（产业经济学专业论文）我国电力行业规制改革研究.pdf

我国电力行业规制改革研究 彭晓群( 产业经济学) 指导教师：赵悉玉教授 摘要 电力行业在过去一直被视为典型的自然垄断行业而受到严格规制，我 国电力行业的发展也是从国有电力企业垄断经营、政府高度统一、集中管 理的模式下起步的。从1 9 8 5 年开始，我国在发电环节实行了集资办电、放 松规制的改革。电力行业自身的特征和自然垄断行业的规制理论都表明电 力行业规制改革的基本导向是放松规制和激励性规制并存。我国电力行业 的规制改革必须探讨适合自身国情的改革模式。当前电力行业市场结构规 制改革的重点工作是要逐步推进输配分开，实现电力“多卖多买”的竞争 格局。电价规制与市场结构规制相互影响，相互配套，电价规制改革当前 的主要工作是实现“竞价上网”、尽快建立独立、规范的输配电价机制并优 化销售电价结构。电力行业的规制改革不能缺乏中立、权威的规制机构和 完善的电力规制法规。我国当前的电力规制机构电力监管委员会亟待 改革，电力法和配套法规也应尽快修订。 关键词：自然垄断，电力行业，规制改革 t h e s t u d yo nc h i n a se l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yr e g u l a t i o n r e f o r m p e n gx i a o q u ( i n d u s t r ye c o n o m i c s ) d i r e c t e db yp r o f e s s e fz l m ox i y u a b s t r a c t t h ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yw a sa l w a y sr e g a r d e da st h em o d e l6 f t h en a t u r e m o n o p o l yi n d u s t r yi nt h ep a s tt or e c e i v es t r i c tr u l e sa n dr e g u l a t i o n s t h ee l e c t r i c p o w e ri n d u s t r yo fc h i n aw a ga l s od e v e l o p e df r o mt h ep a r e r nt h a ts t a t e - o w n e d e l e c t r i cp o w e re n t e r p r i s e sm o n o p o l i z e da n dt h eg o v e r n m e n tu n i f i e dt h ei n d u s t r y a n dc e n t r a l i z e dt h em a n a g e m e n t i n1 9 8 5 ，c h i n ai m p l e m e n t e dt h er e f o r mi nt h e e l e c t r i c i t yg e n e r a t i o np a r tt og a t h e rc a p i t a la n ds t a r tt od e r e g u l a t et h ei n d u s t r y m o s tc o u n t r i e s e l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yr e g u l a t i o nr e f o r me x p e r i e n c e s ，t h e c h a r a c t e ro ft h ei n d u s t r ya n dt h en a t u r em o n o p o l yi n d u s t r yr e g u l a t i o nt h e o r ya l l i n d i c a t e dt h eb a s i cg u i d a n c eo fb o t hd e r e g u l a t i o na n ds t i m u l a t e dr e g u l a t i o ni n t h ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r y t h er e g u l a t i o nr e f o r mo fe l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yi n c h i n am u s ta b s o r bt h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e