（政治经济学专业论文）制度变迁与我国农村信用社改革研究.pdf

制度变迁与我国农村信用社改革研究y 棚娶警2 内容提要 农村信用社是为农业、农村经济发展和为农民提供金融服务的社区地域 性的农村合作金融机构。尽管经历了艰难曲折的发展历程，农村信用社自身 也从小到大、由弱变强，不断发展壮大，成为农村金融的主力军和联系广大 农民群众的金融纽带，是我国金融体系的重要组成部分。农村信用社的兴衰 与发展，不仅事关金融稳定，更是事关农业发展、农民增收和农村稳定大局。 本文首先回顾了马克思主义制度变迁理论和西方经济学制度变迁理论，在分 析建国以来我国农村信用社演变过程的基础上，指出我国农村信用社制度变 迁的特点。进而，本文论述了当前我国农村信用社改革的成效、困境和改革 的必要性，从而提出深化我国农村信用社改革的基本思路，以期对我国农村 信用社的可持续发展提供一些可资借鉴的观点。 关键词：农村信用社制度变迁 现状基本思路 a b s t r a c t a b s t r a c t t h er u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e s ( r c c ) a r er e g i o n a lr u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c i a l o r g a n i z a t i o n st h a to f f e rt h ea g r i c u l t u r a l ，t h ed e v e l o p m e n to f r u r a le c o n o m i ca n d t h ep e a s a n tt h es e r v i c eo ff i n a n c e a l t h o u g hg o i n gt h r o u g had i f f i c u l ta n d w i n d i n gd e v e l o p i n gc o u r s e ，t h er c c t h a td e v e l o p e dc o n t i n u o u s l yf r o ms m a l lt o b i ga n df r o mw e a kt os t r o n gh a v eb e c o m et h em a i nf o r c eo f r u r a lf i n a n c ea n dt h e f i n a n c i a ll i n kt h a tc o n n e c t sm a s s e so fp e a s a n t i ti sa ni m p o r t a n tp a r to fo u r c o u n t r y sf i n a n c i a ls y s t e m d e v e l o p m e n ta n dt h eu p sa n dd o w n so ft h er c c n o t o n l yc o n c e r nt h es t a b i l i z a t i o no ff i n a n c e ，b u ta l s oc o n c e r nt h ed e v e l o p m e n to f a g r i c u l t u r a l ，t h ei n c r e a s i n gi n c o m eo fp e a s a n ta n dt h eo v e r a l ls t e a d ys i t u a t i o no f r u r a l a tf i r s t ，t h i sp a p e rr e v i e w st h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g e st h e o r yo fm a r x i s ma n d t h ew e s t e r ne c o n o m i c sa n dp o i n t so u tt h ep r o p e r t yo fo n rc o u n t r y sr c c s i n s t i t u t i o n a lc h a n g e so nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ed e v e l o p i n gc o u r s eo fr c c a n dt h e n ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，d i f f i c u l tc o n d i t i o na n dt h e n e c e s s i t yo fo u rc o u n t r y sr c cr e f o r m f i n a l l y , t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h eb a s i c t r a i no ft h o u g h tt od e e p e nt h er e f o r mo fo u rc o u n t r y sr c c ，s oa st oo f f e rs o m e