（政治经济学专业论文）关于建立我国社会保障制度的探讨.pdf

内容提要 y 3 6 3 0 9 4 ， l 社会保障制度的产生是人类文明进步的里程碑。社会保障制度 是伴随近代大工业的产生而产生的，循着工业化轨迹逐步从欧洲大 陆走向了美洲，走向了亚洲，走向了全世界。近一世纪以来，社会 保障制度以其独特的“安全网”、“稳定器”、“减震器”的作用，为 世界各国的发展和进步作出了积极的贡献。 社会保障所涉及的养老、医疗、就业等一系列问题随着时间的 推移，而带入2 1 世纪，对于每个国家来说，这都是一个跨世纪的难 题。我国尚处于社会主义初级阶段，社会保障制度的改革是全社会 普遍关注的一个重要问题。从本国国情出发，借鉴国际经验，探索、 建立和完善适应社会主义市场经济的现代社会保障制度更具有十分 重要的意义。j 本文重点围绕社会保障及其理论、世界各国社会保障制度的历 史发展、特点及其比较，结合我国的社会保障制度建立和改革进展， 对涉及社会保障制度改革与建设的一些综合性问题，如管理体制、 覆盖范围、统筹层次、属地原则、基金管理、多层次保障和社会保 障立法等进行了总结和探讨。 获 j c 7 f 弓、7 a n a n a l y s i s o rt h ee s t a b l i s m a n to f s o c i a ls e c u r i t y s y s t e mo f c h i n a a b s t r a c t a sap f o d l l c to ft h em o d e r nc i v i l i z a t i o n , s o c i a l s e c u r i t ys y s t e mh a sb e c a 3 m o a v a i l a b l ef o rm o r et h a no l l ec e n t u r y t o d a yt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mc o v e r so v e r 1 7 2e o u n a t r i e s ，f r o me u r o p et oa m e r i c a , a n df r o ma s i at oa j jo t h e rr e g i o n si nt h e w o r l d t h ee c o n o m i ca n ds o c i a la d v a n c eo ft h eh u m a n s o c i e t yh a sb e n e f i t e df r o m t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nt e r m so fi t sv a r i o u sp r o d u c t s ，s u c ha s “s a f en e t w o r k ， s t a b i l i z e r ，a n d b u f f e r i n g f u n c t i o n s t h es u b j e c to ft h i st h e s i si st o a n a l y z et h ee s t a b l i s h m e n to fc h i n a s s o c i a l s e c u r i t ys y s t e m i n t h et w e n t y - i n s tc e n t u r y ，t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi sf a c i n gw i t h m a n yp r o b l e m s ，s u c ha so l d - a g eb e n e f i t s ，m e d i c a lc a r e ，s i c k n e s sb e n e f i t sa n d u n e m p l o y m e n tb e n e f i t s e a c h c o u n t r y h a st o c o p e w i 血t h e s e c r o s s - c e n t u r y b r a i n t e a s e r s f o rc h i n ai ni t s p r i e rs o c i a l i s mp h a s e , t h er e f o r m i n go fs o c i a l s e c u m ys y s t e mi s t h ec e n t r a la t t e n t i o no fe v e r y o n e ，b e c a u s et h a tt h e c o u n t r y i s a c t i v e l yp r o m o t i n gi t s m a r k e te c o n o m y c h i n an o to n l yn e e dt or e f e rt ot h e e x p e r i e n c e si nm a r k e t i n ge n g i n e e r i n go fo t h e rc o u