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硕士论文中国公务员考核制度研究 摘要 国家公务员承担着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等重要的职责。公 务员的考核制度事关公务员队伍建设和行政效率，是各国政府普遍关心的问题。目前， 我国国家公务员考核已经奠定了基本框架，取得了许多成功的经验。但对照历史的和 国际的经验，借鉴相关的理论和方法，可以发现我国国家公务员考核制度还存在不少 体制性缺陷。 本文梳理总结了我国公务人员考核制度的历史沿革，汇集介绍了公务员考核的国 际经验，分析研究了当代最新的国家公务人员考核可以借鉴的相关理论和相关方法， 深入考察了我国目前公务员考核制度的缺陷，针对性地提出了解决问题的方案。最后， 本文还应用所学知识和此次研究的成果解剖了一个案例，进行了考核创新的实践。 关键词：公务员，考核，人力资源管理，3 6 0 度考核 堡主笙奎 主垦坌墨曼耋垫型堕堕塞 a b s t r a c t p u b l i cs e r v a n t i s a c t i n g a sa n i m p o r t a n t r o l ei nt h es o c i e t y ，w h o t a k e st h e r e s p o n s i b i l i t yi np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，e c o n o m i cl e v e r a g ea n dp u b l i cs e r v i c e s t h ep u b l i 。 s e r v a n ta p p r a i s a ls y s t e mi sh i g h l y r e l a t e dw i t ht h e p u b l i c s e r v a n tt e a mb u i l d u pa n d a d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c y , w h i c hi saw i d e l yf o c u s e db y c o u n t r i e sa n do u rs o c i e t y i nc h i n a ， t h eg o v e r n l t l e n th a s s u c c e e d e di n e s t a b l i s h i n g t h ef r a m e w o r ko ft h ep u b l i cs e r v a n t a p p r a i s a ls y s t e m c o m p a r e d w i t hs o m ea d v a n c e de x p e r i e n c e sa n dm e t h o d o l o g i e so fs o m e ( i e v e l o p e dc o u n t r i e s ，h o w e v e r ，t h es y s t e ms t i l l n e e d sal o to f i m p r o v i n g t h i so b j e c t i v eo f w r i t i n g t h i sp a p e ri st op r o v i d es o m ev a l u a b l eb l u e - p r i m sf o rt h ep u b l i cs e r v a n ta p p r a i s a l s y s t e m t h ea u t l l o rs u m m a r i z e ds o m ea d o p t a b l et h e o r i e sa n dm e t h o d o l o g i e si nh i s t o r ya n d f r o mt h es u c c e s s f u lp r a c t i c eo fs o m eo t h e rc o u n t r i e s ，w h i c hc o u l db er e f e r e n c e sf o r o u r g o v e r n m e n t a n dt h e np r o p o s e da s e r i e so ff e a s i b l ep r a c t i c e so nt h ei n 。d e p t ht h i n k i n go f s y s t e md e f e c t st o s o l v et h ep r o b l e m a tl a s t ，t h er e s u l to ft h er e s e a r c hh a sb e e nu s e df o r a n a l y s i n gac a s e k e yw o r d s ：p u b l i cs e r v a n t ，a p p r a i s a l ，h t t m a n r e s o u r c em a n a g e m e n t ，3 6 0 一d e g r e ef e e d b a c k y 6 2 5 1 9 5 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在 本学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发 表或公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学 历而使用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均 已在论文中作了明确的说明。 