（政治经济学专业论文）国有煤炭企业分离社会职能研究.pdf

中文提要 随着我国市场经济体制的逐步完善，市场竞争日益规范与激烈。w t o 的进 入，更使中国企业面临全球化的竞争。在这种形势f ，如何对国有企业经营管理 体制进行进一步的改革，真正建立符合市场竞争要求的现代企业制度，提高企业 活力与竞争力，推动社会经济的不断发展与进步成为众所关注的一个重要问题。 受传统体制的影响，我国国有企业特别是大中型国有企业长期承担了大量社会职 能，非经营性资产庞大，人员总量富余且社会性服务人员众多，给企业背上了沉 重的包袱，同时，也成为深化经营管理体制改革的一个难点。由于行业的特殊性， 国有煤炭企业的这一问题尤为突出，严重制约了整个行业的健康发展。 沦文根据对国有煤炭企业基本特征的总体认识，首先从理论分析入手，系 统总结了现代经济学中有关企业、市场与政府职能的经济理论，形成了对企业社 会职能的明确概念及理想状态。其次通过实证分析与规范分析相结合的方式，全 面研究了国有煤炭企业社会职能现状及改革方向与思路。 论文第一部分首先利用经济学的现代企业理论、现代市场理论、现代政府 理论现代城市理论等最新研究成果，对企业社会职能的性质、内在机理及类型进 行了全面阐述，并系统总结了市场经济条件下企业、市场、政府及社会各自的职 能定位与活动方式，为国有煤炭企业分离社会职能提供了基础的理论指导。在此 基础上，对国有企业的社会职能进行了一般意义上的界定与分类，确定了各类社 会职能理论上的归属，为国有煤炭企业社会职能分析提供了基本框架。论文第二 部分从实证分析的角度，对国有煤炭企业社会职能的形成、现状及成因进行了系 统分析。以此为基础，论文第三部分通过分离社会职能的必要性分析、障碍与实 施条件分析，提出了国有煤炭企业分离社会职能的总体思路，并进一步论述了企 业改革的程序选择与政府在这过程中应发挥的作用。 目前多数国有煤炭企业都在着手进行内部体制改革，其中社会职能负担的 分离是改革的重点内容，但由于缺乏系统的理论与方法作为指导，基本上是在摸 索中前进，具有较大的盲目性且进展缓慢。本文对企业现实中各种社会职能的总 体分类及其相应的具体分离思路，对于企业的改革实践具有直接的指导与参考价 值。 关键词；国有煤炭企业社会职能 分离政策 o ns o c i a lf u n c t i o ns e p a r a t i o n o f s t a t e o w n e dc o a le n t e r p r i s e a b s t r a c t a l o n gw i t ht h em a r k e te c o n o m ye s t 如l i s h m e n t t h ee o m p e t i 6 0 ni s f i e r c e ra n d f i e r c e r , a n dt h ee n t r a n c eo fw t 0 m a d ea 1 1t h ec h i n e s ee n t e r p r i s e sf a c et h eg l o b a l c o m p e t i t i o n h o wt or e f o r i oo u rs t a t e o w n e de n t e r p r i s e sa n dh o wt ou p g r a d et h e i r c a p a b i l i t yo fc o m p e t i t i o n ? m a n yp e o p l et h i n ka b o u tt h i s i n f l u e n c eb yt r a d i t i o n a l e c o n o m i cs y s t e m ，t h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ，e s p e c i a l l yt h el a r g e s c a l e de n t e r p r i s e s ， b o r em u c hm o r es o c i a lf u n e t i o n sf o ral o n gt i m e t h er a t eo fn o n c o m m e r c i a la s s e r t si s h i g h a n dm a n ye m p l o y e e sa r e d o i n g s o c i a l s e r v i n gw o r k i t i sad i f f i c u l t yi n r e f o r m a t i o n b e e a u s eo f l h e p e c u l i a r i t i e so f c o a li n d u s t r y , t h i sp r o b l e mj sm o r es e r i o u s i ns t a l e - o w n e dc o a le n t e r p r i s e sa n dr e s t r i c t st h e i rd e v e l o p m e n t b a s e do nt h eu n d e r s t a n d i n go fc o a le n t e r p r i s ea saw h o l e 。