（行政管理专业论文）独立学院管理体制研究.pdf

摘要 独立学院是高等教育大众化进程中出现的具有中国特色的按民 办机制运行的高校，它兼具公办高校品牌资源优势和民办高校机制灵 活优势，已成为高等教育的重要组成部分和新的增长点，推动了高等 教育管理体制的改革。但是，在独立学院发展的过程中，也出现了许 多问题，其中管理体制中问题已经影响并制约着独立学院的健康可持 续发展。 本文在对相关文献的分析基础之上，力图从独立学院管理体制集 中体现的举办形式、法律地位、产权关系和领导体制四个方面入手， 从产权理论和委托代理理论中提供独立学院管理体制的理论基础， 集中探讨了准公共产品理论对独立学院形成及其办学目标及举办形 式所起的作用，独立学院的投资者和母体公立高校的产权关系以及民 间投资者和母体高校之间的契约非完全性；其次，对独立学院管理体 制中存在的缺陷进行了深入剖析，探讨了可能存在的外部和内部原 因；第三，借鉴美、日私立高校管理体制中在立法和董事会制度方面 的先进经验，为我国独立学院管理体制提供启示和借鉴；最后提出了 完善独立学院管理体制的对策建议：明确法律地位，与母体高校保持 相对独立性；明确与政府的关系定位；建立明晰的产权制度以及建立 完善的董事会制度。 关键词：独立学院，管理体制，高等教育 a b s t r a c t t h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t ei si nt h e h i g h e re d u c a t i o np o p u l a r i t y a d v a n c e m e n ta p p e a r sh a s t h ec h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c a c c o r d i n gt ot h e m a n a g e db y t h e p e o p l e m e c h a n i s mm o v e m e n tu n i v e r s i t i e s ，i t s c o n c u r r e n t l yh a n d l e sf a i r l yt h eu n i v e r s i t i e s b r a n dr e s o u r c e ss u p e r i o r i t y a n dt h e m a n a g e db y t h e p e o p l e u n i v e r s i t i e sm e c h a n is mn i m b l e s u p e r i o r i t y ，h a sb e c o m et h eh i g h e re d u c a t i o nt h ei m p o r t a n tc o n s t i t u e n t a n dt h en e wg r o w t hs p o t ，i m p e l l e dt h eh i g h e re d u c a t i o nm a n a g e m e n t s y s t e mr e f o r m ，b u ti nt h ep r o c e s sw h i c ht h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t e d e v e l o p s ，a l s oh a dm a n yp r o b l e m s i nm a n a g e m e n ts y s t e mt h eq u e s t i o n a l r e a d ya f f e c t e da n di sr e s t r i c t i n gt h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t e s h e a l t h s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h i sa r t i c l ei nt ot h ec o r r e l a t i o nl i t e r a t u r ea n a l y s i sf o u n d a t i o na b o v e ，t r i e s h a r df r o mt h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t em a n a g e m e n ts y s t e mc e n t r a l i s mt o m a n i f e s tc o n d u c t st h ef o r m ，t h e l e g a ls t a t u s ，t h ep r o p e r t yr i g h tr e l a t i o n s a n dt h el e a d e r s h i ps y s t e mf o u ra s p e c t so b t a i n s ，a n de n t r u s t e di nt h ea g e n t t h e o r yf r