梅等同学对我的研究写作工 作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也由衷感谢我的家人，特别是我的父母，他们的理解和支持使我能够在 学校专心完成我的学业。 1 引言 1 1 研究背景 1 1 1 铁路发展面临资金短缺的约束 铁路作为国家重要的基础设施，是社会先行资本1 的重要形式。铁路也是我国 综合运输体系的骨干和主要组成部分，与国民经济的发展有着极为密切的正相关 关系。纵观世界各发达国家经济发展史，铁路的大规模建设都是他们起飞阶段推 动经济稳定快速增长的重要手段。建国以来，我国铁路有了很大发展，为经济发 展和人民生活水平的提高做出了巨大贡献，但在国家宏观经济体制转型的过程中 和国民经济的持续发展阶段，铁路无论是数量还是质量仍不能适应社会经济迅速 增长的需要。特别是上世纪8 0 年代中后期开始，铁路运输已进入全面短缺状态， 铁路运力不足成为严重制约国民经济迅速发展的瓶颈。如何使铁路运输满足甚至 推动国民经济发展已成当务之急。 在提速挖潜已不能作为缓解短缺的主要途径下，为从根本上满足国民经济的 高速发展对铁路运输的需求，铁道部实施了跨越式发展战略，力图摆脱铁路一直 以来对经济的瓶颈制约。2 0 0 4 年年初国务院审议通过的中长期铁路网规划显 示，到2 0 2 0 年全国铁路营业里程将达到l o 万公里，主要繁忙干线实现客货分线， 复线率和电气化率均达到5 0 ，运输能力满足国民经济和社会发展需要，主要技 术装备达到或接近国际先进水平。这一目标意味着规划期内建成超过1 2 万公里的 客运专线和约1 6 万公里的其他新线，同时既有线增建二线1 3 万公里，既有线电 气化1 6 万公里。为此需要投入资金约2 万亿元，年均投资约l o o o 亿1 3 0 0 亿元。 如此巨额资金投入，仅靠铁道部自身力量无法解决，现有融资渠道也难以支持。 铁道部1 9 9 9 年止亏并实现盈利0 5 亿元，此后虽然有所增长，2 0 0 5 年达到8 5 8 亿 元，但依然无力扩大再生产。至于铁路建设基金，每年不过4 0 0 多亿元，扣除债 务本息、中小项目投入、保养维护费用，仅剩2 0 0 亿元可用于新增铁路建设项目 投资。这2 0 0 亿元加上国家开发银行的基础设施建设贷款3 0 0 亿元，每年不过5 0 0 亿元，而规划期内年均投资约需l o o o 亿1 3 0 0 亿元，每年建设资金缺口达5 0 0 亿 8 0 0 亿元。于是，最为直接的问题出现了：代表社会公共利益的铁道部一方面面临 1 社会先行资本即某些产业具有很高的敏感度与带动度，其他产业的生产与发展在很大程度上由这些产业来 支持。如果这些产业不足以支持其他产业的存在和发展。整个国民经济增长的极跟值就会降低。 着加快铁路发展适应国民经济发展的要求，同时也要面对铁路建设巨额资金缺口 的压力。 1 1 2 合资铁路成为铁路发展的载体 在建设资金高度紧张的形势下，铁道部( 包括中央政府) 都发布相关政策积 极引入社会资本( 包括地方政府和民间资本) 投资铁路建设。2 0 0 4 年7 月颁布的 国务院关于投资体制改革的决定以及2 0 0 5 年2 月颁布的国务院关于鼓励支 持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见都明确允许社会资本进入铁 路行业，并要求积极推进铁路投资主体多元化。2 0 0 5 年5 月，铁道部举办有史以 来第一次大规模的铁路建设项目推介招商会，共推出4 3 个铁路建设项目，项目金 额达4 0 0 亿元。2 0 0 5 年7 月，铁道部副部长陆东福表示，对一切非公有资本实行 国民待遇，对国外资本开放的领域同样也对国内非公有资本开放，欢迎非公有制 经济参与铁路建设经营，并称投资回报率可达6 。铁道部随后于2 0 0 5 年7 月出 台了关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见，宣布向 国内非公有资本开放铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、铁路多元经营等 四大领域，在这份文件中，干线铁路与支线铁路共同列入了开放范围。2 0 0 5 年9 月，在铁道部组织的“中国铁路投融资改革论坛”上，铁道部官员表示，投融资 改革的思路是坚持“政府主导，多元化投资，市场化运作”。