t h i ss t u d ys u m m a r i z e d t h et h e o r i e so nt h ef u n c t i o n so fe n t e r p r i s e ，m a r k e t ，a n d g o v e r n m e n t i nm o d e m e c o n o m y a t f i r s t ，a n dt h e n ，g a v e t h e s p e c i f i c c 0 n c e p ta n di d e ai d e a ls t a t eo f e n t e r p r i s e s s o c i a lf u n c t i o n ，a tt h el a s th a l f , t h i sp a p e rs t u d i e dt h er e a ls t a t eo fc o a l e n t e r p r i s e s s o c i a lf a n c t i o na n dg a v et h ed i r e c t i o na n dm e t h o d s t os e p a r a t et h es o c i a l f u n c t i o nf o i t ne n t e r p r i s eb y p o s i t i v ea n d d o r m a t i v ea n a l y s i s i nt h ef i r s t c h a p t e r , t h ea u t h o re x p o u n d st h ee n t e r p r i s e s s o c i a i f u n c t i o n s c h a r a c t e r s ，i n t e m a lm e c h a n i s ma n dt y p e s ，b yu s i n gm o d e me n t e r p r i s e ，m a r k e t ，a n d g o v e r n m e n tt h e o r i e s i ta l s os u m m a r i z e sw h a tt h ee n t e r p r i s e ，m a r k e t ，a n dg o v e r n m e n t s h o u l dg oi nm o d e mm a r k e te c o n o m y , a n d g i v ea m e o r e t i cd i r e c t i o no nt h ei s s u e s i nt h es e c o n dc h a p t e r , t h i ss t u d ym a k e sap o s i t i v ea n a l y s i so ns t a t e ，o w n e dc o a l e n t e r p r i s e s s o c i a lf u n c t i o na b o u t t h ep r o c e s s ，c a u s ea n ds t a t e t h e1 a s tc h a p t e rd i s c u s s e sa b o u tt h en e c e s s i t y ，o b s t a c l ea n dc o n d i t i o n so ft h e s e p a r a t i o n t h es o c i a lf u n c t i o n sf r o ms t a t e o w n e dc o a le n t e r p r i s e a tt h ep r e s e n tt i m e ，m o s ts t a t e o w n e dc o a l e n t e r p r i s e s a r ed e a l i n gw i t ht h e r e f o r mo ft h e i rm a n a g e m e n t ，a n ds e p a r a t i o no fs o c i a lf u n c t i o n si st h ei m p o r t a n tt a s k b u tb e c a u s eo f t h ei a c ko f t h et h e o r e t i cd i r e c t i o na n dm e t h o d s ，t h ep r o g r e s so f r e f o r m i sv e r ys l o w l y ，a n dt h ee f f e c ti sn o to b v i o u s t h es t u d yg i v e sa s p e c i f i cc l a s s i f i c a t i o n o fd i f f e r e n tt y p eo fs o c i a lf i m c l i o na n dt h ec o r r