n t r i e s t b u ta l s on e e dt ot a k et h e b a s i cc o n d i t i o n so f c h i n ai n t oc o n s i d e r a t i o n t h ec o u n t r yn o t o n l y h a st oe s t a b l i s ha n e ws o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，b ma l s oh a st ol 髓e o n v gi t sh i s t o r i cb u r d e n s t h eg o a lo f e s t a b l i s h i n gs u c h an e ws o c i a ls e c u r i t ys y s t e 扭i st op r o v i d ea n o p e r a t i o n a l s t a b t i z 一 a n d b u f f 盯f o rc l - d n a sm a r k c te c o n o m y t h i st h e s i s a n a l y z e st h e s o c i a l s e c u r i t ys y s t e m i nt e r m so fi t s t h e o r ya n d c h a r a c t e r si c o m p a r et h e s o c i a l s e c u r i t ys y s t e m so f d i f f e r e n tc o u n t r i e s ，a n dt h e p m c t i o eo f t h es o e i e a ls e c u r i t ys y s t e mi nt h er e f o r m e n tp r o g r e s so fc h i n 也1a l s o s u l d i e ss o m ep r o b l e m si nt h er e f o r m i n ga n dc o n s t r u c t i n go fc h i n a ss o c i a ls e c u r i t y s y s t e m , s u c ha si t sm a n a g e m e n t ，c o v e r a g e ，u m t e d 弘t h o r i n 4r e s i d e n tp r i n e i p l e ，f u n d m a n a g e m e n t ，m u l t i - i n s u r a n c e a n dl e g i s l a t i o n , a n dp r o p o s e ss o m e p o t e n t i a ls o l u t i o n s 第一章社会保障与社会保障理论 社会保障制度是社会发展和社会进步的产物，也是现代国家文明的重要标 志之一。2 0 世纪人类社会的重大发展之一就是社会保障制度的普及。从英国颁 布新济贫法开始，迄今不过1 6 0 年的历史，现在世界上已有1 7 2 个国家和 地区建立了不同形式的社会保障制度。 第一节社会保障的定义和特点 一、社会保障的定义 “社会保障”( s o c i a ls e c u r i t y ) 一词首先使用于1 9 3 5 年美国“新政”中的 社会保障法( s o c i a ls e c u r i t ya c t ) ，尽管该法仅仅涉及老年、死亡、残疾和失 业等内容。英语中的s e c 耐t y 具有安全、担保等含义。现代使用“社会保障” 一词，较多地采用了社会安全之意。这个词再一次出现是在1 9 3 8 年新西兰通过 的一项法案之中。这个法案将一些现行的和新兴的社会保障福利集中了起来。 在1 9 4 1 年第二次世界大战时，罗斯福和邱吉尔在大西洋一艘军舰上签订的闻名 的战时文件太西洋宪章，也两次使用了“社会保障”一词。国际劳工组织( i l o ) 很快使用了这个词，深刻认识到它的价值在于：这样一个简单而又引人注意的 词，确切地表达了全世界人民的一种最深切、最广泛的愿望。其于1 9 4 4 年在美 国费城召开的第2 6 届国际劳工大会上，发表了著名的费城宣言，提出了要 “扩大社会保障措施”。从此，社会保障这个概念逐渐被广泛使用。 美国的社会保障法将社会保障视为社会安全网，具体的理解是：“根 据社会保障法制定的社会保险计划，对于因年老、长期残废、死亡或失业而失 掉工资收入者提供保障：同时对老年和残废期间的医疗费用提供保障。老年、 遗属、残废和健康保险计划对受保险的退休者或残废者和他们的家属以及受保 险者的遗属，按月提供现金保险待遇。” 1 9 5 2 年国际劳工组织制定并通过的社会保障最低标准公约，为各国制 定社会保障制度提供了依据。这是解释社会保障的权威性文件，极大地推动了 世界社会保障制度的发展和完善。