a d v i s a b l ep o i n t sf o rt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f o u rc o u n t r y sr c c k e yw o r d s ：r u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e s p r e s e n ts i t u a t i o n i n s t i t u t i o n a lc h a n g e s b a s i ct r a i no f t h o u g h t 制度变迁j 我国农村信用社改革研究 中文摘要 中文摘要 2 0 0 4 年9 月，国务院颁发的关于进一步深化农村信用社改革试点意 见指出：“要按照明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家 适当支持、地方政府负责的总体要求，使农村信用社真正成为自主经营、 自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务三农的社区 性地方金融企业。”为了支持这次改革，国家决定出资1 6 5 0 亿元来帮助农村 信用社消化5 0 的不良资产，同时还提供了财政补贴、减免税收、利率灵活 浮动等政策。目前，农村信用社的改革成效显著，资产质量和经营状况得到 了明显的改善。但是，随着改革的深入，各种潜在矛盾和问题也逐步暴露， 成为制约农村信用社深化改革的“瓶颈”。面对新形式下的机遇和挑战，作 为农村金融主力军和联系广大农民群众的金融纽带的农村信用社，必须充分 利用政府所提供的优惠政策和良好外部环境，深化改革，建立现代金融企业 制度，真正成为服务“三农”的主力军。 本文以马克思主义制度变迁理论为指导，借鉴西方经济学制度变迁理论 的合理部分，运用逻辑演绎与归纳推理相结合、定性分析与定量分析相结合、 宏观分析与微观分析相结合的方法等，先是回顾了马克思主义制度变迁理论 和西方经济学制度变迁理论，进而分析了建国以来我国农村信用社的演变过 程及特点，接着论述了我国农村信用社改革的成效、困境和改革的必要性， 最后提出深化我国农村信用社改革的基本思路。本文共包括四个部分： 第一部分：我国农村信用社制度变迁的理论溯源。这一部分在回顾马克 思主义制度变迁理论和西方经济学制度变迁理论的基础上，对这两种制度变 迁理论进行比较。首先，这一部分指出马克思主义经典作家虽然未对制度范 畴给予明确的定义，但马克思主义经济学始终贯穿着对制度理论的分析和阐 述。主要对马克思主义经济学说的制度范畴、制度变迁的主体、制度变迁的 动力和条件、国家在制度变迁中的作用以及制度变迁的方式和作用进行简要 的介绍。其次，分析了西方经济学制度变迁理论的基本观点和制度变迁的理 论模型。最后，在比较马克思主义制度变迁理论和西方经济学制度变迁理论 的基础上，指出两种理论的区别和联系。 第二部分：建国以来我国农村信用社的制度变迁。这一部分从建国以来 制度变迁与我国农村信用社改革研究 中文摘整 我国农村信用社的制度变迁过程中分析了农村信用社的普及发展阶段、曲折 反复阶段、改革探索阶段和改革攻坚阶段，进而指出农村信用社制度变迁的 特点，即农村信用社的制度变迁均是自上而下的强制性变迁。同时指出，长 期形成并不断自我强化的利益机制是农村信用社制度改革滞后的根本原因。 而产权制度的模糊性是农村信用社利益机制形成的前提；组织制度的缺失是 农村信用社利益主体既得利益的有效保障。 第三部分：我国农村信用社改革的现状分析。这一部分首先论述了当前 我国农村信用社改革的现状。我国农村信用社改革试点地区的改革成效显 著：新的管理框架基本形成、产权制度改革开始起步、不良贷款下降，资本 充足率上升等，农村信用社支农力度加大。其次，本文从为“三农”服务与 追求赢利之间的矛盾、历史包袱沉重与轻装上阵之间的矛盾、民主管理与内 部人控制之间的矛盾、经营管理水平不高与业务创新发展之间的矛盾等方面 探讨了我国农村信用社制度变迁过程中的困境。再次，本文从金融与经济的 关系入手，结合实际，分析了当前我国农村经济与金融非均衡发展现状和农 民贷款难的问题，认为深化农村信用社改革是调整农村经济与农村金融非均 衡发展的切入点，从而指出我国农村信用社改革的必要性。 第四部分：我国农村信用社深化改革的基本思路。这一部分首先指出我 国农村信用社制度改革从总体上来说要实行强制性变迁和诱致性变迁相结 合、改造和新建并行的战略：一方面应当政企分开，抓紧改造较好的农村信 用社，明晰产权，建立健全现代金融企业制度；另一方面，可以新建民营银 行等多种所有制形式的农村金融。其次，针对农村信用社改革面临的种种困 境，从农村信用社和政府两个方面为其寻求改革思路。从农村信用社的角度 来看，要坚持服务“三农”的目标定位；要从明晰产权关系，健全法人治理 结构、加强内控制度建设和提高经营管理水平入手，进行制度创新，建立现 代金融企业制度，从而使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发 展和自担风险的市场主体，真正成为服务“三农”的社区性地方金融企业。 