e s p o n d i n gm e t h o d st os e p a r a t e i tw i l l b eu s e f u lf o r t h ep r a c t i c eo f t h er e f o r m a t i o n k e y w o r d s ：t h es t a t e o w n e dc o a le n t e r p r i s e ，s o c i a lf u n c t i o n ，s e p a r a t i o n ，p o l i c y 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：迎生 日 期：叟3 ：! ：些 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签枞辇二塾二爵师签名：拯! 墨鳓期：塑：丝丝 山东大学硕士学位论文 前言 积极推进国有企业改革是当前深化改革和经济持续发展的关键，党的十四届三 中全会已经明确国有企业改革的目标是建立“产权明晰、权责分明、政龛分开、管 理科学”的现代企业制度，建立起符合市场经济规律的内部运行机制，使之成为真 正的市场经营主体和市场竞争主体。然丽，由于历史和体制的原因，直至目前，国 有煤炭仍然企业承担着大量的政府职能利社会负担，企业仍然是政府的附属物，企 业相当部分职能是政府职能的延伸，导致企业同政府的关系不清，责权不蜗，使 企业难以成为真正的“四自经营“的市场主体；企业不仅要抓生产经营，还要负责 企业职工的生老病死、予女教育等全部牛活福利，延续计划体制的“大锅饭”，使企 业难以转换经营机制。国有煤炭企业建立现代企业制度必须分离办社会职能，使其 成为真正意义上的企业。 面对全方位、全球化的竞争，国有煤炭企业一直在积极的进行改革与探索，但 由于行业的特殊性，企业办社会问题一直未能有根本性的突破。有思想才能有思路， 有思路才能有出路。煤炭企业社会职能的分离是一项涉及多方利益的系统工程，共 同的指导思想与理论的缺乏使得有关各方不能协调运作，各自为政，不能从根本上 解决现实中存在的各种闻题。对于国有企业社会职能分离问题，许多专家学者迸行 了深入地研究，从企业与政府的角度分别提出了具有实践价值的建议。但这些研究 通常针对普通国有企业展开，以有城市依托为基本假设，对于多数地处偏远、负担 极为沉重的国有煤炭企业而言，许多政策不具有适用性。因此，如何从根本上认识 国有企业社会职能现象，从国有煤炭企业行业与企业自身特征出发，研究社会职能 分离的基本思路与相应政策，无疑具有重要意义。 ! ! 查奎兰堡圭兰堡垒苎一 第一部分国有煤炭企业社会职能理论研究 2 0 多年来，国内国外有关企业、市场、政府和社会的理论研究取得较大进展， 这些理论被广泛应用子解释我国的各种问题，国有煤炭企业分离社会职能问题在理 论上有了新的解释工具。利用这些理论成果，也可直接为这一问题的解决提供基本 思路与方法。 一、现代经济学理论研究新进展 ( 一) 现代企业理论认为，一般企业边界是由交易成本决定的 现代企业理论是在过去2 0 年间主流经济学中发展最为迅速、最富有成果的研究 领域之一，其研究成果改进了人们对市场机制及企业组织制度运行的认识。 现代企业理论的核心观点是：企业是契约的集合体，是人们交易产权的一种组 织形式，是人与人之间的交易关系。它重新解释了“为什么存在企业”、“企业的本 质是什么”、“企业与市场的边界如何确定”、“什么是企业所有权的最优安排”、“企 业内谁应是委托人和代理人”、“委托人与代理人之间企业如何安排”等等，并从中 分出交易成本理论和代理理论两个分支。 1 企业的本质在于节省交易费用 交易成本理论重点研究企业与市场的关系。所谓交易成本或交易费用是指运用 价格机制所需要的费用，包括发现交易对象和交易价格的费用，谈判的费用，确定 交易合约的费用，执行合约的费用，监督违约行为并对之制裁的费用等。由于市场 不能组织一切经济活动，而企业乐意承担建立和维持一套管理机构的费用，这种行 为的本质在于相对市场费用而言，企业的运作费用较低，由此企业才能盈利。因此， 企业的功能在于节省市场中的直接定价成本或市场交易费用。新古典学派把企业看 作是一种投入与产出之间的技术关系，现代企业理论则把企业看作是种人与人之 间的交易关系，即企业是一系列契约的有机组合，是人们之间交易产权的一种方式。 山东大学硕士学位论文 2 企业边界是由交易成本决定的 市场和企业是资源配置的两种可相互替代的手段，在市场上，资源配置由非人 格化的价格来调节，在企业内，相同的工作则通过权威关系来完成。二者之间的选 择依赖于市场定价的成本与企业内官僚组织成本之间的平衡关系。这种平衡关系是 指市场定价与企业成本两种交易方式比较，两者的费用相等。若企业体制引起了较 高的组织费用，则采用市场体制较为经济：若市场体制的费用较高，相比之下，企 业体制的费用较低，则采用企业体制较为经济。当两种交易方式的总费用相等时， 企业和市场的边界( 分水岭) 就确定了。 这一原理的深刻含义在于企业边界不可能无限延伸，它是由交易成本决定的； 企业提供免费物品或公共物品会成为不经济或不节约的组织，会丧失存在的必要性。 ( 二) 国有企业的边界已远远超过了一般企业的边界 1 国有企业是一种特殊的组织形态 传统体制下国有企业的边界是模糊的，范围是不清楚的。