与此相呼应，发改委 官员表示，要加大对铁路发展的资金支持，对公益性强的铁路项目进行直接投资 或资金补助；进一步深化铁路价格改革，允许铁路实行管制下的适度灵活的定价 制度；加大对铁路投资的财税和金融支持，积极研究对铁路项目减免税收等政策； 继续推进铁路股份制改革和上市，规范备类投资主体的行为。2 0 0 6 年4 月，铁道 部联合建设部再次发布关于继续开放铁路建设市场的通知，对铁路建设市场的 设计、施工、监理业务范围继续开放。可见，合资建设铁路已经成为政府发展铁 路的依赖途径，或者说合资铁路成为铁路发展的载体。 1 2 问题的提出 合资铁路是起步于上世纪8 0 年代初，初衷是调动地方和企业投资铁路的积极 性，解决铁路建设资金短缺问题，加快铁路发展。上世纪9 0 年代以来，合资铁路 对铁路路网增长的贡献率超过了国铁达到5 0 9 ，成为实现铁路路网发展的主要因 素，1 9 9 8 年对合资铁路的投资额更是高达1 7 7 3 亿元。但是合资铁路的发展并没 有保持良好的态势，有关各方对合资铁路的投资从1 9 9 9 年开始逐步减弱( 见图1 ) 。 2 图1 合资铁路投资变化趋势 应该说合资铁路作为改革开放以来出现的新事物，对于调动和发挥各方面的 积极性，多渠道筹集资金，加快铁路发展，具有重要的意义。但铁道部屡屡表态 的情况下，市场反应却并不积极。难道社会资金不能满足吗? 事实证明，我国储 蓄大于投资，目前资金市场宽松，利率水平处于低位，2 0 0 5 年年末居民储蓄存款 高达1 4 万亿元，大量资金没有得到有效运用，亟待寻找出路，满足铁路建设资金 需求完全不成问题。而铁路每年投资额不过数百亿元，资金主要来源于国家铁路 专项建设拨款、国债资金、银行贷款，社会资本很少参与其中。据统计，2 0 0 1 年 2 0 0 5 年，铁路全行业完成基本投资3 1 4 5 亿元，其中铁道部占近9 0 ，吸引的地方 政府和路外企业投资仅占1 0 。为解决资金短缺问题，铁道部自然首先将目光投 向了地方政府。铁道部已先后与全国3 1 个省市自治区签订了铁路建设战略合作协 议，涉及铁路建设项目1 5 8 个，总投资约1 4 万亿元。2 0 个合资铁路公司于2 0 0 5 年成立，铁道部与7 0 多家社会投资机构、路外国有和民营企业签订了投资协议， 共吸引社会权益性投资超过4 4 0 亿元，主要集中在煤运通道、客运专线等项目， 但民营资本仅2 5 亿元。即使于2 0 0 5 年7 月高调进行的投融资改革，其进展也不 顺利，例如，2 0 0 5 年1 1 月烟大铁路轮渡的引资就无功而返。现实情况表明，铁路 如果完全依赖国家开发银行、商业银行或者国际金融组织的贷款，可能会为将来 铁路运营的亏损埋下伏笔；但如果单纯依靠铁道部去说服地方政府、大型国有企 业甚至民营企业投资，所能筹措的资本亦可谓杯水车薪。 为何社会资本对铁路投资不感兴趣? 表面上看是投资回报率问题。目前我国 铁路客运基价为每人每公里o 0 5 8 元，货运基价为每吨每公里o 0 8 6 元，定价一直 偏低，全行业处于微利状态，对社会资本缺乏吸引力。但是从本质上来说，事实 并不是如此简单。近年来，虽然铁道部积极研究并出台了一系列支持合资铁路建 设的发展的相关制度和政策，鼓励合资铁路公司通过项目融资、增资扩股、资产 重组等多种形式，筹集铁路建设资金，加快合资铁路的发展。但合资铁路存在着 运能利用率低、产权关系不明晰、经营负债压力大等诸多问题，这也就是社会资 本面对铁路大门洞开而举足不前最为现实的原因。而这些问题的出现都离不开我 业 立 銮 道太堂亟 堂位途塞i !直 国铁路管理体制这个大背景。促进合资铁路发展、引入多方投资主体参与铁路建 设经营给我国铁路管理体制提出了新的课题。要积极引进社会资本、促进铁路跨 越式大发展，那么从合资铁路这一载体出发必然的要触动铁路行业的体制问题。 1 3 研究思路及内容 本文基于铁路跨越式发展战略下合资铁路成为铁路发展载体这一事实，通过 对合资铁路产生、发展及现状的描述，指出制约其发展的主要问题，而作为网络 型基础产业，这些问题的产生须放大到国内铁路行业现行体制这一背景，故在理 论支持与国外铁路发展经验的基础上，指出要促进合资铁路的发展或者说铁路的 发展就必须要对现行铁路体制加以变革。