（城市规划与设计专业论文）小城镇规划编制与实施评价体系研究.pdf

摘要 改革开放以来，小城镇在全国范围内得到了迅速发展。但是，我们必须清醒地看 到，城镇体系布局不尽合理，小城镇数量多而规模小，小城镇的集聚效应和规模效益 差，小城镇范围内地集约利用程度低，浪费土地的现象突出，基础设施建设严重不 足，环境状况日趋严峻等问题一直伴随着小城镇的发展。虽然，这种状况是由多方原 因造成的，但其中最主要的原因之一就是缺乏科学的规划，而正确的小城镇规划的编 制与实施评价，是关系小城镇规划事业生存与发展以及小城镇能否良性发展的一项重 要工作。 本文深入研究了小城镇及小城镇规划的特点，小城镇在我国经济建设中的重要地 位以及小城镇规划对小城镇发展的促进作用，阐述了目前小城镇规划和实旎所面临的 问题及由于这些问题产生的严重后果，并针对小城镇规划编制与实施中存在的问题及 原因构建了一套相对较完整的评价体系，在论文的最后部分，还以唐山市新军屯镇规 划编制实例对本论文的成果进行了验证。基本内容如下： ( 1 ) 在剖析小城镇及小城镇规划特点基础上，阐述了小城镇在促进和带动我国 城乡交流、转移农村富余劳动力、综合解决“三农”问题等方面的重要作用；并且总 结了小城镇规划在促进小城镇建设和管理等方面所发挥的龙头作用、法律约束作用、 宏观调控作用、优化资源配置的作用以及引导、调控小城镇可持续发展方面的关键作 用，提出了小城镇规划应该具备的几个特点。 ( 2 ) 对我国小城镇规划编制与实施现状、存在的问题进行了较为全面的总结， 指出产生这些问题的最根本原因在于：规划管理机构和规划编制机构对小城镇规划自 身的特点把握不够，缺乏对规划编制与实施的评价机制，规划编制、规划实施等部门 构成人员素质有差别、规划市场管理不到位、相关人员法制意识不强等等。 ( 3 ) 从有利于提高规划编制质量和规划成果可实施性的角度出发，应用层次分 析和专家咨询验证相结合的方法，建立了关于小城镇规划编制评价指标体系，小城镇 规划实施评价指标体系，并把编制与实施部分有机叠加构成综合评价指标体系，并利 用专家咨询验证法确定了各指标的初步权重；构建了小城镇规划编制评价的等级标 准、规划实施评价的等级标准：评价结果输出的等级状态方程( 单项和综合) 以及评 价结果的等级标准。为合理、客观评价小城镇规划编制与实施状况提供了一套有效的 评判工具，也为以后进行该方面的相关研究提供了一定的理论依据和借鉴。 ( 4 ) 最后，运用本论文的初步研究成果对唐山市新军屯镇的规划编制进行了评 价。结果证明，新军屯镇的规划编制总体评价优良，该研究成果具有可操作性和一定 的实用性。 关键词；小城镇；规划编制；规划实施；评价体系 t h er e s e a r c ho n a p p r a i s a ls y s t e m a b o u t p l a n n i n g a n d p r a c t i c i n g o fs m a l lt o w n r o n g x i - w u t u t o rz h a or o n g - s h a n u r b a np l a n n i n g d e s i g n a b s 仃a c t w i t l lt h er e f o r ma n do p e n i n gt ot h eo u t s i d ew o r l d ，s m a l lt o w n sd e v e l o pq u i c k l yi n c h i n a s i m u l t a n e o u s l ym a n yp r o b l e m sc o m eu p ，s u c ha su n r e a s o n a b l e a l l o c a t i o no fu r b a n s y s t e m ，h i g l ll e v e l i n q u a n t i t y a n dl o wl e v e li ns c a l e ，l o wg r a d eo ft h ec o n g r e g a t i o n b e n e f i t sa n ds c a l eb e n e f i t s e x t e n s i v eu s ea n ds e r i o u sw a s t eo fl a n d ，i n s 啪c i e n c yo f i n f r a s t r u c t u r ea n dd e t e r i o r a t i n ge n v i r o n m e n t a ic o n d i t i o n ，e t c t h e r ea r em a n yr e a s o n s w h i c hc a u s et h a tk i n do fs i t u a t i o n ，b u tt h em o s ti m p o r t a n to n ei st h ea b s e n c eo fs c i e n t i f i c p l a n n i n g ，s o ac o n c l u s i o nc a nb em a d et h a ts c i e n t i f i c a p p r a i s