研究生签名： 耋丕眵年年z 月，j 目 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅 或上网公布本学位论文的全部或部分内容，可以向有关部门或机构送 交并授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的全部或部分内容。对 于保密论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名：兰! _ 铆年z 月矿日研究生签名：兰：二铆年月矿日 硕士论文中国公务员考核制度研究 引言 国家公务员考核制度事关大局。2 0 0 4 年2 月，国务院总理温家宝同志在政府 工作报告中指出：“公务员的素质决定着政府的管理水平和效率。要建设一支政治 曙定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。”“各级政府都要从严治政，赏 罚分明。要重视和加强公务员的培训和考核工作。”完善对公务员的考核制度，有助 于进一步保护和调动他们的工作积极性和创造精神，对提高行政效率、改善宏观环境、 转变社会风气、提升国家形象，具有重要意义。因此，选取这个课题做毕业论文是十 分有意义的。 当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都十分重视国家公务员制度及其考 核制度的建立和完善。目前国际上对公务员考核制度的最新研究有四个特点：一是注 意学习和借鉴企业人力资源管理的理论与实践，把企业中行之有效的一些方法和模式 导入到公务员考核机制中来；二是注意引入经济学和管理学的最新研究成果，指导公 务员考核的制度设计；三是在考核内容上，逐步向定性与定量相结合以定量考核指标 为重点靠拢：四是在考核方法上由自上而下逐步向上下结合或者是3 6 0 度考核靠拢， 强调公务员服务对象的参与。 然而，此项工作的研究目前还不够深入、系统，难度也相当大。通过查阅图书资 料并在互联网上反复查询，发现不仅公务员考核的研究专著犹如麟毛风爪，就连比较 全面、深入、系统的理论文章也十分难觅。一方面是政府和社会十分关注，另一方面 是真正做深入研究的太少，笔者一直觉得这是一件十分遗憾的事情。其实，对公务员 考核进行的研究偏少，是有其客观原因的，首先，有关公务员考核的专门理论和研究 专著很少，给研究工作带来了很大的困难。其次，公务员考核的制约因素比较多。公 务员考核不象企业人员考核那样，具有较大的实践与探索的空间。不要浇私营企业， 就连国有企业，其人员的考核和激励也是大不相同的。丽世界上绝大多数国家的公务 员都是实行统一管理的。我国国家公务员制度属于初创阶段，可规范性文件也有几十 个。仅就公务员考核而占，不仅有国务院的条例、人事部的规章和规范性的文件，还 有各个地方人事主管部门的实施意见等等。所以在这方面要做探索和突破就要困难得 多。第三，国家公务员制度是一个整体。公务员考核制度不仅仅涉及到考核制度本身， 它还涉及到国家行政管理制度以及公务员的考试录用、任免、奖惩、辞退、休假等配 套政策，涉及的面非常宽泛。第四，公务员考核研究，很难找到可供实验的机关。因 为公务员考核是一件非常严肃的事情，关系到对公务员政治、业务素质和工作绩效的 总体评价，关系到公务员的荣辱、职务升迁和奖惩，考核方案的设计与调整，可能影 硕士论文中国公务员考核制度研究 响到部分人的切身利益，从而引发矛盾，所以国家行政机关一般是不愿意让“外人” 染指这项工作的。因此，要进行实证研究就更加困难。 尽管确实存在困难，但据了解，不少公务员对目前的公务员考核制度颇有微词， 国家也正在研究进一步完善国家公务员考核制度。我相信，能够在这个领域进行比较 深入的研究和探索，哪怕只要有一点点小小的贡献也是值得的。同时，研究的人少， 也正好给我更大的研究空间。 本文在撰写过程中先后查阅了大量的文献资料( 主要是中文资料，也翻阅了一些 英文资料) ，通过互联网查询了相关问题国际、国内的研究情况，走访了一些国家机 关负责组织人事工作的同志和公务员考核一线工作者。在几个单位的支持和配合下， 征求过部分公务员的意见，还搞过小范围的问卷调查，在一个行政单位进行过考核制 度优化的实践。针对公务员考核的专门理论很少，而笔者认为，公务员考核与企业人 员考核既具有很大的区别又有不少相通之处，所以本文借鉴的理论主要是企业管理中 经常借鉴使用的相关理论：经济学中的人力资本理论、委托一代理理论、政府再造理 论、信息经济理论以及管理学中的权变理论、激励理论等。考核方案的设计主要参考 3 6 0 度考核方法和行为导向型考核方法与结果导向型考核方法，引入多层次灰色数理 模型和基于b p 网络的数理模型。