从政府的角度来看，要通过加大农村信用社的宣传力度、完善农村信用社的 法律法规、继续实施优惠的税收政策、逐步消化农村信用社的不良资产和建 立完善农村资金均衡机制等方面落实农村信用社的扶持政策：采取降低存款 准备金比例、支持农村信用社开办新业务和建立风险防范补偿机制、坚持政 制度变迁与我国农村信用社改革研究 币一之赫受 企分丌原则等措旌构建农村信用社的监管体系：通过加强政府、企业和农户 的诚信建设，并加大对失信行为的打击力度来营造农村社会良好信用环境： 通过着眼于整个农村金融体系的健全和功能重组来提高农村金融整体支农 合力，从而不断优化农村信用社改革与发展的外部环境，确保农村信用社可 持续发展。 在研究和写作的过程中，本文在吸取学术界相关成果的基础上，尝试性 地提出几点见解： 一是关于我国农村信用社制度改革的战略选择的观点。一直以来，学术 界过多地强调完善农村信用社的合作制性质，而忽视了农村信用社改革的困 境和民间金融对农村经济的重大促进作用。本文认为，针对改革的困境，农 村信用社制度改革从总体上来说要实行强制性变迁和诱致性变迁相结合、改 造和新建并行的战略：一方面应当政企分开，抓紧改造较好的农村信用社， 明晰产权，建立健全现代金融企业制度；另一方面，要新建民营银行等多种 所有制形式的农村金融。 二是关于优化农村信用社改革的外部环境问题。本文认为，在我国农村 信用社的改革进程中，虽然以强制性制度变迁为主存在种种弊端，然而现实 是国家不可能马上退出对农村信用社的控制。在这样的现实条件下，农村信 用社的改革只能是在国家领导下进行。因此，国家应围绕赋予农村信用社与 其他商业银行同等待遇这条主线，从宏观上为农村信用社深化改革营造良好 的外部环境。 制度变迁与我国农村信用社改革研究 引言 引言 农村信用合作社( 简称农村信用社) 是由社员入股组成，实行入股社员 民主管理，主要是为农业、农民和农村经济发展提供金融服务的社区性地方 金融机构，是我国金融体系的重要组成部分，也是目前主要的合作金融组织 形式。2 0 0 3 年6 月，以国务院印发的深化农村信用社改革试点方案为 标志，农村信用社改革和发展问题引起了社会各界的高度重视，箕改革问题 也再次成为中国经济金融领域的焦点问题。政府部门、金融界、理论界就农 村信用社改革和发展问题的研究更加深入，争论也日趋激烈。农村信用社问 题之所以能引起如此关注是因为：构建和谐社会，必须统筹城乡经济社会发 展，把解决好“三农”问题作为经济工作的重中之重。然而，目前我国农村 经济与农村金融的非均衡发展现状带来的突出矛盾是：农民贷款难导致“农 民增收难”。农村信用社是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽 带。因此，深化农村信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系到农村信用 社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收和农村稳定的大局。而所 谓的制度变迁就是制度的替代、转换和交易的过程。制度创新己成为经济增 长的重要因素。一国金融制度对于一国经济和金融的发展发挥着至关重要的 作用，金融发展的动力来自于金融制度创新。如今农村信用社发展面临的 系列难题，除部分政策性因素外，根源还在于农村信用社缺乏严格有效的制 度约束。因此，农村信用社的改革和发展，制度创新是关键。 2 0 0 3 年以来，中央明确提出农村信用社改革的总体要求是“明晰产权 关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”。为 了支持农村信用社的改革，国家出资1 6 5 0 亿元来帮助农村信用社消化5 0 的不良资产。目前，农村信用社改革成效显著；新的管理框架基本形成，产 权制度改革开始起步、不良贷款下降，资本充足率上升，资产质量和经营状 况得到明显的改善。统计资料显示，2 0 0 4 年度全国农村信用社( 包括农村 商业银行、农村合作银行) 全行业首次实现了年度统算盈余，盈余金额达 1 0 4 6 2 亿元，其中，有2 6 2 4 5 家农村信用社实现盈余，盈余面为8 1 。【1 】 而且，农村信用社支农成效显著，推进农村产业升级。但是，随着改革的深 制度变迁与我国农村信用社改革研究 弓 吉 入，各种潜在矛盾和问题也逐步暴露，包括：为“三农”服务还是追求赢利 之间的矛盾、历史包袱沉重与轻装上阵之间的矛盾、民主管理与内部人控制 之问的矛盾、经营管理水平不高与业务创新发展之间的矛盾等，这些困境成 为制约农村信用社深化改革的“瓶颈”。面对新形式下的机遇和挑战，为了 能够真正成为服务“三农”的主力军，农村信用社必须在政府的支持下，深 化改革，建立现代金融企业制度，真正成为“自主经营、自我约束、自我发 展和自担风险”的市场主体。 因此，作为我国农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带的农 村信用社如何选择制度变迁的方式、如何深化改革，建立现代金融企业制度； 政府需要创造什么条件和环境，以加快农村信用社制度改革的步伐等等，是 当前一项亟待解决的重要课题，研究农村信用社的制度变迁无疑具有十分重 要的理论意义和实践价值。 目前，学术界对于中国农村金融整体改革的研究颇多，成果显著。概括 地说，对农村金融的研究主要围绕以下几个方面的问题：( 1 ) 关于农村金融 改革的理论基础；( 2 ) 关于农村金融制度变迁的过程：( 3 ) 关于农村金融改 革的现状分析；( 4 ) 关于农村金融改革的基本思路；( 5 ) 关于如何优化农村 金融改革的外部环境。