s ，b u ta l s om u s te x p l o r et h e r e f o r mp a r e r nt h a ts u i t si t so w nn a t i o n a lc o n d i t i o n t h ei n d u s t r y sm a r k e t m e c h a n i s mr e g u l a t i o nr e f o r mi s t o g r a d u a l l yo p e nt h et r a n s m i s s i o n a n d d i s t r i b u t i o np a r tt oh a v em o r es e l l e r sa n dm o r eb u y e r s t h ee l e c t r i cp o w e rp r i c e r e g u l a t i o nr e f o r ma n dt h em a r k e tm e c h a n i s mr e g u l a t i o nr e f o r ma f f e c tm u t u a l l y t h es h o r t t e r mg o a lo ft h ep r i c er e g u l a t i o nr e f o r mi st oe s t a b l i s hc o m p e t i t i v e g e n e r a t i o np r i c ea n ds e tu p a ss o o n 邪p o s s i b l et h ei n d e p e n d e n tt r a n s m i s s i o na n d d i s t r i b u t i o np r i c e t h ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yr e g u l a t i o nr e f o r mc a n n o tl a c k n e u t r a l ，a u t h o r i t y ss u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n go r g a n i z a t i o na n dp e r f e c tl a w sa n d 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中 不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国石油大 学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：以年i - 1 , e l 仿e t 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国石油大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留送交论文的复印件及电子版，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 学生签名： 导师签名： 触年 ，月日一 年, e j 日一 年 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 第1 章前言 电力行业，作为典型的基础设施行业和公用事业，在现代生活中起着 重要作用，在国民经济中享有非常重要的地位。传统上，电力行业一直被 视为自然垄断行业，世界各国在电力行业发展过程中都几乎无一例外地采 取了国有垄断垂直一体化的经营模式。2 0 世纪8 0 年代以来，西方国家对包 括电力行业在内的自然垄断行业实行了一场声势浩大的放松规制的改革运 动，具体到电力行业，主要是分解发输配售的一体化结构，在发电和售电 环节放松进入规制和价格规制，以扩大竞争范围，在可竞争的环节和领域 充分发挥市场机制配置资源的作用，尽量减少政府不必要的干预。在仍然 维持着很强自然垄断特征的输配电环节，不仅不放松规制，反而进一步强 化了规制。为了解决规制双方信息不对称而产生的规制低效，政府还改变 了原有的规制方式，充分吸收现代信息经济学的研究成果，实施价格上限、 特许投标等激励性规制手段，以刺激企业降低成本，提高效率。 自然垄断理论是深入研究自然垄断行业规制改革的前提与基础。事实 上，西方国家发生的放松规制的运动正是和西方学者对自然垄断理论以及 自然垄断理论与政府规制关系认识的发展变化密切相关。经济学家对自然 垄断的认识经历了一个不断深化的过程。早期的自然垄断概念常和规模经 济相关。