考虑到公务员政策法规的严肃性，本文是在国家 公务员暂行条例的基础上，结合我国实行公务员考核制度的经验和各地公务员考核 的实践，进行分析研究以及优化完善工作。 如何使公务员考核发挥其最大的激励效能，是中国公务员制度建设的重要任务。 本选题试图从经济学、行政管理学与人力资源管理学的角度切入深入分析公务员考 核存在的问题，力图将经济学和管理学最新的研究成果和企业人力资源管理的实践经 验导入到我国的公务员考核体系中，使其更好地发挥激励作用，努力提高公务员的工 作积极性、创造性和政府的工作绩效。本选题试图体现“经世致用”、“古为今用”、 “洋为中用”、“企为政用”的学术思想，主要特色是“五个结合五个为主”：一是理 论研究与实践探索相结合，以实践探索为主；二是国内的理论与实践的研究和国外的 理论与实践的研究相结合，以学习借鉴国外的理论与实践为主：三是对现有公务员考 核理论和实践的学习借鉴与对企业管理人员考核理论和实践的学习借鉴相结合，以学 习借鉴企业管理人员考核为主：四是将经济学和管理学两种视角结合起来分析研究， 以管理学为主；五是历史的借鉴和现实的借鉴结合，以现实的借鉴为主。本文试图通 过对现行公务员考核过程的全面研究和深入分析，发现存在的问题，从经济学和管理 学的视角分析考核体系，同时学习、借鉴国内外公务员考核和企业管理人员考核的最 新理论成果和实践探索，设计一个适合我国国情、科学合理、较为完善、可操作性较 强的、更能强化其激励作用的公务员考核体系，力图提高考核的客观性、公平性、可 操作性和实效性，以期对公务员考核工作有关的政策法规的修订和考核工作的改革， 硕士论文中国公务员考核制度研究 略尽绵薄之力。本文可供理论研究者进一步研究以及公务员考核工作政策法规的制定 者和考核工作的实际操作者参考。 本文共分六章。第一章是历史的沿革。主要介绍从先秦到当代我国公务人员考核 制度的演变过程，以帮助理清发展脉络。第二章是现实的借鉴。主要通过对英、法、 德、美、日等国公务员考核制度的介绍，分析公务员考核的国际经验。第三章是理论 和方法的研究。主要介绍公务员考核可资借鉴的理论与方法。撰写前三章的目的是拓 宽视野，拓展思路，为发现问题和解决问题提供实践参考和理论依据。第四章是分析 问题。主要分析目前我国公务员考核制度的不足，其中既有实体部分也有程序问题， 同时也涉及一些与制度设计有关的实施问题。第五章是文章的主体部分：提出解决问 题的方案。本文解决问题的方案针对目前我国公务员考核制度存在的不足，从确立理 念、健全法规、设计体系、优化方法、规范程序等九个方面提出对策。第六章是实践 的运用。本章选取一个省级厅局公务员考核的实际情况，进行案例分析，分析存在的 问题，提出了应对的建议。 这罩需要特别说明的是本文讨论的“公务员考核”的内涵与外延。“公务员”和 “考核”在中国都是近代社会才出现的词汇。辞源、辞海中均没有收录。现代 汉语( 1 9 8 3 年第二版) 对“考核”的解释有两个义项：一个是“政府机关的工作人 员”，另一个是“旧时称机关、团体中做勤杂工作的人员”。本文讨论的大体上是这里 第一个义项的概念，但其内涵与外延又不尽相同。现代汉语( 1 9 8 3 年第二版) 对 “考核”的解释是：“考查审核”。在人们的思想概念里，“考核”可能会有不同的内 涵和外延。我国的国家公务员制度f 式形成于1 9 9 3 年。根据1 9 9 3 年国务院颁布的国 家公务员暂行条例及国家公务员考核制度实施方案，我国的国家公务员是指各 级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。此后，中共中央、中央组织部、中央 统战部、国家人事部等有关部门又陆续规定：中国共产党、人大、政协、工会、共青 团、妇联、各民主党派、检察、审判等机关“参照试行”或“参照管理”、“依照管理”。 1 9 9 8 年中共中央组织部发布了党政领导干部考核工作暂行规定。这个文件明确规 定：“本规定适用于考核中共中央、国务院的工作部门( 含派出机构) 、全国人大常委 会、全国政协的有关工作机构的领导班子和领导干部：最高人民法院、最高人民检察 院的领导班子和领导干部：地方县以上( 含县级) 党委、人大常委会、政府、政协、纪 委、法院、检察院的领导班子和领导干部；地方县以上( 含县级) 党委、政府的工作部 门( 含派出机构) 和人大常委会、政协的有关工作机构的领导班子和领导干部。县级以 上党委、政府的直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体的领导班子和领导干 部的考核，参照本规定有关内容执行。纪委、法院、检察院的内设机构的领导班子和 领导干部，党委、政府工作部门( 含派出机构) 的内设机构的领导班子和领导干部，人 大常委会、政协工作机构的内设机构的领导班子和领导干部，按照或参照国家公务 硕士论文中国公务员考核制度研究 员暂行条例的有关规定进行年度考核。”而本文讨论的“公务员考核”只是按照或 参照国家公务员暂行条例的有关规定进行考核的那部分公务员的考核问题，并不 包括国家明确规定按照党政领导干部考核工作暂行规定进行考核的领导班子和领 导干部的考核问题。为了节省篇幅和文字表达上的便利，下面的文章对此不再特意加 以说明。 硕士论文中国公务员考核制度研究 1 我国公务人员考核制度的历史沿革 “以史为鉴，可以知兴替。”中国是一个有着5 0 0 0 年灿烂历史的文明古国。我国 的公务人员考核制度源远流长，其间既有沿袭，也有创新；既有不断发展，也有曲折 变动。