至今为止，学术界对于上述问题的探讨，主要是以我 国农村金融作为研究对象，从整体上来看，立足长期历史研究中国农村信用 社制度变迁的比较少，而关注农村信用社中的短期迹象和政策的比较多。然 而，自1 9 9 6 年“行社脱钩”以来，我国农村信用社已经得到了快速的发展， 并且进入改革的攻坚阶段，基于长期历史研究农村信用社的制度变迁，对深 化农村信用社改革具有重大的意义。因此，笔者主要着眼于我国农村信用社 制度变迁的研究，对我国农村信用社演变过程的理论依据、普建发展、改革 成效、改革困境、改革的必要性和改革的基本思路作了较为系统的论述，以 期能为我国农村信用社的可持续发展提供一些可资借鉴的观点，为我国完善 的社会主义市场经济体制的建成，为我国全面建设小康社会的宏伟目标的实 现添砖加瓦。 当然，由于受到实际条件限制难以对具体个案进行细致研究，本文的论 证还不够深入。在此，真诚地希望得到各位专家、教授的理解、支持和指导! 制度变迁与我国农村信用社改革研究 一，甜母耜符曰，茄绁毫蜊手融掣蘑掳撕 一、我国农村信用社制度变迁的理论溯源 合作金融是合作经济的一种特殊存在形式，在西方市场化国家已经有了 近2 0 0 年的发展历史。中华人民共和国成立以后，中国的农村合作金融制度 的建设与完善也已经历了5 0 多年的发展历程。与西方国家合作金融制度有 所不同的是，中国的农村信用合作组织，从建立开始，就是在政府的“强制” 性主导下进行的，其组织制度也进行了多次变迁，并逐步演化为商业性金融 机构。目前中国农村信用社的发展面临的一系列难题，除部分政策性因素外， 根源还在于农村信用社缺乏严格有效的制度约束。农村信用社的改革和发 展，制度建设是关键。因此，本文以马克思主义制度变迁理论为指导，借鉴 西方经济学制度变迁理论的合理部分，立足现实，为深化我国农村信用社改 革寻求理论基础。 ( 一) 马克思主义制度变迁理论 “制度”是一个内涵丰富、外延广泛的经济学概念。尽管马克思主义经 典作家并未对制度范畴给予明确的定义，但马克思主义经济学始终贯穿着对 制度理论的分析和阐述。马克思主义的历史唯物主义是研究人类社会发展规 律的科学，从某种程度上讲，就是一种科学的制度变迁理论。诺斯承认马克 思关于社会制度变迁的观点是“对长期制度变革的最有力的论述”。( 诺斯， 1 9 9 3 ) 马克思指出：“人们在生产中不仅仅与自然界发生关系为了进行生 产，人们便发生一定的联系和关系；只有在这些社会联系和社会关系的范围 内，才会有他们对自然界的关系，才会有生产。”【2 】人们在社会生产中发生 一定的、不以他们意志为转移的关系，就是生产关系。而人与自然的关系即 生产力。生产力是人类利用自然、改造自然、从自然界获取物质资料的能力。 生产力决定生产关系，生产关系又反作用于生产力。“只有把社会关系归结 于生产关系，把生产关系归结于生产力的高度，才能有可靠的根据把社会形 态的发展看作自然历史过程。”p j 马克思把由物质生产所决定的人与人之间 的生产关系作为社会经济制度分析的基本范畴。当生产关系适应生产力发展 要求时，制度具有相对稳定性，表现为制度促进生产力发展；当生产关系不 适应生产力发展要求时，便形成制度的动态变迁性，表现为制度改革与制度 制度变迁与我国农村信用_ f j = 改革研究一贾凰霞柯疗册柑崩嫂硬量删螂j ! 堑塑 创新。马克思主义经济学认为，制度变迁及其创新是新制度产生、否定、扬 弃旧制度的动态过程。马克思主义制度变迁理论包括以下几个方面的内容： 1 制度范畴 制度范畴在马克思主义经济学说中包含两个层次：一是指在一定社会历 史条件下形成的包括政治、经济、法律、文化等方面的制度体系( s y s t e m ) ， 如资本主义制度、社会主义制度等。这是马克思主义经济学研究的重点，也 是马克思主义经济学通常意义上制度的含义。二是指社会运作层面的具体规 则、规范等，即在定社会制度下生产关系、上层建筑的各个组成部分和各 个侧面，如信用制度等。前者可以成为社会制度，后者则可以成为具体制度。 与此相对应，马克思主义的制度变迁理论也有两种内涵，一是指社会根本制 度由低级向高级的发展演变，即从奴隶社会到封建社会、资本主义社会以及 社会主义社会的演进。二是指某种具体制度的产生、演变和更替，如资本主 义信用制度的产生和发展、工厂组织制度的变迁等。 2 制度变迁的主体 马克思认为不同利益集团与阶级关系下的人对制度变迁的反应、要求与 表现是不同的，并且他认为是先进生产力的发展引致了社会制度的变革，因 此，他从微观和宏观的角度进行详细的论证，认为代表先进生产力发展的利 益集团或阶级( 即人民群众) 是社会制度变迁与更替的历史主体与推动者。 3 社会制度变迁的动力和条件 马克思主义认为，“社会经济形态的发展是一种自然历史过程，”【4 j 任何 社会经济制度都有一个产生、发展和消亡的过程。马克思对经济制度变迁的 动力和条件作了天才的分析。他在费尔巴哈论著中，下联生产力，上联 上层建筑( 包括政治上层建筑与意识上层建筑) ，系统地分析了社会生产关 系即经济制度的变迁。这一分析用数学函数关系可以表示为：i = f ( q ，p ，t ) ， 式中i 为经济制度，q 为社会生产力，p 为政治上层建筑，t 为意识上层建筑。 因此马克思是把社会生产力的变化发展看作制度变迁的第一推动力和根本 动因。当生产力发展了，经济制度就要作出相应的变化。马克思说：“民族 的生产力发展水平，是明显地表现在该民族的分工的发展程度上”，1 5j “分 工发展的各个不同阶段，同时也就是所有制的不同形式”。