铁岭市县乡财政体制运行情况调查报告.doc

铁岭市县乡财政体制运行情况调查报告 作为全省三个困难市之一铁岭市县乡财政经济的运行一直引人关注尤其是近两年随着县域经济的发展和国家、省市财政体制的调整省政府对困难县乡特别关注铁岭县、开原市、昌图县、西丰县和调兵山市5个县（市）从体制上得到了省共享税种增量返还的政策扶持尤其是西丰和昌图两个省级困难县享受到了省政府65号文件中关于税收增量定比返还、周转金缓还、转移支付补助等优惠政策极大缓解了我市县乡的财政困难状况但由于我市县乡经济发展规模有限农业所占比重较大自有财力来源十分有限县乡财政困难的状况依然没有改变因此全面考察县乡财政经济运行情况意义重大我局结合市委政研室“大调研”活动对我市县乡财政体制现状、成因及措施进行了调研 一、铁岭市县乡财政体制现状 目前我市实行统一的市县财政体制由于我市县乡财力基础不一近两年各县（市）区在开展财政资金县级经费财政统管改革、乡财县管、工教人员工资县级统筹等各财政改革中本着一级政府一级财权、财权事权相统一的原则各县（市）区根据自己财政运行实际分别制定了本级对乡镇的财政体制从我们铁岭市情况看各县（市）区财政体制不一大体分为以下三类：一是完全执行现行的中央、省市、市县财政体制但未打破县本级与乡镇级企业隶属关系实行部分税种共享二是在现行的中央、省市、市县财政体制基础上县（市）本级将中央、省、市共享税种以外的部分税种或专项收入（如城建税、农业税、教育费附加等）划分为本级收入作为乡镇公教人员工资统筹资金来源三是实行划分收支范围、核定收支基数、收支挂钩、差额缴补的财政体制以基数算帐通过测算各乡镇财政的可支配财力与各乡镇的标准支出进行对比财力可以满足标准支出的乡镇按比例上解可支配财力不能满足标准支出的乡镇本级进行补助 此外有的县区对县统筹收入的来源也从体制上作了相应规定如各乡镇中央“两税”、所得税返还及省市共享各乡镇的税收返还作为县统筹资金来源,不再返还乡镇 二、县乡财政体制运行中存在的主要问题 目前我市县乡财政体制都是在现行中央、省、市财政体制下针对县乡困难状况为基本保证广大公教人员工资、保证政府低标准运转结合本地实际情况而制定的体制可以说在上级越来越多的集中县乡收入以及取消县乡赖以生存的农业税、农业特产税、屠宰税尤其是实施农村税费改革取消“三提五统”后县乡多样的财政体制已无多大的调控余地真正影响县乡财政体制运行的还是现行的中央、省市财政体制突出表现为： （一）县乡财政的自身保障能力和调控能力明显下降 而且随着中央、省集中的增量财力的逐年增加县乡用自有财力解决自身问题的能力还会进一步弱化一是县区财政自给率明显降低在我市县区一般预算支出中用自有收入安排的支出比重由年的49.3下降为年的38.6下降了10.7个百分点二是可支配财力中自有财力下降幅度较大其中地方一般预算收入占可支配财力的比重由年的66.7%下降为年的45.5%下降了21.2个百分点；包括税收返还在内的的县区自有财力所占可支配财力的比重也由年的91.4%下降为74.6%下降了16.8个百分点 （二）现行的财税体制对困难县乡财力的稳定增长影响越来越大 年是新的省市财政体制运行的第一年从运行情况看非常不利困难地区财力的稳定增长从共享税种情况看目前中央和省共享的都是地方极具潜力的税种而且共分享比例较大占地方收入很大比重年省财政体制未调整前我市的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税五大税种占全市一般预算收入62.2%其中县区所占比重55.4%；年新的省市体制下五大税种占全市一般预算收入的比重下降为44.6%县区为31.4%由此可见占地方收入最多、最具潜力的税种共享比例之大势必对困难地区财力的稳定增长造成很大影响从上级转移支付补助情况看转移支付补助远远小于净上划收入财力困难地区的财富不断上流且逐年增加从我市年决算情况看全市上划中央和省收入合计10.5亿元中央“两税”和省税收返还5.6亿元净集中我市财力3.3亿元；而年省给我市县区一般性转移支付补助资金仅1.3亿元地方财富上流2亿多元 （三）现行的分税制财政体制从某种程度上加重了困难县乡的困难 一方面经济发展中带来的增量财力大部分上解中央与省地方政府运转和工资基本需求始终得不到根本解决困难和矛盾越积越多年我市共上划中央和省收入为10.5亿元占全市17.8亿元税收总量的58.9%净上划财力3.3亿元其中：中央财力31000万元省2481万元经济发展带来的财力增量在新体制的框架下越来越多地被中央和省集中另一方面支出的责任如：提高县乡公教人员工资标准、落实国家调资政策、社会保障增量、乡镇机构改革成本、农村税费改革配套等诸多现实问题都让地方财政买单这既不合理也难以解决特别是对困难地区财政的压力无疑是越来越大的由此可见目前分税的财政体制应该说是真正意义上的分税而不是真正意义上的分权各级政府的财权与事权相脱节加剧了地方尤其是县乡财政的困难程度第三方面发展县域经济、培植县乡财源不仅因一些减免税、提高税收起征点等优惠政策减少了县乡财政收入而且财政还要通过贴息、担保等方式支持县乡经济、尤其是工业经济的发展增加了县乡财政的负担更重要的一方面是取消农业税等农村税费改革政策不仅使得粮食主产区来自第一产业的收入全无而且还相应增加了地方财政配套资金支出一剑双刃无疑使农业地区财政雪上加霜我市税费改革按要求落实配套资金2559万元年减征农业税我市需落实配套资金1191万元两年合计我市县配套资金达到3750万元财力的主要增量用于上级出台的农村税费改革支出加重了农业地区财政负担同时农村税费改革降低了农业税率并取消又取消了屠宰税、特产税直接减少了粮食主产区的财政收入农业税是粮食主产区财政收入的主要组成部分年我市农业税实征入库额为9577万元占全市财政收入的9.9%随着农业税的逐年减征直至取消对粮食主产区财政收入将会产生极大的影响；县乡征收的屠宰税征收对象是屠宰加工业厂主不是农民在我市虽总额不多但相对集中且发展空间较大随着畜牧业的不断发展屠宰加工业不断增多屠宰税增量增加较快年我市征收236万元取消后不仅影响存量也影响了增量更集中影响了个别乡镇或县区财政收入农业特产税是近年来产业结构调整后农业地区财政收入的一个新的增长点1998年我市农业特产税实征入库高达2080万元2000年由于特产税率下调20全市特产税的存量减少了732万元年取消特产税不仅减少存量增量更不可能存在虽然省财政厅对特产税取消后进行了转移支付补助但同决算数比较存量财力仍减少了760万元增量按前五年农业特产税平均增长率测算每年影响206万元经测算农村税费改革政策每年影响我市财力4952万元使本就困难的我市县乡财政财力紧张程度进一步加剧除保证政府部门正常运转外财政调剂余地越来越小对于县域经济发展和社会各项事业的发展财政无力保障 三、对继续完善县乡财政体制的几点建议 现行分税制框架下的县乡财政体制改进和完善都需要在上级财政体制完善基础上加以自我修整治病还应治本现行的中央和省市的财政体制从直接到间接无疑加重了地方财政的负担尤其是县乡财政的困难如不抓紧加以改进和完善势必危及群众的切身利益和基层政权的稳定“巧妇难为无米之炊”即使县乡体制再完善、结构再合理也不能解决财力不足的根本矛盾铁岭市县乡财政困难状况全省有目共睹几年来我们在省、市两级政府支持下做了许多创新性改革推动了全市财政经济的发展但终因经济总量小、支柱产业少、农业负担重等诸多因素使多年财政困难状况没有从根本上改变只有尽快调整和理顺现行分税制财政体制从体制上解决问题才能使农业地区的困难县乡尽快走出困境 （一）建立规范的县级财政转移支付制度 把县级财政作为转移支付的受益主体加大对困难县区的转移支付补助提高县乡保工资、保运转能力目前从省政府对县乡转移支付制度设计情况看有些口径设计不甚合理转移支付制度还需进一步完善如在年省对下解决县乡财政困难转移支付办法（待定稿）中对可支配财力和必保刚性支出口径的界定其中可支配财力口径中一般预算收入全部界定为可支配财力未考虑专项收入不能平衡财力行政性收费、罚没收入的成本支出；必保刚性支出标准偏低（工资支出不含地方性补贴等）等等在此基础上计算的对县乡转移支付补助不足以维持县乡基本的支出需求由此造成县乡为保政府运转、为及时按标准兑现公教人员工资等支出捉襟见肘东挪西借财力缺口较大形成大量的财政挂账因此在现行分税体制下结合税费改革、农业税减免等税费政策调整应合理界定县乡标准支出加大对县乡级财政的转移支付力度确保基层政权的稳定 （二）调整和完善税收返还体制政策 分税制体制的实施地方财政已对中央、省财政做出了巨大贡献尤其是农业地区的困难县乡而与此同时县乡财政的困境却逐步加深调整和完善现行框架下的分税制财政体制应从充分调动地方组织中央、省级收入的积极性入手实施县乡财源建设工程调整分税制财政体制返还政策针对不同地区的经济发展水平、财力状况以及区域特性以财养财加大返还补助的力度调动困难县乡发展经济、涵养财源的积极性从体制上实现地方财政收入的可持续增长从目前我省对县乡的财政体制看省政府对全省40个县（市）的省分享的5个税种增量部分实行了全部返还政策（辽政办发1号文件）可以说对年新的省市财政体制进行了进一步调整和补充取得了较好效果目前建议省政府还应进一步扩大五税增量返还范围将省分享税种增量部分实行税收返还政策的范围由“县（市）”扩大到含有乡（镇）的区级加快远郊区经济发展推动城乡统筹推动实现区域经济一体化 （三）细化省对县乡财政体制中激励县域经济发展的各项政策 从年省调整、完善省市财政体制后省政府、省财政厅相继出台了一系列促进辽西北22个贫困县、壮大县域经济发展的政策和措施这些政策既是促进县域经济的发展政策也是省实施新的财政体制的配套政策由于政策一视同仁我们感到困难县区的发展水平与省支持的要求有较大差距有些政策我们困难县乡没有能力对接一是建议区别对待制定针对特别困难县区发展的支持政策尤其是财政困难的农业地区的扶持政策切实增加县乡自身造血机能二是在项目、资金、贷款、贴息等方面降低支持政策的门槛向困难县区倾斜三是上级出台的鼓励农产品加工企业建设和推进农业产业化进程的减免税等一系列政策虽然有益于农民增收和农业及农村经济发展但却无益于地方财政增加收入建议考虑农业地区财政收入特点在支持县区立足资源优势大力推进招商引资、农业产业化等发展地方经济的过程中通过增加转移支付等手段统筹城乡发展推进既富民又强县强县与富民的有机结合达到共同富裕的目标 （四）加大对粮食主产区财政转移支付补助力度缓解由于农村税费改革带来的农业地区财政压力推进城乡统筹发展以工补农缩小工农之间、城乡之间差距 实施农村税费改革减轻农民负担是上级出台的惠及农民政策可农业地区财政本身就非常困难再负担税费改革支出无疑更是雪上加霜因此建议减征、免征的农业税收资金省以上财政应全额给予补助并且适当逐年增加转移支付补助额度切实建立起强县富民和确保农民负担不反弹的长效机制目前国家相继出台的农村税费改革政策、粮食直补政策、良种补贴政策、提高城乡集市贸易税收起征点的政策、取消农业特产税等