o mt h ep r o p e r t yr i g h tt h e o r yt op r o v i d et h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t e m a n a g e m e n ts y s t e mt h er a t i o n a l e ，t h ec e n t r a l i s md i s c u s s e dt h ep u b l i c p r o d u c tt h e o r yt of o r ma n di t st h e s c h o o lg o a lt ot h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t e a n dt oc o n d u c tt h er o l ew h i c h t h ef o r m p l a y e d ，t h e i n d e p e n d e n ti n s t i t u t e s i n v e s t o r sa n dt h e p a r e n ts u b s t a n c ep u b l i cu n i v e r s i t i e s sp r o p e r t yr i g h t r e l a t i o n sa n db e t w e e nt h ef o l ki n v e s t o ra n dp a r e n ts u b s t a n c eu n i v e r s i t i e s s c o n t r a c tn o n c o m p l e t e n e s s ；n e x t ，h a dt h ef l a wt ot h e i n d e p e n d e n t i n s t i t u t em a n a g e m e n ts y s t e mi nt oc a r r yo nt h et h o r o u g ha n a l y s i s ，h a s d i s c u s s e de x t e r i o ra n di n t e r n a lr e a s o nw h i c hp o s s i b l ye x i s t e d ；t h i r d ， p r o f i t sf r o ma m e r i c a n ，i nt h ed a t ep r i v a t e l ye s t a b l i s h e du n i v e r s i t i e s m a n a g e m e n ts y s t e mi nt h el e g i s l a t i o na n dt h eb o a r do fd i r e c t o r ss y s t e m a s p e c ta d v a n c e de x p e r i e n c e ，p r o v i d e st h ee n l i g h t e n m e n ta n dt h em o d e l f o ro u rc o u n t r yi n d e p e n d e n t i n s t i t u t em a n a g e m e n t s y s t e m ； f i n a l l y ， p r o p o s e dc o n s u m m a t e st h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t em a n a g e m e n ts y s t e mt h e c o u n t e r m e a s u r et os u g g e s t ：i sc l e a ra b o u tt h el e g a ls t a t u s ，m a i n t a i n st h e r e l a t i v ei n d e p e n d e n c ew i t ht h ep a r e n ts u b s t a n c eu n i v e r s i t i e s ；i sc l e a r a b o u tw i t hg o v e r n m e n t sr e l a t i o n a ll o c a l i z a t i o n ；e s t a b l i s h e st h ed e f i n e d p r o p e r t yf i g h ts y s t e ma sw e l l a st h ee s t a b l i s h m e n tp e r f e c tb o a r do f d i r e c t o r ss y s t e m k e yw o r d s ： i n d e p e n d e n tc o l l e g e s ，m a n a g e m e n ts y s t e m ，h i g h e r e d u c a t i o n i i 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名： 