（行政管理专业论文）中国地方政府绩效管理的理论、模式与路径选择研究.pdf

摘要 绩效管理是2 0 世纪末在企业管理领域逐步兴起的一种管理方法，以卓越的 绩效、高质量的服务和高水平的激励促进了现代企业发展，并代表了现代企业的 管理理念。2 0 世纪末期，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，即“新公共管 理运动”。从新公共管理运动的实践看，西方国家的改革主要是围绕绩效管理的 贯彻实施。政府绩效管理立足于政府部门长期以来存在的权责不清、效率低下等 问题，以提高政府绩效水平为目的，引入企业绩效管理方法，由此开辟了现代政 府改革的新时代。我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转轨期，同社会主 义市场经济体制的要求相比，我国政府行政管理体制还存在着许多亟待解决的问 题。政府绩效管理是现代公共行政领域研究的重要问题，尤其在地方政府领域， 提高政府效率和服务质量已成为地方政府行政改革的迫切要求。我国政府绩效管 理起步晚，如何在地方政府组织中合理采用在企业组织中颇有成效的绩效管理， 并结合政府服务行政的要求，提高政府绩效水平，这是我国政府管理改革的重要 趋势。本文从政府绩效管理的基本理念出发，介绍了政府绩效管理的相关理论、 西方国家地方政府绩效管理的实践与经验，着重分析比较了我国目前三种较为典 型的地方政府绩效管理模式，并就我国地方政府绩效管理的制度设计与路径选择 提出了对策建议。 关键词：政府绩效管理 模式路径选择 a b s t r a c t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，a so n e m a n a g e m e n t ，e m e r g e dg r a d u a l l yi nt h eb u s i n e s s m a n a g e m e n td o m a i n a tt h ee n do ft l l e2 0 t nc e n t u r y m o u 曲t h er e m a r k a b l e p e r f o r m a n c e s ，t h eh i 曲g r a d es e r v i c ea n dt h eh i g l ll e v e ld r i v ei tp r o m o t e dt h em o d e m e n t e r p r i s et od e v e l o p ，a n dh a sr e p r e s e n t e dt h em o d e me n t e r p r i s e sm a n a g e m e n ti d e a a tt h el a s ts t a g e so ft h e2 0 v ac e n t u r y , t h ew e s t e r nv a r i o u sc o u n t r i e sh a v er a i s e d 也e u p s u r g eo fg o v e m m e n tr e f o r i l l so n ea f t e ra n o t h e r , n a m e l y “n e wp u b l i cm a n a g e m e n t r e f o r i l l a t i o n ”a st ot h ep u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n tp r a c t i c e ，t h ew e s t e r nn a t i o n s r e f o r i l lm a i n l yf o c u s e do nt h ep e r f o r m a n c e sm a n a g e m e n ti m p l e m e n t a t i o n 1 1 1 e g o v e m m e n tp e r f o r m a n c e sm a n a g e m e n tb a s e so np r o b l e m ss u c ha st h eu n c l e a rp o w e r a n dr e s p o n s i b f l i t ya n dt h el o we f f i c i e n c yw h i c he x i s t e ds i n c el o n ga g oi ng o v e m m e n t d e p a r t m e n t ，t a k er a i s e st h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e sl e v e l 船t h eg o a l i n t r o d u c e st h e e n t e r p r i s ep e r f o r m a n c e sm a n a g e m e n t ，a n dt h u so p e n st h en e wt i m e so fm o d e m g o v e r n m e n tr e f o r m s o u rc o u n t r yi sb e i n gi nt h es h i f