【6 1 同时，马克思 特别强调生产力作为经济制度变迁的动力是客观的，是由社会存在所决定 制度变迁j 我国农村f 用 i ：改革研兜 一、辩目农秽付历黜制筻鸾赶理趱嬲劳 的。马克思主义认为，“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人 们的头脑中而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找。”1 7 】马克思 的以下经典论述表达了历史唯物主义关于社会制度变迁的动力的观点：“社会 的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或 财产关系( 这只是生产关系的法律用语) 发生矛盾。于是这些关系便由生产力 的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基 础( 指生产关系) 的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”蝉j 恩格斯也指出：“一切重要历史事件的终极原因和伟大动力是社会的经济发 展、生产方式和交换方式的改变、由此产生的社会之划分为不同的阶级，以 及这些阶级彼此之间的斗争。”【9 】马克思还强调经济制度的产生与灭亡的客 观条件是生产力与生产关系的矛盾运动。 4 国家在制度变迁中的作用 马克思认为国家不仅是一个阶级统治另一个阶级的工具，它还具有社会 管理的职能。作为在一定的经济基础之上的政治上层建筑，国家是一种经济 服务的力量，是经济利益的集中表现。国家的一个主要职能就是运用政权的 力量巩固和发展自己的经济基础，组织、调节、干预经济生活，维护统治阶 级的经济利益。因此，国家在制度变迁中，一方面维持现有统治者的法律、 规章，另一方面通过颁布法律、制定政策等非根本制度以进一步强化现有的 基本经济制度。社会生产关系的变化促使国家供给新的有关制度。最后，马 克思还充分认识到社会意识对制度创新的作用。他认为“批判的武器当然不 能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁，但是理论一经掌握群 众，会变成物质力量”。【l ”1 5 制度变迁的方式和作用 生产力的发展与现存的生产关系发生矛盾导致了社会经济制度的变迁。 在制度变迁的方式( 途径) 上，马克思认为制度变迁是量变与质变、渐进与 革命的统一。一般是先有微观非根本制度的变化，等渐进式变迁在量上积累 到一定程度以后，才会发生社会革命，进行所有制与国家制度的质的革命性 变迁。在制度变迁的作用上，马克思一方面充分肯定了符合生产力发展的制 度变迁会使生产关系更适合生产力的本性和发展要求，促进技术进步，带来 经济效率的提高，从而可以刺激经济增长；另一方面，马克思认为制度变迁 制度变迁与我国农村信用杜改革研究 一，舞厚窖邑杉菇露牡砌! 舷芟翘毋多磐西期琢 是由技术进步与经济增长所决定的，前者是因变量，后者是自变量，为此， 制度变迁对技术进步、经济增长的作用仅局限于“反作用”范围之内，而且 这种反作用有促进与促退二种形式。虽然是以促进为主流。但不合理的制度 变迁也可能会牺牲效率，阻碍经济增长与发展。 ( 二) 西方经济学制度变迁理论 新古典传统经济学理论一直是把制度因素作为一个给定的前提来研究 经济增长。现代经济学的鼻祖亚当斯密早就已经从生产制度变迁的角度来 研究经济增长的源泉。2 0 世纪6 0 年代末以来，经济学家和经济史学家对制 度在经济增长中的作用的研究不断取得迸展。舒尔茨是较早将制度作为经济 增长的内生变量的经济学家。1 9 6 8 年，他在制度与人的经济价值的不断 提高一文中，将制度定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及 经济行为”。【1 l l 他的定义被以后研究制度的学者所接受。诺斯的制度含义更 为宽泛，他认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德 伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。i f 2 1 诺 斯的定义将人们所有与经济行为有关的习惯和规则都包括进来，他还将制度 排序为宪法、执行法和道德伦理规范。v w 拉坦也将制度定义为一套行为规 则，认为制度的含义应包括通常意义上的组织( 即决策单位) 的含意。 1 制度变迁理论的基本观点 根据新制度经济学的理论，制度其实就是一种“规范”。它作为一种社 会契约，其意义在于有助于人们在同其他人的交易中能理性地把握自己的预 期，从而使这些预期在全体成员共同遵守的按一定程序办事的规程中得以实 现。当外部因素变化或制度本身的发展进入新的阶段时，与原有的制度会出 现不均衡，并可能引起新的制度的创新和变迁。所谓制度均衡，就是人们对 既定制度安排和制度结构的一种满足或满意状态，因而也就无意也无力改变 现行制度。种制度安排和制度结构只要净收益大于零，且在各种可选择的 制度安排和制度结构中净收益最大，这项制度就是最佳制度了，这时的制度 就是均衡制度。所谓制度不均衡就是人们对现存制度的一种不满意或不满 足，易于改变而又尚未改变的状态。这种状态是由于现行制度的净收益小于 另一种可供选择的制度，也就是出现了新的盈利机会，产生了新的潜在的制 度需求和潜在的制度供给。