从社会学视角出发， 对中国国有组织的研究，形成了单位化理论。中国的国有企业在本质上是一种“单 位组织”，这是种特殊的组织形态，它不但承担经济功能，也承担社会功能和政治 功能。从企业目标上看，国有企业既有经济目标，又有政治目标和社会目标，而且 三者之间不易说清孰轻孰重。路风认为，单位是社会组织的一种特殊形式，是国家 组织的外延物，中国社会中所有社会成员的地位差异，都取决于他与不同类型的或 单位化程度不同的单位组织的关系，个人只有通过单位化才能合法地分享由国家或 集体控制的社会资源。在传统的经济体制框架中，单位化是中国企业组织的基本特 征( 李培林，1 9 9 9 ) 。所谓单位化，方面是指企业成员的身份、地位、利益分配、行 动方式等是与企业的单位性质即企业的所有制性质、管理体制、制度化结构、占有 资源的稀缺程度等密切相关的，另一方面是指企业成员的一切社会生活( 甚至包括 闲暇生活) 都对其所在的企业具有很强的依赖关系。企业不仅是一个经济和经营单 位，也是一个社会生活和政治管理单位。企业单位化的特征主要表现在四个方面： 一是企业的行政属性，二是企业的功能泛化，三是企业资源的非流动性，四是企业 山东火学硕士学位论文 成员利益的非阶层化。企业职工的固定就业制、终身雇佣制、平均工资制和全面的 福利保障制度，与职工对企业的全面依赖以及对自主选择的放弃之间形成一种成本 一收益的均衡模式。改革之初，本来是以单位化企业为改革目标，但扩大企业自主 权和放权让利等改革措施的实施，其结果却是强化了企业的单位制，因为企业具有 的更大的剩余分配权使职工对企业依赖也更强。 2 国有企业社会成本的外延与内涵 国有企业为实现其非经济功能所生产的物品称为公共物品或免费物品，所付出 的成本称之为社会成本。一些研究人员对国有企业社会成本外延的探讨采用了实物 分类的方法，把国有企业福利供给的成本作为社会成本，并把这种福利供给区别为 潜在福利和显性福利( 胡晓义，1 9 9 7 、李培林，1 9 9 9 ) 等。潜在福利指国有企业用于 兴办集体福利的福利费用，如图书馆、俱乐部、操场、游泳池、疗养院、澡堂、医 院、电影院、草坪、社区绿化、企业所属的各种学校等。显性福利指国有企业以货 币或实物的方式直接支付给职工个人，用于满足个人福利需求的福利费用，如计划 生育补贴、水电暖补贴、住房补贴等。这种分类方法不利于按照产品生产性质来区 分产品应由企业提供、政府提供和社会提供，不利于剥离社会职能和政府职能。 一个比较鲜明的定义是：国有企业社会成本的外延界定为生产公共物品、准公 共物品和第三部门产品所发生的成本；其内涵界定为不以赢利为目的的执行政府、 社会职能所支出的成本。 3 。国有企业社会成本支出的刚性 国有企业在市场化过程中向相对独立的经济组织的转化，自行配置社会资源的 能力加强。同时，单位组织的性质也更加强化，单位组织的非经济功能更加扩张， 社会成本支出没有降低反而增加，表现为较强的支出刚性，预算约束硬。合理的解 释是：第一、国有企业运行逻辑远比一般企业复杂得多。国家的目标或最大利益是 国有企业有较高的利润率和如期缴纳税金；国有企业的目标或最大利益在某种程度 上是将有限的销售收入转化为显性福利或潜在福利支出，使企业内部职工的货币收 益或非货币收益最大化；受来自于企业内部的压力集团所施加的无形影响，国有企 业还得顾及其内部所办集体企业职工的生活问题；尽管国有企业已经步入市场，但 其与社区之间的那种命运共同体结构，也使其不得不照顾某些社会问题( 如职工家 山东大学硕士学位论文 属的就业等) 。第二、国有企业的“福利功能内部化”趋向。政府或市场是否存在某 种既定的为国有企业所需求的公共物品和准公共物品及可替代产品，是国有企业决 定生产这些物品的前提；即使政府或市场存在为国有企业所需的公共物品和准公共 物品，但倘若这种产品或服务的交换价格高于国有企业内部生产这种产品或服务的 成本，企业就不会从政府或市场上交换这种功能需求。如果政府或市场缺失为企业 所需的公共物品和准公共物品供给，而企业又迫切需要该产品，只好通过自己的生 产来满足这种需求，否则，它就只好寻求其他替代晶。在这种情况下，对职工来说， 以成本价或以福利方式消费的各种公共物品和准公共物品，就较社会供给的、以市 场价或盈利价提供的服务“便宜”得多。 总体上说，与非国有企业相比较，国有企业支付更高的社会成本。有关调查显 示，国有企业与国家控股企业生产用固定资产所占的份额是最少的，而集体企业、 私有企业与中外合资合作企业生产用固定资产比例最高：国有企业与国家控股企业 非生产用固定资产的比重显得较大。非生产用固定资产主要表现为办公用固定资产 和社会性固定资产。办公用固定资产指企业总部办公用的建筑物、运输工具、通讯 工具、办公设备等；社会性固定资产指某些由企业建设和购置的潜在福利性固定资 产，包括企业办的大中专院校、技工学校、中小学、商店、粮店、邮局、派出所等 使用的固定资产。 社会成本在组织机构及其工作人员上表现潜在福利，即以集体物品( 即在使用 权上可以被该国有企业内部所有成员在制度内享用的物品) 的方式累积于企业之中。 为了使这部分集体物品得到有效的管理，国有企业就得在内部组织机构的设置上， 以专门化的功能单位去维护和支配这部分资产，并随时处理与该资产有关的各种事 务。