本文的研究思路见图2 ： 图2 本文研究思路 具体到本文的写作结构，分为如下七个部分：第一章为引言，主要介绍论文 的研究背景、问题的提出及研究思路；第二章描述合资铁路的产生、发展及现状； 在此基础上于第三章分析影响合资铁路发展的主要问题及成因，指出仅仅靠铁道 部所主导的投融资体制改革并不能从实质上解决铁路资金短缺问题，而应在现行 铁路产业体制入手解决一系列诸如互联互通、运输资源配置、运价等问题，这也 必然触及到铁路行业政企不分这一深层次的制度问题；第四章主要讨论铁路的非 自然垄断及俱乐部物品性质，为投资主体( 地方政府及民间资本) 的引入、后文提及 的铁路体制变革提供理论支持；第五章主要从政府支持、管制独立、运价和铁路 分类发展等讨论国外铁路发展经验；基于前文讨论，文章最后落脚在第六章即合 资铁路的发展依赖铁路体制变革，本文认为应该从国家与铁路关系重塑、政府和 企业关系调整( 监管独立) 及企业的重构三个层面来解决合资铁路在体制内生出的 发展障碍，并进步指出促进合资铁路发展的相关重大措施：第七章是对本文的 简短总结并指出需进一步研究的问题。 4 j e塞銮道厶堂亟堂僮迨塞 i直 1 4 基本概念的界定 乱合资铁路：目前对合资铁路有狭义与广义之分。狭义的合资铁路是由铁道部 统计所界定的铁道部与其他地方合资建设和经营的、且铁道部出资在2 0 以 上的铁路。广义的是由合资铁路管理办法( 试行) 所界定的铁道部与其他部 委、地方政府、企业或其他投资者合资建设和经营的铁路。本文基于广义上的合 资铁路展开研究，但不局限于这个定义。 b 地方政府：本文所指的地方政府是包括除了中央政府以外的各级政府。地方 政府与中央政府存在共性和特性。共性在于它们都代表着公众利益，有着一致的 目标和行为；区别是由于管辖范围的不同而在国家行政系统中的地位、职能和权 限的不同。基于这两点，中央和地方政府在铁路建设中需要分工和协作。 c 民间资本：民间资本又称民间直接资本，是自然人和非国有法人进行投资后 形成的资本，与之相对应的就是国家资本。国家资本与民间资本共同构成一个国 家或地区一定时期全社会的资本总额，是该国家或地区的资本存量，是由过去投 资逐步形成的，代表着这个社会未来的生产能力和消费水平。民间资本范围比较 广泛，从本质上讲仍然是资本市场的重要成分，它是相对于国家资本( 也叫政府资 本) 而言的，是除国家资本以外的所有资本( 但不包括国外资本) 2 。从内容上说，民 间资本包括民营企业所掌握并用以投资的那部分资本。以及居民储蓄存款、市场 游资、居民手持现金、退休基金、房屋保险基金、非国有经济的资产等范畴。民 间资本具有结构布局分散、产权清晰、投资具有趋利性、求稳性、风险自担等特 征。 2 日前，铁路建设及运营的某些领域已向外资开放，但是基于对我国国情认识的非对称性和既往发生的事实， 本文认为在铁路相关领域能广泛的吸引民问资本是广泛利用外资的前提，故本文不对外资的引入作专门讨论。 j e 塞銮适鑫堂亟堂焦i 金塞盒童毯堕鳆筮星厘运重理丛 2 合资铁路的发展及运营现状 2 1 合资铁路的发展历程 合资铁路是在计划商品经济的形势下出现的。改革开放以后，国民经济持续 快速增长，经济的发展对铁路客货运的需求猛增。与此同时，我国铁路建设资金 占资本建设投资的比例却不断下降：“六五”期间，铁路基本建设资金大约为1 9 5 7 8 亿元，占全国基本建设资金的7 o ，而在“一五”期间这一比例是1 0 7 。铁路 建设资金的不足直接导致了铁路发展的滞后。而另一方面，地方政府在“铁路通、 百业兴”的实践中认识了铁路对经济的巨大推动作用，对建设铁路热情高涨。财 政包干制度的实行一方面调动了地方政府发展铁路以获得地方财政状况良好的动 力，另一方面也使他们具有了进入铁路行业所需的资金。于是，有利于发挥和调 动各方面积极性，可以多方筹集资金的合资铁路，在新的历史机遇下应运而生。 回顾合资铁路近二十几年的发展历程，可以把合资铁路的发展简单归结为如下四 个阶段。 a 合资铁路的探索起步阶段( 上世纪8 0 年代1 9 9 1 年) 上世纪8 0 年代至9 0 年代初，是合资铁路的探索起步时期。此前，1 9 7 8 年3 月开工由广西壮族自治区与铁道部合资修建的南防铁路从历史的角度来讲是一项 具有开创性意义的探索。8 0 年代中期，铁路开始允许由中央政府以外的投资者投 资修建，这也标志着我国铁路放松准入管制的开始。“七五”时期的三茂铁路的修 建引人注目。三茂一期工程原由铁道部与化工部合资，于1 9 8 5 年建成。1 9 8 7 年， 国务院批准广茂铁路腰茂段修建；资金由广东省政府牵头，铁道部扶持，通过发 行债券、利用外资贷款等多种渠道筹集，并组建了广东省三茂铁路公司。