a l o fc o m p i l a t i o na n d i m p l e m e n t a t i o no f p l a n n i n g i st h ek e yt og u a r a n t e et h es o u n dd e v e l o p m e n to f s m a l lt o w n s t h ed i s s e r t a t i o np r o b e si n t ot h ei m p o r t a n ts t a t u so fs m a l lt o w n si nt h en a t i o n a l e c o n o m i cc o n s t r u c t i o n ，s t u d i e st h ec h a r a c t e r i s t i c so fs m a l lt o w n sp l a n n i n ga n dt h e f u n c t i o no fi ti np r o m o t i n gs m a l lt o w n sd e v e l o p m e n t ，e l a b o r a t e st h ep r o m l e m st h a tu n v e i l d u r i n gt h ec o m p i l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no fs m a l lt o w n sp l a n n i n g ，a n dt h e na n a l y z e s t h er e a s o n s a i m i n ga tt h o s ep r o b l e m s ，t h ed i s s e r t a t i o ns e t su pac o m p a r a t i v e l yc o m p l e t e a p p r a i s a ls y s t e m a tt h ee n do f t h ep a p e r ，t op r o v es u c hs y s t e mac a s es t u d yo f x i n j u n t u n t o w ni sp e r f o r m e d t h e p i v o t a lc o n t e n t so f t h i sp a p e r c a nb el i s t e da sb e l o w ： ( 1 ) b a s e do nt h ea n a l y s i so fc h a r a c t e r i s t i c so ft h es m a l lt o w na n dt h es m a l lt o w n s p l a n n i n g ，t h ep a p e r e l a b o r a t e st h ei m p o r t a n tr o l et h a tt h es m a l lt o w n sp l a yi np r o m o t i n gt h e i n t e r c o m m u n i o nb e t w e e nc i t i e sa n dt o w n s ，i nd i s p l a c i n gt h es u r p l u sr u r a ll a b o r e r sa n di n s y n t h e t i c a l l ys o l v i n gt h e “s a nn o n g “p r o b l e m t h e ni t s u m m a r i z e st h ef u n c t i o n so f s m a l lt o w n sp l a n n i n gi nt h ec o n s t r u c t i o na n da d m i n i s t r a t i o no fs m a l lt o w n s ，s u c ha s l e a d i n gf u n c t i o n , l e g a lr e s t r i c t i o nf u n c t i o n , m a c r o r e g u l a t i o nf u n c t i o n ，f u n c t i o n t oo p t i m i z e t h ea l l o c a t i o no fr e s o u r c e s ，a n df u n c t i o nt o p r o m o t es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fs m a l l t o w n s i ns u c c e s s i o n ，s e v e r a lc h a r a c t e r i s t i c st h a ts m a l lt o w n sp l a n n i n gs h o u l dp o s s e s sa r e i n t r o d u c e d ( 2 ) t h ep a