早期的学者如托马斯法勒、亨利卡特亚当斯、理查德t 伊 利都从不同的方面阐述了自然垄断的概念。这些的论述倾向于认为自然垄 断行业是那些具有显著规模经济的行业，因而自然垄断领域的竞争是不稳 定的、破坏性的，不适宜竞争。随着经济学家对自然垄断行业研究的深入， 人们对自然垄断又有了新的认识。沃特森认为，从实证意义上讲，自然垄 断是这样一种状况：单个企业能比两家或两家以上的企业更能有效地向市 场提供同样数量的产品。1 9 8 2 年，鲍穆尔、潘扎尔、威利格首次用范围经 济和成本弱增性系统地论证了自然垄断。所谓成本弱增性( 也称成本劣加性) 即指由一家企业提供整个行业产量的成本低于多个企业分别生产这些产品 的成本。范围经济则是针对多种产品而言的，如果一家企业生产所有产品 的总成本小于多家企业分别生产这些产品的成本之和，该行业就是自然垄 断行业。有学者从其它角度对自然垄断的传统看法提出了有力的挑战。自 然垄断的传统观点假定企业能有效的购买和使用生产要素，垄断的弊病只 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 是价格和产量的扭曲。但实际上，垄断企业因管理上的问题往往不能有效 地购买和使用生产要素，并由此引起极大的潜在福利损失，即因为受规制 行业中的垄断者丧失了追求成本最小化与利润最大化的激励，从而导致了 x 非效率。人们还从市场需求的变化和技术变革的角度探讨了自然垄断行 业的动态性。 规制，英文为r e g u l a t i o n ，有的译为管制，有的译为规制，在通常使用 时与“监管”的意思基本相同。依据对微观经济干预性质的不同，可以把 政府规制区分为经济性规制与社会性规制。经济学中的规制通常即指经济 性规制。对规制的含义，中外学者有不同的理解。日本学者植草益从一般 的意义上对规制下过定义：规制是指依据一定的规则对构成特定社会的个 人和经济活动主体的活动进行限制的行为“1 。我国学者余晖( 1 9 9 7 ) 认为， 规制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置或间接改变企业和消费 者供需决策的一般规则或特殊行为嘲。王俊豪( 2 0 0 1 ) 认为，规制是具有法 律地位的、相对独立的政府规制者( 机构) ，按照一定的法规对被规制者( 主 要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。1 。这些定义的共同点是强 调政府规制枫构对经济活动主体的于预、限制、和监督管理行为。综合中 外学者对规制概念的理解，可以认为规制是政府为实现某种公共政策目标， 对特定行业和微观经济主体的进入、退出、价格和投资等行为进行的规范、 制约和管理。 政府规制的理论基础曾长期被认为是“市场失灵”，而垄断显然是“市 场失灵”的一种重要表现形式，因此自然垄断行业成为规制的对象也就不 足为奇了。一方面自然垄断行业因为没有竞争压力既容易丧失改善经营管 理和提高生产效率的动力，又往往利用其垄断地位制定垄断价格牟取暴利 而伤害消费者福利；另方面由于自然垄断行业一般被认为有很强的规模 经济性，在行业内不宜引进多家竞争者。出于消费者福利和企业效率两方 面因素的考虑，政府只能对自然垄断行业进行严格的规制，限制潜在企业 进入，同时设定一个低于垄断价格的规制价格以平衡企业与消费者两方面 的利益。这样看来，规制之所以存在是因为它满足了公众的需求和政府代 表公众利益，即政府为保证公共利益不受损害而对市场失灵进行纠正。这 便是早期的规制公共利益理论的核心思想，规制公共利益理论可以看作是 2 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 对市场失灵实证分析的规范分析。但是，由于自然垄断理论的最新发展拓 展了自然垄断理论的范畴，也割断了自然垄断与政府规制之间的必然联系， 人们已经认识到不是所有的自然垄断行业和自然垄断的所有环节都需要进 行严格的规制具体到电力行业，经济学家已认识到其中存在竞争性环 节( 非自然垄断环节) 和自然垄断环节，而对于前者是应该放松规制的， 规制公共利益理论因此受到强有力的挑战。 2 0 世纪7 0 年代，施蒂格勒通过考察揭示出规制与市场失灵并不存在必 然的联系，提出了规制“俘虏”理论。该理论认为：立法机构的规制立法 是为满足行业对规制的需要( 即立法者被行业者俘虏) ，而规制实施机构最 终会被行业所控制( 即执法者被行业者俘虏) 。其结果是：具有特殊影响力 的利益集团( 被规制企业) 会不断进行寻租活动，从而使政府规制成为企 业追求垄断利润的一种手段。施蒂格勒、佩尔兹曼和贝可尔后来进一步运 用经济学的基本范畴和需求供给的标准分析法来分析规制的产生，开创了 规制经济理论。施蒂格勒、佩尔兹曼的研究侧重于说明立法者或规制者可 以选择规制政策，以便获得政治支持最大化。贝克尔则主要关注利益集团 之间的竞争，认为规制是被利用来提高更有势力的利益集团的福利。