t i n gt i m ef i o mt h ep l a n n e d e c o n o m ys y s t e mt ot h em a r k e te c o n o m ys y s t e m c o m p a r e dt ot h er e q u e s to fs o c i a i i s t m a r k e te c o n o m ys y s t e m o u rc o u n t r y g o v e m m e n ta d m i n i s t r a t i o ns y s t c ms t i l lh a s m a n yp r o b l e m sw h i c hu r g e n t l yw a “t ob es o l v e d 1 1 l eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e s m a n a g e m e n ti sa ni m p o r t a n tq u e s t i o ni nm o d e mp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e s e a r c h d o m a i n ，e s p e c i a l l yi nl o c a la u t h o r i t yd o m a i n e n h a n c i n gt h eg o v e r n m e n te f f i c i e n c y a n dt h eg r a d eo fs e r v i c eh a sb e c o m et h eu r g e n tn e e d o ft h el o c a la u t h o r i t y a d m i n i s t r a t i o nr e f o r m 0 u rc o u n t r y sg o v e m m e n tp e r f o r m a n c e sm a n a g e m e n ts t a r t s l a t e h o wt o r e a s o n a b l ya p p l yt h er e m a r k a b l ep e r f o r m a n c e sm a n a g e m e n ti r l o r g a n i z i n gt h ee n t e r p r i s et ot h el o c a la u t h o r i t yo r g a n i z a t i o n st or a i s e st h eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e sl e v e lb yu n i t i n gt h er e q u e s to fg o v e r n m e n ts e r v i c ea d m i n i s t r a t i o ni st h e i m p o r t a n tt e n d e n c yo fo u rc o u n t r y sg o v e r n m e n tm a n a g e sr e f c l r i l l t 1 1 i sa r t i c l e e m b a r k e df r o mt h eb a s i ci d e ao fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e sm a n a g e m e n t w i l l i n 廿o d u c er e l a t e dt h e o r i e so ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e sm a n a g e m e n t , t h ew e s t e r n n a t i o n s i o c a la u t h o r i t yp e r f o r m a n c e sm a n a g e m e n tp r a c t i c ea n de x p e r i e n c e a n a l y z e s a n dc o m p a r e se m p h a t i c a l l yt h et h r e ek i n d so fm o r et y p i c a ll o c a la u t h o r i t i e s p e r f o r m a n c e sm a n a g e m e n tp a t t e r n si no u rc o u n t r ya tp r e s e n t ，a n dp u t sf o r w a r dt h e c o u n t e r m e a s u r ep r o p o s a lo nt h ed e s i g na n dr o u t i n ec h o i c eo f0 1 1 1 c o u n t r y sl o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e sm a n a g e m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ；p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ；i n s t i t u t i o n ；r o u t i n ec h o i c e 凿堑盘堂鳃主堂僮量窑生国地左堕鹰缝越暨堡毂堡监! 