p e rs u m m a r i z e st h es t a t u sa n dp r o b l e mi nc o m p i l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n o fs m a l lt o w n sp l a n n i n g a n dp o i n t so u tt h ee s s e n t i a lc a u s e s t h ef i r s ti st h a tt h ep l a n n i n g a d m i n i s t r a t i o ni n s t i t u t i o n sa n d p l a n n i n gc o m p i l a t i o n i n s t i t u t i o n sc a nn o tm a s t e rt h e c h a r a c t e r i s t i c so fs m a l lt o w n sp l a n n i n ga c c u r a t e l y ；t h es e c o n di st h ea b s e n c eo fa p p r a i s a l s y s t e mo nc o m p i l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no f s m a l lt o w n sp l a n n i n g ；t h et h i r di st h a tt h e p e r s o n n e lq u a i i t yi np l a n n i n gi n s t i t u t i o n si s a n e v e na n ds h o r to f l e g a lc o f l s c i o u s n e s s ；t h e f o u r t hi st h a tt h ea d m i n i s t r a t i o no f p l a n n i n gm a r k e ti sn o t p o w e r f u l ， ( 3 ) t op r o m o t et h ep l a n n i n gq u a n l i t y a n de n s u r et h e p l a n n i n g si m p l e m e n t a t i o n ， c o m b i n i n ga h p a n dd e l p h im e t h o d ，t h ep a p e rs e t su pa a p p r a i s a ls y s t e mo nc o m p i l a t i o n a n di m p l e m e n t a t i o no fs m a l lt o w n sp l a n n i n g ，t h e ni n t e g r a t e st h ea b o v et w os y s t e ma n d e s t a b l i s ha c o m p o s i t i v ea p p r a i s a ls y s t e m o f s m a l lt o w n sp l a n n i n g i ns u c c e s s i o n ，t h ep a p e r s e t su pr e l e v a n tg r a d es t a n d a r d so n a p p r a i s i n g t h ec o m p i l a t i o na n d i m p l e m e n t a t i o n o fs m a l l t o w n sp l a n n i n g a l lo ft h ea b o v ec o n s t i t u t ea na p p r o a c ho rat o o lf o re v a l u a t i n gr a t i o n a i y a n do b j e c t i v e l yt h e c o m p i l a t i o n a n dt h e i m p l e m e n t a t i o nc o n d i t i o n s o fs m a l lt o w n s p l a n n i n g i na d d i t i o n , i t o f f e r sat h e o r e t i c a lb a s i sf o rf u t u r er e l e v a n tr e s e a r c h ( 4 ) u l t i m a t e l y ，m a k i n gu s e o ft h ep r i m a r yr e s e a r c hr e s u l t ，t h ep a p e r a p p r a i s e st h ep l a n n i n g c o m p i l a t i o no f x i n j u n t u n ，w h i c h i so l l et o w