这样，在国有企业内部，社会性组织机构的建立就不可避免。而组织机构要依 靠工作人员去填充。因此，国有企业不仅在固定资产设置上，要增加企业的生产成 本，而且在企业内部职工的配置上，要扩大可变资本的开支。非生产人员中服务人 员的数量，就理所当然地增加。 总之，国有企业在进行社会生产的同时，支付了极其巨大的社会成本。从固定资产存量 方面来说，非生产性固定资产份额较大；从人员编制和内部组织机构的兴建方面来说，非生 产性人员较多；从社会成本支出等方面来说，在企业生产总成本当中，又占居了相当大的比 坐查查堂堡主兰垡笙l 重。 ( 三) 现代企业理论认为，企业社会责任是扩展的，但预算约柬较软 企业的社会责任是在遵守社会契约的前提下行使权力。 古典学派认为，企业的唯一社会责任就是企业追求利润最大化。在市场经济中， 有一只看不见的手牵引着企业追求利润最大化，因此效率目标是最大利润。企业在 边际成本等于边际收益这一点上决定产量、价格和投资。因此，对企业家而言，应 竭力增加利润，刘依靠技术创新、开拓市场、合理经营和提高生产效率等手段谋求 利润。企业家不需要关心社会问题的解决，也不需要关心其他利益集团的得失。 现代学派认为，企业在追求长期利润最大化的同时，企业家还要关心对社会公 共事业、慈善事业等。对企业内部，企业家要协调好各利益集团的经济关系：对企 业外部，则反映了企业社会责任的公益性，即消费者和社会公众对企业的意见与要 求。从而把企业的目标引向多元化。值得注意的是，在市场经济条件下。企业的利 润原则仍是基本的，是硬约束，其他社会责任是辅助的，是软约束，甚至是没有约 束的。由此看来，我国民营企业的目标则比较单一，就是尽可能多盈利、多增值的 经济目标，这是它压倒一切的任务。两者目标动机的差异和利益导向的差异直接决 定了这两类企业行为方式和运作效率的根本不同。国有企业社会责任是硬约束，是 企业制造成本中不可或缺的一个部分。 i 企业社会责任的传统观念。传统经济理论认为，企业如果尽可能高效率地使 用资源以生产社会需要的产品和服务，并以消费者愿意支付的价格销售他们，企业 就尽到了社会责任，企业唯一的任务就是在法律允可的范围内，在经营中追求利润 最大化。弗里德曼认为，企业有一个并且只有一个社会责任使用它的资源，按照 游戏规则，从事增加利润的活动，只要它存在一天它就如此。但这种主张在实践中 从来没有被无条件地实行过( 乔治斯蒂纳，2 0 0 2 ，1 2 ) 。 2 ，企业社会责任的现代观念。加速的工业活动不断地改变社会，在这种情况下， 社会责任来源于企业活动对社会产生的影响。彼德德鲁克指出，“一个健康的企业 和个病态的社会是很难共存的”。从本世纪早期，企业承担的社会项目范围就不断 扩大。目前，企业实施大范围的社会行动，如教育、公共健康、就业福利、住房、 山东大学硕士学位论文 城区改造、环境保护、资源保护、双职工家庭的婴儿护理，以及其他许多项目。 3 企业社会责任的进一步扩展 对大多数的商人来说，管理一个工商业机构，目的只有个即为股东们赚取较 多利润。现在，企业的成功，可以不单是赚取高利润，还可以包括其他贡献。企业 界可以承认他们有社会责任，为建立一个和谐和稳定的社会做出贡献，做一个好的 企业公民。企业公民概念的提出基于以下四点：( 1 ) 企业是社会的一个主要部份； ( 2 ) 企业是国家的公民之一：( 3 ) 企业有权利，也有责任；( 4 ) 企业有责任为社会 的一般发展做出贡献。在履行这社会责任的同时，企业界可获得很多不同性质的回 报。 许多专家对社会责任进行了重新概括：其一是企业有义务按照社会的目标和价 值观的要求，制定政策，做出决定以及采取行动；其二是决策与行动的采取，至少 部分地要考虑企业直接的经济和技术利益以外的原因；其三是企业的社会责任包括 在某一特定时间条件下社会所赋予企业的经济、法律、道德的以及人道主义的期望。 根据这一概括，西方专家提出了同心圆概念或“三个同心责任圈”，见图l 。最 里圈是指明确的有效履行经济职能的基本责任；中间一圈是指在执行这种经济职能 时对社会价值观和优先权的变化要采取一个积极态度的责任，如环境保护；最外圈 是指新出现的尚不明确的责任，即企业必须保证越来越多地参与到改善社会环境的 活动中来。 图1 三个同心责任圈 7 生查奎堂堡主兰焦堡塞 一 ( 四) 现代市场理论认为，任何企业在多维竞争中机会均等，市场只关心价格，不 关心成本 1 竞争的公平性 经济学家认为，价格机制是市场机制的核心，价格反映供求关系，为资源流动提 供信号，最终引导资源的优化配置。价格是资源配置的基本手段，也是市场经济动力 的重要源泉。我国的市场经济已经走上了正轨，各类企业只能运用价格手段( 不管是 降价还是涨价) 进行市场竞争，竞争是优胜劣汰的必然过程。竞争不仅是某些生产能 力过剩的行业出现的一种特殊现象，而是市场经济条件下必然出现的普遍现象，是市 场经济规律的反映。竞争的发生，表明市场淘汰机制开始发生作用，而只有通过优胜 劣汰，才能在新的基础上达到生产 u 供求的相对平衡。在以市场机制优化资源配置的 过程中，竞争是一个不可或缺、不可回避的环节。它是企业兼并联合、资产重组的前 提，是行业结构调整的前奏，是优胜劣汰的必由之路。只有不断降低企业制造成本， 才能提高产品的利润边际率，进而赢得利润空间，才能赢得竞争优势。 