日期：珥年土月笪日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文：学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 辄耳新獬乎 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 研究问题的提出 第一章绪论 随着我国高等教育规模的快速增长，各项相关改革不断深化，在高等教育办 学机制方面进行了大胆探索，其中由普通高校按照新的机制和模式试办的相对独 立的二级学院( 以下简称独立学院) 发展较快，在保证高等教育规模的增长、扩 大高等教育资源等方面起到了积极作用。我国独立学院是1 9 9 3 年至1 9 9 5 年发源 于公立高等学校内部以民办机制运行的二级学院，形成规模于1 9 9 9 年高等学校 的扩招，正式定名于2 0 0 3 年教育部的8 号文件关于规范并加强普通高校以新 的机制和模式试办独立学院管理的若干意见( 以下简称意见) 。截止2 0 0 6 年1 1 月1 6 日，国家教育部承认的独立学院一共有3 1 6 所，其中湖南省有1 5 所回。 目前，国家对于独立学院的发展与调控出台了一系列政策，采取了“积极支持， 规范管理的态度 ，在较为宽松的环境下，我国各省独立学院得到迅猛发展， 已经成为高等教育中不可缺少的一部分。 独立学院是介于公办与民办高校之间的夹缝中催生出来的一种产物。一方 面，从“独立学院 的实质来看，它实质是利用原有母体高校多年办学中积淀的 无形资产和有形教育资源，以及我国政府给予民办高校的优惠政策，用民办高校 的运行机制和独立于母体高校的自主办学形式，在经营管理形式上与独立设置的 民办高校相似，是介于公办与民办高校之间的一种新的举办形式，兼有公办和民 办两种办学形式的优势；另一方面，从独立学院产生的最基本的动因和发展的 基本思路背景来看，可以说，独立学院扩大了教育消费和投资，有利于拉动国内 需求，至少在短期内缓解了人民群众日益增长的接受高等教育的需要和高等教育 周满生独立学院产生的背景、发展与政策调控【j 】国家教育行政学院学报，2 0 0 6 ( 7 ) 全国最新独立学院数量( 截至2 0 0 6 年1 1 月1 6 日) h t t p ：w w w 0 5 1 2 e d u c o m c n l n f o 3 2 3 0 0 6 1 2 0 0 7 1 9 z 0 9 5 51 0 2 7 2 9 h a n i 教育部关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见【r 】中国期刊网。 2 0 0 3 秦惠民，王大泉关于独立学院属性及其相关问题的思考【j 】民办高等教育研究，2 0 0 5 ( 1 ) 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 发展相对滞后的供求矛盾，对促进经济的持续增长起着积极的作用，是加速我国 高等教育发展步伐的大胆探索；与此同时，公办高校也可借助独立学院充分挖掘 和利用母体高校的内部教育资源、扩大办学规模、提高办学效益，为母体高校的 再发展提供一定的资金来源，是多种形式发展高等教育的有益尝试与实践。 独立学院自出现以来，各校的举办形式差异较大 。所谓独立学院的举办形 式，是指由投资主体和投资方式决定的学校办学形式，具体来说，可以表现为三 种类型：第一类是公立高校与民间投资者合作型，它是指公立高校和民间投资者 分别出资共同创办的独立学院，属混合产权性质，如北京理工大学珠海学院；第 二类是民间独自投资挂靠公立高校型，属民办产权性质，它是指民间完全投入资 金，公立高校只在师资力量、教学管理上给予支持，如四j l ll j i 而范大学电影电视学 院等；第三类是公立高校与政府或国有企( 事) 业单位合作型，属公有产权性质， 它是指地方政府或国有企( 事) 业单位负责学校的一切硬件设施的投资，由公立 高校办学，并负责学校的一切教学和管理工作的独立学院，如电子科技大学中山 学院等。根据产权的不同，学者甘德安固进一步将其归纳为创牌的独立学院、卖 牌的独立学院和翻牌的独立学院。创牌的独立学院即有两个以上主体，有公有、 民有两种以上的产权结构的独立学院；卖牌的独立学院只有一个办学主体，公立 大学没有产权，只收2 0 m 4 0 学费的独立学院；翻牌的独立学院即公立大学与 公有产权合作，真正只有一个办学主体的、产权全部公有的独立学院。这三类独 立学院中，第一类比例较大，第二类与第三类较小。从独立学院未来发展趋势看， 第一类形式正成为独立学院发展的方向，对于翻牌学院的独立学院，本质上是变 相地在搞收费“双轨制”，其实质是“低质高价”。