n o f t a n g s h a nc i t y t h ea p p r a i s a l r e s u l ts h o w s t h a to nt h eo f l eh a n dt h ep l a n n i n gc o m p i l a t i o ni se x c e l l e n t ，o nt h eo t h e rh a n dt h i sr e s e a r c h r e s u l ti sw i t ht h em a n e u v e r a b i l i t ya n d p r a c t i c a l i t y k e y w o r d s ：s m a l lt o w n ；p l a n n i n gc o m p i l a t i o n ；p l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o n ；a p p r a i s a l s y s t e m ； 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得塑i 垦盎些盘堂或其他 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名签字日期： 埘年占月r 同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解塑韭盎些基鲎有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查 阅和借阅。本人授权塑i 垦壅些盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者躲洋渺斌 签字日期：棚年占月r 日 学位论文作者毕业后去向 工作单位； 通讯地址： 导师签名： 4 喑岛。 二进孑，咖 缀字日期；珈，年后月，厂曰 电话： 邮编： 小城镇规划编制与实施评价体系研究 引言 在我国，发展小城镇有着实现国家城市化和解决农村、农民、农业问题，实现农 村现代化的双重意义。要实现国家的现代文明。必须走城市化的道路，要使全社会走 向持续稳定的现代文明，必须走农村城镇化的道路。江泽民总书记在十五届三中全会 会上关于农业和农村工作若干重大问题的决定中指出：“发展小城镇，是带动农 村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富 余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利 于扩大内霈，推动国民经济更快增长。要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施， 进一步改革小城镇户籍管理制度。小城镇要合理布局，科学规划，重视基础设施建设， 注意节约用地和保护环境。” 当前，世界经济结构格局的变化，深刻地影响着全球城市空间结构的变化。伴随 着我国城市化进程的加快以及科学技术的发展与应用，存在于小城镇中的矛盾暴露得 比以往任何时期都全面、尖锐、深刻。小城镇规划建设，关系到解决“三农”问题、 全面建设小康社会、加速乡村城市化进程和经济、社会可持续发展等有关国诗民生的 头等大事，至关重要，务必做好。而耍搞好小城镇规划建设，其关键就是要首先抓好 “规划编制”和“按规划实施建设”这两大问题。 在过去2 0 多年来的经济社会发展和推进乡村城市化建设的进程中，规划的编制 与实施确实起到了主导、保障和调控的作用。这包括立足于城乡一体化的区域城镇体 系规划、城市规划和村镇规划以及由不同规划对象、不同规划阶段和不同规划内容所 构成的规划体系，它对统筹城乡发展，完善城镇功能、合理利用土地、整合资源配置、 优化产业结构、促进技术升级、加速经济发展、维护生态平衡、改善居住环境以及协 调局部与整体和谐共进等方面，都发挥了相当重要的作用。尽管，以往在“规划编制” 和“按规划实施建设”方蕊取得了不小的成绩，但迄今在规划的编制与其实施上仍然 存在不少欠缺和问题，特别值得重视的，是那些来自人为的干扰和障碍。这些问题所 带来的直接结果就是：规划编制不严谨、实施不严肃，新旧规划严重脱节，不同版本 规划失去了连续性和动态性，以至于上一期规划的经验教调不能及时反馈回来并为下 一期规划所利用，使规划失去了其应有的现实指导意义。 虽然，小城镇规划不能达到预期效果的原因是多方面的。但其中主要原因之一是 没有一套科学、有效的标准来对规划编制及实施情况进行考量，对规划的编制者与实 施者给以指导和约束。为了尽快摆脱这一现状，使小城镇规划发挥其应有的作用，逐 步引导我国的小城镇走上良性发展轨道，有效的促进我国城市化水平的提高，并最终 将有中国特色的社会主义建设推向前进，建立一套科学的小城镇规划编制与实施评价 体系就成了摆在我们面前的项迫切任务。 河北农业大学硕士学位论文 1 小城镇的重要地位 小城镇的发展是我国社会主义市场经济发展到定阶段的必然结果，也是社会主 义现代化建设和城市化过程的一个必然趋势。改革开放以来，我国小城镇发展迅猛。 到2 0 0 2 年底，全国共有小城镇4 3 2 1 3 个，其中建审4 镇2 0 6 0 1 个( 县城以外的建制镇 1 8 3 7 5 个) ，集镇2 2 6 1 2 个。