搓式与竖壁堡握班嚣 1 绪论 1 1 研究背景 竞争是市场的主导因素。2 0 世纪8 0 年代，由于市场竞争的日趋激烈，越来 越多的企业把竞争视为企业引入绩效管理的主要影响因素1 。绩效管理己成为企 业管理界备受推崇的管理模式，成功引入绩效管理的企业在管理、产出、服务、 企业文化等方面都取得了良好效果，大量绩效管理相关理论也同时应运而生。企 业绩效管理理论与实践的发展引起了政府的重视。2 0 世纪7 0 年代末，西方发达 国家兴起了一场称之为“新公共管理”的改革浪潮。这场改革的背景是：进入 2 1 世纪后，随着全球化、信息化和知识经济时代的来临，社会在各方面对政府 的需求日益增加，政府在现代社会中扮演的角色显得越来越重要。一方面，社会 公众期望在市场经济条件下政府能够以最经济的手段、最迅速的方式提供最优质 的服务：另一方面，政府为社会大众提供各种公共服务必须由社会公众支付所需 成本，因此政府功能扩张必将增大政府的施政成本。这样就直接面临着一个矛盾， 即政府的财政困境和政府功能扩大之间的矛盾。这个矛盾的存在，使政府管理市 场不断出现“失灵”现象，政府财政与债务负担沉重，直接导致了政府管理效率 低下和公众不满情绪的递增。新公共管理运动的改革思路是：实行公共服务社会 化和市场化的改革，政府从部分公共产品领域退出，由社会与民间资本提供部分 混合公共物品，注重发挥市场在公共产品供给领域的作用。 从撒切尔夫人开始的英国行政改革到美国“创造一个少花钱多办事的政府” 的行政改革，再到新西兰的行政改革和澳大利亚“竞争、绩效、透明”的行政改 革。这场涉及西方大多数主要发达国家的行政改革无一例外地都引入了市场竞争 机制、强调顾客导向以及提倡服务质量的提高2 。而在这场较为彻底的西方公共 部门行政改革进程中，大部分西方国家政府都采取了“后果战略”和“控制战略”， 对于市场结果的管理和控制，是企业绩效管理的精髓所在。因此，西方国家新公 共管理运动也被视为绩效管理实施的重要实践。到了2 0 世纪末期，许多公共行 政学者都转变了公共行政的理念，不仅将行政和管理相区别，而且提倡公共部门 的管理应通过市场化走向公平、可靠、关心顾客和效率。因此，在新公共管理中， 公务员所完成的工作是管理的而非行政的。这个理念标志着以官僚制为基础的传 统公共行政的终结，并以满足顾客需要为基础的市场化导向迎来公共部门的绩效 管理。 我国目前正处于计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，市场经济的发展 英 理查德威廉姆斯著，蓝天星翻译公司译组织绩效管理北京：清华大学出版社2 0 0 2 ：3 2 参见陈振明政府再造西方“新公共管理运动”述评北京：中国人民大学出版社2 0 0 3 ：2 5 l 堑堑盔堂亟堂僮诠塞生匡垫直瑟直鲤越筐壅曲墨地，攥基皇堕焦垂拦班鲤 尤其是加入w t o 的现实，都要求积极转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉 洁的政府，形成新的政府管理模式。这不仅是我国行政管理体制改革的目标，也 是在市场经济条件下经济顺利运行的重要保证。自1 9 9 8 年起我国就进行了全国 性的机构改革。通过此次机构改革，机关作风建设得到了改善，机构设置相对精 干，政府运作更加协调，办事效率也有了极大提高。但从整体看，当代的中国还 属于“后市场经济国家”，其政府管理体制与社会主义市场经济发展的要求还有 很大差距。公共部门的绩效管理对当前我国的行政管理体制改革产生了重大影 响。2 0 0 0 年我国在地方政府部门开展效能革命后，地方各级政府陆续实施了绩 效评估，掀起了绩效评估的浪潮。温家宝总理2 0 0 5 年3 月5 日在十届全国人大 二次会议上作工作报告时指出，要适应新形势改进管理方式和方法，提高行政效 能和工作效率，与此同时，要抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系，正确全面 地进行政府绩效评估是一项基础性的前提工作。现阶段各级政府对绩效评估的重 视以及绩效管理对我国现行行政管理体制改革的重要意义都促使我们有必要去 深入探究绩效管理的实施要求和我们目前政府绩效管理的运行机制及存在的各 种问题，以利用地方政府真正实施有效的绩效管理，促进政府绩效水平的提高和 服务质量的提升。 1 2 研究问题的提出 行政学者夏夫里茨和卢塞尔( s h a f r i t za n de w r u s s e l l ，1 9 9 7 ) 认为， “绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他方 面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织 所有方面的绩效”3 。因此，绩效管理是面向组织效益的全方面管理，是一个收 集绩效信息，进行绩效衡量，设计与执行有效管理，推动绩效不断持续改进的整 体活动和过程，与传统的行政考核和测评有着本质的区别。