理清其发展脉络，借鉴其精髓，汲取其教训，是十分有益的。 1 1 民国以前的公务人员考核制度 “公务员”这个概念引入中国是民国时期的事情，但现代意义上的“公务员”基 本上等同于当时的“官员”。历代的公务人员考核都是一个体系，由于篇幅限制，本 文参考他人的研究成果，主要介绍各个历史时期有借鉴价值的标志性或代表性制度。 自古以来，“宁人之务，莫重用贤；用贤之道，必存考黜”( 后汉书左周黄列 传) 。中国历代王朝，在重视建立人才选用制度的同时，都十分注重建立对官吏的 考核制度，并且把两者结合起来，形成一个完整的人才任用、考核、奖惩制度。以达 到举贤任能、纠处昏贪、促进国泰民安的政治目的。我国古代公务人员的考核制度各 具特色，但从其发展轨迹看，是不断走向成熟化、制度化的过程。中国封建社会公务 人员考核制度的精髓是坚持德才兼备的考核原则，重视考核程序与方法的建设，建立 有效的考核法规体系和考核监督机制，严格考核与升黜奖惩制度，颇有借鉴意义。不 过，由于中国封建社会经常出现政权更迭或朝廷斗争，国家时常经历由乱到治又由治 到乱的过程，加上皇权的腐朽和吏治的腐败，我国古代公务人员的考核制度设计虽然 不断改进，但实际执行情况却不尽人意，时常出现纷乱无序的局面，有时甚至是令人 吃惊的丑恶。不过研究其体制设计、考核制度、监督体系、奖惩机制，甚至是执行中 存在的种种弊端，对完善我国现在的公务员考核制度都是不无启示的。 1 1 1 初步摸索的先泰考核制度 我国对官员的考核最早可以追溯到公元前1 1 世纪。由于生产力低下，官员( 诸 侯) 的考核以考绩为主。相传在尧舜时期，就有了“君主巡狩”、“诸侯述职”和“三 载考绩”制度。孟子梁惠王说：“天予适诸侯曰巡狩，巡狩者巡所守也：诸侯朝 于天子日述职，述职者述所职也，无非事者。”尚书舜典说：“三载考绩，三 考黜( 革除) 陟( 升进) 幽明，庶( 众多) 绩( 功劳) 咸熙( 兴盛) 。” 2 1 周代除天子“巡狩”和诸侯“述职”外，还有所谓“大计”。尚书周官指出 硕士论文 中国公务员考核制度研究 大宰( 周代六卿之一，天官太宰) “岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其致事。 而诏王废置。三岁，则大计群吏之治而诛赏之。”小宰( 大宰的属官) “八日听出入以 要会，以听官府之六计，弊群吏之治：一日庸( 通“拥”，这里可以解释为“拥有”、 “具备”) 善，二日庸能，三日庸敬，四日庸正，五日庸法，六日庸办。”【i l 战国时期 主要是实行“上计”。所谓“上计”是指各级官吏在年终时，将一年的政绩( 主要包 括辖区内的户口数、垦田数、赋收数、库存粮食数以及治安刑狱等情况) 如实写在木 卷上，上报相府和国王以便考核。国王根据考核情况决定官吏的升、降、赏、罚。p 1 1 1 2 初具雏形的秦代考核制度 秦代历史虽然不长，但许多制度都肇始于秦。秦代沿用了先秦的“上计”制度， 加强对官吏的考核，论功行赏、论过处罚。此外，秦代还强调为官之道，规定官吏应 做到“五善”，避免“五失”。根据云梦秦简为吏之道记载“吏有五善：一曰中 ( 忠) 信敬上，二日精( 清) 庸毋谤，三日举事审当，四日喜为善行，五日龚( 恭) 敬多让。五者企至，必有大赏。”【3 】求做到：忠于皇帝，不得犯上作乱；清正廉洁， 不得贪图钱财；做事审慎，不得好大喜功；慈善爱民，不得宰割百姓：谦让恭谨，不 得狂妄自大，并相应规定了做得好，“必有大赏”。秦代还建立了监察制度。在中央设 御史大夫、侍御史，地方设监御史。御史大夫位列三公，权力极大，监御史直接对御 史大夫负责，不受地方节制，以此监督各级官吏勤政、廉政。至此，中国封建社会的 官员考核的完整制度已经初具雏形。”1 1 1 3 日趋严苛的汉代考核制度 汉代的官员考课制度更加完善而且严苛，赏罚分明，反对“累同以取贵，积久以 取官”( 汉书- 董仲舒传) 。1 3 】一是有所谓“常课”( 即一年一考) 、“大课”( 即三年 一大考) 、“会课”( 即采取会议的形式，主考官问，被考核者答) 。二是考核结果逐级 复核、逐级汇总。三是按照考核情况决定赏罚。“岁尽即奏殿最而行赏罚”( 后汉书 志第二十四百官一) 。“赏”包括迁官、赐爵、增秩( 提薪) ；“罚”包括降薪、免职 和贬官；“罪”包括笞( 鞭刑) 、耐( 剃去颊须) 【2 】、弃市( 死刑) 、族诛( 灭族) 。此 外，汉代还有“刺察”制度。所谓“刺察”制度是指全国分为1 3 个监察区，设1 3 个刺史部，刺史按照汉武帝亲自拟订的“六条”，监察各地方长官( “郡国二千石”) ， 考核其德能勤绩，由皇帝决定他们的升黜奖罚。m j 1 1 ，4 考分九等的唐代考核制度 唐代是中圆古代历史上最辉煌的一段时期。他们对官员的考核比较规范严格。唐 硕士论文中国公务员考核制度研究 代的考核分“小考”和“大考”。小考每年一次，大考一般三年或四年一次。对各级 官员道德品质和工作作风方面的要求有所谓“四善”：德义有闻、清慎明著、公平可 称、恪勤匪懈。对不同部门不同官员个人才干和工作业绩提出的具体要求有“二十七 最”。官员的考核分成：上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下 九等。一最四善为上上，一最三善为上中，一最二善为上下，无最二善为中上，无最 一善为中中，职事粗理、善最不闻为中下，爱憎任情、处断乖理为下上，背公向私、 职务废缺为下中，居官谄诈、贪浊有状为下下。