市场竞争的机会是均等的，市场不可能因企业成本过高而仁慈地佑护它。 2 竞争的多维性 竞争通常被限定于经济主体在市场上展开的价格角逐，是一种争胜行为：同时， 约瑟夫熊彼特指出“有价值的不是这种竞争( 价格竞争) ，而是关于新商品、 新技术、新供给来源、新组织类型的竞争，也就是占有成本上或质量上的决定 性的有利地位的竞争，这种竞争所打击的不是现存企业利润和产量，而是这些企业 的基础，并危及它们的生命。这种竞争和其他竞争在效率上的差别，犹如迫击炮和 徒手攻门间的差别，因此，按通常意义来考虑竞争能否更敏捷地发挥作用，就变得 比较不重要了。”因此，竞争是多维的。 3 充分运用市场 传统观念认为，微观经济领域应由私营企业承担，而公共服务应由政府垄断。 然而，由于政府本身存在着垄断性、信息不完全和政府能力有限等约束条件，政府 并不能象理想中的那样通过“有形的手”将资源配置达到帕累托最优，往往伴随着 山东大学硕士学位论文 公共物品提供不足或提供过度的问题出现，导致公共服务低效率a 公共物品全部由 政府组织或公营部门提供、生产或管制，并非是唯一或最有效的途径n 于是，在政 府公共服务中引入市场机制，用市场的优势去改善政府的功能，把竞争注入到政府 服务工作中，实现公共服务供给多中心的制度安排，已成为公共服务的必由之路， 这也是新公共管理理论和治理理论所极力主张的。政府组织可以借助市场组织和社 会组织的优势与能力来生产某些公共物品，且关键是公共服务须打破垄断，竞争共 存。三种组织可以凭借各自的优势，通过竞争提供不同的公共服务。( 1 ) 私私竞争。 把一些政府可以撒于不管的服务，诸如城市环卫、职业培训等，通过“政府业务合 同出租”、“竞争性投标”，鼓励私营部门和非盈利部门投资经营，实行“有偿服务”， 由市场来完成。这样不但打破了政府的独家垄断，提高了公共服务的效率和质量， 同时也缓解了政府的财政困难，咀便政府更好地“掌舵”。( 2 ) 公私竞争。在一些以 前由政府垄断的服务领域，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府 垄断。让私营部门也参与进来，使政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。( 3 ) 公公竞争。对于产出难以界定和难以强制履行合同的服务业，应由政府独自提供。 为了提高服务效率和质量，也应将竞争机制引入政府内部，即在政府同类部门中、 政府雇员以及为政府服务的机构之间展开竞争，以顾客为导向，打破官僚主义的传 统作风。而且，在将一部分公共服务生产让渡给市场组织或社会组织承担的过程中， 政府须和生产的组织订立收费标准、服务数量和质量的契约，监控这些组织的不合 法或侵害公共利益的行为。同时政府还可以通过税收激励、补贴和特许经营等方式， 激发市场组织和社会组织生产公共服务的积极性。另外，政府还要加快法制建设的 进程，为公共服务供给多中心的制度安排提供一个完善的法律保障。总之，有效的 政府虽然是发展所必须的，但是国家在经济与社会发展中的中心地位，不是作为增 长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者体现出来的。政府要依靠市场， 为市场提供条件，并通过有效的公共政策支持市场运作，实现真正的发展和繁荣， 并改善人民福利。“掌舵”而非“划桨”才是有效政府的真正之道。 随着技术的飞速发展，市场失灵的格局将得到改变。曾被亚当斯密认为是政府 的三大天职之一的基础设施问题，市场机制也已经开始起到非常蘑要的作用。实际 上，在公共物品、外部性、垄断、信息不对称和收入分配不均等这些被传统理论认 些堡查堂堡主兰焦笙兰一 为是市场失灵的问题，就目前看来，市场对此也并非完全失效。当今，政府已逐渐 从直接管理经济的职能中淡出，市场越发地显示出其中心的地位。 ( 五) 现代市场经济理论认为，市场是有缺陷的，市场缺陷应由政府来弥补 市场不提供公共物品，仅提供私人物品，而私人物品有三个特性，即物品和劳 务消费的排他性；物品和劳务收益的排他性；为了维护物品和劳务享用、收益的排 他性，私人所需付出的交易成本应该比较低，不至于发生私人无力承担交易成本的 情况。 在资源稀缺的经济社会，尽管市场与计划经济相比是有效率的，但市场并不是 万能的。在完全竞争条件下，市场机制自发引导达到瓷源配置的帕累托最优境界。 完全竞争的市场只是一种理想状态，实际上，由于种种原因，市场机制不可能自发 地引导经济达到帕累托最优。在这种情况下，称之为“市场失灵”。市场很难在如下 几个方面发挥效率：公平分配、完全竞争的失灵、不能达到充分均衡、外部效应、 公益物品等。 ( 六) 纯公共物品和准公共物品的划分。决定了公共物品具有不同的提供方式 市场机制能够有效地实现私人物品的供给和需求的均衡，但是却会导致公益物 品的供给不足和消费过度问题。政府要组织和保障公共物品的生产。公共物品的特 点在于公共物品的消费具有非排他性；生产公共物品的收益也具有非排他性，也就 是说谁投资，不见得谁受益，或者说个人收益与社会收益存在着巨大的差距；公共 物品消费、收益的非排他性决定了公共物品的生产具有较高甚至是无法计量的私人 交易成本。 公共物品具有多样性，从性质上可以划分为纯公共物品和准公共物品。从公共 物品的性质、现行技术条件及政府能力等多方面考虑，公共物品全部由政府组织或 公营部门提供、生产或管制，并非是唯一或最有效的途径。