纳税人已经纳税了，应该享受 应有的教育，政府已经把纳税人的钱办了公立大学，还要纳税人交钱上公立大学， 既收税、又收费，这实际上造成新的不公平，卖牌的独立学院是指公立大学用“牌 子”换“票子 ，而投资方是拿学生交的“票子换“牌子”，结果引发独立学院 或投资方对学生不负责任的短期行为和恶性行为，而只有创牌的独立学院是中国 阳春我国高等教育发展的现实基础与路径选择 j 高等教育，2 0 0 4 ( 2 ) 周国宝对独立学院举办形式的质疑及其辨析 j 中国高教研究，2 0 0 6 ( 5 ) 来茂德，独立学院一中国高等教育发展的新探索( 以浙江大学的两个独立学院为案例) m 杭州：浙江 大学出版社，2 0 0 4 片德安独立学院“热”发展的“冷”思考h t t p ：e d u p e o p l e c o m c n g b 1 0 5 5 3 5 8 8 7 5 5 h t m l 2 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 高等教育大众化的体现、是中国高等教育体制创新的产物，多数独立学院正是属 于这种类型，即由母体公立高校母体高校和民间投资者分别投资合作办学的模 式。这种模式一方面可以通过股份制建立清晰的产权关系，进而建立符合现代教 育特征的治理结构，同时也可以帮助学校实现其社会职责，以满足各投资主体对 学校的不同要求，本文以下探讨的也正是这种办学形式的独立学院。 上述三类独立学院的举办形式虽然有一定差别，但是其存在的问题却类似， 目前，一些独立学院在管理体制上已经暴露出许多问题，其主要表现在以下方面： 首先，一些独立学院出现的招生宣传与办学实际不符，一些学院在投资方的 虚假资金投入状况下，仅依仗学生学费来维系办学运行，一些学院只注重硬件的 投入，而忽视甚至是无暇顾及师资队伍、学术氛围等软环境的建设。这些问题的 存在，导致了独立学院处在一种家长、学生不信任的社会心态环境之中；其次， 由于客观上学校发展积累的需要，主观上对利益的追求，部分独立学院还存在着 一些违规办学行为。如在招生中的“学分制本科实验班、专本连读、五年一贯制、 中外合作办学 等欺骗性行为；第三，一些独立学院过多地聘任母体高校的人 员，这些人员会自然而然地对独立学院施加母体公办高校的影响，由于思想上惰 性的惯性，习惯于轻车熟路，按照原来的方法得心应手，教师队伍对母体高校的 依附性造成了像母体公办大学一样，管理体制相对僵滞，例如机构臃肿，行政人 员偏多，教学师资力量不足，一些学校还存在教学资源浪费现象，教学设施利用 不足，教师闲置，一些学校财务制度不够健全，帐目不清，缺乏透明度，不能灵 活适应社会的发展变化等等；第四，一些独立学院由于依托公立院校办学，所以 在规范教学管理，保证教学质量方面相对较有保证，但在产权明晰、收费等方面 存在很大的问题。从形式上看，有些独立学院无真正意义上的独立法人与财务， 无独立校园，无后勤服务；从内容上看，这些独立学院无独立的教学计划和师资 队伍，基本是母体高校管理的翻版，独立学院对母体的依附性造成了母体公办大 学的某些弊病的直接遗传，僵化的体制、低效率的运行等一脉相传的现象；第五， 一些独立学院在招生、收费、宣传等方面违反有关规定，甚至弄虚作假欺骗学生， 一些独立学院通过中介机构招生，在跨省招生时不遵守生源地省级招生部门的有 关规定，另有一些独立学院，所发招生简章含糊其词，在录取新生时，一再降低 沈怡月，倪振民关于独立学院的政策与法规及其问题的探讨 j 江苏大学学报，2 0 0 6 ( 3 ) 中南大学硕士学位论文第一章绪论 录取标准，甚至出现以专科录取、按专本连读培养的做法；第六，一些独立学 院在内部管理上没有理顺，申办学校和合作方的责、权、利不够明确，造成申办 学校在教学质量上没有尽到责任，合作方在办学条件建设上没有到位，一些合作 方投资不落实，甚至玩“空手道”：第七，一些独立学院由于大量的营利性资 本投入到独立学院形成了以物质资本投入为主的“企业投资，产业运作 的模 式，投资者凭借对独立学院的投资获取对学校的控制权，形成独立学院的投资方 单方的控制模式，进而可能影响学校的定位、社会责任和发展战略，背离教育规 律罾。最后，从领导体制看，一些独立学院至今尚未建立董事会，学院管理与运 行基本上沿用公办高校的办法，有些学院尽管建立了董事会，但形同虚设，有的 董事会人员组成不符合有关法规要求，有的董事会职能越位，直接干涉学校的具 体办学和日常工作，有的甚至违反教育规律，用企业管理的办法来管理学校，有 的抽调学校办学资金，严重影响学校的长远发展，甚至使正常的运行难以为继， 虽然承认独立学院具有独立法人资格，但往往以董事长来替代院长作为法人代 表，名义上独立学院实行董事会领导下的院长负责制，但实际上有的由母体高校 校委会代行董事会职能，对于院长的任命，有的由母体高校党委任命，有的由母 体高校党委提名、由董事会讨论决定任命，这就使母体高校控制了其领导权，独 立学院院长职务形同虚设，如果这种情况持续下去，独立学院将面临“作茧自缚 的危险境地。 综上所述，管理体制所暴露出的问题一定程度上限制和阻碍了独立学院的发 展。从现有的研究成果来看，不少学者已经针对独立学院管理体制中的问题进行 了探索，不少独立学院也在实践中积极探索体制中严重影响发展的矛盾和问题。 但无论从理论还是实践，对独立学院管理体制的研究都不够深入：一些研究覆盖 面比较广，但往往缺乏针对性；另一些研究定性分析多，缺乏案例和实证数据的 支撑；还有些研究做了很好的实地调查，但理论剖析深度不够。