三茂线 至1 9 9 1 年末累计完成投资1 5 2 2 8 4 万元，其中省筹1 3 9 5 6 4 万元。三茂铁路的经营 者三茂公司，是铁路系统内第一个实行自主经营、自负盈亏、自筹资金、自我还 贷、自我发展的经济实体，是合资铁路产生的标志。 截至1 9 9 1 年，合资建设的铁路干线共计1 6 条，正线里程五千多公里。基本 建成的有四条，它们是南防线、北疆线、包神线、三茂线。在建的有九条，他们 是阳涉线、孝柳线、向吉线、集通线、广梅汕线、合九线、南昆线、宝中线、西 延线，计3 8 9 0 5 公里。立项筹建的有三条，为金温线、成达线、广大线，计8 1 4 5 公里。合资建设区域性干线已经遍及十余各省市自治区。据统计，这1 6 条合资铁 路计划投资总额2 1 7 亿元，其中铁道部占5 5 8 ，地方部门、受益部门和企业占 4 4 2 。 6 j e 基銮道态堂亟堂僮迨塞金瓷迭整曲筮屋丛运萱现丛 b 合资铁路的规范阶段( 1 9 9 2 年1 9 9 8 年) 1 9 9 1 年1 1 月，国家计委、铁道部在广东省联合召开全国合资铁路工作会议， 充分肯定了合资铁路发展的方向。1 9 9 2 年8 月，国务院批转国家计委、铁道部关 于发展中央和地方合资建设铁路意见的通知【国发 1 9 9 2 1 4 4 号】( 下简称通知) ， 明确提出了“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的合资铁路建设方针。 3 通知在一定程度上有力的推动了合资铁路的发展，标志着合资铁路开始了规 范发展的道路。1 9 9 3 年8 月，铁道部通过研究合资铁路的组织和管理体制问题， 将其规范化为三类4 。国家计委和铁道部又于1 9 9 3 年1 1 月发布了( 关于发展中央 和地方合资建设铁路的意见) 实施办法【计交通 1 9 9 3 1 2 2 0 9 号】( 下简称实施办 法) ，明确了合资铁路的性质，合资铁路企业的组织形式、投资方式、投资各方 的权利和义务、合资铁路建设管理原则、合资铁路运营管理方式、合资建路和合 资铁路公司享受的优惠政策等。1 9 9 3 年通过的公司法也为组建标准的合资铁 路公司提供了准绳。 截至1 9 9 9 年，全国在建和运营的合资铁路项目共2 9 个，总长8 5 5 5 公里，其 中己投入运营或临时运营的1 6 条，营业里程达到5 0 6 0 公里，在建的1 5 条，计3 7 1 9 公里。这2 9 个合资铁路项目的投资规模为1 0 9 5 亿元，其中资本金总额为4 9 0 6 亿 元，占全部投资额的4 4 8 ；其中地方投入资本金达1 7 9 4 亿元，占总资本金总额 的3 6 6 ；铁道部投入资本金达3 1 1 2 亿元，占投入资本金总额的6 3 4 。在全国 2 9 个合资铁路项目中，共有2 5 个项目按照公司法和现代企业制度的原则，规 范组建了合资铁路公司。 由于对合资铁路的重视，合资铁路相关法规的不断出台，以及地方政府对合 资铁路不可抑制的热情，这个时期成为合资铁路飞速发展的时期。合资铁路各种 相关法规的通过，特别是公司法和1 9 9 6 年5 月颁布了合资铁路管理办法( 试 行) 【铁计 1 9 9 6 1 5 5 号】等等都为合资铁路的规范发展发挥了应有的作用。1 9 9 9 年5 月，铁道部为了提高对合资铁路的认识，加强合资铁路的管理又召开了“全 国合资铁路工作会议”。在会后，铁道部为加强对合资铁路的行业管理相继出台了 关于加强合资铁路工作的通知、国家铁路、合资铁路、地方铁路办理直通客 运业务清算办法等法规，使合资铁路具有了一套自己的清算办法。总的来说， 通知第一次肯定了合资铁路的地位及成绩，同时也明确了其市场主体地位，但也强调了运输资源的分 配由铁道部划拨，作为铁路运输网络的一部分，在没有相关制度的约束下，可以说是矛盾的。 4 这三类是：【l 】地方投资占较大比重或相当数额的地区性线路，投资备方都有联合经营意向的，拟同意组建合 资铁路公司。公司组织形式，原则上以联营公司为主，少数条件较好的合资铁路町进行股份制试点。【2 】对己 绎组建的公司，但管理体制不健全，经营机制不完善，产权界定不清晰的合资铁路企业，按规范进行公司化 改造，明确界定产权，债权和债务，健拿和完善董事会、监事会等决策和监督机构，实行权责分明、管理科 学、激励和约束相结合的公司内部管理体制。