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构建面向用户服务的政府门户网站绩效架构刘 渊 王小毅诚 如在上一期的文章中所言，随着新公共管理理念的推行，“服务于民”已经成为世界各国政府门户网站的核心宗旨，我国各级政府门户网站目前还存在着“以政府为 中心”的痕迹。尤其是政府门户网站的绩效评估，主要还停留在是否改进政府管理的层面，对于是否改进对公民的服务方面，在理论研究和现实测评中仍不多见。一、电子政务绩效评估的基本准则经济合作发展组织OECD（2001）认为，有效的政府治理是实现经济、社会及环境目标的一个重要条件，一个“善治”的政府在建设电子政务时应符 合：合法（Legitimacy）；法治（Rule of Law）；透明、负责、完整(Transparency，Accountability，Integrity)；效率（Efficiency）；连贯 （Efficiency）；适应（Adaptability）；参与、咨询(Participation and Consultation)等7大准则。在联合国经济与社会事务部发布的2004年全球电子政务报告中，关于政府网站的评估分为五个层次：起步层次、提升层次、交互层次、政务处理层次、网 络化层次。这种定性的阶段描述研究模式着眼于把握大方向和大趋势，相应的研究成果具有相当的抽象性、普适性，可以作为电子政务绩效评估甚至是整个电子政务 发展的指导蓝图。而美国学者Moon在2002年所提出的电子政务五阶段评估模型（如表1）则更为具体和实用。他认为，电子政务评估的前四阶段基本上都属 于行政职能的要求，如果进步发展的话，将进入政治阶段以实现更深层面的政治职能。发展阶段模型具有电子政务水平评估与预测指导双重功能，使我们可以对具体 的电子政务项目或某时某地的电子政务总体水平进行大致的定位。表1 Moon的电子政务五阶段发展模型 行政职能政治职能阶段一阶段二阶段三阶段四阶段五特征信息发布、分类政民双向沟通服务与金融业务纵向与横向集成政治参与应用单向信息发布接受表单、邮件等在线纳税、支付等一站式服务在线投票技术基本的网页技术，布告板电子数据交换，电子邮件EDI，数字信息，交互技术，公共密钥等前三阶段技术的集成公共密钥，更成熟的界面以及交互技术，聊天室等二、政府门户网站绩效的评估方法与评估架构（1）定量评估方法定量研究是目前电子政务绩效评估研究的主流，其代表是美国布朗大学(Brown University)和Jersey-Newark 州立大学/Sungkyunkwan 大学。自从2001年以来，美国布朗大学连续每年发布全球电子政务年度测评报告。布朗大学的测评方法较简单，通过20多项覆盖电子政务各个领域的标志性考 查指标进行测量，所有样本数据均通过互联网获取，因此它所考查的实际上是各国的政府网站建设情况。美国New Jersey-Newark 州立大学电子政务协会与韩国Sungkyunkwan 大学全球电子政务政策协会（共同发起单位还包括联合国经济社会发展部公共行政与管理司、美国公共管理协会）2003 年12 月份联合发布了它们对全球82 个国家的84 座最大城市的电子政务网站测评报告，主要包含“安全/ 隐私、可用性、站点内容、在线服务、公众参与”五个部分。它应是迄今为止，规模最大和体系最全面的全球性城市政府门户网站测评之一。定量评估研究模式的优点是概念清晰，易于操作，在实际评估中可以排除定性描述研究中不可避免的主观感觉带来的偏差。同时，定量评估的结果更直观、精 细，对于具体电子政务项目而言更具有现实指导性。定量评估研究模式面临的最大挑战是如何衡量产效。公共部门与私人部门的产效衡量不同，私人部门以财务指标 作为最主要产效无可置疑，但是公共部门因为本身价值目标是多元的，最主要产效的衡量只有原则方向上的指导，而没有一个统一的认识。