对公共物品供给提供多 种制度安排以及物品提供与生产的区分，是必然的选择， 公共物品不同属性和特征是决定不同性质公共物品提供的多元制度安排的基 础，其目的是使各种公共物品的需求与供给均衡，供给效率达到最优。按照物品的 山东大学硕士学位论文 供给、消费、技术等特征，依据公共物品排他性、竞争性的状况，公共物品可以被 划分为纯公共物品和准公共物品。 1 ，纯公共物品。从供给模式上，纯公共物品一般具有联合供给，即存在着规模 经济的特征。在消费的方式上，它是非排他性和非竞争性的，一个人对纯公共物品 的使用，不可能排斥他人在该项公共物品上的使用，也不会减少他人从中获得收益 的数量。纯公共物品在消费上是不可分的，也不存在“拥挤效应”，不可能通过特定 的技术手段进行排他性使用，否则代价将非常高昂。根据阿特金森和斯蒂格里茨的 归纳，纯公共物品有以下明显的特征：第一，对某种特定商品的使用进行收费也许 是不可能的，或者是耗费极大的。将无贡献者排除在外也许是不可能的。第二，一 个人的使用并不会使其他人消费的数量减少。换言之，将一个固定量供应给另一个 人的成本为零。第三，公共供应与分配目标有关，表现为社会福利函数中的分配目 标或特殊的平均主义原则。国防、国家安全、法律秩序等属于典型的纯公共物品。 2 准公共物品。准公共物品的范围十分广泛，它介于私人物品和纯公共物品之 间。有的学者把介于公共产品与私人产品之间的物品定义为“俱乐部物品”。所谓俱 乐部物品，是指那种兼有私人物品与公共物品的某些特性，但又不完全等同于私人 物品或纯公共物品的公共品。而凡是不属于纯粹公共物品的领域，就可以通过市场 供给。从实践上看，对于具有非纯粹公共物品性质的公共设施与服务，让市场发挥 作用效枣更高。世界银行在以“为发展提供基础设施”为主题的1 9 9 4 年世界发展报 告中，对不发达国家基础设施的普遍缺乏并且在这方面投资效率低下的状况提出研 究建议，其中最主要的就是商业化经营和引入竞争机制。 相对纯公共物品而言，准公共物品的某些性质发生了变化。一类准公共物品是， 其使用和消费局限在一定的地域中，其受益的范围是有限的，即进入才可以消费， 而退出就不能够消费了，如地方公共物品( 并不一定具有排他性) ；一类准公共物品 是，物品是公共的或是可以共用的，一个人的使用不能够排斥其他人的使用。然而， 出于私益，它在消费上却可能存在着竞争。由于公共的性质，物品使用中可能存在 着“拥挤效应”和“过度使用”的问题，这类物品如埃莉诺- 奥斯特罗姆列举的渔 场、地下水流域与水体资源、牧区、森林、灌溉渠道等。另一类准公共物品是，由 于“拥挤点”的存在，一些共享的物品必须进行排他性的安排，以避免由消费者数 l j 东大学硕士学位论文 量增加而减低消费的质量。这类物品具有明显的排他性，往往必须通过付费，才能 购买到物品的消费权，并排斥那些没有付费人的进入，它包括俱乐部物品、有线电 视频道和高速公路等。 教育产品的属性存在着较大的争议。一方面，斯蒂格里茨等认为，教育服务是 一种纯私人物品，“这类物品的排他成本是很低的，而增加一个人使用物品的边际成 本则是高的。”故而，“大多数这类物品在排除他人的利用上还是相对容易的。”另一 方面，由于教育承担着培养公民诚实和良好美德的任务，因此，另一些人认为，教 育服务是一种所有公民都有权获得的重要物品，公民应公平享有这一权利，从公平 价值和分配角度看，它又具有公共物品的特征。然而，由于教育物品存在着很强的 排他性和达到拥挤点后很强的竞争性，所有，教育服务不是纯公共物品，只能被视 为是一种准公共物品。 3 。公共物品的提供方式 一般认为，私人对提供私人产品具有动力，因此私人产品应由私人提供。对于 公共产品，因为人们存在搭便车的行为，不会有提供公共产品的动力。比如，治理 环境污染，每个人都希望别人出面，自己乘机享受好处，结果是大家谁也不出面。 所以，只能由政府来治理环境污染。传统理论认为，政府应直接负责公共物品的提 供，甚至直接的生产。这种认识使得政府承担了越来越多的对经济活动的规制、干 预和生产功能，政府规模越来越庞大，而财政开支的规模也与目俱增。但是，政府 在经历了扩张性财政政策带来的一个时期的经济繁荣之后，制度安排的效用递减和 传统官僚体制内在的弊病，使得自身无法经济、有效地提供公共物品，存在着过度 提供公共物品、财政赤字负担过重和无法迅速回应公众多元化需求等诸多问题。这 促使现代经济学反思公共物品的供给问题，并力求选择更为有效的供给制度安排。 科斯有关灯塔的研究提供了一个反证。科斯认为，只要产权是清晰的，产品由 谁提供都是可以的。许多著名经济学家都认为，灯塔是公共产品，只能由政府提供， 现实中确实也是由政府提供。但科斯考察了英国1 7 世纪到1 8 世纪上页的历史，发 现那时灯塔是由私人提供的，而且并没有表现出私人缺乏投资于灯塔的动力以及缺 乏经济效率。如果从俱乐部产品的角度，就会对灯塔现象有更好的理解：例如公路 一般意义上是可以供任何人使用的，然而一旦收费技术有所改善，如建成封闭的高 山东大学硕士学位论文 速公路或汽车专业公路，那么公路这种原来公共特性很强的物品马上就转变为俱乐 部物品。一旦出现这种情况，民营化的界限也会随之扩展。