因此，如何从高 等教育的办学规律出发，从独立学院的办学初衷出发，从独立学院的健康可持续 发展角度出发，研究独立学院的管理体制的现状、成因并提出完善的具体措施， 张保庆统一思想提高认识注重质量严格管理努力促进独立学院健康持续发展2 0 0 5 年3 月2 2 日在全国独立学院改革和发展网络视频工作会议上的讲话 e b o l 2 0 0 5 0 8 1 0 ，h t t p 姗m o e e d u c n 曹光荣高校经营管理视线新拓展 m 】北京：中国经济出版社，2 0 0 6 宋培基独立学院发展亟待解决的几个观念问题 j 】教育发展研究，2 0 0 6 ( 7 ) 4 中南大学硕士学位论文第一章绪论 不仅对发展和完善我国独立学院建设的相关理论具有重要意义，而且对独立学院 的办学实践也将起到积极的指导作用。为此，本文将在剖析独立学院管理体制的 最新理论的基础上，探讨某独立学院在法律地位、产权制度、董事会制度等方面 的现状及存在的问题，并借鉴国外私立高等学校的办学经验，力求提出一套科学、 规范并适合我国国情的独立学院管理体制框架。 1 2 研究方法与研究思路 1 2 1 研究方法 1 、比较分析的方法 本文通过独立学院发展历史的纵向比较和不同国家的私立大学管理体制的 横向比较，试图探索出一条最适合我国国情以及当地经济和学校实际情况的管理 体制，使最后构建的独立学院管理体制更具可操作性，以利于指导实际工作。 2 、文献分析的方法 本文将通过整理国内外相关文献，结合国内独立学院相关资料，总结归纳出 独立学院管理体制的研究现状，指出其研究成果中的不足，从而为独立学院管理 体制研究提供一个扎实的理论平台，并在此基础上有所创新。 1 2 2 研究思路 本文首先从我国独立学院发展过程中在管理体制方面存在的问题入手，归纳 出独立学院管理体制中的举办形式、法律地位、产权关系和领导体制这四个问题， 以此作为论述的重点；然后从理论的角度，去探求独立学院管理体制存在问题的 原因：从公共治理的视角，去剖析独立学院管理体制最终实现的目标，从产权理 论角度剖析独立学院产权不清的理论诱因，从委托代理理论的视角去探求母体 高校和独立学院委托代理机制中存在的问题；在理论论述的基础上，对独立学 院管理体制中存在的缺陷展开论述，并借助经济学、公共管理学理论知识，阐明 原因；最后借鉴他国私立高校办学过程中的先进经验，提出完善独立学院管理体 制的对策建议。 总体而言，本文是以独立学院管理体制中的举办形式、法律地位、产权关系 中南大学硕士学位论文第一章绪论 和领导体制为纲，以理论、现状、成因、对策为线索，对独立学院管理体制问题 展开论述。其中，对独立学院的举办形式是论述的基础，它决定了独立学院的性 质和走向；法律地位是独立学院存在的基础，并为其发展提供必要的保障；产权 是独立学院各投资主体之间的经济关系以及由此产生的权利和义务，这是管理体 制中最核心的内容，也是决定独立学院生死存亡的最重要的内容；领导体制是独 立学院内部管理的核心内容，它直接影响着独立学院的管理水平和经营绩效。 1 3 文献综述 国内外对独立学院管理体制的相关理论问题进行过一些研究。其中，张玲玲 从新公共管理理论分析入手，指出高等教育是混合公共产品( 准公共产品) ，高 等教育采用民营机制，是新公共管理理论在发展高等教育中的一种尝试。刘周辉、 吴海霞 介绍了独立学院的一般化举办形式，其次着重应用新制度经济学的产权 理论分析招生管理中存在的问题，应用委托代理理论分析独立学院在师资聘用 中存在的问题，最后对独立学院未来在我国高等教育结构中的位置以及独立学院 自身的发展思路进行初步探讨。韩立达根据新制度经济学的分析理论，认为我 国高校独立二级学院是对原有的高等教育办学体制的部分取代，是对我国高等教 育办学体制的一种有效改进和补充。基于成本和绩效比较，可以预测高校独立二 级学院有可能出现边际效率递减，而被原制度淡化或由新派生制度所取代；也有 可能演变为正式制度并形成与原制度并行存在的格局。廉军运用新制度经济学 理论，揭示了节约交易费用是独立学院的比较优势所在，实现外部性内部化是其 成长的首要策略，解决信息不对称是规避风险的第一要务等内生发展机制问题， 并据此提出了政策建议。阙海宝认为随着独立学院的不断发展，原有的一些矛 盾逐步凸显，特别是原来签订的契约明显存在一些问题与漏洞，容易导致道德风 险甚至引发法律、经济等各种纠纷，为促进独立学院的健康发展，必须对原有的 张玲玲新公共管理理论在发展独立学院中的应用【j 】中国成人教育，2 0 0 6 ( 2 ) 刘周辉，吴海霞独立学院举办形式的相关问题分析【j 】当代经理人，2 0 0 5 ( 1 7 ) 韩立达高等教育办学体制变迁的制度经济学分析一以我国高校独立二级学院为例【j 】辽宁教育研究，2 0 0 5 ( 7 ) 廉军天津发展独立学院的政策研究：【硕士学位论文】天津：天津大学，2 0 0 4 阙海宝契约的合理设计与完善我国独立学院发展面临的重要问题【j 】教育发展研究，2 0 0 6 ( 9 ) 6 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 契约进行必要的修改与完善，规避相关法律及经济风险，进一步明确双方的责权 利，充分体现风险与收益的对等。独立学院产权的不合理分割，产权要素主体虚 设，使学校在发展中受到较多的非主体因素与非经济因素的干扰，使各主体之间 的权利与义务不明确，也导致部分投资主体追求短期效益，为母体学校埋下了民 事责任和债权债务等诸多隐患，通过对产权的调整与重组，改造独立学院产权， 构建股份制产权模式是现实中一种较理想的模式。 在独立学院管理体制的构建问题上，一些学者也提出了总体思路。 