导致不均衡的主要原因有；制度选择集合发生变 制度变迁与我国农村信用社改革研究 一、费厚衣杉精用社砌度焱芒毋争理趱朔：潺 化、技术进步、对制度服务需求的改变及其它制度安排的变化，使得原来的 制度不再是最优制度，并且产生了制度创新的动机和需求。 制度变迁就是制度的替代、转换和交易的过程。任何制度变迁都包含着 制度变迁的主体( 组织、个人或国家) 、制度变迁的源泉以及适应效率等诸 多因素。在稀缺经济和竞争环境中，制度和组织的连续交互作用是制度变迁 的核心环节，有效组织是制度变迁的关键。有效组织和企业家最大化行为又 决定了制度变迁的方向和进程。制度变迁作为一个演进过程，是通过复杂规 则、标准和实施的边际调整实现的。在新制度经济学看来，制度变迁的代理 人是个别企业家，制度变迁的来源是包括要素价格比率、信息成本和技术在 内的相对价格的变化和偏好的变化。而检验一种制度变迁的有效性在于其是 否为组织提供适应效率。 在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁 一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化而难 以扭转，即形成所谓的“路径依赖”( p a t hd e p e n d e n e e ) 。 诺斯路径依赖l ：一旦一种独特的发展轨迹建立以后，一系列的外在性、 组织学习过程、主观模型都会加强这一轨迹。一种具有适应性的有效制度演 进轨迹将允许组织在环境的不确定下选择最大化的目标，允许组织进行各种 实验，允许组织建立有效的反馈机制，去识别和消除相对无效的选择，并保 护组织的产权，从而引致长期经济增长。 诺斯路径依赖2 ：一旦在起始阶段带来报酬递增的制度，在市场不完全、 组织无效的情况下，阻碍了生产活动的发展，并会产生一些与现有制度共存 共荣的组织和利益集团，那么这些组织和利益集团就不会进一步进行投资， 而只会加强现有制度，由此产生维持现有制度的政治组织，从而使这种无效 的制度变迁的轨迹持续下去。这种制度只能鼓励进行简单的财富再分配，却 给生产活动带来较少的报酬，也不鼓励增加和扩散有关生产活动的特殊知 识，结果不仅会出现不佳的增长实绩，而且会使其保持下去( 诺斯困境) 。 2 制度变迁的理论模型 在制度变迁的理论模型中，最具代表性的是诺斯的一般理论模型。制度 变迁的诱因在于主体期望获得最大潜在收益，不改变现有制度结构则无法获 得这一潜在收益。非均衡的制度结构必然导致制度变迁。从非均衡的制度结 制度变迁与我国农村信用社改革研究一、露周孜秽苈曰抒籀熳霓拦触霉醪朔帮 构向均衡的制度结构的演进也就是制度变迁的进程。制度安排分为个人、自 愿联合团体和国家三个层次，制度安排的层次取决于制度变迁的成本收 益分析。市场规模、技术、知识、教育体制、各种团体的收入预期、组织费 用和政府权力等共同影响制度变迁的潜在收益与成本。制度创新与制度变迁 存在着时滞，从主观上来讲，是受制于现存的法律和制度结构。制度变迁研 究的一个基本点是制度变迁是渐进的，因此人们在制度变迁过程中更多的是 在实践中学习。 林毅夫教授在关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁和强制性 制度变迁中提出强制性制度变迁理论，区分了诱致性制度变迁和强制性制 度变迁理论两种制度变迁类型，并很好地概括了国家在制度变迁中的作用。 诱致性变迁是指一群( 个) 人在相应由制度不均衡引致的获利机会时所进行 的自发性变迁：强制性制度变迁是指由政府法令引起的变迁。诱致性制度变 迁必须要有某些制度不均衡的获利机会。从初始均衡到不均衡再到均衡。诱 致性制度变迁具有盈利性、自发性和渐进性的特点。与诱致性制度变迁不一 样，强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配 而发生。因为国家是制度这一公共产品的生产者，制度供给是国家的基本功 能之一，加之诱致性变迁会由于外部性等原因而制度供给不足，所以强制性 制度变迁的主体是国家。在现实社会生活中，诱致性制度变迁和强制性制度 变迁是相互补充的，这种相互补充有两方面的含义：一是当诱致性制度变迁 满足不了社会对制度的需求的时候，由国家实施的强制性制度变迁可以弥补 制度供给不足；二是由于制度的层次性差异，有些制度供给只能由国家或团 体提供。 ( - - ) 两种制度变迁理论的比较 从总体上看，马克思主义把生产资料所有制作为社会经济制度的核心， 其他一切制度由此决定并在此基础上进行展开，主要从不同的社会经济形态 和阶级关系上揭示制度特征；新制度学派则把所有制的具体表现产权制 度作为核心制度，认为其他制度的性质和特征由产权制度决定，把制度看作 与劳动、土地、资本一样是一种影响生产与交易成本的稀缺资源，没有揭示 制度背后支配人们的思想和行为并进而决定制度的特殊性质的阶级关系。 两者都研究经济制度发展运动的一般规律以及一定的经济制度对经济 制度变迁与我国农村信用社改革研究二艄纠栗越犀癌蔚曰越的，锡，艘型叠壬 运行效率的影响。新制度经济学派运用交易费用来分析制度的效率，事实上， 生产效率、配置效率和制度效率是辩证统一的，制度效率最终要体现在配置 效率和生产效率上，而配置效率又是以生产效率为基础的，吸收西方经济学 的合理成分，坚持生产力标准是评判制度效率的唯一标准。 新制度学派无法解释制度是由什么决定的，也未能区分各种不同制度及 其辩证关系。