1 3 对于各级地方官员还有户口增殖、 土地拓垦等其他考课内容。对所谓“不入流”的小吏，则有专门的考课制度，并规定： 清谨勤公为上，执事无私为中，不勤其职为下，贪浊有状为下下。同时，唐代的考核 还开始使用了量化考核的概念。据通典卷十五记载，唐代有：“诸州县官人， 抚育有方，户口增益者，各准见户为十分论，每加一分，刺史、县令各进考一等。” “若抚养乖方，户口减损者，各准增户法，亦每减一分，降一等。其劝课农田，能使 丰殖者，亦准见地为十分论，每n - - 分，各进考一等。其有不加劝课，以致减损者， 每损一分，见降考一等。如数处有功，亦应迸考者，并听累加”的规定。【4 儿6 j 1 1 5 上下结合的宋代考核制度 宋代是我国封建社会官员考核制度发展的顶峰。宋朝自上而下地建立了考核与监 察等级责任制，制度比较详尽具体。官员的考核分为“磨勘制”和“历纸制”两种制 度。“磨勘制”是由朝廷委派特别官员或官署到各地考察官僚的功过，考察的依据是 监司平时的考课。监司考课包括甄别才能和采访政治舆论两项。监司以上官员，由御 史中丞和侍御史考核。“历纸制”是以“历纸”为专用考状，各司主管官员用以记载 下属官员平时的功过，作为年终考核的依据。宋代考课内容有所谓“四善四最”。“善” 与唐代相同，“最”则简化为“四最”：狱无冤狱、赋税无扰为治事之最，农桑垦植、 兴修水利为劝课之最，驱除盗贼、民获安居为镇防之最，赈济困穷、不致流移为抚养 之最。宋代考核为三年一考，考核等次分为三级，开始是“上、中、下”：四善一最 或三善二最为上等，一最一善或无最二善为中等，善最皆无为下等。宋孝宗改为：治 效显著为臧，无功无过为平，贪刻庸碌为否。i s 宋代还进一步完善了唐代的量化考核 办法，并规定取平年的三到五年的“酌中之数”，“除岁有凶荒别敕权阁不比外，其余 悉取大数为十分，每亏五厘以下罚两月俸，一分以下罚三月俸，一分以上降差遣；若 增及一分以上，亦别与升陟”。扣1 1 ，1 6 双轨并行的明代考核制度 明代将官员的考核分为“考满”和“考察”两种，实行双轨并行，分别考核。“考 硕士论文中国公务员考核制度研究 满”以业绩为主，“满三年为一考，六年再考，九年通考黜陟”。考课的结果分为：称 职、平常和不称职三等。在京四品以上以及御史和所有近侍官均由皇帝亲自决定等次； 在京六部五品以下官员的等次由本部长官考核，监察御史审核，吏部复核；地方官员 由各级首长考核，经布政司、按察司复核，监察御史审核，吏部复核。“称职”一般 都能够升迁，“平常”一般仍守原职。所谓“考察”则以德、能为主。考察的内容主 要是八个方面：贪，酷，浮躁，不及( 不称职) ，老，病，罢软( 疲惫、软弱、涣散) ， 不谨( 作风不谨慎) 。分为“京察”和“外察”。“京察”即对在京官员的考察，六年 一次。三品以上由皇帝直接负责，四品以下由吏部和都察院考察，大学士同察。“外 察”即对地方官员的考察，每三年一次。由各级主管官员逐级考察、复核，报吏部详 核。f 3 】【5 】 1 1 7 重惩贪酷的清代考核制度 清代吏治只趋腐败，康熙发出“重惩贪酷”的旨令。考核的方法和形式与前朝基 本相同。官员考核分为“京察”( 对中央官员的考核) 和“大计”( 对地方官员的考核) ， 都是三年一考。考核的标准为“四格八法”。“四格”即：= _ j 。( 才干) 、守( 操守) 、政 ( 政绩) 、年( 年资) 。“八法”与明代的考察内容相同。考核的等次分为称职、勤职、 供职。“守清”、“政勤”、“才长”“年青壮健”且称职为一等：“守谨”、“政平”或“才 平”而“政勤”、“年青壮健”且称职为二等；“守谨”而“才平”、“政平”或“才长” 而“政勤”而“守平”、“年青壮健”且能供职为三等。考核列一等者加一级。 3 1 在注 重业绩考核的同时，更加注重对官员廉洁亲民的考核，规定：贪、酷者革职提闯，罢 软无为、不谨者革职，年老、有疾者勒令休致，浮躁、才力不及者降调。据清圣祖 实录记载，康熙2 1 年以后3 0 多年间，经过考核受到惩处的贪官达到5 0 0 余人。嘲 1 2 民国的公务员考核制度 1 2 1 民国考核制度的逐步形成 民国初年政局不稳，官员的考核一直没有形成制度。1 9 3 5 年，国民政府颁布公 务员考绩法，公务员考核逐步走上正规。有关考绩的规定主要依照公务员考绩法 及其施行细则施行。 1 2 2 民国考核制度的主要特点 第一，实行分级负责。民国公务员考核的最高机关为考试院。1 9 4 4 年中华民 硕士论文中国公务员考核制度研究 国宪法第八章考试第八十三条规定：“考试院为国家最高考试机关，掌理考试、 任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休、养老等事项。”公务员 考核的主管机关是铨叙部。各机关公务员考核的具体工作由机关考绩委员会负责。公 务员考绩与奖惩的最后决定权在铨叙部，但实际上各机关长官掌握充分实权。 第二，采用记分考核。民国政府规定公务员考核以每个公务员的工作、学识、操 行三项为标准，工作占5 0 分，学识与操行各占2 5 分，以总分核定考绩的等次。考绩 以6 0 分为及格线，但考绩超过6 0 分而工作分数不满3 0 分者为不及格。每年年底， 各机关考绩委员会对每位公务员评出分数，称为“初核”，初核结果送至各机关的主 管长官“复查”，复查的结果则汇集到铨叙机关作“汇核”。 第三，年考的基础上总考。年考即对各公务员在同一机关任同等职务满一年的成 绩进行考核，每年1 2 月进行，由各单位考绩委员会负责。