县城以外的小城镇镇区的总人口约1 8 8 亿，住户为5 2 0 0 多万户。小城镇业已成为转移农村人口的主渠道和推进我国城市化的重要载体。” 小城镇发展是我国经济、社会发展战略的重要组成部分。小城镇的发展不仅关系到农 业经济结构调整、乡镇企业的发展等农村经济社会发展中的诸多深层次矛盾问题，而 且涉及到管理体制、财政体制、金融政策、城镇规划、环境保护、基础设施投资等问 题，小城镇是我国国民经济和社会发展的大战略。“”1 全国各地小城镇建设的步伐明 显加快，一个大投入、大建设、大发展的热潮正在形成。 1 1小城镇及其特点 i 1 ，i 小城镇概念的界定 目前，小城镇的概念还没有一个非常准确的定义。种观点认为，小城镇一般是 指建制镇镇政府所在地的建成区，已经具有一定的人口、工业、商业聚集规模，是当 地农村社区行政、经济和文化中心，具有较强的辐射能力。”1 还有人则认为我国小城 镇的主要形式是建制镇，它是一定区域内政治、经济、文化中心，它以人口聚集为主 体，以物质开发为一体的有机实体。费孝通先生曾把小城镇定义为：“一种比农村 社区更高一层次的社会实体，这种社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为 主体组成的社区。无论从地域、人口、经济、环境等因素看，它们都既具有与农村相 异的特点，又都与周围的农村保持着不可缺少的联系。我们把这样的社会实体用一个 普通的名字加以橛括，称之为小城镇，他认为“小城镇是个新型的正在从乡村 性社区变成许多产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区。它基本上已经脱离 了乡村社区的性质，但没有完成城市化的过程。” 建制镇是指国家根据一定的标准，经有关地方国家行政机关批准设置的一种基层 行政区域单位。城关镇属于建制镇，但其地位比较特殊，它是县级政府所在地。具有 辐射县域的能力，比一般建制镇规模要大，发展水平高。 集镇是介于乡村与城镇之闯的过渡型居民点集镇一般是指建制镇以外地方的基 层商业中心，既无行政上的含义。也无明确的人口标准。在我国，市、县以下的多数 县辖区、乡行政中心，都有一定的商业服务和文教卫生等公共设施，并有相应的腹地 支持，习惯上均被称为集镇，到2 0 0 2 年底，我国共有集镇2 2 6 1 2 个。“” 建制镇与集镇的主要区别：从概念上说，建制镇具有政治、法律意义，它是人 为设置的一级行政单位；集镇侧重的是社会、经济、地理层面的含义，是社会经济发 小城镇规划编制与实施评价体系研究 展到一定阶段的必然产物不以人的意志为转移。从产生时间看，集镇由来已久 而建制镇在我国直到2 0 世纪初才开始形成。从范围上看，集镇是相对而言的，边 界具有模糊性，没有确切的范围；而建制镇是国家设置的行政区域单位- 设有相应的 国家权力机关，其行政区域边界明确，有确切的管理范围。”“ 建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化、商贸中心，其规模比集镇大，非农 产业较为发达，吸引劳动力的能力较强，城镇功能比较完善。“3 ”它对于推动农村城 市化、促进农业现代化、农村经济的发展和打破城乡二元结构的分割状态，逐步缩小 城乡差别，促进城乡经济全面繁荣，实现城乡一体化具有不可替代的作用。鉴于其重 要地位，为了能使研究更具针对性，在本文中我们所涉及的小城镇是指县( 县级市) 所在的城关镇、建制镇。 1 1 2 小城镇的特点 对小城镇特点把握得程度直接决定了小城镇规划成果的优劣以及规划实施的效 果。在以往的许多规划中，规划编制人员只是将城市规划原理生搬硬套到小城镇规划 中来，使得小城镇规划既不符合小城镇的特定要求，也不符合当地实际，在实施过程 中困难重重。因此，我们只有立足于小城镇的特点，才能编制出面向实际实施的规划 成果。 ( 1 ) 小城镇具有脆弱性和灵活性 小城镇人口规模小，经济总量也相应较小，各方面基础比较差，作为定地域范 围的中心职能有限。所以，小城镇适应发展环境豹能力及环境的承受能力郡较差，其 优势必须依赖外界的市场经济激活后才能发挥。也正以为其“小”，用地功能分区没 有完全分异成型，所以灵活性较中小城市强，产业布局、空间组织也较易形成特色， 因此，规划设计必须从区域和整体的角度出发同时兼颁其自身特点。 ( 2 ) 小城镇具有城乡二重性” 小城镇是城市之尾、乡村之首，是城乡联系的纽带，具备城乡结合的特征。表现 在：产业上与农业密切相关；小城镇在职能、功能上兼有城乡两者的特点；小城镇在 空间、环境上体现城乡兼有的特点：小城镇在文化上兼有城乡二者的特点；小城镇在 社会交换上有明显的城乡二重性。 ( 3 ) 小城镇功能具有较强的可塑性 伴随着我国经济的迅猛发展，人们对生活方式的追求也必将趋于多元化，文化型、 休闲型、体育型、生态型等新型的适宜生活居住的场所将会成人们的新目标。小城镇 的发展起步较晚、规模较小，是现代化的生活方式与田园风光完美结合的最佳场所。 特别是随着我国轿车进入家庭，更是为小城镇的全面发展创造了前所未有的机遇。 ( 4 ) 小城镇管理和构成人群的特殊性 小城镇规模较小，乡镇政府的机构设置和人员的专业素质参差不齐，地方领导对 各项具体事务的参与程度比较高。