规制 “俘虏”理论和规制经济理论对政府规制的成效提出了质疑，并为放松规 制提供了理论依据。 从“规制”一词的定义可以看出，政府的规制对象并不局限于自然垄 断行业，但不可否认，对自然垄断行业的规制是政府规制的重要内容，必 然要以规制理论或规制经济学为指导，这可从大多数国家的规制实践中得 到证明。 我国关于自然垄断行业规制的研究起步较晚，但已取得了一定的成绩。 首先是翻译出版了大量国外规制经济学名著，如：行业组织和政府规制 ( 施蒂格勒著，潘振民译，1 9 8 9 ) ，微观规制经济学( 植草益著，朱绍文 等译，1 9 9 2 ) ，规制与市场( 史普博著，余晖等译，1 9 9 9 ) ，反垄断与 规制经济学( 维斯库西等著，陈雨军译，2 0 0 4 ) 。其次国内也已经有相关 的专著出版，较具代表性的有：王俊豪( 2 0 0 1 ) 的政府规制经济学导论一基 本理论及其在政府规制实践中的应用、陈富良( 2 0 0 0 ) 的我国经济转轨 时期的政府规制、张昕竹等( 2 0 0 2 ) 主编的中国基础设施行业的规制 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 改革与发展和谢地( 2 0 0 3 ) 主编的政府规制经济学等。对于电力行 业的规制，我国学者的探讨偏重于现有理论对规制改革实践的指导方面， 对电力行业的价格规制、市场结构规制、如何建立中立权威的规制机构和 完善规制法规的建设均有涉及。我国学者还构建了中国自然垄断行业价格 规制模型，较具代表性的是鲍杰( 2 0 0 0 ) 的“成本一效率”模型和王俊豪 ( 2 0 0 i ) 的“成本一效率质量”模型。 总的来说，由于我国对产业经济学领域的问题进行大规模、系统化的 研究开展比较晚，因而相对于西方发达国家的研究情况来看，我国的研究 成果比较少。这导致了我国在经济运行中对自然垄断行业的规制水平比较 低。而且，我国现阶段大部分关于产业规制的理论都是从西方发达国家移 植过来的，西方发达国家关于电力等自然垄断行业规制改革的有益经验我 们可以直接拿来运用，但我国毕竟与西方发达国家存在国情的差异，对这 些理论不能生搬硬套。我国与西方发达国家的差异表现在“1 ：其一、与西方 发达国家基于不断成熟的市场经济，对微观经济活动进行的、跨度超过一 个半世纪的规制有所不同，我国建国以来的大部分时间采取的是高度集中 统一的计划经济体制。其二、我国目前的立法、司法与执法过程都存在若 干瑕疵，公民和企业的市场经济法律意识都还很薄弱，遵循现代市场经济 法律、法规的习惯尚未完全形成，我国正处于社会主义市场经济的法律和 秩序的构建阶段。以上两点使我国在对电力行业( 和其它自然垄断行业) 的规制中还留有高度集中统一的计划经济体制的烙印，缺乏相应的法律支 持，并且常常以行政手段代替经济和法律手段。其三，我国电力行业规制 改革的基础和目标与发达国家不同。我国的电力行业还面i 临电源建设和电 网建设不足的问题，电力的供给必须满足经济持续发展的需要。因此，我 国电力行业的规制改革既要考虑电力发展的问题，又要考虑提高电力企业 效率的问题。对像我国这样一个处于社会主义市场经济法律和秩序建设构 建阶段、电力供应相对不足的国家而言，草率地放松规制会加大经济发展 的成本，导致大量混乱和无序的状况。 我国的电力行业规制改革本质上是经济转型的一部分，是完善社会主 义市场经济体制的一部分。国际上有不少国家的电力改革取得了很大的成 就，但在像我国这样一个正在建立社会主义市场经济体制、处在经济转型 4 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 过程当中的国家进行大规模的电力规制改革，以前还未有过。因而，这实 际上也是人类社会经济发展史上一项伟大的试验，其意义是相当重大的。 电力行业的规制改革作为自然垄断行业规制改革的一部分，改革的经验对 其他行业有很强的借鉴意义。同时，作为国家优先发展的战略行业，改革 的成败会对相关行业乃至整个国民经济的持续、快速、健康发展产生积极 或消极的影响。 总之，电力行业的战略地位及其发展现状、政府规制水平的不足以及 我国面临的经济转型，要求对在我国建立和完善社会主义市场经济体制的 特殊背景下就如何进行电力行业的规制改革进行理论探索。本文即通过对 自然垄断行业规制基本理论、规制改革及其发展趋势等问题进行探讨，结 合国内外电力行业规制改革的理论，参考国家关于电力行业规制改革的最 新政策法规，采用规范分析与实证分析相结合、动态分析与静态分析相结 合、理论与实际相结合等方法，进行研究探索，探讨了一套适合我国国情 的完善的电力行业规制改革体系，以期对我国电力行业的规制改革提供参 考。鉴于电力行业与其他自然垄断行业存在共性，也期望能对其他自然垄 断行业的规制改革提供一个借鉴。 