应该指出，国际劳工组织使用“社会保障” 一词借鉴了美国的社会保障定义，它给出的界定是：“社会通过采取一系列公共 措旌来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老 和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争， 并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴法。 在世界社会保障制度的报告中，社会保障指根据政治法规而建立的各 种方案( 或制度) ，为个人在谋生能力中断或丧失时，以及个人因结婚、生育或 死亡而需要某些特殊开支时提供保障。发给家庭用以扶养子女的家庭津贴也包 括在社会保障的这种定义中。 社会保障是社会发展到一定历史阶段人类的的必然需求，但是至今仍没有 一个被普遍认定的概念。因此，世界各国对社会保障的内容和范围的提法差别 很大，而且它的内涵和外延还要髓着社会的发展面不断注入新的内容。 英国的简明不列颠百科全书指出：社会保障是一种公共福利计划，旨 在保护个人及家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并 通过公益服务( 如免费医疗) 和家庭生活补助，以提高其福利。该计划包括社 会保险计划、保健、福利事业和各种维持收入计划。英国的社会保障强调社会 责任，奉行普遍性原则。 德国学者认为，社会保障即社会公正和社会安全，是为因生病、伤残、年 老等原因而丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争者及家人提供的生活 保障，其目的在于通过保障使之重新获得参与竞争的机会。德国的社会保障强 调个人责任，奉行特殊性原则。 由1 0 位国际著名专家撰写的展望二十一世纪：社会保障的发展认为： “社会保障有着比预防和减轻贫困更为远大的目标，它是在最广泛的意义上对 安全保障要求的回答。它的基本目标是，使个人和家庭相信在可能的范围内， 他们的生活水平不会因社会经济方面的不测事件而遭到严重破坏。这不仅包括 满足不断产生的需求，而且包括预防首次出现的危险，还要帮助个人和家庭在 参见王家宠：( 国际劳动公约概要中国劳动出版桂1 9 9 1 年版，p 2 3 6 。 2 面临始料不及的或无法预防的伤残和损失时，能作出最佳调整。因而社会保障 不仅需要现金，还需要广泛的保健及社会服务。”2 在1 9 4 8 年1 2 月1 0 目联合国通过的人权宣言中，对社会保障也有定 义：“每个人都有权使本人及家庭达到生活康乐，这不仅包括有权得到食品、衣 着、住宅、医疗和其他社会基本服务，而且包括遇到失业、生病、残疾、丧偶、 年老或由于非本人所能控制的其他原因而带来生活困难时，有权获得社会保 障。” 以上各国或学者对社会保障的不同定义，都是从各自认识角度和一定社会 背景来加咀把握的。不过，综观各国社会保障的实践，对社会保障这一概念的 比较全面、准确、科学的概括，至少有以下几个方面的共同点： 1 现代型的社会保障，国家必须扮演出场的主要角色，这就意味着社会 保障要由国家来组织和领导，并统一地付诸实施和管理。 2 社会保障是现代国家的一种安全制度。它在宏观上是以政府干预来消 除市场失灵所产生的社会不安定因素及其所产生的社会风险，保证社 会经济的掷调稳定运行和发展：在微观上是为社会的全体成员的基本 生活权利提供安全保护，以确保社会成员不因遇到暂时或永久的困难 而陷入孤立无援的境地。 3 从经济的角度讲，社会保障是对国民收入进行分配和再分配的一种手 段，是解决社会经济问题的杠杆之一。第一次分配是为了效益，拉开 收入差距。社会保障等于第二次分配，是为了缩小收入差距。建立健 全社会保障制度关系到经济的可持续发展和社会的长治久安。 4 从法律的角度看，社会保障的实旅依据是立法或行政规定，国家举办 社会保障事业，既是国家对全体社会成员履行的社会责任，也是全体 公民根据宪法而应该享受的基本权利之一。在我国和发达国家，社会 保障制度的建立都是基于对全体劳动者或公民的社会责任而使其获得 基本生活保障。因此，人们在一定条件下获得的各种社会保障待遇， 不应只当作社会的怜悯、同情和国家的恩赐，而是人们从社会得到的 正当的权利。 2 国际劳工局：展望二十一世纪：社会保障的发展，劳动人事出版社1 9 8 8 年7 月版 3 5 随着时代的前进和社会的变化，现代社会保障的体系也应该有所扩充 和发展，除了狭义上的“扶贫”、“救贫”、“防贫”外，还要提供更广 泛的生活保护和福利，在提高全体社会成员的生活水平和生活质量f _ = 不断有所贡献。 中国社会保障学界从经济学的角度对社会保障的内涵界定为：社会保障是 社会( 国家) 通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会 消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证劳动力 再生产和社会安定的一系列的有组织的措施、制度和事业的总称。随着社会经 济的发展，社会保障还将在增进基本人权、特别是福利权方面不断为提高全体 社会成员的生活水平和生活质量作出贡献。 二、社会保障的特点 很显然，社会保障是一种保证每一位社会成员基本生存权利的“按需分 配”。是对。按劳分配”和“按生产要素分配”的必不可少的补充。这种特殊的 分配形式具有以下五个特点：强制性、社会性、福利性、互济性和不可逆性。 1 强制性 社会保障是按统一的标准和原则，依法对全体公民的年老、疾病、丧失劳 动能力或意外灾害等风险予以保障。