再者，小城镇的构成人群中有很大比例的农民，因 而，整体素质与大中城市相比较低。所以在舰划设计时，必须考虑小城镇的这一具体 情况做出有利于规划实施和推进社会全面进步的科学规划。 河北农业大学硕士学位论文 ( 5 ) 小城镇系统的动态性 小城镇系统内系统要素的缺乏、结构层次的单薄、系统功能的单一、自我调节能 力的低下等等系统特点都决定了小城镇的不稳定性。系统内部要素的变化外因的介 入，能产生很大的影响，使系统失去原有的稳定状态。规划的实质是对小城镇系统实 行有效的控制，因此，对小城镇这受许多因素影响而不断变化的动态系统所进行的规 划也必须是不断变化的动态规划。 1 2 小城镇在带动村镇发展中的重要作用 i 2 1 小城镇是城乡交流的平台 小城镇的发展加强了城乡之间的联系，开启了城乡交融的大门。具体体现在： 其一，小城镇是城乡信息交流和共享的平台。目前，信息匮乏已经成为制约农村 经济社会发展的瓶颈，在广大农村地区，信息化建设和农产品市场信息体系建设滞后， 农民无法全面及时地得到市场信息，必然影响农业产业结构的调整节奏和农产品的销 售。小城镇是一定区域内的政治、经济、文化中心，具有一定的区位优势和资源优势， 基础设施相对较好，协作能力相对较强，信息相对灵敏，人才比较集中，是促进城乡 信息交流的最好平台。 其二，小城镇是城乡市场对按的平台。我国买方市场已经形成，城市大量工业品 积压，农村商品供应品种少，选择余地不大，同时随着城市生活水平和生活质量的提 高，城市对绿色食品、优质农产品的需求增大，小城镇成为城乡互通有无、完成市场 对接的平台。“ 其三，小城镇是城乡人才流动的平台，当前我国人力资源的结构性问题突出，一 方面城市中具有较高文化素质的人才相对过剩：而另一方面农村滞留了大量富余劳动 力，又急需大量高素质人才。小城镇可以发挥在城乡人力资源的双向流动中的纽带作 用，通过劳动力市场的建立和就业信息服务工作的开展，引导城乡人才有序合理流动。 1 2 2 小城镇在农村富余劳动力转移方面发挥着重要作用 首先，小城镇是农村富余劳动力的“蓄水池”和“节流闸”。根据我国现有国情， 安置农村大量富余劳动力最理想和最现实的途径就是加快小城镇的建设和发展。小城 镇由于具有更接近于农村，农民进城的门槛和转移的难度和风险较低等优势，对分流 农村富余劳动力，防止农村人口盲目拥向大城市起到“蓄水池”和“节流闸”的作用。 事实上，仅1 9 8 5 1 9 9 4 年。全国小城镇就吸纳了农村富余劳动力近1 4 亿人。 其次，小城镇在吸收农业劳动力上较大城市更有优势。“”小城镇作为既不同于典 型城市，又有别于典型农村的中间地带，发挥着承上启下的重要作用。小城镇与农村 相近，并有着密切的联系使农民向小城镇转移的成本大大降低，恰好适合我国人口 众多，农民手头资金不太充裕的国情。据调查，在小城镇安排一个劳动力就业，需要 提供生产性投资和商业服务性投资共约为5 0 0 0 元，而在大城市安排一个劳动力就业， 仅就生产性投资就需1 0 0 0 0 元以上。因此，特别是这种转移可使农民继续在较为熟悉 小城镇规划编制与实施评价体系研究 的接近乡土的环境中获得一种心理保障。 1 2 3 小城镇建设是综台解决三农问题的最佳选择”l 首先，城镇是农村乡镇企业的最佳聚集地，这既可以解决“村村点火、户户冒 烟”、侵占耕地、污染环境等问题，又可以使资源、环保、规模效益、公共设施等综 合出优化理想效果。同时，小城镇也是未来变动升级为小城市乃至中大城市的前提。 从农业现代化内涵看，小城镇为农业环境现代化提供了空间环境，而空间环境是经济 环境、政治环境和文化环境的依托和载体，是实现农村现代化的基础。“” 其次，从农业产业方面看，小城镇发展为农业产业化提供了必要条件。小城镇发 展引导乡镇企业向小城镇集中，吸引农业剩余劳动力向小城镇迁移并逐步实现“农转 非”，这样可以实现农村土地的合理流动和士地集中化、经营的规模化、管理科学化， 从而为农业产业化创造条件。“m 第三，小城镇发展为农民现代化，即农民知识化、智能化提供了现实条件和可能。 三农之中，以人为本。农民是农业现代化的主体，现代化农业要靠现代化农民来实现。 美国著名经济学家，诺贝尔奖获得者奥多一舒尔茨在其人力资本论中指出：“人力 投资是各种投资中效益最好的投资，并提出用“人力资本”去替代农业的传统三稀缺 资源一土地、劳动和资金。从这个意义上讲，作为农业主体的农民集“体能”与“智 能”于一体，在现代条件下，后者将起决定性作用。小城镇的基础设施、居住环境、 生活条件的改善以及教育、文化、卫生、锯饮、娱乐、信息、保险等第三产业的发展， 一方面可为进入小城镇的农民知识化提供各种方便条件，另一方面也对农民实现非农 化提出了更高的要求，这将促使农民思想观念，价值观念、行为方式的改变及文化素 质的提高，加快自身现代化步伐。 河北农业大学硕十学位论文 2 小城镇规划的作用及特点 2 1 小城镇规划的作用 2 1 1 小城镇规划的重要性 改革开放以来，小城镇在全国范围内得到了迅速发展。但是。我们必须清醒地看 到，城镇体系布局不尽合理，小城镇数量多而规模小，小城镇的集聚效应和规模效益 差，小城镇范围内土地集约利用程度低，浪费土地的现象突出，基础设施建设严重不 足，环境状况日趋严峻等问题一直伴随着小城镇的发展。虽然，这种状况是由多方原 因造成的，但其中最主要的原因之一就是缺乏科学的规划。