总考即对就任同一官等职 务三次年考的成绩合并考核，由铨叙部进行。 第四，考核与奖惩挂钩。公务员依考绩成绩分别予以奖惩：年考成绩列一等者晋 级、二等者记功、三等者不予奖惩、四等者记过、五等者降级、六等者解职，总考成 绩一等者升等、二等者晋级、三等者记功、四等者不予奖惩、五等者记过、六等者降 级、七等者解职。【j 1 1 3 新中国的干部考核制度 1 3 1 计划经济时期的干部考核制度 新中国成立以后，由于历史的原因，我国迟迟没有建立正式的公务员制度，对各 级干部也没有开展制度化的现代意义上的考核。1 9 5 6 年以后，国家陆续出台了干部 任免、奖惩、退休等制度，但一直没有出台关于干部年度考核的政策规定。“文革” 前，对干部的考核主要是在任用、提拔、调整或政治运动时不定期进行，考察的主要 是政治历史和现实政治思想表现，考核结果主要为干部使用提供依据。 1 3 2 改革开放初期的干部考核制度 粉碎“四人帮”以后，国家陆续恢复或修订了干部管理的政策规定。1 9 7 9 年1 1 月中共中央组织部印发了关于实行干部考核制度的通知，标志着我国干部考核开 始形成制度。这个意见实际上就是现在我国公务员考核制度的一个最初的蓝本，其中 的不少规定被现行的法规和规范性文件所吸收。比如，这个通知规定：“从德、 能、勤、绩四个方面进行考核”，“考核干部要实行领导和群众相结合的方法，把平时 9 硕士论文中国公务员考核制度研究 考察和定期考核结合起来”，“定期考核，一般一年考核一次，也可两年考核一次”， “干部考核要做到赏罚分明，有升有降”。1 9 8 9 年，中共中央组织部、国家人事部颁 发关于中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核制度的通知，同时印发了中 央、国家机关司处级领导干部年度工作考核方案( 试行) 。这个方案明确：中央、国 家机关司处级领导干部年度工作考核“实行行政首长负责制”。考核的内容是“被考 核者的德、能、勤、绩，重点是履行岗位责任的工作情况和实绩”。各考核机关成立 非常设性考核委员会，机关各司局成立非常设性的考核小组。考核的程序为：被考核 者准备个人述职提纲，并填写中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核表； 被考核者向主管首长述职；主管首长主持评议，并提出评鉴意见；主管首长向被考核 者反馈评鉴意见：考核主管机关审定考核结论；考核材料移交归档。“考核结果作为 组织对干部实行奖惩、升降、调整、培训的重要依据”。此后，不少单位相应开展了 干部年度考核。但年度考核并没有在全国范围内形成制度，考核也没有统一的要求和 等次，考核以任职能力为主，主要针对领导干部，考核结果与奖惩没有直接挂钩。 1 4 我国现阶段的公务员考核制度 1 4 1 公务员考核的依据和基本原则 1 9 9 3 年4 月2 4 日，国务院第二次常务会议通过了国家公务员暂行条例。同 年8 月1 4 日，李鹏总理签发国务院第1 2 5 号令予以发布，并宣布1 9 9 3 年1 0 月1 日 起施行。我国正式建立了国家公务员制度。1 9 9 4 年3 月8 日，国家人事部印发了国 家公务员考核暂行规定，我国的公务员考核制度正式形成。我国目前公务员考核的 依据主要是：国家公务员暂行条例、国家公务员考核暂行规定以及人事部1 9 9 5 年发布的关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知( 该通知因设定了关于“考 核结果送同级政府人事部门审核备案”的条款，2 0 0 2 年1 1 月已被国务院列为首批明 令取消的行政审批事项，但其通知的相关内容实际上一直仍在执行之中) 、1 9 9 6 年发 布的关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知和2 0 0 0 年发布的关于 进一步加强国家公务员考核工作的意见以及各地方和部门的实施意见等。这些规范 性文件就考核原则、考核内容和标准、考核方法和程序、考核结果的使用等方面做出 了规定，形成了一套较为完整的公务员考核制度。 根据国家公务员考核暂行规定，我国国家公务员考核坚持三项基本原则：一 是客观公正的原则。二是领导与群众相结合的原则。三是平时与定期结合的原则。 1 0 硕士论文中国公务员考核制度研究 1 4 2 公务员考核的内容、方法和程序 根据国家公务员考核暂行规定，公务员考核的内容，包括“德、能、勤、绩” 四个方面，重点考核工作实绩。德，主要是指公务员的政治、思想和道德品质的表现。 能，主要是指业务知识和工作能力。勤，主要是指公务员的工作态度和勤奋敬业的表 现。绩，主要是指公务员的工作实绩，即工作的数量、质量、效益和贡献。 根据国家公务员考核暂行规定，国家公务员的考核分为平时考核和年度考核。 平时考核随时进行，重点是工作任务完成情况和出勤情况。用自我记实和领导审核的 方法，由被考核者的主管领导负责实施。年度考核每年年末或者翌年年初进行。年度 考核以平时考核为基础。 根据国家公务员考核暂行规定，国家公务员年度考核的基本程序是：被考核 人个人总结：主管领导在听取群众意见的基础上，根据平时考核和个人总结写出评语， 提出考核等次意见；考核委员会或考核小组审核主管领导提出的考核意见；部门负责 人确定考核等次；将考核结果以书面形式通知被考核人。 1 4 。