社会保障的强制性集中表现在强制参加和 强制交纳两方面，即：每一位社会成员只要符合社会保障的有关法律规定，都 必须参加社会保障并受其保障；凡符合有关社会保障税法或社会保险基金统筹 法令、法规的交纳条件的个人和团体，都必须按要求纳税和交费，否则将追究 其法律责任。而在商业保险行为中，保险关系的建立完全取决于双方的意愿是 否一致。 2 社会性 社会保障作为强制性、普遍性的社会“安全髓”，是现代大生产的产物，是 典型的社会行为。社会保障的保障对象不是社会的少数人，而要覆盖全体社会 成员。社会保障制度的覆盖面愈大，其抵御风险的能力愈强，这就是人们所说 的“大数法则”。商业保险与之明显不同，商业保险对象仅限于自愿的投保人。 3 福利性 4 社会保障的各环节不以赢利为目的，它不仅无偿地对被保障人给予资金给 付，而且提供社会服务。而保障的个人一般不直接交付全部保障费用，由实施 的社会保障部门统一筹集经费，既有政府财政的部分，也有企业和个人缴纳的 部分，还包括社会各方面的捐赠。实施社会保障时不能营利。 4 互济性 社会保障有以丰补歉、同舟共济的特点，即通过所有成员的互助共济实现 对少数遇风险成员的收入损失等的补偿。而商业保险则按“多投多保、少投少 保”的原则，根据投保人的财产或利益多寡及其意愿来确定保障水平，保障待 遇困保险合同而异。 5 不可逆性 众所周知，社会保障的给付带有特别强的不可逆性，或日刚性。一旦将社 会保障水平确定在一个较高的水准之上，要将其降下来是十分困难的。西欧大 多数国家推行的高保障、高福利制度，如今暴露出越来越多的弊端。8 0 年代以 来，这些国家为减轻政府财政压力，陆续进行了社会保障改革，以期削减保障 项目和福利开支。但所有这些改革最后终因民众的强烈反对而搁浅。社会保障 的不可逆性和刚性，要求社会保障的水平必须与社会生产力的发展水平相适应， 否则就会产生一系列的社会和经济问题。 第二节社会保障的功能、方式和主体 一、社会保障的功能 社会保障功能指社会保障在社会运行过程中所发挥的实际效能和作用。社 会保障作为满足人类需求的一种机制，在保障公民的基本生活，缓和劳资关系， 促进劳动市场发育和经济发展，| ：上及稳定社会、政治、生活秩序等方面起着不 可忽视的作用。我们可以把社会保障所具有的主要功能概括如下： 1 ，补偿功能 社会保障的补偿功能是指劳动者和其他社会成员在因风险暂时或永久失去 收入必须获得一定程度的经济补偿或物质帮助。社会保障的补偿功能，主要体 现在社会救助和社会保险两个方面，社会保险尤为明显。社会保障主体筹集起 来的社会保障资金，用于部分社会成员的损失补偿，这是根据保险的原理“集 众多的力量，分担个别意外的损失”。由于在一定时问内发生风险的成员总是少 数，由社会各方和全体社会成员分担社会少数成员的损失，对发生风险的成员 提供补偿的社会保障就成为可能。 2 稳定功能 社会保障是一种有效的稳定机制具有稳定功能。社会经济的稳定是社会 和经济得以发展的条件。 社会保障的稳定功能是指社会保障依法对社会成员的基本生活权利予以保 障，它通过国民收入再分配调节人们的物质利益关系，从而发挥社会稳定机制 的作用，即：社会保障通过国民收入的分配和再分配所形成的基金，保障人民 的基本生活需要和身体健康，防止贫困的出现，同时致力于创造良好韵经济形 势，从而提高全社会的就业水平和福利水平，保证经济的稳定发展和社会系统 的安全运转。只有社会保障系统与动力机制协调配套，才能形成高效率的社会 经济运行模式，避免市场机制的收入造成收入差距的拉大和部分人失掉稳固的 收入，从而同社会发展目标产生矛盾，对动力机制产生严重影响，阻碍或破坏 社会经济的发展。社会保障产生的效应是增强了保障对象的生括保障感、心理 平衡感、社会公平感、人际亲密感和政治上的向心力。这是维护安定团结所必 不可缺的。 所以，社会保障体系是社会安全体系，是社会的“安全网”、“稳定器”。 社会保障的主要功能是发挥社会稳定机制的作用，它具有维护社会安定和稳定 的功能和作用。稳定功能是社会保障的第一功能。 3 调节功能 人类社会是一种由许多要素按一定结构组成的具有特定功能的有机整体。 它的发展过程是不断进行自我调节以维持其协调发展的过程。社会有机体内部 既有动力系统，又有稳定系统，两者相互作用，缺一不可，共同推动社会的发 展。但是，动力系统的作用有时会和稳定系统的作用发生矛盾；社会在发展过 程中，各种冲突也会不断发生，从而在社会结构体系各部分之间引起不协调。 这就需要借助于各种调节机制，加以缓冲和协调，以校正偏离，使社会经济体 系恢复均衡，向前发展。社会保障体系就是一种有效的调节系统。 6 社会保障的调节功能主要表现为：调节市场价值机制、竞争机制、动力机 制、效率机制和社会公平机制、均衡机制、稳定机制之间的矛盾：调节社会成 员的基本生活需要，防止少数人陷入贫困状况，逐步走共同富裕的道路，从而 调节社会关系和社会矛盾。社会通过它可以在一定程度上实现公平分配，弥补 市场机制的不足，既可以使动力系统充分发挥作用，又使社会公平程度提高， 社会关系得到协调，其结果是有利于社会主义经济、政治和文化制度的巩固和 发展。 资本主义商品经济发展历史表明，在资源最佳配置名义下的完全市场模式 有许多缺陷。例如，如果严格使用偿付能力的规则，它将冷酷无情地危害老弱 病残者和失业者。