【3 1 对路网性干线或合资铁路投资比重较少的其他线路，原则上 不组建合资铁路公司，拟实行集赞建路、国铁经营、新线新价，还本付息。 7 j b 立交道塞堂亟堂焦逾童盒登丛整的蕉屋厘垂营瑰丛 这个阶段既是合资铁路高速发展的阶段，也是合资铁路逐步走向规范的阶段。 c 合资铁路发展缓慢阶段( 1 9 9 9 年2 0 0 3 年) 由于国铁身具合资铁路的竞争者，合作者与行业归口管理者等多重身份，使 合资铁路在发展中遇到诸多不平等待遇，合资铁路难以与国铁竞争，多数合资铁 路公司都处于亏损状况。合资铁路投资者们无法在铁路营运中获得利益，合资铁 路发展陷入低潮。 1 9 9 9 年之后，合资铁路投资额逐年降低。2 0 0 0 年合资铁路完成投资为1 0 9 9 亿元；2 0 0 1 年仅为7 5 9 亿元，其中铁道部完成投资2 8 5 亿元，地方政府企业完成 投资4 7 4 亿元。在这个阶段新开工的合资铁路线路只有烟大轮渡、宁启、桑锡等 少数几条，与前一阶段仅9 8 年一年就开工6 条的盛况对比明显。 d 合资铁路重新兴起阶段( 2 0 0 4 年至今) 2 0 0 4 年1 月，国务院常务会议讨论并原则通过了中长期铁路网规划( 简称 规划) 。规划的提出使合资铁路的建设发展进入一个新的台阶。基于铁路建 设资金的短缺，加快发展合资铁路成为了实现规划的主要载体。2 0 0 5 年2 月， 鼓励非公有制经济发展的若干意见从市场准入、财政金融支持、社会服务、 政府监管、政策指引等七个方面支持民营经济健康发展，是我国第一个促进非公 经济发展的系统文件。这为民间资本进入铁路行业提供了制度基础。铁道部在0 5 年7 月出台了关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的意见，宣 布铁路建设、运输、设备制造、多元化经营等四大领域全面向非公有资本开放， 凡是允许外资进入的，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽条件。同时，将 从七个方面加大改革力度，支持非公经济参与铁路建设运营。在国务院与铁道部 的大力支持下，合资铁路的建设具有重新兴起5 的势头。 合资铁路的发展经历了上一阶段的低谷期，政府以及铁道管理部门对合资铁 路的认识逐步加深，放宽了铁路进入门槛。政府部门开始务实考虑投资者的权益， 并努力通过规则的制定保障投资者的权益，从而推动铁路的发展。但在这里需要 指出的关键一点是，虽然近两年在政府部门推动下，各方合资建设铁路取得一定 进展，但是在现行体制框架内部分合资项目进展并不顺利，从各方反映的情况看， 相关投资主体也一直持有观望的态度。值得注意的是2 0 0 5 年全国铁路基本建设投 资为8 8 0 1 8 亿元，其中铁道部投资为7 4 3 3 亿元，其比例依旧高达8 4 4 。 5 截至2 0 0 5 年底，全周铁路营业里程达到7 5 4 3 7 公里，其中，周家铁路6 2 2 0 0 公里，合资铁路8 4 6 2 公里， 地方铁路及其他铁路4 7 7 5 公里，合资铁路占全国铁路营业总单程的1 1 2 ，比上年的1 1 4 略微减少。根据 规划，当年共安排r4 8 个新开t 项目，建设总投资规模达5 0 0 0 多亿元。其中武广、郑两，石太，京津、合 宁、武合、温福、福厦、甬温客运专线和沪汉蓉大通道等3 7 个重点工程可行报告已经批准，仅客运专线项目 合计规模就达3 2 2 0 公里。武汉天兴洲长江人桥、广州新客站、大理至呵江铁路，合宁铁路，温福铁路等2 3 个新项目己开工建设。 8 e 立銮适盔堂返堂焦论塞金童迭隆煎蕴星区垂置班丛 2 2 合资铁路的运营现状 2 , 2 1 合资铁路规模及分布 截至2 0 0 5 年底，合资铁路营业里程已经有8 4 6 2 3 公里。1 9 9 9 年以来合资铁 路建设虽然陷入低谷，只有少数几个新的合资铁路项目，但是在这之前立项建设 的合资铁路的不断完工仍使合资铁路营业里程不断增长。合资铁路在全国铁路营 业里程中所占比例越来越高，2 0 0 0 年，这个比例约为7 6 ，2 0 0 5 年这一比例已上 升为1 1 2 。随着合资铁路运营里程的不断增加，其运输规模也与日俱增。2 0 0 5 年合资铁路完成客运量4 6 1 3 万人，客运周转量2 2 5 2 3 亿人公里；货运量1 9 6 5 5 万 吨，货运周转量1 0 9 3 4 7 亿吨公里；换算周转量1 3 1 8 7 亿吨公里，占全国换算周 转量的5 。 