3 公务员考核的等次和结果的使用 根据国家公务员考核暂行规定，国家公务员年度考核分为：优秀、称职、不 称职三个等次。各等次的基本标准是：优秀，正确贯彻执行党和国家的路线、方针、 政策，模范遵守各项规范制度，熟悉业务，工作勤奋，有改革创新精神，成绩突出； 称职，正确贯彻执行党和国家的路线方针政策，自觉遵守各项规章制度，熟悉或比较 熟悉业务，工作积极，能够完成工作任务；不称职，政治、业务素质较差，难以适应 工作要求，或工作责任心不强，不能完成工作任务，或在工作中造成严重失误。根据 公务员年度考核工作的实践，关于进一步加强国家公务员考核工作的意见又增加 了“基本称职”等次。“基本称职”等次的标准是：思想政治素质和业务素质一般， 能基本完成本职工作，但工作作风方面存在明显不足，工作积极性、主动性不够，完 成工作的质量和效率不高，或在工作中有某些失误。 国家公务员考核暂行规定十分重视考核结果的使用，为此设立了专门的章节。 主要内容：一是考核结果与公务员晋升级别挂钩。国家公务员考核暂行规定规定： “国家公务员连续三年被确立为优秀等次或连续五年被确定为称职以上等次的，在本 职务对应级别内晋升一级。”二是考核结果与公务员晋升职务的资格挂钩。国家公务 员考核暂行规定规定：“国家公务员连续两年被确定为优秀等次或连续三年被确定 为称职以上等次的，具有晋升职务的资格。”三是考核结果与公务员晋升工资挂钩。 国家公务员考核暂行规定规定：“国家公务员在现任职务任期内，年度考核连续 硕士论文中国公务员考核制度研究 两年被确为称职以上等次的，在本职务工资标准内晋升一个工资档次。”四是考核结 果与公务员发放奖金挂钩。国家公务员考核暂行规定规定：“国家公务员年度考核 被确定为称职以上等次的，以其本年度1 2 月份基本工资额为标准，发给一个月的奖 金。”五是考核结果与惩处挂钩。国家公务员考核暂行规定规定：“当年考核被确 定为不称职等次的，予以降职”；“降职后，其职务工资就近就低套入新任职务工资档 次”；“连续两年考核被确定为不称职等次的，按规定予以辞退”。 硕士论文中国公务员考核制度研究 2 公务员考核制度的国际经验 中国有一句古话叫：“他山之石，可以攻玉”。以历史唯物主义和辩证唯物主义的 态度和方法研究分析发达国家的公务员考核制度，吸收和借鉴其经验教训，有助于我 们拓宽视野、扩展思维，对完善我国的公务员考核制度无疑是十分有意义的。 加强考核是对公务员实行有效管理的重要手段。各国都非常重视公务员考核工 作。考核的公正性、客观性和有效性，是各国政府面临的共同难题。 2 1 不求统一的英国制度 英国中央政府的公务员考核和地方政府的公务员考核从领导体制上讲，是有区别 的，不仅国家机关与地方机关考核的方法、步骤等有所不同，就连国家机关之间考核 的方法和步骤也有所不同。 英国中央政府的公务员考核工作由内阁办公厅的录用评估署负责，而地方政府的 公务员考核则是由临时组建的“评审团”负责的。评审团由单位的主要负责人、人事 主管、工会负责人和行政服务对象组成。评审团负责考核工作的部署、检查、监督和 复议等工作。公务员的评估报告则由其直接主管撰写。 英国公务员的考核分为两种，考核内容各有侧重：一种是日常的考勤考绩。英国 政府各机构，公务员上班、离岗和休息时间都有具体的管理规定。各单位都有签到簿 或“公钟”，每个工作人员每天的工作情况都有记载。考勤结果是报酬支付的重要依 据，也与晋升相联系。另一种是年终的综合考绩。综合考绩内容分为工作知识、工作 态度、人格情况、判断能力、创造能力、监督能力、责任心、可靠性、适应性、个人 道德共1 0 项。 英国公务员考核的等次没有统一规定，大体上可以分为3 7 等，其中大多数单 位实行五等。每项考核内容分为5 个等次，特别优异为a 等，良好为b 等，满意为 c 等，尚可为d 等，不良为e 等。而英国贸工部则实行七等：一等为一级，工作杰 出：二等为二级加，工作比较杰出：三等为二级，超过工作标准：四等为三级加，刚 刚达标，没有失误：五等为三级，刚刚达标，偶有失误；六等为四级，达不到标准； 七等为五级，工作不能被接受。 英国公务员考核结果的使用也没有统一的规定，不过大多数单位都与是否增加工 资或晋升以及任免职务挂钩。 英国公务员比较有特色：一是不搞一刀切，各有各的优势，比较灵活。二是对地 硕士论文中国公务员考核制度研究 方政府公务员的考核注意听取行政服务对象的意见，有助于公务员确立为纳税人服务 的意识。但英国公务员的考核指标设计的公开性不够，成为公务员考核制度中的一个 突出的缺点。 7 1 【8 】1 9 2 2 分类考核的法国制度 法国的公务员总法规定，每年应对“公务员在总评定的基础上写鉴定，以表 明他的业务才能。”考核内容主要有专门知识、身体状况、值班守时、整洁状况、合 作精神、工作能力、工作效率、工作方法、工作积极性、服务精神、思维能力、组织 能力、监督能力和考察能力等1 4 项。但不同类别的公务员适用的考核项数不同，a 类考核项目最多，不过也并不包括全部项目；d 类最少，但最低不少于6 项。按照政 府颁布的打分平衡制度，每个项目考核最高2 0 分，最低为0 分，起评分为1 5 分， 总分标准分为1 0 0 分。考核结果共分四个等次：优异为1 4 0 1 2 6 ，优良为1 2 5 1 0 0 分， 一般为9 9 6 1 分，低劣为6 0 分以下。评分由各部门行政首长主持，实行部内按行政 职务逐级评分，各项目分数综合后得出总分。