2 1 世纪 的中国高等教育课题组负责人之一、华东师范大学叶澜教授针对高等学校管 理体制改革提出：高校体制与机制改革之必要性，要看现有的体制、机制对学校 目标、功能的实现是否适合、有效。一般而言，只有在两种情况下需要做出改革： 一种是学校功能、目标发生重大变化，原有的体制、机制不能满足这种变化的需 求；一种是功能、目标无大变化，但原有的机制、体制存在着的弊病日益严重， 造成自身功能的失灵。前者要求的是“转型式的变革，后者要求的是“除弊式” 的变革。陈彬则在“论高等学校内部运行机制与管理体制的关系”一文中指出： 高等学校管理体制是高等学校管理机构和管理规范相结合的产物，从本质上讲是 高等学校管理机构及与之相应的管理规范的统一体，其核心和关键是高等学校的 领导体制，包含内外两个相互影响、彼此制约的组成部分，但不能把高校中的一 切管理规章制度都视为高校管理体制的范畴。浙江大学刘继荣、杨潮固认为：建 立与完善高效能的独立学院管理体制和运行机制，需要以办学观念的转变和突破 为先导，以健全的制度体系和精简的组织机构为基础，在依托母体与自主办学之 间寻找平衡点，合理协调各方面的利益关系。齐鹿坪对独立学院管理体制问题 进行了研究，并认为要完善独立学院的管理体制，首先必须明确独立学院的法律 地位，其次要建立完善的产权制度，此外还必须借鉴其他发达国家高校较完善的 董事会制度，建立有效制衡的独立学院董事会及监事会组织机构。 在独立学院管理体制的具体问题上，部分学者对独立学院的举办形式、产权 叶澜深化中国高等学校内部管理体制与运行机制的改革的研究报告【j 】教育发展研究，2 0 0 0 ( 5 ) 陈彬论高等学校内部运行机制与管理体制的关系【j 】汕头大学学报，1 9 9 5 ( 3 ) 刘继荣，杨潮独立学院管理体制与运行机制构建的基本思路【j 】高等工程教育研究，2 0 0 4 ( 3 ) 齐鹿坪独立学院的管理体制问题研究：【硕士学位论文】武汉：华中师范大学，2 0 0 6 7 中南大学硕士学位论文第一章绪论 问题、法律地位问题以及董事会制度等问题进行了研究和探讨。陈飞认为，解 决独立学院举办形式问题，首先是要转变观念，引入现代经营管理理念；其次要 建立现代产权制度，明确产权的归属：三是构建法人治理结构，明确学院内部各 机构的权责关系；四是构建公共治理结构，为独立学院发展搭建平台：五是用制 度树规范，提高人才培养质量：六是注重人才的引进、培养和考核，加强高素质 专任教师队伍建设；七是优化专业设置，把专业特色和实际需要结合起来。周国 宝固认为独立学院的产生，促进了我国高等教育事业的发展，但也引发了许多争 议和质疑。在民办教育法律法规日臻完善的今天，独立学院举办形式并不必然导 致国有资产的流失，对教育的公益性、公平性以及质量等问题应进行全面、客观 的分析。只要依法办学，加强管理，独立学院这一独特的举办形式就能够产生强 大的生命力。刘翠秀赞成周济院士 提出的观点，认为独立学院要处理好独立与 依托的关系，在规范中突出“独 字，处理好局部利益和整体利益、眼前利益和 长远利益的关系，在发展中突出“优 字，处理好社会利益和经济利益的关系， 在改革中突出“民 字，才能进入良性发展的轨道，实现可持续健康发展。她还 认为，独立学院在发展历程中，存在着不少待解决的问题，包括认识上的问题、 独立学院自身的问题，还有政策、法制等外部环境的问题，独立学院要加强宣传， 明确法律地位，明确办学合作双方的责任与权利，完善产权制度、领导体制，改 革人才培养模式，办出特色，才能求得生存和发展。 朱军文认为产权是独立学院与其他高等教育组织形式的本质区别所在。他 通过对独立学院产权结构的剖析，集中探讨了其终极所有权归属目前存在的三种 情形、终极所有者缺位或虚置的原因以及明晰所有权主体对其举办者之一母体公 立高校国有教育资产的影响。申素平 认为公办学校与民办学校是我国教育立法 对学校类型的基本分类，独立二级学院由于举办主体及经费来源不同，分别应具 有公办学校或民办学校的法律地位，并与政府构成不同的法律关系，接受政府相 陈飞我国独立学院办学模式研究： 硕士学位论文】上海：华东师范大学，2 0 0 4 周国宝对独屯学院举办形式的质疑及其辨析【j 】中国高教研究，2 0 0 6 ( 5 ) 周济促进高校独立学院持续健康快速发展【j 】中国高等教育，2 0 0 3 ( 1 3 ) ( 1 4 ) 刘翠秀国有民办二级学院人才培养的探讨与实践 j 】教育论坛，2 0 0 3 ( 4 ) 朱军文独立学院概念及本质特征：基于产权分析【j 】复旦教育论坛，2 0 0 4 ( 5 ) 申素平独立二级学院的法律地位及其与政府的关系 j 】中国高教研究，2 0 0 4 ( 1 1 ) 中南大学硕士学位论文第一章绪论 应的管理。关红霞认为构建高效的独立学院内部运行机制，需要从独立学院的 权力运行机制和教学运行机制两个方面展开，独立学院权力运行机制应为董事会 领导下院长全面负责、教授学术主导、党委监督保证、全体民主参与的运行模式。 独立学院的教学运行机制应包含人才培养机制、教学管理机制、质量保障机制、 师资队伍建设机制及各子机制之间的相互协调运行，以保证独立学院人才培养质 量。吴国萍、梁君认为，董事会制度是高校独立学院的一种有效的管理体制， 独立的董事会是独立学院特征的重要体现。