合资铁路主要集中在以下三类地区：一是交通落后、不通铁路的边疆地区比 如三茂铁路的建设就填补了粤西地区路网的空白；二是革命老区，比如江西吉安 铁路就是为了繁荣老区经济、便利交通而修建的；还有就是在资源丰富、运能不 高的地区，主要是未了解决能源资源的外运，比如包神铁路的建设就是为了解决 煤炭外运。 按照合资铁路在这些地区发挥的作用，可以把合资铁路分为：路网性干线、 区域性干线、支线性线路。路网性干线指的是连接国家两条或者以上干线的合资 铁路线，比如广梅汕线、三茂线等。这一类路网性干线约占合资铁路的6 0 左右， 对于完善整体路网运输以及国民经济发挥着重要作用。区域性干线指在区域性经 济范围内以运输某中大宗货物为主的合资铁路线路，比如集通线。此类区域性干 线约占合资铁路的2 5 左右。支线性干线指为某厂、某类物资运输建设的尽头线 性质的合资铁路线，比如孝柳线、广大线等。此类线路约占合资铁路的1 5 左右， 其作用主要是为干线输送货源。6 2 2 2 合资铁路运输及资本结构 合资铁路主要还是以从事货运为主，虽然为了搞多元经营，不断有合资铁路 开行新的客运列车，但是从图3 可以看出，自从2 0 0 3 年以后，货运在合资铁路运 输规模中所占的比重更加巨大。2 0 0 2 年，合资铁路客运运输比例约为三比七，2 0 0 3 年之后，合资铁路货运规模骤增，这一比例变为二比八，2 0 0 5 年更成为1 7 比8 3 。 6 参考资料：黄民，铁路建设项目公益性理论识别方法及其实证研究，北京交通大学学位论文，2 0 0 5 年 p 3 i 。 9 e 塞銮道盔堂亟堂僮诠塞盒叠璧堕的蕴屋丛重萱班丛 货运在合资铁路中扮演着越来越重要的位置。 圈3 合资铁路客货运输结构7 合资铁路的资本结构主要可以从两个部分来看，一是资本负债状况，二是资 本金结构。从资本负债状况来看，2 0 0 3 年合资铁路的资本金约5 1 0 亿元，约占总 投资的5 0 * * 。其中，5 0 以下和5 0 以上的公司也各占一半。如表1 所示，合资 铁路资本金比例主要集中在3 5 7 0 之间，占合资铁路公司总数的7 0 以上。 资本金比例公司个数所占比例 2 0 i 3 5 41 6 3 5 i 5 0 9 683 2 5 0 i 6 0 9 662 4 6 0 i 7 0 41 6 7 0 i 8 0 9 6l 4 8 0 i 1 0 0 28 合计 2 51 0 0 从资本金来源来看，合资铁路公司的资金主要源于铁道部、以及各省市自治 区的地方政府，其中铁道部控股的合资铁路公司占到6 0 。 2 2 3 合资铁路经营效益 2 0 0 4 年合资铁路总体来说实现了赢利1 8 4 5 2 1 6 万元，但是其中朔黄铁路赢利 2 1 7 3 2 8 万元，超过合资铁路总体赢利总额，可见，合资铁路除朔黄铁路一支独秀 外，其他的合资铁路公司经营效益普遍较差，多数处于微利状况。 2 0 0 4 年，在纳入统计的2 6 家合资铁路公司中有1 l 家亏损，1 4 家赢利，赢利 低于1 0 0 0 万元的合资铁路公司有4 家，低于5 0 0 0 万元的1 0 家，赢利微薄。具体 7 资料来源：铁路统计指标手册，2 0 0 5 。 。注：小包括新长、海仓共计5 9 公里线路的2 家公司。资料来源：北京交通大学课题组，合资铁路发展的 体制和政策研究，2 0 0 4 年 l o a e 立交道太堂亟堂僮j 金塞盒瓷丛隧殴发展厘蓬萱班丛 见表2 ： 公司名称运营里程公里总资产亿元总收入亿元实现利润万元 广梅汕 6 7 21 5 52 1 3 81 2 9 5 三茂 4 1 52 9 3 81 0 3 35 2 0 8 2 5 平南4 6 9 31 0 5- i 1 6 9 6 粤海 4 9 14 9 9 6o 8 2- 8 6 4 8 武夷山 2 2 23 0 3 13 2 91 6 9 4 5 泉州 2 3 2 32 5 4 42 7 98 5 3 1 1 7 龙岩 1 4 91 5 1 41 9 78 2 5 l 长荆1 7 61 8 4 30 7 9 82 9 9 8 9 沿海 4 1 62 9 53 7 98 4 8 滇西2 0 62 7 9 0 3 3 2 3 7 6 71 5 7 1 5 4 邯济2 3 1 82 7 7 5 5 5 5 3 2 6 5 金温 2 5 23 36 0 l1 2 1 3 萧甬1 4 42 76 0 51 9 1 8 合九 3 2 3 92 