（2）综合评估方法综合评估研究集成了定量评估与定性评估的优点，常常采用多种不同的分析方法，如对电子政务的成本效益、服务水平、政务效益等方面的评估整合在一个大 的指标框架体系的下，而对其中的不同维度分别采取不同的评估方法，从而使得整体评估不仅仅限于一套指标体系或经济计算公式。这种模式的代表是埃森哲 (Accenture)公司。从2000年起埃森哲连续发布了对20多个发达国家电子政务网站的年度测评报告。在研究过程中，埃森哲运用服务成熟度（包括 服务宽度、服务深度）与客户关系管理（包括可识别性、客户建议性、组织结构、交互性、网络连通性）两大类指标来评估政府网站的能力。最终，埃森哲根据两种 成熟度的情况，将政府网站按提供电子服务的能力分为四种类型：创新领袖型；有理想的追随者；稳固成就的取得者；平台建设型。（3）美国电子政务评估架构尽管各种电子政务的绩效管理方法互有优缺点，但是很少有像美国联邦组织架构（Federal Enterprise Architecture，FEA）那样，能够从政府公共事业电子化的市场化运营角度，来构建完善而庞大的标准化参考架构的。FEA是基于美国联邦政府 CIO委员会于1999年提出的“联邦政府组织架构框架”，而由美国联邦政府预算管理办公室于2002年提出了更为完善的统一规划，并为此专门成立了“联 邦组织架构项目管理办公室”。这一架构，将电子政务的主要问题都纳入其5个参考模型，即绩效参考模型、业务参考模型、服务要素参考模型、数据参考模型、技 术参考模型，从而使美国政府对电子政务的管理由原先的注重具体项目、业务细节与资金供应的管理转向基于绩效评估、业务规范与技术标准的制度化的例行管理。 美国电子政务联邦基础架构，实际上是对美国联邦政府电子政府建设所做的统一性规划。该构架的应用，表明美国联邦政府的电子政府政策发生了重大的转变。现 在，美国电子政务联邦组织架构已被应用于美国联邦政府2006和2007财政年度的预算编制，正在成为联邦政府行政管理的日常工作内容与操作工具。三、面向用户服务的政府门户网站绩效架构近两年来，本课题组针对城市政府门户网站的绩效评估问题，以构建“服务型政府”为核心，借鉴美国FEA的思路理念，将绩效管理建立在服务提供之上， 而服务则进一步以技术和资产（设备投资、人力资本）为基础。技术和系统因素是为了符合服务功能而存在，本身并不是直接的评估对象；最终是通过对服务系统的 分析和用户满意度研究，来构建“政府门户网站绩效架构”（Government Portal Performance Architecture，GPPA），从而推动政府门户从“以政府为中心”的服务模式到“以用户为中心”的服务模式的转变。简而言之，GPPA秉承一个 基本的评估原则：即便是采用最先进的技术和功能设计，但如果无法实现最基本的电子政务功能的话，这样的政府门户仍然是绩效差的表现。由于不同地区、不同部门、不同时间，相关的政府门户网站绩效所包含的要素会有很大的差异。因此，需要提出用“参考模型”来代替“具体标准”的思路。 所谓参考模型，实际上就是一个开放式的准标准系统，它具有严格的理论逻辑和框架，但是却为具体实施留下和较大的弹性空间与选择余地。在实际门户网站绩效管 理工作中，参考模型是一个基础标准，各级部门可以在此模型的基础上，有针对性的制定评估方法和细则，这样，不仅可以灵活的指导实际工作，而且可以做到统一 和协调。绝对统一、一成不变的评估内容与方法非但不实际，而且对很多地区和部门的现实工作指导有害，最终结果只能是指标说话，创造出一群外观类似，注重表 面形式的“克隆网站”，而网站的服务功能这一核心使命却被忽视。GPPA主要包括了绩效参考模型、服务参考模型和技术参考模型。在本文中，受篇幅所限，主 要介绍如何用前面两个模型（绩效参考模型、服务参考模型）来建立绩效框架。（1）服务模型服务参考模型是最终用户导向的、功能性的框架，它以各要素对网站用户服务及绩效目标提供的不同支持作为依据对各模块进行分类。这个模型有助于在政府 内推行网站服务模块的重复使用，并以此影响各部门的常规职能，以最终使得服务模块与部门职能融合。