目前高校独立学院中普遍存在董事会 缺失、董事会虚设、董事会越位、董事会错位等问题，完善独立学院董事会制度 的对策主要有：进一步明晰产权；注意董事会成员构成的合理性；完善董事会的 工作机制与监督机制。 此外，许多学者对国外私立大学的管理体制问题进行了总结和归纳。黄福涛 通过分析不同历史时期和当代主要国家私立高等院校管理模式的变化与特征， 为建立符合我国私立高等院校发展的管理模式提供历史的经验与国际比较的背 景。张清献认为外国私立高校经过多年发展，其董事会制度、民主管理制度、 监督考核制度等内部管理体制，对于我国民办高校有十分重要的借鉴价值。汤毅 平 认为美国私立大学享誉全球，它们的办学是在以联邦教育基本法为指导，在 宪法范围内确立的以教育法规为依据进行的，各州拥有充分的高等教育办学自主 权，这种办学自主权依赖于各州的教育立法，其立法规制具有鲜明的个性特征， 对完善我国教育立法具有重要的启示。刘宝存 认为董事会制度是美国私立高等 学校的重要管理制度。他对美国私立高等学校董事会制度的历史沿革、现状和发 展趋势进行了简要介绍和分析，并对美国私立高等学校董事会制度的得失进行了 评价。周梁云、穆美琼。认为美国私立教育的发展与教育法制体系的完善有直接 关红霞独立学院内部运行机制研究：【硕士学位论文】武汉：武汉理工大学，2 0 0 6 吴国萍，梁君高校独立学院董事会制度建设【j 】，改革与战略，2 0 0 5 ( 6 ) 黄福涛国际私立高等院校管理模式研究一历史与比较的视角m 清华大学教育研究，1 9 9 9 ( 3 ) 张清献国外私立高校内部管理体制研究及启示【j 】黄河科技大学报，2 0 0 6 ( 1 ) 汤毅平美国私立大学教育立法解读与启示【j 】求索，2 0 0 4 ( 8 ) 刘宝存美国私立高等学校的董事会制度评析【j 】比较教育研究，2 0 0 0 ( 5 ) 周梁云，穆美琼美国私立教育法律制度的特点及其借鉴【j 】云南师范大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 6 ( 5 ) 9 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 的关系，美国私立教育的立法、政府的资助和社会的捐赠、政府的管理和私立高 校的自主权，对我国独立学院具有启发意义。李福杰针对我国民办高校的发展 现状和存在的问题，从立法、经费来源、大学管理三个角度，分析了美日等发达 国家私立大学的基本经验，提出了我国民办高校发展应注意的几个问题。 从国外研究现状来看，尚未发现类似于我国大学独立学院的办学方式。发达 国家实施高等教育大众化或普及化时，采取了适合本国实际的方式，但主要是通 过建立独立于精英大学系统之外的“第二种高等教育 来实现的，例如美国的社 区学院、英国的科技学院、法国的短期技术学院、日本的短期大学和专门学院等 等，特别是在增加国家教育投入以外，发展了相当一批独立的私立高等学校。 各国在民办( 私立) 高等教育中形成的各具文化特色的管理模式，对我国研究大 学独立学院管理体制有一定的借鉴意义。 1 4 研究内容 管理，既是一个企业的生命，也是一个学校的生命。高等学校管理涉及方方 面面，如机构设置、教学、人事、财务、资源以及学校发展战略、教学定位、教 育质量、校园文化、企业精神等，既有它的内涵，又有它的外延。就其管理制度 而言，既有纵向的独立性，又有横向的连续性。何谓管理体制，国内学者较为一 致的认为是：在高等教育活动中各种构成要素之间的相互关系及其组织运行方 式。管理体制，又有广义和狭义之分。广义的管理体制是规定学校法律地位、举 办形式、产权关系、领导制度、管理层次幅度、权责关系、资源配置、工作制度 以及管理方式的制度。狭义的管理体制也叫领导体制或领导制度，是确定学校内 部领导力量的地位、作用、权责划分及其彼此关系的根本制度。本文所阐述的管 理体制主要是就广义而言，但因本人能力所限，只对独立学院的举办形式、法律 地位、产权关系和领导体制四个方面进行重点探讨，本文后面的论述，将以这四 个方面的现状、成因及对策为主线展开，这里首先就各个方面的概念做一个简 单介绍： 李福杰美日私立大学发展的若干经验与启示【j 】现代火学教育，2 0 0 4 ( 4 ) 关红霞独立学院内部运行机制研究： 硕士学位论文】武汉：武汉理工大学，2 0 0 6 齐鹿坪独立学院的管理体制u j 题研究：【硕士学位论文】武汉：华中师范大学，2 0 0 6 ，2 - 3 页 l o 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 1 、举办形式 所谓举办形式是指由投资主体和投资方式决定的学校办学形式。由国家或地 方政府单一投资的学校，其举办形式为公立高校；由社会资金单一投资决定了其 学校的举办形式为民办学校。按照教育部颁发意见的规定，独立学院的举办 者应为普通高等学校，独立学院的合作者，可以是企业、事业单位，社会团体或 个人，也可以是其它有合作能力的机构。多元化的投资主体产生了多种合作形式 的独立学院举办形式。 2 、法律地位 法律地位是指法律关系主体在法律上所享有的权利能力、行为能力及责任能 力。