现代社会保障作为国家实施的重要社会政策，是调节收入、 缩小贫富差距、缓和社会矛盾的重要手段。采取的基本措施是，一方面以累进 的方式向高收入阶层( 如雇主) 征收社会保险基金，另一方面以累进的方式向 贫困者提供资助，收入越少的人得到的越多。这种调节有助于克服社会分配不 公和缩小贫富差距。另外，社会保险基金的筹集、支付及其投资活动，本身就 是一种国民收入分配和再分配活动，它必然会对国民经济的运行产生调节作用。 囡此，建立健全的社会保障制度，其客观作用已经不仅仅体现在为人们提供基 本生活保障，而且已成为各国调节投融资和平衡经济的重要手段。 社会保障的作用，是社会保障功能的具体表现，是社会保障功能发挥出来 的效果。如今，社会保障对于我国社会经济持续发展的作用越来越大，主要表 现在：其一，社会保障制度的建立和实旌，为我国新时期劳动、人事制度的改 革创造了重要条件，从而加快了我国劳动力资源的合理流动和优化配置。国有 企业十多年改革的实践表明，没有健全的社会保障制度为企业排忧解难，转换 企业经营机制，建立现代企业制度是不可能的。其二，劳动者有了社会保障， 解除了后顾之忧，生产积极性必然得到激发，从而有利于劳动生产率的提高和 全社会的经济增长。其三，社会保障有利于控制人口的过快增长和缓解人口老 龄化的压力。在中国自古就有“养儿防老”的传统观念，这就不可避免地造成 了人口的过快增长。社会保障制度的建立和完善可以较好地解决老年人口的生 活保障问题。这一目标的实现，必然会淡化传统的养老观念，从而提高人们实 行计划生育的自觉性。其四，社会保障体现了人与人之间的互助共济行为，体 现了权利和义务相结合的关系，从而推进了精神文明的建设。 二、社会保障的方式 社会保障对受保人提供的保护，通常通过下述方法中的一种或两种实现： 现金补助和提供服务。针对收入损失提供现金补助的措施，通常称为“收入维 持”方案：对受保人提供特种商品或直接服务的方案，通常称为“实物补助”。 对于“收入维持”方案，有三种普遍认同的方法，即就业关联制度、普遍 保障制度和经济状况调查制度。前两种制度赋予被保人按规定申请现金补助的 权利；而经济状况调查制度则由行政部门根据个人收入或财产，与规定的标准 比较后作出裁决。 就业关联制度规定，享受年金或其他定期补助的权利，一般取决于工作或 独立劳动时间( 即工龄) 的长短；家属津贴和工作保障，则取决于是否存在雇 佣关系。政府是所有保障待遇的最后保证人。许多国家的政府都为实旌就业关 联制以及其他社会保障方案提供资助。例如，政府按受保工人工资总额的一定 百分比，实行财政拨款，以支付受保工人的保障金。 普遍关联制度叉称按“人头”补助制度，即对公民或居民，不论其收入、 工作或财产如何，均按统一的标准提供现金补助。补助资金通常来源于国家财 政收入的拨款，补助金一般普遍适用于已在这个国家居住达到规定年限的申请 人。大多数实行普遍年金方案的社会保障制度还有第二层的收入关联方案。但 这一方案的保障资金，部分来自工人和雇主交纳的保险金。 经济状况调查制度通常是根据最低生活需要制定一个标准，并调查个人或 家庭的财源，以判断受保人是否符合享受社会保障待遇的条件。这种保障待遇 的享受者，只限于贫困或低收入的申请人。目前世界上只有少数几个国家和地 区把这种方案作为唯一的或主要的社会保障方式。而在采用这种方案的国家里， 有时经济状况调查制度己被与收入关联的交纳保险金的补助方案所代替。 世界上还存在其他两种保障方式，即公营的“储蓄保险基金”制度和“雇 主责任保险”制度。 储蓄保险基金制度主要存在于发展中国家，实际上是一种强制性的储蓄制 度。该制度要求企业和职工定期交纳规定的保险金，共同出资建立特别基金， 款项记入每个雇员的帐户，专款专用。当雇员发生规定的偶然事故时，按照规 定将各帐户下的储蓄保险金，连同利息一次发还给受益人。但在有些情况下， 受益人也可自行选择分期领取本金或遗属恤金。 雇主责任保险制度通常又称为劳工法典，即国家通过法律，要求雇主对工 人实行各种事故保护。这些法律规定对不同情况的雇员提供不同的保险待遇， 如一次性的养老金或残废退职金，伤病医疗或病假补助，或两者同时提供；生 育补助或家属津贴；短期或长期的工伤恤金和医疗照顾；解雇时支付遣散费。 现在，大多数国家有关雇主责任的立法，已被社会保险所取代，只有工伤 保护是例外。然而，最近几年，一些西方国家出现一种趋势，即先进的社会保 障方案，它使雇主责任保险制度的特点得到加强，如比利时、丹麦、德国和挪 威等国的疾病保险。 三、社会保障的主体 综观世界各国的社会保障制度，政府是社会保障的责任主体，这是共同的。 但由于社会保障资金的三方缴费制，社会保障的利益主体可分为政府、企业和 个人。社会保障制度是社会经济发展到一定阶段的产物，是各相关主体共同选 择的结果。从客观上讲，政府、企业和个人三者在社会保障制度框架中所处的 地位不同，因此所表现出来的行为也各有所异。 政府作为社会保障制度的制定者、社会保障制度的直接组织者和提供者， 其目的在于为全体公民提供一个公平、安定、保障基本生活又利于发展的政策 环境，同时又不过分加重财政负担。即政府的目标是保障供给最大化，约柬条 件是财政负担能力。在我国社会保障制度的改革中，政府首先面对的一个问题 就是能承担并支付多大的转型成本，由此影响政府行为。 企业作为社会保障资金的主要提供者之一，除了按法律要求履行其基本义 务，为自己的员工向社会保障机构供款之外，还根据具体需要向其员工提供补 充保障，以吸引人才，留住人才。 