对于一个组织来说， 实施绩效管理意味着对组织的整体变革，涉及各项管理指标设计、人员观念转变、 绩效管理制度构建、内外部协调、绩效实现监督等。绩效评估仅仅是绩效管理中 的一个环节。戴维奥斯本在摈弃官僚制：政府再造的五项战略中指出，政 府再造具有五项战略工具，包括核心战略、后果战略、顾客战略、控制战略和文 化战略。而这五项战略对于实施绩效管理来说是必不可少的工作。 我国自2 0 0 0 年逐步开展效能革命后，就开始重视绩效考评工作，并以建立 地方政府绩效指标体系为目标展开了地方实践。从严格意义上看，效能革命并不 能等同于绩效管理，效能革命中涉及绩效指标体系的也相当少。只有一部分地方 政府的绩效指标设计形成为体系，并在政府管理实践中发挥了一定作用。目前比 较典型的几种地方政府绩效管理模式主要是厦门思明区政府绩效评估模式、杭州 3 张成福。党秀云公共管理学北京：中国人民大学出版社。2 0 0 1 ：2 7 1 2 凿坚盘堂甄堂鱼迨童生鲎垫左照虹缝越置堡地理造：燕式皇监暨遣登班窥 满意不满意评价模式以及甘肃模式。绩效评估是绩效管理的基本功能活动，但它 并不同于绩效管理。许多地方政府一味注重政府绩效指标体系的设计，忽视了绩 效管理背后的文化、人员协调、监督、制度等原因。目前我国的地方政府绩效管 理研究主要是针对绩效指标体系设计，还没有从整体上分析绩效管理整体的制度 设计与流程规定。对于企业绩效管理中有效的绩效管理方法，如平衡计分卡，k p i 指标设计等方法都没有在政府绩效管理中得以充分应用。 我国行政管理体制改革不同于西方国家的新公共管理运动，也不同于企业绩 效管理的实施方式。鉴于此，本文针对现有地方政府绩效管理的模式进行了综合 分析研究，并运用了企业绩效管理的一些理念与方法，提出了当前我国地方政府 实施绩效管理的制度与路径选择。 1 3 研究方法 本文主要采用文献研究法、比较分析法和案例研究法。绩效管理的理念与方 法来源于企业，本文分析总结了企业绩效管理的理念与方法，以此为政府绩效管 理提供了理论和实践基础。西方发达国家实施绩效管理为我国当前行政管理体制 改革提供了许多借鉴经验，要研究绩效管理对行政管理体制改革的影响就势必要 通过比较综合的方法来总结，主要通过横向比较法( 借鉴国内外主要是西方发达 资本主义国家在绩效管理方面的做法、经验和不足) 。为此，本文对当前西方发 达国家开展新公共管理运动的情况进行了分析。为了全面了解我国当前地方政府 绩效管理实践的情况，本文主要搜集了杭州、厦门、甘肃地方政府绩效管理模式 的相关资料与案例，通过案例分析和比较研究总结当前我国地方政府绩效管理的 经验和存在的问题，然后以此为切入点重点探讨我国地方政府绩效管理以服务和 责任为方向的路径选择。 1 4 研究内容和基本框架 绩效管理是在西方发达国家首先取得成功经验的，虽然各个国家都有不同具 体的做法，但仍然有许多经验和做法值得我们借鉴。本文的重点在于具体分析源 于企业管理的绩效管理在本质上有那些特点以及在具体操作上存在的问题。由于 我国是后发型社会主义国家，对“经济行政”的理念和做法可能还存在许多障碍， 尽管目前我们的行政管理体制改革迫在眉睫，但对绩效管理本身仍存在着疑问。 为此，本研究立足于企业绩效管理的方式方法，着重于国外政府绩效管理的相关 研究，对当前我国政府绩效管理的整体情况进行了介绍，以分析当前我国三种主 要的地方政府绩效管理模式为基础，探讨了我国地方政府绩效管理的路径选择， 并提出了一些对策建议。 堑堑太堂强堂焦迨塞 主重垫友煞应缝熬筐垄的堡诠：搓基皇睦焦选登班塞 4 堑堑盍堂强坐焦亟主生垦地左亟应缝越管理艘垄迨! 撼式生隆暨丝登班珏 2 政府绩效管理研究的理论基础 绩效管理理论是在企业组织生产过程中逐步产生的。从“效率”到“绩效”， 代表了现代企业组织生产和发展理念的重大转变。所谓绩效，主要指的是一种有 效性。如果一个企业在大量自然资源浪费、员工积极性不高、生产安全条件差的 情况下达到一定收益，那么就不能认为企业的生产具有有效性，是个低绩效的 组织。理解绩效，可以从四方面来解释4 ：其一，绩效与资源有限性相关，如何 在资源有限的条件下提高收益，保证资源有效使用，这是企业和公共组织产生收 益的出发点所在；其二，绩效与人力资源管理相关，绩效归根到底要由人员来创 造，提高人员积极性，使企业处于高激励的状态；其三，绩效与顾客导向相关， 绩效本质上即是一种“结果”，是企业通过使用自然资源、激励员工工作所生产 出来的效益；其四，绩效与企业责任相关，企业行为对公民负责的程度( 生产安 全、产品质量、资源利用、环境保护等) 关系到企业绩效和收益。注重绩效，并 将注重绩效转化为一种管理手段，这是现代企业的重要经营战略所在，对企业组 织、政府组织和第三部门组织都产生了极为深远的影响。 2 1 政府绩效管理的界定 政府引入绩效管理是对传统政府职能的极大冲击，意味着政府作为一个组织 也必须面临成本一收益、顾客需求、人力开发方面的问题。而政府绩效管理与企 业组织的绩效管理相比，也存在着明显差异。 2 1 1 政府绩效管理的含义 绩效管理( p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ) 是管理者的主要职责。对于绩效的定 义，主要可以从三个层面来理解，一是个人绩效，二是部门绩效( 团队绩效) ， 三是组织绩效。无论是组织还是个人，都需要进行绩效评估和管理。三个不同层 面的“绩效涵义”都具有不同的衡量方式，作为公共组织，原则上必须对公民负 责，如资源是否得到了有效利用，是否达到了预期目的，公民的满意程度如何等 等。