按照中华人民共和国教育法、中华人民共和国高等教育法、中华人民 共和国高等学校设置条例的有关规定，凡依法成立的高等院校都具有法人资格， 高校法人对内可以在学校章程下自主管理，包括对内设置内部组织机构，设置相 关专业、课程，聘任各类教学与管理人员，对学校教职工和学生进行管理，对符 合条件的学生颁发相应证书等；对外可独立从事各种民事活动，如签订各类合同、 发布招生广告、在国家的统一规划下自主招生等。对于出现的各类民事法律纠纷， 学校以法人身份承担民事责任。 3 、产权 产权即主体对财产所享有的权利，是包括对财产的占有、使用、收益和处分 等权利在内的一组权利的总称。凡是财产的所有者、占有者、使用者、管理者、 经营者等都是产权的主体。产权关系则是产权主体之间围绕产权所形成的权利及 义务关系，主要表现在三个方面：一是财产投资人与财产所有权之间的关系；二 是财产所有权与使用权、管理权、经营权之间的关系；三是财产占有人与使用权、 管理权等之间的关系。独立学院是公立高校与其他生产要素所有者为生产相同的 教育服务而把自由资源组合在一起，不同的独立法人主体和不同产权主体对独立 学院进行多元投资，形成了多元化产权配置模式，它具有法人资格，就依法享有 法人财产所有权，独立承担其权利与义务，由此也决定了独立学院管理体制的模 式。 4 、领导体制 独立学院的办学性质和投资的多元化决定了独立学院的运行制度和领导体 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 制。意见明确指出，试办独立学院要一律采用民办机制，应在试办独立学院 时签署具有法律效力的合作办学协议。经双方协商，可以成立校董会。中华人 民共和国民办教育促进法( 以下简称民办教育促进法) 第1 9 条也明确规定， 民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构。 本文的研究内容如图1 1 所示： 图1 1 研究内容 1 2 中南大学硕士学位论文第二章独立学院管理体制的理论基础 第二章独立学院管理体制的理论基础 要深入理解独立学院管理体制中存在的问题，必须从理论上对其进行阐释。 总体来看，我们可以借助准公共产品理论、产权理论、委托代理理论对其进行 剖析。 2 1 准公共产品理论 独立学院的管理体制，与独立学院的性质定位密切联系。要探讨独立学院的 性质定位，就不能不首先探讨独立学院形成的原因和背景。从理论出发，独立学 院既是我国高等教育改革的成果之一，同时也是准公共产品理论在各国发展实践 的产物。由美国经济学家萨缪尔森提出的公共产品理论，依据产品或服务在消 费上是否具有竞争性和排他性，将社会产品或服务分为公共产品和私人产品。凡 是在消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务就是公共产品；反之，在消费 上具有竞争性和排他性的产品和服务，即是私人产品。消费的非竞争性指一个人 对该产品和消费不影响他人对该产品或服务的消费，在该产品或服务未达到充分 消费时，增加一个人消费的边际成本为零；消费的非排他性指一个人对该产品或 服务的消费不能排除他人的消费；不能排除的原因，或者是因服务在消费上具有 整体性，无法在技术上进行分割，或者是随在技术上易于分割从而可以排除，但 因排除成本过高使排除成为不必要。 高等教育采用民办机制发展独立学院，是准公共产品理论在发展高等教育中 的一种尝试。大多数公共产品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于 纯公共产品和私人产品之间，因此只能称作混合公共产品( 准公共产品) 。萨缪 尔森将纯粹的私人产品与纯粹的公共产品的区别用数学公式表述如下： 对于私人产品来说， ，= 玎 x = x ， ( 2 - 1 ) i - 1 张玲玲新公共管理理论在发展独立学院中的应用【j 】中国成人教育，2 0 0 6 ( 2 ) 1 3 中南大学硕十学位论文第二章独立学院管理体制的理论基础 即某一商品的总量( x ) 等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量( x i ) 的总和，这意味着私人产品是能在消费者之间分割的。 对于公共品而言，则有 x = x j ( 2 - 2 ) 即对于任何一个消费者来说，他为了消费而实际可支配的公共产品的数量 ( ) 就是该公共品的总量x ，这意味着公共产品在消费者之间是不能分割的。 而混合公共品则可以用公式表达为： i = n x = x ，+ x ， ( 2 3 ) i - i 混合公共产品所提供的利益的部分由其所有者享有，是可分的，从而具有私 人产品的特征；但其利益的另一部分可由所有者以外的人享有，是不可分的，所 以又具有公共产品的特征。独立学院所参与的高等教育就是一种混合公共产品， 因为受过良好教育的人，为社会经济的发展提供人力资本，使全社会都受益，这 种利益是不可分的；同时，一般来说，在学校可容纳学生的规模范围内，教育不 会因某公民的教育消费使其他人失去教育消费的机会，增加一个人教育消费的边 际成本或机会成本等于零，换言之，教育由众多的受教育者共同享受，不能将其 分割为可以计价的单个物品供市场销售。但受教育者由于教育消费提高了素质与 劳动技能，能找到好职业，他成了直接的受益者，教育所产生的这一部分利益又 是可分的。因此高等教育是混合公共产品，它可以由社会提供而不仅仅由政府提 供。 独立学院，正是准公共产品理论在高等教育中的具体应用