私人公司修建收费公路， 曾经是推动工业革命时期英国近代公路系统获得大规模改善的主要动力；西方国家 最早的铁路也都是以股份制方式修建并实行私营的。 公共物品理论认为，对于供给而言，物品提供与生产有时是可以统，有时则 是可以分离的，即政府对公共物品的提供并不意味着必须由政府直接生产该种公共 物品。政府出于对宪法、法律的遵从和满足公民基本权利与公平分配的需要，它必 须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的公共物品予以提供，但 同时可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和私营部门的经营与技术优势，来 有效地生产各种不同性质的公共物品。这样一种思路，使得公共政策的制定者相关 政策时，不仅要考虑公共物品提供的数量界限与供给规模，而且要考虑以什么途径 提供公共物品，才能既满足公平价值，又满足效率价值，并降低公共财政的支出规 模，提高公众满意度。 ( 七) 公用事业产品转换经营模式已成为当今中国最前沿的课题之一 城市公用事业一般是指城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称。城市市政 公用事业包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥 梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化以及其它公共日常服务，均属城 市公用事业的范畴。在我国，城市公用事业一直由国家和城市财政投资兴办，从投资 决策、资金筹集、施工建设到经营管理，均在部门内封闭运行，投资主体单一化的格 局一直没有根本改变，至今仍很少有民间投资进入，许多领域至今仍以所有制为标准， 阻碍或限制民间资本进入，甚至对外资开放了的行业，对民间资本仍不开放，被称之 为计划经济的最后堡垒。例如，一个城市通常只有一个自来水公司，从水源开发到经 营服务均为一家，计划经济体制下城市之间地盘割据，市场封闭，企业之间没有竞争， 管理粗放，造成行业发展缓慢。尤其是在西部地区，由于经济落后，公用事业建设资 金紧张t 其建设资金来源向来是我国城市发展的一个“瓶颈”，长期制约着城市的发展。 因此，激活民间投资，引入市场机制，改革城市公用事业的投融资体制，拓宽资金来 山东大学硕士学位论文 源渠道，改革投资、经营及管理方式具有十分重要的意义。 1 公用事业的行业特征 与其他一般性竞争的行业相比，公用事业具有以下几个鲜明特点：一是不可替 代性，它是社会广大消费者的必需品，其它产品很难替代它；二是消费上的兼容性， 某个用户对水电气热的消费不妨碍其他用户的作用；三是地域性，市政公用行业提 供的产品和服务具有鲜明的地域性，如自来水、管道燃气、集中供热的供应只能在 管网的覆盖范围之内进行，产品和服务并不在全国或世界范围内自由流动；四是公 用和公益性，市政公用行业的产品和服务具有公用和公益的特征，其产品和服务是 针对所有城市居民的，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，不能分割使用。 由于市政公用行业的产品和服务在我国还被赋予一些公益特性，通常还需承担一定 的社会公益义务；五是利益计算上的不确定性，它对社会利益是长期的，很难确切 地计算它到底产生了多少收益；六是生产经营上的规模性，这类企业的投资额巨大， 经营规模越大，平均单位成本越低；七是投资大、回收期长，市场化程度低，市政 公用行业所需投资巨大，动辄上亿元、甚至几十亿、上百亿元。八是价格机制不灵 活，市政公用行业的产品和服务具有长期性和普遍性，其价格的形成和调整涉及到 大多数居民的利益，不能随行就市，完全按供求规律行事；九是政府和社会干预， 由于涉及到大多数城市居民的利益，以及消费群体的利益诉求不同，政府和社会舆 论常常会对市政公用行业的企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响企业的 自主经营权。 2 天然垄断行业一界于市场与规制之间的运行机制 作为特殊的自然垄断产业，公用事业具有独特的契约问题一因巨额专用投资产 生的沉淀成本削弱了利用市场竞争机制产生一流绩效的能力。消费者要低廉的价格、 良好的服务，而公用事业运营者要维护它们的资产并企图攫取垄断利润。城市公用 事业具备垄断性产业的一般性质，同时还有自身的特殊性质。城市公用事业既具备 生产阶段引入竞争所需要的条件，又具备供给阶段进行垄断经营的基础，既有民营 化的可能，又有管制的必要。首先，城市公用事业提供的商品或服务所具有的可排 除性、排他性、消费公平性、生产环节可分性及现代生活必需性，使其与般商品 的生产和消费、供给与需求完全相同，从这个角度观察，城市公用事业的生产与消 山东大学硕士学位论文 费具备进入市场的必要条件：一方面企业可以盈利为目的生产商品或提供服务，另 一方面消费者可以根据商品或服务的价格和质量选择企业。公用事业提供的产品或 服务可以定价，经企业按照商业原则和实际需求做出生产或消费的决策和选择。只 要预期可以获利，企业就会生产和提供该种产品，因而可以利用市场机制由私人部 门来供给。其次，城市公用事业供给依赖管线网络所形成的垄断性，与一般商品的 供给方式截然不同。因此，必要的时候需要政府对城市公用事业的生产和