个人是社会保障制度的保障对象，也是社会保障资金的提供者之一，又是 唯一的社会保障的受益者。由于社会保障具有互助共济的调节功能，因此受益 水平和受益率会很大在影响人们的行为。几乎可以肯定，过高的受益率和受益 9 水平会使人们滋生依赖心理，过低的受益率和受益水平又会使人们对社会保障 的有效性产生一定怀疑。 社会保障的主体，还可以根据职能分为行政、经办、实践三种主体： 1 行政主体是政府。社会保障行政是政府特有的权力，这种权力体现在三 个方面：( i ) 在国家立法下，中央政府负责制定社会保障的有关方针、政策和 制度，以及负责社会保障的整体运营。( 2 ) 地方政府受国家委托，负责政策的 具体执行和实旅。( 3 ) 各国政府的行使这种权力的职能部门，可以划分成十多 种组台，具体分布情况参见表1 。 在我国，有关政府机构设置呈劳动与民政部门分立的格局：民政部门主管 国家承担费用和社会捐助的项目，也可以说是主管社会事务；其余涉及到城镇 从业人员的社会保险项目以及农村社会保险则由劳动和社会保障部门负责。 表1各国社会保障行政管理机构分类 1 劳动部门 2 社会保障部门 3 社会事务部门 4 卫生部门 5 财政部门 6 劳动与社会保障双重职能部门 7 劳动与社会事务双重职能部门 8 卫生与劳动或社会保障或社会事 务双重职能部门 9 劳动、社会保障、社会事务三重 职能部门 1 0 其他 1 47 1 36 a 斗 1 3 38 3 1 3 9 5 2 资料来源：杨建敏等“社会保障管理体制比较研究”，中国社会保障，1 9 9 8 年第5 期。 1 0 6 3 一 ， u 7 2 ：2 7 6 5 卯 挖 8 8 7 5 孔 3 8 6 8 一 加 堪 6 3 n 勰 巧 8 2 2 经办主体是社会保障的各类经办机构。从国外的情况来看，相当一部 分国家和地区的社会保障是由政府直接经办的( 参见表2 ) 。例如澳大利亚社会 保障部门在全国设有2 0 个区域性机构及2 1 6 个地方机构。在那些福利化倾向较 强的国家，政府参与经办的取向就较强。在相反的情况下，政府参与经办的的 取向就较弱。如南美一些国家在8 0 年代以来的老年保障改革中，采取了基金存 储制，由民营管理公司经办。另有不少国家和地区由基金组织承担经办责任。 基金组织作为民间自治管理机构，独立于政府，但政府也在必要时进行干预。 还有不少国家和地区的经办者是事业性管理机构，事业机构是我国特有的概念， 国外称非营利机构或者非政府机构。与政府机构相比，这些机构不是政府的工 作部门，它们可能与政府有密切的联系，甚至可能其领导机构都有政府工作人 员参与，但其却是作为独立法人承担法律责任。作为非营利组织，它们在经办 活动特别是提供专业服务的过程中可能要进行收费，但这与企业以利润为目的 截然不同。在我国，社会保障管理体制改革的原则之一是“政事分开”，郎社会 保障的行政管理和基金经营要分开。 表2各国社会保障各个项目的经办机构分类 资料来源：杨建敏等“社会保障管理体制比较研究”，中国社会保障，1 9 9 8 年第5 期。 3 实践主体是各种社会保障事业的从业者。它除了社会保障事业的专职工 作人员外，还包括众多义务工作者。在现代社会保障事业中，虽然社会保障经 办机构的责任被强调，即社会保障制度在确立的同时，其工作必须由专职人员 来进行，但是社会保障事业中志愿人员在存在价值和作用仍不能低估，他们是 社会保障事业社会化的重要力量，因此也是实践主体。 第三节社会保障体系 社会保障体系是由相对独立又相互联系的一系列社会保障项目所构成的体 系的总和。各国社会保障制度实施的内容，都是根据各自的国情和经济发展水 平确定并加以划分组合的，所以，不同国家、不同地区以及不同的历史时期， 其社会保障体系有不少差别。 社会保障体系的发展，大致可以划分为三个阶段：对能从事生产的劳动者 的保障、对全体劳动者( 包括潜在的劳动者) 的保障、对全体国民的保障。社 会保障实施项目也是逐步增加的，从以病、残、老、死及生育为主要内容，逐 步扩大到对失业者的生活保障、社会性救助和社会性福利等方面。 关于社会保障的基本内容，无论在理论上，还是在实践中，都有一个不断 发展的过程。1 9 5 2 年国际劳工组织大会通过的社会保障最低标准公约规定， 现代社会保障主要包括九项内容，即：医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄 津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育滓贴、残疾津贴和遗属津贴等。其中最主要 的是失业津贴、工伤津贴、老龄津贴、残疾津贴和遗属津贴。根据公约规定， 一个国家只要实行了三种津贴( 其中至少包括最主要的一种津贴) 就可以被认 为是已建立了社会保障制度。的确，在实践中，各国根据自己的国情，对社会 保障体系规定了不同的内容，其具体范围也不尽相同，有的宽一些，有的窄一 些。但是，从共性来看，社会救助、社会福利、社会保险显然都是社会保障体 系不可或缺的组成部分。 1 社会救助 社会救助是国家及社会对遭受自然灾害、不幸事故等和生活在贫困线或最 低生活标准下的个人和家庭进行救济和援助，以维护这些社会成员的基本生活 权利的一项社会保障制度。 