绩效管理是一种注重结果的管理，将个人绩效、部门绩效和组织绩效整合在 一起，使整个公共组织处于高激励、高服务质量的状态。本研究的着重点是结合 三个层面的绩效，以探讨适合政府的绩效管理模式。一般而言，绩效管理包括三 项最基本的功能活动：( 1 ) 绩效评估( p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ) ，指的是一个 组织试图达到某种目标，如何达成以及是否达成目标的系统化过程，可以评估组 织绩效、计划绩效，也可以评估个人绩效。对于公共部门的发展来说，主要评估 的还是组织绩效，但个人绩效也是重要的环节。( 2 ) 绩效衡量( p e r f o r m a n c e 4 参见胡税根公共部门绩效管理迎接效能革命的挑战航州：浙江大学出版社，2 0 0 5 ：2 3 5 盘堑盔堂亟圭堂焦监奎 生国地左亟应缝墼筐堡鲮堡迨：搓嚣生蟹壁堂竖鲤珏 m e a s u r e m e n t ) ，为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现 的指标系统作为衡量组织绩效的标尺以供比较。( 3 ) 绩效追踪( p e r f o r m a n c e m o n i t o r i n g ) ，指的是要对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为 改进组织绩效的基本依据。 政府绩效管理是时代条件和社会变革的产物，在过去的几十年中，国外学者 围绕政府绩效管理进行了广泛的研究并积累了大量的文献和著作。但目前对政府 绩效管理的涵义尚未形成统一的界定，国内外学者对政府绩效管理内涵的理解也 不尽相同。但大都将政府绩效管理与企业绩效管理相联系，从企业绩效管理的角 度研究政府绩效管理的流程。由于绩效评估是绩效管理的核心环节，相当多的研 究集中于绩效评估。如b o u c k a e r t ( 1 9 9 2 ) 主要对绩效评估的历史进行的研究， n e w c o m e r ( 1 9 9 4 ) 和w h o l e y ( 1 9 9 9 ) 等人对绩效评估的意义的研究，r m a r s h a l l ( 1 9 9 6 ) 等人对公共组织应用绩效评估的经验的研究及p a t r i ad el a n c e rj u l n e s 和m a r ch o l z e r ( 2 0 0 1 ) 把绩效评估在政府部门的应用( u t i l i z a t i o n ) 看成是 一个组织变革的动态过程，这个动态过程包括采纳( a d o p t i o n ) 和实施 ( i m p l e m e n t a t i o n ) 两个阶段。当前国内关于政府绩效管理的文献并不少，对政府 绩效管理的界定主要归纳为三大类：一是强调绩效评估是政府绩效管理的主要工 具，蔡立辉( 2 0 0 3 ) 对西方国家政府绩效评估的内涵与理念进行了深入研究，指 出绩效评估是西方国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能和公共服 务输出市场化以后所采取的政府治理方式，也是公众表达利益和参与政府管理的 重要途径与方法。从绩效评估角度理解政府绩效管理主要认为绩效管理是对政府 工作人员工作业绩、绩效、社会公正与公平等各个层次的认定评估( 俞佳海， 2 0 0 5 ) ，注重绩效指标涉及和流程再造；二是将绩效管理与公共支出相联系，认 为政府绩效管理是政府根据财政效率原则及其方法论，以绩效目标的建立、实施、 评价反馈为基本环节的公共资金管理制度( 马国家贤，2 0 0 5 ) ，这是一种与财政 预算相关的观点。三是从企业绩效管理及西方国家政府绩效管理的理念与方法体 系出发，将政府绩效管理理解为作为现代组织，政府同样需要管理手段，绩效管 理是在全球化发展和政府财政压力增加的情况下，政府主动吸纳企业绩效管理的 经验和做法，引入了市场竞争机制、强调顾客导向以及提高公共服务质量( 胡税 根，2 0 0 5 ) 。简言之，政府绩效管理包含以下三层意思。 第一，政府绩效管理意味着政府组织需要对公共资源的使用负责。如资源是 否得到了有效利用，是否达到了预期目的，公民的满意程度如何。对公共组织的 个人和组织实施绩效管理的目的在于对公共组织和个人进行绩效评估和管理，以 衡量政府是否负责任。公共管理者不仅是传统意义上的管制者，在绩效管理意义 上，政府的主要职责是对社会公众负责。因此，绩效管理就成为政府的主要责任。 6 堑延盎堂硒堂僮监至 一 生冒垫左照赶缉錾筻堡曲型蛰：搓式昌盛焦选捶班建 第二，政府绩效管理的直接目的是提高政府效率。现代社会资源的匮乏导致 政府在财政支出与社会效益之间必须取得平衡，否则会面临严重的财政危机和社 会危机。公共产品的特殊性使得传统的成本一收益分析不适用于政府部门考核。 绩效管理是一种注重结果的管理，将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个政 府组织处于高激励、高效率的状态。通过绩效管理全方位的监测、控制和管理， 政府能够不断持续改进个人和整体绩效。 第三，政府绩效管理强调在个人内部激励的基础上提高政府服务质量。绩效 管理是组织目标与个人目标的结合，由于个人对组织目标的认同并将组织目标转 化为个人目标，通过绩效评估和绩效追踪，个人加强了对服务质量的认识。