服务参考模型实际上是对为内部政府公务员、外部企业及组 织、普通市民所开展的应用服务、辅助服务及其能力进行高层次的观测。它以用户的不同需求而进行区分，包括：用户服务（包括关系管理、网站使用偏好、用户协 助）；流程服务（政务流程追踪及作业流、政务安排及计划）；内勤服务（内部数据管理、政府人力资源、绩效考核与公布、公文投递）；信息服务（内容管理、文 件管理、知识管理、档案管理）；分析服务（分析与统计、可视化、知识发现、政策与情报、研究报告）、支持服务（安全管理、合作、调查、交流通讯、系统管 理、表格管理）。这些内容进一步分类并定义了每个领域的能力，每一个服务域都依其能力被归类到一个或多个服务类型之中。（2）绩效参考模型绩效参考模型的提出主要是基于服务价值链理论，用以阐述投入、产出、结果的因果关系。这种价值链视角有助于网站项目管理者，系统及内容维护员，以及 其他关键决策者更加深入地了解关键投入对产出和结果的影响。绩效参考模型所反映的正是政府门户网站服务价值的创造过程，同时也能够有效指导其服务价值的创 造（通过对流程和活动的管理）。整个绩效参考模型的制定，是以政府门户网站三大定位（市民服务、内部服务、部门管理）及其发展战略为出发点，代表着广泛的 用户需求。绩效参考模型主要围绕评估领域、评估种类、评估分组和评估指标来进行构建。评估领域：主要关注绩效的产出层次，它们直接同部门绩效目标相联系，包括了三类共六个评估领域：产出类（任务和业务成果、用户感知结果）；过程类（过程和活动）；投入类（人力资本、技术、其他固定资产）。评估种类：集中能够用于描述每个评估领域内的可衡量的关键属性或特点。例如，用户感知结果领域包括五个评估种类：用户收益、服务覆盖 面、及时性和反应性、服务质量、服务的可获得性；而流程和活动评估领域则包括了六个评估种类：财政、生产率和效率、更新时间和及时性、质量、安全和隐私、 管理和创新。评估分组：进一步提取评估种类，形成特定类型的细化项目，以便进一步设定评估指标。例如，用户感知结果领域的服务覆盖种类包括三个评 估分组：新用户渗透、频度和深度、服务效率；流程和活动评估领域的管理和创新种类包括六个评估分组：人员参与、专项政策、服从、风险性、知识管理、创新与 发展。评估指标：根据评估分组，结合实际情况和考核成本，选择可测量的特定指标，比如依靠用户调查来取得的用户满意度的比率数值。绩效参考模型实际上是一个标准化的评估框架和绩效管理工具，它有助于决策者在特定环境中作出适应性决策。在实际使用中，结合部门发展战略，一般只可 在评估指标与评估分组两项内容中进行调整。由于绩效参考模型的出发点是依据于网站定位及其发展战略，因此，成功使用该模型的关键，是绩效管理者能够确保该 网站与其所对应的部门单位的绩效目标相联系，否则门户网站的绩效目标将失去意义。（3）绩效测评框架针对服务参考模型和绩效参考模型，政府门户网站绩效测评具体实施方法可以根据参考模型中的输入、输出、结果之间的因果关系来设计，以服务产生的价值 链为主线，来理解服务价值增值关键条件、实现过程，并从使用者满意度的角度来评估最后的产出，最终的战略目标是提高政府公共服务水平、构建服务型政府。本 文以浙江省政府门户网站城市子网站群绩效评估研究为例。根据浙江省政府门户网站城市子网站群的现状和定位目标，确定评估范围、评估分类、评估指标，得到浙江省政府门户城市子网站群绩效评估指标体系（见图1）：这套指标体系分为两级，即将网站内容服务、网站功能服务、网站建设质量等三个方面，作为第一级指标；再将三个一级指标细分为若干个具体指标，作为二 级指标。一级指标要求评估者具有较强的综合判断能力，主要着眼于对政府门户网站服务质量的总体把握上，因而适用于专家（或主管部门）评分；二级指标比较具 体，要求评估者对评估对象较为熟悉，因而适用于用户（或监测人员）评分。政府门户网站绩效管理框架是一个庞大的系统工程，因而很难在本文中一一展开介绍。笔者希望尽课题组之力