6 4 54 32 6 8 8 新长7 2 3 46 4 8 90 3 8 1 53 0 2 3 2 i 朔黄5 8 9 61 6 6 7 3 9 8 7 2 1 7 3 2 8 阳涉 1 9 92 0 80 5 5 9- 4 3 1 3 集通 1 0 9 8 83 3 61 3 73 5 4 1 2 石长2 6 44 2 6 94 1 41 9 4 8 孝柳1 1 5 57 4 5 7 6 i 8 2 3 9 36 4 7 8 达成 5 0 8 86 9 77 3- 5 0 8 0 西延6 6 97 6 2 89 5 17 5 4 2 4 2 水红1 6 03 5 9 80 8 7- 1 3 0 1 2 7 芜湖 2 7 4 4 蓟港 2 59 0 30 5 4 8 2- 3 7 6 5 2 6 宁启2 0 33 5 1 3 7 40 1 1 7 43 0 9 6 i 合计 8 5 3 3 11 0 9 4 2 6 81 4 9 3 2 51 8 4 5 2 1 6 9 资料来源： 2 0 0 5 年中国铁道统计年鉴。 些立銮逼太堂亟堂焦途塞金登毯登筮屋生出现酸圭鬟间壁盆逝 3 合资铁路发展中出现的主要问题分析 3 1 合资铁路概念的法律界定 3 1 1 合资铁路概念的变更 1 9 9 1 年1 1 月，国家计委、铁道部在广东省联合召开全国合资铁路工作会议， 充分肯定了合资铁路发展的方向，合资铁路的发展开始走进国家监管部门的视野。 于是产生了最早对合资铁路正式界定的法律文件通知，该文件首次对合资 铁路进行了法律界定，即：合资铁路，是指铁道部与地方政府、企业和其他投资 单位共同投资建设、经营的铁路路网干线和重要支线。 国家计委、铁道部又于1 9 9 3 年1 1 月联合下发实施方法，扩大了合资铁路 的界定范围，将合资铁路界定为“国家铁路部门与地方政府、企业或其他投资者 共同投资建设和经营的铁路”，同时还做了排他性的规定，即“地方政府、企业或 者其他投资者出资( 独资或合资) 修建并交由铁路部门经营的铁路，或独资修建 自己经营的铁路”不属于合资铁路的范畴。 1 9 9 6 年5 月，颁布的合资铁路管理办法( 试行) 再次扩大了合资铁路的界定 范围，即：合资铁路为“铁道部与其他部委、地方政府、企业或其他投资者合资 建设和经营的铁路”。这也是目前对合资铁路的法律界定。 3 1 2 合资铁路概念的界定过于狭隘 现行铁路法是从管理的角度将铁路分为“国家铁路、地方铁路、专用铁 路和铁路专用线”，从而合资铁路没有纳入其定义范围。在这种情况下，现行的合 资铁路管理办法( 试行) 自然就不能以铁路法作为立法的依据，其上位法是 通知和实施办法。显然，目前的铁路立法特别是针对合资铁路的立法已经 严重滞后于合资铁路的发展，不利于对合资铁路进行规范化管理。根据现行合资 铁路的概念界定，只有在铁道部参股的条件下的股份制铁路才是合资铁路，这是 有失偏颇的。比如，包神、神朔等由神华集团与地方政府以股份制方式建设的铁 路，在法律上是不属于合资铁路的，同样也不属于如铁路法所定义的地方铁 路或国家铁路。这样的现实就造成了铁道部作为行业监管主体对客体边界的模糊。 目前铁道部计划司合资铁路处负责管理的合资铁路仅仅是按法律界定的部分的合 资铁路，并不是全部。比如：罗定、漯阜等按法律界定应属于合资铁路的2 0 多条 铁路，既没有纳入合资铁路处的管理范围，甚至也没有纳入合资铁路的统计范围； 1 2 j e 塞銮道叁堂亟堂鱼j 幺塞盒童筮跷蕉星虫出理艘圭娶间题盆蚯 广深铁路被界定为股份制铁路而不属于合资铁路管理范围，也不列入合资铁路的 统计范畴。 3 2 合资铁路的地位和作用还未能得以明确 3 2 1 现行法规对合资铁路的地位及作用的阐述 通知明确指出：为加快铁路建设，促进经济发展，充分发挥中央和地方 两个积极性，拓宽铁路建设资金渠道，要积极发展中央和地方合资建设铁路。实 践表明，合资铁路是对传统的建设和管理体制的一大突破，是深化铁路改革的一 条新路；合资铁路的建设要服从国家统一的路网布局，由铁道部统筹规划、纳入 国家基本建设计划；跨地区和地区性的铁路干线及重要的铁路支线，都可以由铁 道部与地方政府、企业和其他投资单位共同投资建设和经营。总的来说，当国家 意识到合资铁路的重要性后，一方面，政府监管部门对于合资铁路这一新生事物、 于国家铁路发展有积极促进作用的建设方式予以了方向上的指引，另一方面，在 肯定了合资铁路是全国铁路网的重要组成部分的同时也强调了路线选择上国家铁 路在宏观路网布局中的主导地位。