不同 于对政府服务质量的制度规定，绩效管理产生的是内在的自我激励机制，激励人 员主动提高服务质量以取得良好的绩效评估结果。 2 1 2 政府绩效管理的意义 2 0 世纪8 0 年代后期，市场竞争日趋激烈，企业组织管理者们逐渐意识到接 近顾客、优质产品、以人为本是现代组织取得竞争优势必不可少的组成部分。这 样，企业组织对绩效管理的重视就成为了一种流行，而且强大地刺激了同一时期 陷入财政危机的政府部门。许多公共行政研究学者开始注重公共部门的绩效管 理，随着英国行政改革的成功进行以及新公共管理运动的广泛兴起，绩效管理在 现代公共管理中就代表了一个高效率、负责任的政府形象。英国学者诺曼弗莱 恩( n o r m a nf l y n n ，1 9 9 7 ) 在公共部门管理一书中表达了他的看法，认为绩 效管理对现代公共管理的重要性在于：( 1 ) 责任落实。通过绩效评估可以让公共 部门自己明确至少在以下三方面的事情上要负主要责任：一是政府的支出必须获 得人民的同意并按政党程序支出；二是资源必须有效率地利用；三是资源必须用 于达成预期的成果；( 2 ) 利害关系人的期望。公共服务具有不同的顾客，利害关 系人都希望公共部门提供的服务能够满足他的愿望，而绩效衡量则是衡量是否满 足不同顾客要求的一个方法；( 3 ) 对结果导向的强调。传统的公共行政过分注重 形式，往往导致形式主义、官僚主义和浪费，绩效管理的核心是评估，本质则是 强调公共行政的结果，这是市场经济对效率追求的需要。( 4 ) 个人绩效和组织绩 效的双重要求。将两者有机结合在一起，促进组织整体绩效的提高，从而有助于 提高公共部门的服务意识。 弗莱恩还认为绩效是需要预i l i a d 管理的，这项预测和管理有助于衡量公共组 织是否负起了责任。因为绩效管理引入公共部门的前提很大程度上是把公民看成 了所谓的“顾客”，所以绩效管理在公共部门的实行就有赖于顾客满意感的提高 和公共部门服务质量的提高，这对传统行政是个显著的挑战。国内还有学者提出， 绩效管理的引入对传统的公民身份也是个严格的挑战，对于政府来说，公民究竟 堑延盔堂殛主堂建地塞主国地直熊应缝越篮星的堡造：搓基兰墅焦鸯捶班窭 是影响其效率提高的顾客呢还是政治意义上需要管理的公民呢? 这的确是绩效 管理对传统公共行政带来的困扰之一。绩效管理在私人企业获得的成功源于市场 对利润的需求，这个诱因机制是直接而明显的，因而对于提高企业组织的效益和 服务质量具有更为明显的作用。国外目前对于企业组织提高绩效管理的研究和成 果相当多，虽然对于政府部门如何进行绩效管理的研究也较多，但仍处于起步阶 段，具体操作上也只是借鉴企业组织的一些做法，仍处于理论探讨阶段，对于公 共部门的绩效管理国内外学者都还存在一些疑问。 2 2 政府绩效管理的理论依据 作为一种科学管理方法，政府绩效管理是在西方发达国家不断理论创新的基 础上形成发展起来的。 2 2 1 政府再造理论 戴维奥斯本被称为是“政府再造大师”，他提出的政府再造“五项战略”一 直被誉为政府改革经典。通观这五项战略，可以发现。绩效管理是其核心管理价 值。 第一，核心战略。 所谓核心战略，是指明确组织目标。绩效管理的本质是通过绩效评估。调动 组织与个人的积极性以实现从组织到个人的目标。绩效管理不仅仅是绩效评估， 它首先需要明确组织目标。企业的组织目标相当明确，为了获得利润和赢得顾客， 企业能够根据这些目标设置相应的机构和部门。而对于政府部门来说，其核心目 标相对比较模糊。单纯的“服务行政”等目标掩盖了政府机构无限制扩张的事实。 戴维奥斯本以新西兰大革新为案例，认为新西兰政府改革运动的成功可以归功 于领导者将“那些与政府核心目标不幸福的政府职能予以撤销或实行私有化”5 ， 并将与政府目标( 政策、规章制定、服务提供、执行) 根本不同的职能分离出来。 第二。后果战略。 后果战略是直接实行企业绩效管理的战略方式，又被称为“企业化管理”。 奥斯本认为这种企业化管理利用的是市场力量来创造绩效后果。所谓的后果战 略，也可以理解为“绩效导向战略”。通过实旌后果战略，绩效管理能使政府的 生产率获得显著、持续增长。如通过绩效奖励、精神补偿、奖金、增益分享、共 享结余、绩效工资、绩效合同、绩效预算等绩效管理方法，在政府部门内部创建 竞争性的激励机制，改变过去政府缺乏市场竞争的官僚机构形象。后果战略直接 涉及绩效管理的各项工具，是企业绩效管理的再现，为政府管理注入市场性的竞 5 美 戴维- 奥斯本彼得普拉斯特里克著摒弃官僚制：政府再造的五项战略北京：中国人民大学出版 社，2 0 0 2 ：9 1 8 堑延盍坐殛土星焦量窑 生国地左亟匠缝筮萱堡鲢理监：拦式复监焦造捶班红 争因素，从而使政府在市场经济条件下更富有活力和生机。 第三，顾客战略。 绩效管理的核心理念之一即是要求服务意识，使组织中的每位成员都清楚地 意识到顾客需求，并立足于满足顾客需求而提高服务质量。政府引入绩效管理首 先是要提高政府绩效水平，利用有限的资源和资金提高为公众服务的效率。与此 同时，也不能忽视绩效管理作为企业管理的一种方式，它是以顾客为导向的管理 模式，绩效评估的结果是提高组织绩效和服务水平。奥斯本的顾客战略“将顾客 置于驾驶员的位置上，使顾客需求成为政府服务的驱动者。政府对公众负责， 这是传统公共管理的基本理念，绩效管理的实施将这种理念转化为实践，迫使政 府需要对公众负责从而来提升绩效评估结果。这也就意味着政府在一定程度上改 变了其行为模式，服务行政也从口号走向了行动。