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国电力行业规制体制沿革 第2 章我国电力行业规制体制沿革 2 1 计划经济体制下电力行业规制体制沿革 在建国至1 9 7 8 年的近3 0 年中我国电力行业分别经历了燃料行业部 ( 1 9 4 9 1 9 5 5 ) 、电力行业部( 1 9 5 5 1 9 5 8 ) 和水利电力部( 1 9 5 8 1 9 6 6 ) 管理 时期。在燃料行业部和电力行业部时期，政府对全国电力行业实行集中管 理的体制。进入水利电力部时期，经历了两次分散、两次集中管理，多年 来始终未能摆脱“一分就乱，一收就死”的怪圈。1 9 4 9 年中央人民政府成 立，组建了燃料行业部，对全国煤炭行业、石油和电力行业实行统一管理， 并于次年设立专门管理电力行业的电业管理局。1 9 5 5 年，撤销了燃料行业 部，成立了电力行业部，继承了燃料行业部对电力行业的监管职能。1 9 5 8 年，水利部和电力行业部合并成水利电力部，先是将电力企业全部下放给 各省( 市、自治区) 独立的行业体系，之后又予1 9 6 1 年将电力行业管理权 回收，实行以中央管理为主的体制。“文革”时期，水利电力部于1 9 6 7 年 实行了军管，所有管理工作由军事规制委员会的生产、后勤和政工三大组 管理，又一次把电力行业的管理权下放给地方政府。1 9 7 0 年水利电力部结 束军管，改由水利电力部革命委员会领导。1 9 7 5 年撤销了水利电力部革委 会，恢复了水利电力部的建制。1 9 7 9 年2 月，国家撤销了水利电力部，再 次成立了电力行业部和水利部。1 9 8 2 年3 月五届四次全国人大再次将水利 部和电力部合并成电力行业部，并接受已往的教训，继续沿着电力行业集 中统一的方向发展。直到1 9 8 8 年5 月，七届一次全国人大才撤销电力行业 部，由新成立的能源部实行对电力行业的监管。 由此可见，在计划经济体制下，电力监管部门频繁更换，电力行业的 管理权在集中统一和下放地方两者之间摇摆，国家对电力行业的规制相当 混乱。此外，电力行业的发、输电和用电营销都由国家管理，电力建设项 目由中央决定，建设资金由财政部拨款，电力系统进入壁垒森严。计划经 济体制下，电力行业的发展缺乏合理的规范，制约了多元化投资的可能性， 使电力行业的发展严重滞后于国民经济的发展，电力行业迫切需要改革。 6 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国电力行业规制体制沿革 2 219 8 5 - 2 0 0 2 年以来规制体制沿革 1 9 8 5 年5 月，国务院转批国家经委等部门关于鼓励集资办理和实行 多种电价的暂行规定的通知，集资办电政策正式推出。自此，国家开始 对电力行业放松规制，进行有步骤的改革。在实行“电厂大家办，电网大 家管”的集资办电政策的同时，国家于1 9 8 7 年9 月提出“政企分开，省为 实体，联合电网，统一调度，集资办电”的方针。这些方针政策的实施， 极大地调动了地方及各方面办电的积极性，基本上缓解了电力供不应求的 局面。从1 9 9 7 年起，电力行业进入第二阶段的改革。改革的原则是打破垄 断，引入竞争，提高效率，降低成本，构筑政府监管下的政企分开、公平 竞争的电力市场。明确提出实行厂网分开，在发电领域实行公平竞争，竞 价上网，并于1 9 9 8 年在浙江、上海、山东、辽宁、吉林和黑龙江等省市进 行了“厂网分开、竞价上网”的试点。改革所要打破的垄断主要是指两个 方面：行业垄断和行政垄断。所谓行业垄断指垂直一体化垄断的国家电力 公司集发、输配电于一身，拥有电网和调度权，几乎控制了全部电网和一 半以上的发电厂，使1 9 8 5 年以后成立的独立发电公司无法与它平等竞争。 行政垄断主要指区域垄断。在计划经济时期成立的大区电力集团，对大区 的发、输、供电形成垄断，各省也鼓励各自办自己的电力企业，自求平衡， 甚至人为设置壁垒阻碍电力资源跨区域自由流动，导致严重的地方保护。 “二滩事件”就是在这种背景下出现的。二滩水电站是中央和国务院为促 进中西部经济发展而确定建设的巨型基础设施项目，总装机容量3 3 0 万千 瓦。国家批准的工程总投资2 8 5 5 亿元，其中世界银行贷款9 3 亿美元，国 外商业贷款1 5 亿美元，股东投人资本金2 0 亿元，国内贷款1 7 6 亿元。从 工程本身来说，是一个建设成功、质量优秀的工程。二滩水电站由国家开 发投资公司、四川省投资公司和四川省电力公司共同投资建设，其股份依 次4 6 、4 8 和4 。1 9 9 8 年7 月二滩第一台机组投产后，虽然价格远低于 周边地区的平均上网电价，却被严格限制上网。