在合资铁路管理办法( 试行) 中，对合资铁路 的作用在“多方筹集资金，加快铁路发展”的基础上，强调了“合资铁路是深化 铁路改革，建立现代企业制度的积极探索”。 3 2 2 合资铁路的地位和作用有待深层次的明确 在经济高速发展的大背景下，铁路运输需求不断强劲，合资铁路缓解运力紧 张的作用日益增强，已经不是仅仅作为国铁的有益补充而存在，应该说已经成为 了国家整体路网中不可或缺的重要组成部分。但是合资铁路的地位和作用并没有 在现实经济活动当中得到其应有的法规意义上的明确认可，合资铁路所处地位与 其所发挥的作用的不匹配成为合资铁路进一步发展的障碍。 在具体的实践中，大多数合资铁路公司都由当地所在铁路局受铁道部委托作 为出资代表，合资铁路的日常运营生产皆受铁路局的行业监管。从大多数合资铁 路在铁路网中的位置来看，运输货源上对国铁有很大的依赖性。如果铁路局不对 合资铁路进行必要合理的分流，那么合资铁路日常的生产经营就没有办法保证。 而在运输总量上保持相对稳定的情况下，国铁对合资铁路的分流实际上对国铁来 讲就是一种利益的损失，在国铁经营效益也不好的情况下，这实际上也就形成了 二者问的利益冲突。国铁在这种情况下，就会不自觉地在货物分流，车皮调拨、 j e 立銮垣太堂亟堂僮迨塞金童迭墅筮屋虫出现的圭噩间壁筮蚯 清算等方面给予合资铁路的不公正待遇。同时，相关规定要求合资铁路的信息上 下传递与参加铁道部的有关业务会议，都要通过合资铁路的产权代表单位( 大部 分是国铁路局) 传达或联系，这使得合资铁路的经营状况和建议并不能及时反映 到铁道部。另外，由于铁道部政企合一的性质，导致了合资铁路的各投资方身份 和地位不能明确，其以企业和政府的双重身份在参与合资铁路建设运营时，就不 可避免地会与当地政府产生利益冲突，合资铁路发展的长期规划也就难以达成共 识。不少地方政府目前并不看好合资铁路的发展前景，投资热情严重下降，有些 地方甚至要求退出股份。如广西沿海公司有一定比例的股份是由地方政府投资的， 当地政府关注的重点是铁路带来的综合效益，加之沿海铁路沉重的还贷压力使其 经济效益较差，因此当地政府很想将股份移交铁道部。 合资铁路在名义上是独立的经营实体，但是其生产经营活动却受到了国铁的 严重制约，从投资各方来看，铁道部的双重角色也影响了权利的制横。铁路作为 网络型产业，合资铁路是其有机组成部分，合资铁路的改革及发展是和铁路大行 业这个整体相关联的，当然铁路的发展也要依赖合资铁路的发展，应该说两者是 相辅相成的。合资铁路与国铁之间的地位和作用的明确是两者实现良性互动发展 的前提所在。只有在权利对等的前提下，才能将引入的竞争因子来激励国铁，而 国铁在管理体制上的变革势必也将激发各方主体投资铁路的热情。 3 3 合资铁路产权的不完整性问题 产权是一种关于财产所有、使用和出售的社会安排；它是一种权利束，拥有 了一样事物的产权就拥有了对它的占有权、使用权、出借权、转让权、消费权、 用尽权等一系列权利，这些权利统一呈现出一种结构状态。它具有排他性，即排 除他人对资源的利用和对利用资源所产生的收益的享有，一般而言，产权越专有， 投入资源的刺激越大，产权的效率就越高。因此，产权的排它性的意义就在于将 收益和成本内部化，并产生对经济活动的激励。产权的定义决定了它能够在资源 稀缺的情况下，明确界定产权主体对产权客体的关系以及产权主体之间的关系。 产权的效率决定于产权的完整性。 a 合资铁路内部产权不明晰 有些合资铁路公司组建后，投资各方的资本性投入各是多少，各自占有多大 的股权，具有什么权利、责任和利益都不清楚。在这种情况下，尽管许多配套工 程未完工，需要继续投入，但由于产权归属不清，责权利关系不明，有的投资方 也就不愿意继续投资，从而影响了公司的经营和发展。另外，作为产权委托方的 铁道部和地方政府与受托方的铁路局、地方受托投资机构之间，在股权行使上有 1 4 j e 丞銮亟叁堂亟堂焦途塞盒童毯整蕉屋主出理的圭霆回厘岔赶 何责权利不清楚，对派往公司担任董事的人员如何考核、任免一般都不够明确， 且受行政干扰严重。这种产权代表不明确的状况，也直接影响了公司的有效运作。 b 合资铁路外部产权不完整 合资铁路作为名义上的独立经营实体，其产权对外的完整性业存在明显缺陷。 合资铁路公司的实际运作中受制于铁路公司所在行业归口管理部门及地方政府的 例子时有发生，一部分合资铁路公司无法完整的享有经营决策权、资产处置权和 收益享有权。比