适当的制度安排对生产力具有促进作用，然而新制度学派走向 极端，认为制度特别是产权制度是决定国家的兴衰、决定生产力发展的唯一 因素，从而陷入了上层建筑决定生产力的历史唯心主义的泥潭。根据历史唯 物主义原理，一定形式的制度是生产力发展到一定阶段的产物，同时，一定 形式的制度又必须能够促进生产力的发展才能够长期存在。因此，马克思主 义认为，变革束缚生产力发展的制度是生产力发展的基础。特定的制度尤其 是生产资料所有制，总是与特定的生产力相适应而形成特定的生产方式，并 由此而获得相应的生产力效率，产生良好的制度绩效，反之则起阻碍作用。 两者都重视国家、意识形态在制度稳定和制度变迁中的作用。马克思主 义认为国家是维护阶级统治的暴力机器，属于上层建筑，它的变迁决定于经 济制度的变迁，但根据经济基础与上层建筑之间的辩证关系，国家对于经济 制度的变迁与巩固也具有重要的反作用；新制度学派则颠倒了经济基础与上 层建筑的关系，认为国家是先于或者并列于经济制度的独立制度变迁主体。 二、建国以来我国农村信用社的制度变迁 ( 一) 建国以来我国农村信用社的演变过程 建国以来，随着农村经济的恢复和发展，农村信用社迅速地发展壮大。 当然，期间由于受“左”的思想影响，农村信用社经历了曲折的发展过程， 其领导管理体制也经历了多次的反复和改革，农村信用社直接接受中国农业 银行领导有2 7 年之久。认真总结回顾这段历史，对于今后农村信用社的改 革工作具有十分重要的意义。 制度变辽与我国农村信用社改革研究二、脚甜震费犀耜若曰栏肋，勘发型逝 表2 一l农村信用社领导体制变化情况表 领导管理机构管理的起l 亡时间 中国人民银行 1 9 4 8 1 2 1 9 5 1 0 7 中国农业合作银行 1 9 5 i 0 8 1 9 5 2 0 7 中国人民银行1 9 5 2 0 8 1 9 5 5 0 3 中国农业银行1 9 5 5 0 4 j9 5 7 0 4 中国人民公社、生产大队 1 9 5 7 0 5 1 9 6 3 1 0 中国农业银行1 9 6 3 】1 9 6 5 】 中国人民银行 1 9 6 5 1 2 1 9 7 9 0 2 中国农业银行1 9 7 9 0 3 1 9 9 6 1 0 中国人民银行和行业自律 1 9 9 6 1 0 2 0 0 3 0 7 中国人民银行和省级政府2 0 0 3 0 8 至今 资料来源：根据经济信息参考2 0 0 0 年5 月和其它资料整理而成 中国农村信用社的改革是典型的政府主导型改革。5 0 多年来，农村信 用社的组织制度建设的发展过程大体上可分为四个阶段： 1 普及发展阶段( 1 9 4 9 - - 1 9 5 7 年) 建国初期到1 9 5 7 年是农村信用社普及发展阶段。随着农村互助合作运 动的开展，农村信用社也迅速发展起来。1 9 5 1 年5 月，中国人民银行召开 了第一次全国农村金融会议，部署广泛发展信用合作工作，下发了农村信 用合作社章程准则草案、农村信用互助小组公约草案和农村信用合作 社试行记账办法草案，明确规定，社员入社“自愿两利”，“社员退社退还 其股金”；实行民主管理，“不论股金多少，每人均只有一票表决权”：“股金 以不分红为原则，如分红，则不得超过2 0 或不超过一年存款利息”；“盈利 按公积金、公益金、奖励基金、教育基金等项目进行分配”：“社员为有限责 任制”，亏损以股金为限；接受国家银行的领导和监督，与银行的业务往来 采取合同制。由此可以看出农村信用社的经营目标、管理、分配原则基本上 符合合作制原则。农村金融会议之后，各地认真贯彻，积极行动，信用合作 组织在全国广大农村迅速地建立起来了。该时期又可分为两个小阶段： 1 9 5 1 - - 1 9 5 3 年为信用社试办阶段。各地普遍进行试点，培训骨干，摸 索经验，为全面推行准备条件。1 9 5 3 年底，全国共建立各种形式的信用合 制度变迁与我国农村信用杜改革研究二、留目烈采费目衣材疗# 劈褂膨制世赞 作组织2 5 2 9 0 个，包括7 7 8 5 个信用社、1 4 9 1 2 个信用互助组、2 5 9 3 个供销 社内附设的信用部，共吸收股金和存款约5 3 8 0 万元，加上银行贷款支持， 全年共发放贷款5 5 4 5 万元，极大地支持了农业生产，打击了高利贷的嚣张 气焰。通过两年多的试办基本上打开了局面，为全面推行打下了良好基础。 1 9 5 4 1 9 5 7 年是信用社普遍建立和发展阶段。经过典型试办、逐步推 广，在坚持自愿、民办、民主管理、灵活利率的前提下，信用合作运动得到 飞快发展，1 9 5 3 年底全国各地试办的信用合作组织达2 0 0 6 7 个。但是，由 于受到“右倾保守”思想的影响，1 9 5 4 年3 月中国人民银行召开的第一届 全国农村信用合作社会议，虽然明确提出农村信用社的任务是为社员服务， 为生产服务，帮助社员解决生产资金，走合作化道路，但是其原定发展规划、 方针却发生了“异变”，由原来确定的1 9 5 4 年全国信用杜发展到3 4 万个， 增加到5 万个，最后增加到1 5 万个；由依靠群众，坚持自愿，发展到强迫 存款，强迫入社的现象，这大大地伤害了农民的入社情绪。在这种运动的推 动下，1 9 5 5 年底全国信用社发展到1 5 9 3 万个，建立信用社的乡已占总乡 数的8 8 ，基本上实现了一乡一社，提前两年实现原定的信用合作化目标。 然而，这种强制性制度安排导致许多信用社的规章制度不健全，或流于形式， 资金缺乏，不能满足广大农民日益增长的借贷需求，某些地区高利贷重现。 