2 社会福利 社会福利是在保障全体社会成员享受基本生存权的基础上，能够随着社会 经济的不断发展而提高生活水平，增进社会成员个人福利的一项社会保障制度。 它偏重于提供公共福利设旌和福利服务，不带任何前提条件给予每一位符合规 定的公民。社会福利囊括了除社会保险、社会救助之外的所有社会保障的内容。 社会福利又有广义和狭义之分。狭义的社会福利主要是对社会脆弱人群所提供 的带有福利性质的服务与保障措施：广义的社会福利是“普遍福利”的意思， 指整个社会的福利制度。 3 社会保险 社会保险是社会保障体系最核心的部分，它是国家通过立法而建立起来的 旨在保障劳动者在因年老、疾病、伤残、生育、失业等暂时或永久失去劳动力 而减少或失去工资收入的情况下，仍能享有和在业期间相差不多的基本生活权 利豹一项社会保障制度。由于社会保险的对象是整个社会成员中壤重要、最有 创造力的部分劳动者群体，因而社会保险成为社会保障体系的主干。一个 国家社会保障体系是否健全，首先取决于社会保险的发展状况。社会保险与其 他社会保障的根本区别在于筹资机制不同，即社会保险基金由国家、企业和个 人三方共同筹集，而其他社会保障的资金来源主要是国家财政拨款。 需要特别指出的是，作为专门经营风险业务的商业保险来讲，它也是对被 保险人在保险期限内发生责任范围内的保险事故( 自然灾害和意外事故) 承担 赔偿责任。但是商业保险所提供的补偿保障是补充性保障，而国家举办的社会 保险是最基本的保障。这两种保障相互补充、相互渗透、相互影响，构成了一 个社会成员的全部保障。 商业保险是指保险公司按照自愿原则，根据保险合同向投保人收取保险费 并实现损失补偿和人身给付的一促经济保障活动。其中人身保险是在社会保险 覆盖不到的领域和社会保险提供的保障水平之上发挥作用的一种自愿性商业保 险活动，包括人身保险、养老保险、健康保险和伤害保险等四个部分。商业保 险与社会保险的区别可见表3 。 表3 社会保险与商业保险的性质比较 强制加入 非营利性 社会效益优先 依法实施的政府行为 接受国民监督 不低于基本生活水平 重视社会的公平性 根据法定权给付 部分积累式或赋课式 对经济变动抵抗力强 自愿加入 营利性 经济效益优先 按市场规则运作 接受投保人监督 依存于个人的愿望和交付能力 重视个人的公平性 根据合同给付 完全积累式 对经济变动抵抗力弱 我国正在构造的社会保障体系的内容与发达国家基本相同，包括社会保险、 社会救助、社会福利等到。我国目前建立的社会保障体系，由以下四部分组成： 第一部分是社会保险，包括养老社会保险，失业社会保险，疾病、医疗、 生育社会保险，工伤、伤亡和家庭津贴社会保险等。这几类社会保险除家庭津 贴外，我国均在一定范围内实现，到1 9 9 7 年，全国大约有1 2 亿职工参加上述 几类社会保险。 第二部分是社会救助、社会福利、社会优抚安置等方面。其中社会优抚安 置是国家和社会对现役、退伍、复员、残废军人及烈军属给予抚恤和优待的一 种特殊性的补偿保障，其资金来源主要是国家财政拨款。另外，社区服务，即 社区内的各种公益性服务，也是整个社会保障体系不可分割的组成部分。 第三部分是商业保险和多种形式的补充保险，这些方面也有较大进展。到 1 9 9 6 年底全国约有2 5 亿人参加了各类人寿保险，占人口总数的2 1 ；约4 0 的家庭参加了财产保险；有1 4 的工商业参加了财产保险，投保财产约占全国 工商企业总资产的3 0 。有1 5 0 0 万职工参加了由各级工会举办的各种职工互助 补充保险。 第四部分是住房保障。随着正在全国展开的住房制度改革的深入，全国各 1 4 地已普遍建立了住房公积金制度，并在各城市实施“安居工程”，建成的住宅以 成本价直接向中低收入家庭出售，做到公开公平，不再实行福利性分房。 这样看来，社会保障体系呈网络结构。从缴向看。低层次是社会救助，中 间层次是社会保险，高层次是社会福利。广义上讲，还包括作为补充性保障的 商业保险这一层次。从横向看，有就业保障、养老保障、医疗保障、妇幼保障、 优抚对象保障等。每一个方面都涉及许多领域纵横交织，形成网络。因此， 社会保障体系是指现代国家以社会救助、社会保险与社会福利等为主要内涵而 构建起来的保障国民有生活安定感和社会有稳定感的社会安全网络。 第四节社会保障理论 社会保障理论的研究对象是国家实施社会保障过程中形成的种种分配关系 及其规律，因此，它与经济学有着与生俱来鲍密切联系。当今，匿方不少国家 已号称为社会保障的“福利国家”，各项福利支出占国家财政支出的很大比例， 构成一个国家的不可逆向的社会福利政策体系，甚至成为政治竞选的资本或工 具。为什么它具有如此魔力? 因为社会保障的实施，有其经济学方面提供的理 论基础。 西方学者有关社会保障的学说主要是从福利的角度来探讨的。在社会保障 学说形成过程中，西方出现了所谓“福利国家论”、“福利国家制度”和“福利 经济学”三种理论，这三者之间有不少联系。“福利国家论”是“福利国家制度” 的先驱或者理论基础，它首先出现在德国，然而只是到了2 0 世纪4 0 年代才发 展成为“福利国家制度”。 1 福利经济学 西方经济学的精英，如马歇尔、埃奇沃思、沃尔拉斯、帕累托以及费雪等 人，他们的著作中包含了福利经济学的萌芽。1 9 2 0 年，庇古福利经济学一 书出版，标志着福利经济学的产生，“福利”一词从此变得非常流行。这一著作 和他的产业波动论( t 9 2 7 年) 、公共财政研究( 1 9 2 8 年) 一起，构成了他 的福利经济体系的三部曲。 