无论大城市或者小城镇， 如果没有一个好的规划，想要建设好城市是不可能的。“ 小城镇将是2 l 世纪中国城乡一体化战略实施与发展中的关键环节。“”小城镇是 广大乡村的中心地、城乡之间的交接点、城市人口的发展源、设市城市的后备队，小 城镇如何规划发展的问题至关重要。h e a l e y 认为规划是政策形成和实施过程中的工 具。”t u g w e l l ( 1 9 3 9 ) 则将城市规划视为美国国家权力建构中的“第四种权利”，3 给予和立法、司法和行政相平行的国家建制。在这样的意义上，城市规划是国家对城 市发展进行宏观调控的手段之一，也就是依据社会利益融合进市场经济的运行，并对 个体利益进行约束的过程。在我国正在进行的社会主义市场经济体制下，城市规划既 是对城市建设与发展进行干预和指导的政府行为，又是对城市建设和发展的合理性与 科学性进行调控的社会机制。“”多年的实践告诉我们，不论是城市还是村镇，包括 小城镇，规划都是其建设与发展的“龙头”，都必须坚持先规划后建设的原则。如果 没有一个科学的规划作指导，建设就会出现很大的盲目性，发展也会处于无序甚至是 混乱状态。特别是作为小城镇建设，起步较晚，基础较差，但发展的势头却很快，就 更需要很好的掌握和运用规划这件法宝，认真总结大中城市建设与发展的经验和教 训，使规划的编制和管理在起步阶段就有一个较高的起点。1 可以说，搞好小城镇发 展规划是促进小城镇健康发展的重要前提。“州因此，小城镇规划将直接关系到我国 “三农”问题的顺利解决、现代化建设的进程、并最终关系到中华民族的伟大复兴。 2 1 2 小城镇规划的作用 随着2 l 世纪的到来和现代化城市建设事业的稳步发展，我国城市规划、建设和 管理工作进人了一个新的时期。新时期城市规划的地位越来越重要。概括起来，主要 体现在以下几个方面： ( 1 ) 小城镇规划是城镇发展建设和管理的龙头 小城镇规划是规划编制机构根据当地的经济、社会发展目标和客观规律，对小城 镇在一定时期内的发展建设高瞻远瞩所做出的综合部署和统筹安排，是各项土地利用 和建设必须遵循的指导性文件。它站得高、看得远、涉及面广，具有全局性、综合性、 系统性、科学性、预见性和可持续发展的显著特点，是镇政府根据法定程序制定的关 6 小城镇规划编制与实施评价体系研究 于小城镇发展建设的最直观的蓝图和指南。要把小城镇规划好、建设好、管理好，首 先必须把小城镇规划好。从现代城市发展规律来看，城市建设和管理属于城市规划实 施的范畴，是城市规划的后道工序和继续如果不按规划进行建设和管理，往往会出 现急功近利、各自为政、各行其是的局面，必然是急就之章、杂乱无章和后患无穷， 这已经是被实践证明了的道理和规律。在市场经济条件下进行现代化城市建设，尤其 是正进行得如火如茶小城镇建设更需要切实加强和充分发挥规划龙头地位与作用。”“ ( 2 ) 规划是国家对小城镇发展进行宏观调控的手段之一 在市场经济条件下，由于建设项目投资的多元化、多样化，单靠计划来进行宏观 调控的办法已经不能适应，城镇中任何要素的作用都需要于市场机制的运作相结合才 能锝到发挥。在市场机制运行的过程中有必要建立诸多“游戏规则”，这些规则并非 是市场的对立物，恰恰是为了保障市场的有效运行因此，这蝗规则本身是市场发展 的产物。城镇规划也是这些规则中的一个，因此，城镇规划在本质上是国家制度的一 个组成部分，是为维护社会发展和稳定服务的：同时基于对“市场”的认识，国家从 社会利益出发对市场进行干预，城镇规划便又是其可以利用的种手段。在这样的意 义上，城镇规划是国家对城镇发展进行宏观调控的手段之一，也就是依据社会利益融 合进市场经济的运行引导和制约市场经济发展过程中在建设项目方面出现的盲目 性、利己性以及单纯追求经济效益与眼前利益的倾向和行为。 ( 3 ) 规划具有优化小城镇资源配置的作用 节约和合理利用城市土地及空间资源是我国城市规划工作的基本原则，综合考虑 全局与局部、近期与远期、发展与保护、地上与地下等各个方面的关系以及经济效益、 社会效益、环境效益、生态效益，“进行多方案比较、可行性研究和科学论证，经过 优胜劣汰，筛选出合理可行的最佳方案，是城市规划本质的体现和鲜明的特征。按照 小城镇规划进行的各项用地和建设可以获得较大的经济效益，减少不必要的浪费和失 误“因此，城市规划对城市用地和各项建设而言，具有点土成金、引导投资、指 点开发、变废为利、把好钢用在刀刃上并充分利用空间资源、促进发展的能动作用。 这在市场经济条件下对城市政府有效地把握城市发展和开发建设的取向、尺度、时 机和策略，指导投资者、开发商、建设单位正确地进行投资、开发和建设，获得比较 好的回报具有十分重要的意义。 ( 4 ) 小城镇可持续发展有赖于加强规划的整体调控o w 小城镇可持续发展涉及到合理的小城镇规模、建设用地的集约化、资源再生、环 境保护等诸多方面，其根本宗旨是立足长远、渐进发展、保持自然城镇体系内的 生态平衡。目前，中国城市可持续发展已经面临严峻考验。全球1 0 大污染最严重的 城市中，我国就占有几席。要彻底改变这一状况，必须加强规划的整体调控。尤其是 在全国各地小城镇建设的步伐明显加快。一个大投入、大建设、大发展的热潮正在形 成之时，我们定要在规划中坚持可持续发展的原则。 ( 5 ) 规划是政府部门管理小城镇的法律性文件。州 城市规划法的颁布实施和城市规划法规体系的建立与不断健全，使我国城市 规划工作有法可依，走上了法制化的轨道。