针对出现的问题，人民银行在1 9 5 5 年3 月召开的全国农村金融工作会议上 确定了农村信用合作社发展转入“坚决停止发展，全力转向巩固”的方针， 要求整顿后的农村信用社达到“业务开展、账目清楚、民主管理健全、执行 国家金融政策、群众拥护”的五条标准。1 9 5 5 年底全国农村信用社存款余 额为6 1 亿元，放款余额达3 亿多元。1 9 5 6 年随着撤区变乡，农村信用社 从原来的1 5 万多个合并为l o 3 万个，职工精简为2 】万人，入股农户近l 亿户，吸收农民储蓄存款4 3 2 亿元，发放贷款1 0 亿元，其中生产贷款占 4 2 4 。1 1 4 1 9 5 6 年底政府决定进一步对全国8 0 的信用社进行整顿，1 9 5 7 年 底全国信用社为8 8 万个，股金3 6 亿元，存款2 6 6 亿元，整顿后的农村 信用社基本达到五条标准，并在此基础上得以发展。农村信用社在帮助农民 解决生产、生活困难，恢复和发展农业生产、打击高利贷、支持农村合作化 运动等方面都发挥了重要作用。但是，该阶段信用社虽然坚持了民办，由于 其理论和组织形式基本移植欧洲社区合作的做法，缺乏与中国农村实际相结 制_ c f 变迁与我国农村信用杜改革研究 j ，醇冒鲥来辩目放柯席曰私丝型璺! ! 坚堑 合的创新和总结，为以后信用社逐步走向官办埋下了伏笔。 2 曲折反复阶段( 1 9 5 8 - - 1 9 7 9 年) 该阶段以1 9 5 8 年人民公社的“公有化”运动为起点，至1 9 7 9 “行社合 并”为止。由于“左”倾错误严重，农村信用社受到严重挫折甚至被严重摧 残，许多农村信用社几乎到了破产的边缘。该阶段共经历了三次大的波折： 第一次是1 9 5 8 年人民公社化后，个别地方取消了信用社，或把农村信 用社和银行营业所合并为营业部，下放给人民公社领导和管理，把信用部变 成了“所社合一”和“政企合一”于一体的不伦不类的单位。此后，许多地 方出现了信用部的资金被占用，信用部的职工被抽走的严重现象。上述办法 在全国范围内普遍进行了试点，由于暴露出许多问题，反映强烈，后来没有 普遍推行。 第二次是1 9 5 9 年4 月中国人民银行根据中央颁发的关于加强农村人 民公社信贷管理工作的决定精神，决定把下放给人民公社的银行营业所收 回，但同时又把原来的信用社人民公社信用部分离出来下放给生产大队，改 为信用分部，信用分部的职工、业务经营和财务由生产大队领导和管理，信 用社失去了独立性，成为生产大队的“小金库”，正常的信用关系遭到破坏。 信用社也由合作制变成了人民公社所有制，开始走上“官办”的道路，社员 不能退股，也没有管理权；信用社的财务混乱、员工被随意抽调，到1 9 6 2 年社员储蓄由1 9 5 2 年末2 1 亿元下降到9 7 亿元。在总结经验教训的基础上， 1 9 6 2 年1 1 月公布的农村信用合作社若干问题的规定，明确“信用合作 社是农村人民的资金互助组织，是国家银行的助手，是我国社会主义金融体 系的重要组成部分”，决定恢复信用社独立经营的体制。信用社组织逐渐巩 固，业务得到发展，到1 9 6 5 年末，信用社的各项存款达到4 8 亿元，比1 9 6 2 年增长了7 0 。 第三次是十年“文革”期间，即1 9 6 6 1 9 7 6 年间，农村信用社组织管 理制度又遭到废弃。1 9 6 9 年农村信用社的人权、财权和资金使用权都被交 给“贫下中农管理委员会”，农村信用社职工由脱产改为不脱产，走“亦工 亦农”的道路。信用社规章制度被破坏，财务混乱，业务停顿。1 9 7 0 年基 本停止“贫下中农管理”的做法后，信用社业务又有所发展，存款从1 9 7 0 年的7 6 亿元增加到1 9 7 5 年的1 3 5 亿元。i l5 】1 9 7 7 年，国务院在关于整顿 制度变辽与我躅农村信用 l 改革酬究二= 、露目鲥米舞周缮w 靠溯牡功，韵拨j 壁芷f 和加强银行工作的几项规定中提出“信用社既是集体的金融组织，又是国 家银行在农村的基层机构”，根据这一规定，许多地方把银行营业所和信用 社合为一个机构，“集体金融组织”只是个名义而已，实质上把信用社过渡 到国家银行的基层机构。1 9 7 9 年2 月，国务院又规定：“信用社是集体金融 组织，又是农业银行的基层机构”，实行“行社合并”( 指中国农业银行基层 营业所与信用合作社台并为个机构) ，进一步明确信用社隶属于农业银行。 信用社固有的“三性”逐渐丧失，真正走上了“官办”的道路，增加了“官 办”的积弊。 3 改革探索阶段( 1 9 8 0 - - 1 9 9 5 年) 在该阶段，由于家庭联产承包责任制度在中国农村己确立，广大农民不 仅获得了土地这一基本生产资料的经营自主权，而且获得了对自身及其劳动 剩余的自由支配权，这极大地激发了农民生产的积极性和主动性，有力地促 进了农业生产的发展。i l6 j 此外，这种制度也扩大了农村经济制度的选择集 合( 林毅夫，1 9 9 4 ) ，由于制度结构中不同制度安排的相互依存性( 林毅夫， 2 0 0 0 ) ，一个特定安排的变动必将引起对其他安排的服务需求发生相应变动。 为“三农”服务的农村信用社已经不适应农业经济体制改革的需要，为了打 破“瓶颈”，适应新的制度环境，最大限度地发挥制度效应，创新农村信用 合作制度势在必行。改革探索阶段可以划分为两个阶段： 一是从1 9 8 0 1 9 8 8 年，改革试点和推广阶段。1 9 8 0 年8 月中央财经领 导小组认为信用社不能“下放”给人