庇古在他的经济学说中特别强调两个观点：一是国民收入总量越大，福利 也越大；二是收入越平均，福利也越多。他认为，在国民收入分配方面，同等 数量的收入或货币，对于穷人的“边际效用要比富人的大，即同样多的英镑， 在穷人手里要比在富人手里有更大的效用。因此，他主张实行收入均等化政策。 收入均等化不仅是着眼于分配关系本身，还有利于调节分配和生产的关系，使 生产资源得到合理的配置和利用，使经济获得最大的增长，使福利政策得以持 久实施。 2 0 世纪3 0 年代大危机对社会福利的理论学说带来了极大冲击。在这种情 况下，凯恩斯经济学派应运而生，并形成了主张通过国家干预经济以实现充分 就业的经济增长理论。根据凯恩斯理论，国家把经济干预和调节的范围，扩大 到再生产领域，而且也扩大到再分配领域。比如，实行社会福利制度，就是国 家干预国民收入再分配的一种表现形式。 1 9 3 0 年前后，以卡多尔的经济学的福利命题和个人之间的效用比较 一文问世为标志，新福利经济学产生。该学派的代表人物还有希克斯、匿托夫 斯基、伯杰森等人。他们以研究“社会福利”为宗旨，提出了一些新的论点对 旧福利经济学加以修改、补充、发展，从此新福利经济学在西方各主要国家得 到广泛传播。 2 福利国家论 和新福利经济学相联系的是战后福利国家论的兴起。1 9 4 2 年1 1 月，英国 社会学家威廉贝弗里奇在英国政府的委托下提出了社会保险及相关服务 的著名报告，报告主张：“社会保险应旨在维持生存的最低限度的收入”，“社会 保障就是对收入达到最低标准的保障”，“国家所组织的社会保险、社会救济的 目的在于保证以劳动为条件获得维持生存基本收入”3 。至于有些阶层要求保障 超出最低生活标准的需要，那可以通过参加私人举办的自愿保险计划去解决。 福利国家论主张：( 1 ) 收入均等化，通过对不同收入阶层的赋税差别来实 现再分配。萨缪尔森在其名著经济学中明确指出：“个人所得税是累进的， 具有把收入从富人那里再分配给穷人的倾向。”( 2 ) 社会福利化，即通过国家提 出一整套津贴补助、社会保险和公共救济制度，包括失业救济、退体金、养老 金、家庭补助、医疗保险、卫生保险、住房补贴以及文化、教育等社会服务的 3 威廉- 担弗里奇：社会保险及有关服务) ，伦敦，英国政府文书局1 9 4 2 年，p 1 7 0 。 1 6 设施等，以期实现“现代自由民主”的国家，即高福利国家：( 3 ) 充分就业化： ( 4 ) 国有化和计划化、工程社会化：( 5 ) 混合经济论。 福利国家论比福利经济学更接近于社会保险福利的实践活动。贝弗里奇报 告的实践即为“福利国家制度”。1 9 4 5 年英国工党执政，以部分工业国有化、 实现充分就业和社会福利为纲领，并先后施行了社会保险、工业伤亡、家庭补 助、社会保健四种社会福利法案。1 9 4 8 年英国工党正式提出了“福利国家”的 口号，从此，福利国家论就在西方世界广为传播。 在上述理论中，庇古( 代表作为福利经济学) 的福利经济学理论为整 个西方国家的现代保障制度奠定了系统的思想基础；而凯恩斯( 代表作为就 业、利息和货币通论) 和贝弗里奇( 代表作为社会保险及相关服务) 等的 理论与主张，则是西方国家建立本国社会保障制度的直接理论依据。其中，贝 弗里奇被誉为“福利国家之父”，并被西方誉为“2 0 世纪世界上最有影响的人 物之一”。 自2 0 世纪7 0 年代以来，以往的社会保障模式在许多发达国家遇到了挑战。 一些发展中国家随着社会经济的发展，亦在考虑自已韵社会保障发展道路问题。 因此，现在的社会保障理论逐渐向多样化、复杂化方向发展。有代表性的几种 理论观点如下： 1 个人积累或自我保障论 该理论基于西方发达国家尤其是福利国家所遇到的社会保障财政危机，认 为传统的社会保障是政府过多地包揽了社会成员的福利，以致影响了发展效率， 从而主张社会保障走社会成员个人积累或自我保障的道路。换言之，在社会保 障中更多地由社会成员与企业缴费，政府则不承担直接责任。但现在，只有少 数国家( 如新加坡) 将社会保障制度建立在这种理论基础之上。 2 管理私营化 该理论是基于政府管理社会保障事务效率不高等，主张由私营机构来管理 并自主地将社会保险基金进行各种投资，目的是让政府从日益沉重的社会保障 压力中走出来。智利的社会保障制度就是基于这种理论。 3 水平节制论 该理论在对社会保障水平过高( 即高福利) 所带来的负面影响进行反思后， 认为需要对社会保障的规模与水平进行节制，即对社会保障支出进行削减。一 些发达国家2 0 世纪8 0 年代以来对社会保障制度进行改革，就是以这种理论为 依据的。但由于社会保障的刚性，这种理论在实践中往往处于矛盾的境地。 4 基金运行论 该理论是基于以往各国的社会保险基金基本由政府统一控制，难以自主运 行并保值增值而提出的，其主要内容就是主张社会保险基金独立营运，以基金 营运的收益来弥补社会保障的亏损，并壮大基金。但不少人对这样动作是否能 确保基金安全提出质疑。 然而社会保障理论是一门涉及多门学科的综合性学科，它不仅涉及经济 学、而且涉及政治学、法学、人口学、心理学等学科。社会保障是对国民收入 进行分配与再分配的种手段，社会保险基金从筹集到支付，理应属于经济学 研究的范畴。社会保障的直接目的是为了维护社会安定和稳定，是为一定政治 目的服务的，这显然属于