主考入将打分情况通知本部门行政对等 委员会，由行政对等委员会按照统一标准进行平衡，最后报请部门领导审定。行政首 长结合平时掌握的情况，写出总评语。分项考核分和总分通知被考核人，总评语只通 知行政对等委员会。但被考核人可以通过行政对等委员会了解总评语，如果认为总评 语不公，还可以通过行政对等委员会要求行政首长修改。 法国考核评分法针对性和科学性较强，但计算比较复杂，而且缺乏具体打分标准， 考核打分普遍偏高，对学历工龄等一些客观条件比较重视，对实际能力的考核不是太 客观。 7 1 i s 【1 0 】 2 3 崇尚简便的德国制度 德国的公务员考核制度比较简单。德国的联邦公务员资历条例规定：“公务 员的才能和成绩至少每年鉴定一次。如果工作情况或个人情况需要，可以随时进行鉴 定。鉴定的内容应当向公务员公布，并征求他们的意见。鉴定的公布应有案可查，并 应将有关文件与鉴定内容一并放入人事档案。”德国公务员的鉴定一般由单位的人事 总监或直接上级做出。“鉴定应该特别写上公务员的思想品质、特长、文化程度、工 作成绩、社会状况和负担”，“鉴定的结尾应该提出总的看法和今后的使用建议。”2 0 世纪8 0 年代，当时的西德政府曾经在联邦经济部试行过下级考核上级的做法。因为 感到不利于上级有效地管理，没有推行。 德国的公务员考核结果共分为七个等级：特优、优秀、良好、一般、及格、不及 1 4 硕士论文中国公务员考核制度研究 格、差。结果与晋升有联系，但一般并不影响按年资正常加薪。 表2 1 德国公务员考核的等级和标准【7 】 等级评分标准 特优 优秀 良好 一般 及格 不及格 一等能力、业绩特别优秀出色达到各项要求 二等符合全部要求，个人表现、能力和专业知识较好，能完成较复杂的工作 二至三等符合各项要求，与优能力相同，但在严格意义上_ _ = 作未能全部达标 三等丁作能力、技术水平和业绩符合要求，但不突山 四等在达到要求方面有所欠缺，但官员的总体水平尚可 五等未达到各项要求，需要提高工作能力和工作水平 六等未达到各项要求，不具有个人能力，知识水平低下，不具有故进的可能 德国的考核制度简便易行，考核花费的精力比较少，而且避免了按比例区分出优 劣、高下而影响一部分人积极性的局面，有其可取之处。但考核全部依靠主管进行， 缺乏客观标准和横向比较，容易产生你好我好大家好的状况，奖优罚劣的作用不大。 【7 】【8 】 2 4 不断变革的美国制度 美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一。早在1 8 8 3 年美国就成立了联邦 考绩委员会。1 8 8 7 年，美国联邦政府正式丌始实行考绩制度。1 9 1 2 年设立了“考绩 司”，专门负责考绩的推行和管理。1 9 2 0 年开始实行统一的考绩制度。1 9 3 4 年规定考 绩的指标1 6 项，1 9 4 3 年增加到3 4 项。其考绩的项目与方法由联邦人事管理机构统 一规定。制度比较繁琐，难以体现客观性，考核人员的随意性也较大。1 9 5 0 年美国 政府废除了统一的考绩制度，颁布了工作考绩法，1 9 7 8 年颁布了文官制度改革 法，1 9 9 3 年又通过了政府绩效法案，不断改进公务员管理及考核工作。 美国政府十分注重公务员平时的考核。它规定公务员每天都要填写工作报告，详 细记录每天工作的内容和数量，作为年度考核的参考。 年度考核分为工作质量、工作数量和工作适应力三个方面，主要是对工作完成情 况、潜在能力、具体工作职责、完成的工作结果进行评价，对工作内容和效率进行数 量和质量分析。年度考核采用综合考核方法。具体步骤是：公务员个人进行工作小结， 互相考核，专家或单位结合该公务员所在部门的工作业绩一并进行考核，高级别公务 员对监督人员的考核结果综合考虑进行鉴定。 硕士论文中国公务员考核制度研究 美国公务员的考核每年一次。按照财政年度，一般在每年的3 月底以前结束。考 核结果分为三等：优异、满意、不满意。联邦政府规定，考核的结果与奖金、荣誉、 表彰、休假挂钩，但并不直接与晋升挂钩( 晋升由招考制度规定) 。 美国公务员考核制度较为完备，其主要特点是实行职务分类，考核注重实效，有 客观标准。但考核分数某种程度上还是依赖于主管官员、监督人员和考核人员的主观 判断，缺乏客观标准，存在一定的主观性和凭印象等问题，难以确保公正客观。 9 】i “】 2 5 具体细致的日本制度 日本的国家公务员法规定：“政府机关首长必须对其所属职员的工作进行定 期评定，并根据评定结果采取适当措施。”工作评定根据国家公务员工作评定规则、 关于工作成绩评定手续与记录的政令和勤务评定的基本标准展开，分为定期 评定和特别评定两类。定期评定是指每年在规定的时间里( 一般在六月) 进行一次考 核评定。特别评定则是针对处于试用期内的人员所进行的评定，它的目的是决定试用 人员能否转正。日本工作评定主要从工作成绩、工作能力、性格和工作适应性四个方 面进行。考核结果分为a 、b 、c 、d 、e 五个等级。表达方式有评语式、记分式或两 者兼有的综合式，先确定每个项目的等次，再综合评定等级。a 级为工作卓越，一般 不超过1 0 ；b 级为工作成绩优秀，一般不超过3 0 ：c 级为工作成绩良好；d 级为 工作成绩较差；e 级为工作成绩低劣。评为a 级者可以越级增加工资；b 、c 、d 三 个等级可以提薪；e 级不能提薪，严重者还要受到处分。工作评定的结果要存入档案， 作为人事升降和奖惩措施的依据。【7 】 r 本公务员评定内容多、规定严、