批准的小城镇规划具有法律效力，是小城 河北农业大学硕士学位论文 镇政府依法行政、依法治城的依据和准绳，它具有规范性、严肃性、强制性和任何人 不能随意改变的显著特点。由于受到法律的保护和监督，凡是违背小城镇规划的行为 就是违法行为，就要受到法律的惩处这对于在市场经济条件下保证规划的“龙头” 地位和小城镇建设健康有序地发展具有重大现实意义。 ( 6 ) 规划是保护小城镇历史文化、自然环境等的有效手段 在市场经济条件下，由于开发商和投资行为的经济利益驱动。追求高经济效益、 利己性和商业化倾向不仅难以为社会提供公益设施，甚至还要挤占风景名胜、文物 古迹、园林绿化、市政道路、文体用地等。通过小城镇规划的规范性、强制性和约束 力来规定开发商和投资者的行为规则。就可以起到保护城镇的历史文化、自然环境和 社会公益事业的作用保证小城镇的各项建设事业全面、合理、有序地健康发展，提 高小城镇的整体素质，完善小城镇的整体功能。”。州 2 2 小城镇规划的特点 我国的小城镇数量多、分布广，并且发展也极不均衡，村镇居民的素质千差万别。 小城镇规划关系到国家建设和人民的生活，涉及到政治、经济、技术和艺术各个方面 的问题，内容广泛而复杂。此外，小城镇规划所表现出来的不同于大城市规划的特点 也是我们研究、构建规划编制与实施评价体系的重要依据之一。”为了使编制的小城 镇规划能够真正的得以实施，有效指导地方各项建设，必须进一步认识其一些特征。 ( 1 ) 小城镇规划必须注重地方特色的塑造“”“ 小城镇由于人口规模、建设规模和经济规模较小，灵活性较中小城市强，功能布 局也较易形成特色。所以在规划设计时一定要体现“小”的特点。小城镇的功能分区 没有完全分异成型，因而，交通设施、建筑体量等的标准不宣过高，整个规划设计不 过于追求宏大气派，但必须是因地制宜、小巧灵活适合小城镇自身的特点。小城镇规 划必须从自身拥有的资源、赋存、技术力量水平、资金实力、现状基础条件等实际情 况出发决不能好高鸷远。针对目前小城镇规划中普遍存在的“小而全”、“千城一面” 的倾向，应及时加强对小城镇个性的培养。通过对小城镇自然环境、历史文脉、经济 状况、民族传统等的深入分析，挖掘其与众不同的地方特色，并在规划中加以弘扬。 ( 2 ) 小城镇规划必须兼顾小城镇的城乡二元特性 首先，根据中华人民共和国城市规划法小城镇是我国城市体系中的重要组成 部分。小城镇的规划应树立城市的观念，按照城市的功能要求进行相应的规划编制， 依照城市的标准规划相应的功能用地数量及空间布局，按照城市的功能定位配置相应 的公共服务设施及基础设施。其次，小城镇又是农村经济、社会、文化的中心，小城 镇的建设与小城镇农村经济特别是农业的发展有着密切的联系。“”小城镇规划中应 加强总体规划和建设规划之间的衔按。因此，它是城乡结合部，对其进行规划必须兼 顾城乡二元特性。” ( 3 ) 小城镇规划必须充分考虑小城镇系统的动态性n ” 小城镇系统的动态特点决定了对其所作规划的动态性。因而小城镇规划必须遵循 小城镇规划编制与实施评价体系研究 灵活性、适应性、连续性三大原则。灵活性是指小城镇规划应该能够对不断产生的 外界变化做出相应的反馈、从而使整个系统受到的破坏和干扰尽可能小。适应性是 指当今社会、经济和技术的飞速发展、必然导致外界环境及系统内部诸要素之间的相 互关系会经常发生改变。规划必须具有对交化的适应性，留有后备措施，尤其在空间 上变动的应变能力和道路对交通变化的应变能力两方面“留有余地”。连续性是指 规划的实施必须确保是小城镇系统处于个良好的、可持续发展的运动过程中，使城 镇建设、生态保护、文脉继承等方面都能得到持续发展，各城镇系统不仅能合理地存 在、合理地发展、还要能保持各不相同的特点、具有自身的特性。 ( 4 ) 小城镇规划必须能够引导村镇健康发展 小城镇规划面向的是基层村、镇，且主要是广大农村，因此，规划要充分适应农 村经济、社会的发展需要。要体现出发展小城镇、带动农村经济、社会发展和推动农 民整体素质提高的重要作用。小城镇规划不仅要从城市的角度出发进行城市规划设 计，还要从其在国民经济、社会发展中所处的特殊地位出发，为第产业经营的机械 化、集约化和文明的、现代化的农村社区创造条件，必须着眼于乡村城市化的发展， 为农村人口进入城镇提供载体，为乡镇企业的发展提供现代化的场所，为第二产业提 供发展舞台。既在技术、资金、文化等方面辐射影响农村生产和生活，又为农业的深 度和广度开发、以及农业产业化提供窗口和途径。最终引导村镇走上条既有利于区 域“三农”问题的解决、又利于生态环境的保护的可持续发展之路。i ( 5 ) 小城镇规划应该有一个相对较长的规划期限删 小城镇发展起步较晚、规模较小，但其活力大、受到的制约较少，规模扩展较为 迅速。如果将大中城市的发展比作缓慢的内涵式发展，则小城镇的发展就属于快速的 内涵) j r 夕i - 延式发展。伴随着我国向社会主义市场经济体制的转轨，由于投资主体的多 元化、城市土地的有偿使用、地方政府成为有特殊自身利益的理性经济人以及政策性 因素的影响，传统的规划模式受到了严峻的挑战。如果说大中城市总体规划期限考虑 1 5 2 0 年、远景规划考虑3 0 5 0 年较为合理：那么，小城镇规划考虑1 5 2 0 年， 也许就会被其迅速发展的成长期冲击得支离破碎，不利于对其外