奥斯本在政府改革手册：战 略与工具一书中，还提出了建立“顾客信息系统”的建议。所谓顾客信息系统， 就是为政府部门的顾客提供每个部f - j b i i 务提供者的质量和成本的信息，以帮助顾 客做出绩效评价或做出合理的决策。 第四，控制战略。 从绩效目标确定、绩效指标设计到绩效评估都离不开监督控制环节。如何对 政府绩效管理实施控制，以及怎样保证控制有效和导向组织所要求的战略目标， 这些都是控制战略所要达到的目标。政府绩效管理的控制手段与企业绩效管理的 监督有着本质区别。奥斯本以美国某林区为案例提出了控制战略，认为政府部门 进行控制的两项途径是诚信为本的控制和授权为基础的控制。前者强调政府部门 的公共性质，对诚信的强调是政府部门公共性质的体现，也是顾客战略在控制战 略中的体现；后者突破了传统的政府管理理念，强调政府组织从上到下的授权， 赋予政府人员以更多的积极主动性，使每个成员都感受到责任感，而不像传统的 政府组织一样，权责不明晰，也就失去了工作积极性。奥斯本非常强调授权对政 府管理的重要性。他认为，通过授权，将权力从中央和高层移走，能够使政府成 员产生绩效责任，以便于控制绩效管理过程。 第五，文化战略。 绩效管理在企业界运行了几十年，它所带来的最重要的结果不仅仅是组织绩 效的改进和服务质量的提高，更主要的是带来了全新的企业文化。绩效管理结合 组织目标和个人目，使个人为提高绩效而努力，并将顾客需求置于提高绩效的重 要地位。与目标管理不同，绩效管理提供的是一种持续激励，如美国通用的绩效 评估模式就一种持续激励机制。持续激励机制为创建企业文化提供了动力，为此， 6 美 戴维奥斯奉，彼得- 普拉斯特里克著摒弃官僚制：政府再造的五项战略北京：中国人民大学出 版社，2 0 0 2 ：1 5 8 9 堑堑盔坐臻堂焦蛰垄 主厘丝左醒应缝越鲨垄数罂监：搓基量虽焦鎏理噩嚣 政府绩效管理的目的不仅是要提高组织绩效，还要创造政府组织的新型文化。政 府组织需要构建怎样的文化? 这个问题一直被传统政府管理所忽略。绩效管理所 倡导的企业家文化区别于官僚主义文化，注重绩效、责任、顾客，使公共部门的 整体文化氛围发生了重大转变，也有助于树立现代政府的新形象。 尽管戴维奥斯本的政府再造理论没有涉及具体的政府绩效管理流程、操作 模式和政府绩效指标设计的内容，但他对政府绩效管理的核心理念和核心步骤进 行了阐述。这五项战略对政府绩效管理而言都是缺一不可的。奥斯本的政府再造 理论始终围绕着政府绩效的概念，并就政府绩效管理的有效实施提供了一些方 法，这些战略对我们全面理解政府绩效管理具有十分重要的作用，使我们不仅仅 停留在绩效评估的层面上去理解政府绩效管理。 2 2 2 目标管理理论 美国管理学家彼得德鲁克于1 9 5 4 年提出了“目标管理”理论。目标管理以 信任个人的积极性和能力为基础，企业各级领导者对下属人员的领导，不是简单 地依靠行政命令强迫他们去干，而是运用激励理论，引导职工自己制定工作目标， 自主进行自我控制，自觉采取措施完成目标，自动进行自我评价。目标管理通过 诱导启发职工自觉地去干，其最大特征是通过激发员工的生产潜能，提高员工的 效率来促进企业总体目标的实现。 目标管理结合任务管理与人本管理的优点，事先规定组织总目标，各部门依 据总目标规定部门目标，把部门目标分解落实到人，员工可以自主选择如何达到 目标的方式则放手让工作人员自己做主。与传统管理方法相比，目标管理有许多 优点，概括起来主要有几个方面：第一，明确的权力责任。目标管理通过由上而 下或自下而上层层制定目标，在企业内部建立起完整的目标体系，明确职责、划 清关系，使每个员工的工作直接或间接地同企业总目标联系起来。每位员工都能 认识个人工作目标和企业目标的关系，了解自身工作价值，以利于员工关心企业 和提高工作效益。第二，重视员工参与。目标管理建立在员工对目标了解、认同 的基础上，通过上下级之间的协商、共同讨论和意见交流，员工加深对目标了解， 取得上下目标的统一。基于这种目标认同，员工的个人意愿得到尊重，有助于发 挥员工的主动性、积极性和创造性。第三，以结果为导向。设置目标的主要目的 在于追求工作成果和企业绩效。工作成果是衡量目标完成程度的标准，也是考评 和人事考核的主要依据。因此，目标管理是直接以结果为导向的管理模式。目标 管理突破了传统管理的模式，在组织整体框架内提高员工的工作积极性，达到了 实现组织目标与激励员工相结合的目标，有助于员工的个人发展和企业整体效益 的提高。 堑坚盔堂硒堂焦丝塞生国地直塑疆缝趁筐垄瞧堡监：堪重量路撞垂拦班窥 目标管理提出后，便在美国迅速流传，并很快为日本、西欧和其他国家的企 业所仿效。2 0 世纪中后期，西方国家企事业单位认识到提高公共部门效率的重 要性，因此借鉴了企业目标管理的方式。目标管理可以说是西方国家政府管理体 制改革的先行模式，对以后的政府绩效管理改革也产生了深远的影响。政府引入 目标管理后，虽然没有对目标作出详细的量化规定，但对公务员参与目标制定、 衡量目标、目标反馈都逐渐达成了认识，为政府绩效管理实施奠定了良好基础。 2 2 3 政府全面质量管理理论 质量管理在西方国家是一种拥有较长发展历史的管理方法。1 8 世纪末，工 业企业产生了以提高产品质量为直接目的的质量检验。进入2 0 世纪后，质量管 理开始向事前控制转变，对产品质量进行预防和控制。2 0 世纪7 0 年代，政府开 始引入质量管理。所谓政府全面质量管理，就是将企业产品生产的全面质量管理 的基本观念、工作原则、运筹模式应用于政府机构之中，以顾客满意为导向，全 面提高政府机构的服务质量和工作效率。全面质量管理来源于工业企业的产品生 产，以有形产品的质量管理为主。公共部门管理不同于工业企业( 尤其是制造类 企业) ，主要以无形的公共服务为产出结果。当然，也不排除一些公用设施、公 共建筑等有形服务和产出。无论是无形的公共服务还是有形的公用设施建设，公 共部门借鉴和引入全面质量管理都充分体现了现代社会服务行政的要求和提高 社会公众满意感的要求。 尽管政府全面质量管理的发展历史比较短，但对政府管理思想的转变起到了 重要作用。在公共部门中，全面质量管理的思想体现为：第一，质量第一。全面 质量管理的思想核心就是“质量”，对质量进行管理，把质量当成组织管理工作 的重要组成部分。尽管质量管理不从属于以上任何一种组织管理形式，而在实践 运行中，管理者和社会公众都认识到质量对组织自身和社会大众的重要性。政府 全面质量管理虽然不可能像制造业企业一样采取流水线控制、事前控制等专业质 量管理和质量测评的手段，但提高服务质量( 公共设施的质量) 始终是公共部门 全面质量管理的首要任务。第二，顾客服务。“公共部门引入商业质量概念，意 味着公共机构就是服务商行，而公民则成为纯粹的顾客。公共部门全面质量 管理的引入对其服务理念造成了强大冲击。从公民到顾客，从公务员到服务生产 者，公民和公务员的角色都从一定程度上获得了转换。为顾客提供满意的服务不 仅是公共部门服务质量检验的标准，也能够通过质量检验提高公共部门服务的积 极主动性。第三，事前预防。全面质量管理理论认为，仅靠产品或服务的质量检 验不可能真正提高质量水平。只有在生产管理过程中，采取先进、规范、有效的 管理方式，将质量问题消灭在萌芽之中才能达到质量管理的目的。第四，普遍受 7 美 阿里哈拉契米，政府业绩与质量测评问题与经验，广州：中山大学出版社2 0 0 3 ：1 9 1 l i 堑婆盔堂亟坐位迨塞 生国垫直亟应缝熟重堡曲銎论：燕嚣皇隆丝垂捶班嚣 益。全面质量管理的前提是普遍受益，即通过对产品质量的全面监督，企业内外 部的成员都能普遍获益。作为一种现代管理模式，全面质量管理的收益原则具有 普遍性和长期性，是着眼于组织和员工的长远发展的管理方式。公共部门全面质 量管理也正是要克服就事论事、短期行为和眼前利益等行为，为公共部门的长期 发展建立一整套机制、制度、氛围、文化和观念。 2 3 我国政府绩效管理理论研究进展 西方发达国家大规模的行政改革运用绩效管理理念，推动了政府自我变革， 促进了服务型政府与绩效型政府的行政改革趋势。从政府责任角度和政府效率角 度全面加强了现代政府的管理。随着改革开放和加入w t o ，我国行政体制改革的 步伐也逐渐加大。“地方政府行政管理体制和绩效评估体系的改革已被提到了非 常重要的议程”8 。在新时期条件下，我国提出行政体制改革的目标是：加快形 成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，要推进依法行政， 履行职责，发展电子政务和提高服务管理水平。党十六届三中全会明确提出了科 学发展观，即“持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和 人的全面发展”，强调“按照统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然 和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推进改革和发展。基于科学发展 观，我国政府管理体制创新面临新的发展趋势：一是创新政府理念，重塑行政文 化，更注重人本管理和服务理念：二是转变政府职能，强调经济社会的和谐发展； 三是改进政府管理方式，提高政府效率9 。西方国家政府绩效管理理论和实践的 发展以及我国行政管理体制改革的特殊需求促进了我国政府绩效管理研究的不 断发展。虽然我国政府绩效管理的理论研究起步较晚，但在国内行政管理体制改 革步伐加大的情况下，政府绩效管理理论研究也取得了较为丰富的成果。 早期的研究成果集中于绩效评估研究，如对西方国家绩效评估理论与实践的 介绍。周志忍( 1 9 9 5 ) 介绍英国组织绩效评估的历史、主要内容和技术方法，后 来相继又有一些学者对英国政府绩效评估的实践进行了介绍( 杜刚建，2 0 0 0 ：黄 文菊，2 0 0 4 ；宁有才，2 0 0 4 ) ，还有一些学者对美国政府绩效评估实践进行了考 察( 母天学，2 0 0 1 ；葛洪，2 0 0 4 ；孟华，2 0 0 4 ；朱立言、张强，2 0 0 5 ) ，它反映了 我国政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向。2 0 0 0 年以后我国广泛开展 政府效能建设，由此展开了对我国政府实施绩效评估的现状及相关问题的探讨， 主要是对政府绩效评估的基本原则、绩效指标设计、评估主体等问题进行研究。 如中国行政管理学会联合课题组( 2 0 0 3 ) 在其报告中提出我国建立机关工作效率 标准体系的基本原则及设想。蒋容( 2 0 0 3 ) 指出我国政府绩效评估还处在初级阶 i 王强，陈易难，学习型政府政府管理创新读本，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ：1 0 8 9 李春基于科学发展观的政府管理体制创新江西行政学院学报2 0 0 5 ；7 ；1