二滩电站在1 9 9 8 年至2 0 0 0 年3 年问的合同上网电量约为1 3 7 4 5 亿千瓦时，而二滩电站这3 年可供发 电量约为3 2 0 亿千瓦时，弃损电量为1 8 3 亿千瓦时，大大高于实际上网电 量，而且1 9 9 8 年和1 9 9 9 年被迫接受0 1 8 5 元千瓦时的临时上网电价( 从 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国电力行业规制体制沿革 2 0 0 0 年起按国家计委拟批准0 3 4 1 元的上网电价) ，公司在这两年累计亏 损1 2 5 亿元。出现这种情况的原因在于，在市场需求量有限的情况下，握 有调度权的四川省电力公司( 电网经营企业) 考虑的是首先满足网内电厂 的上网要求( 而二滩是独立发电厂) ；另一方面，二滩大部分投资都是靠国 家开发银行和世界银行的贷款，这些贷款基本上是由中央政府担保的。因 此，地方政府宁可选择让二滩亏损，以避免关闭区内中小电厂所带来的失 业问题。这种地方保护主义保护的是落后，淘汰的是先进。“省为实体”的 改革走样为“省为壁垒”表明改革亟待深入。 2 32 0 0 2 年以来规制体制沿革 2 0 0 2 年1 0 月，国家电力体制改革正式启动。1 2 月2 9 日，国家电网公 司和中国南方电网公司成立。中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中 国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司等五家发电 公司以及中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国 水利水电建设集团公司和中国葛洲坝水利水电集团等四家辅业集团公司也 同时挂牌成立。国电( 国家电网公司) 和南电( 中国南方电网公司) 都是 由原国家电力公司电网资产拆分而来。国电下辖华北、华东、东北、西北 和华中五大区域电网有限责任公司。五家发电公司则由原国家电力公司的 发电资产拆分而来，每个发电公司在市场中的份额原则上不得超过2 0 。 2 0 0 3 年国家成立了电力监管委员( 简称电监会) 会作为电力行业的规制机 构。这一次的改革打破了电力行业厂网不分的局面，使电力行业的发展迈 向了一个新的台阶。但也就是从2 0 0 2 年下半年开始，我国电力行业的发展 又出现了一些问题，主要是电力短缺( 1 9 9 7 年我国电力行业供需达到平衡， 1 9 9 9 年过剩约l o ) ”。截至2 0 0 5 年，全国有2 6 个省( 市、自治区) 都 经历了电力短缺而不得不拉闸限电m ，。 总结建国以来电力行业发展的经验教训，可以得出一个重要结论：深 化电力行业的规制改革是电力行业发展壮大的必经之路。这些年的改革已 经取得了一些积极成效：发电领域引入了竞争；在电网方面组建了南电和 五大区域公司，为打破“省为实体”，建立区域电力市场，在更大程度上优 化资源配置创造了条件。至于近几年持续出现的电力短缺，可以肯定地说 不是放松规制和进行规制改革的结果，恰恰是改革不深入或改革措施不当 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章我国电力行业规制体制沿革 的结果( 至于具体原因尚须探讨) ，这恰恰说明改革尚待深入，不能半途而 废。在当前条件下，进一步推进电力行业的规制改革有很强的必要性。 9 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章电力行业规制改革的必要性和改革面临的风险 第3 章电力行业规制改革的必要性和改革面临的风险 3 1 电力行业规制改革的必要性 2 0 0 6 年3 月，国家发改委发布了电力行业2 0 0 5 年运行分析及2 0 0 6 年趋势预测报告，指出了电力企业的经济状况：2 0 0 5 年电力全行业亏损 企业1 2 8 0 户，亏损额1 2 7 亿元，其中火力发电亏损企业数增长3 4 ，亏 损额增长1 0 1 ；5 大发电集团中两个整体亏损，5 家中剩下3 家也仅仅 是微利或盈亏平衡。报告指出，从总体看来，火力发电企业在销售收入增 长1 9 的情况下，利润只增长2 ，亏损有所加大，应收账款增加，负债 率上升，经营状况有所恶化。火电是电力行业的主体，火电企业亏损数目 增加，表明电力行业的发展形势不容乐观。电力企业亏损的一个重要原因 在于电力定价机制电价制定和电力用煤价格( 电煤) 制定机制的不和 谐。这被业内称为“市场经济的煤，计划经济的电”，即煤价向上狂飙，电 价却一直被政府“抓住不放”，不能随行就市。2 0 0 4 年以来，电煤价格持 续上涨，火电企业成本急剧上升，造成电力行业毛利率下降。一方面全国 缺电形势严竣，另一方面电煤价格保持高位运行，电力企业的利润不断被 成本上涨吞噬。在这种形势下，2 0 0 4 年1 2 月中旬我国正式启动了煤电联动 机制，2 0 0 5 年5 月1 日，实行了首次煤电价格联动方案，全国销售电价平 均每度上涨2 5 2 分。据中国电力企业联合会统计，全国电力行业国有及国 有控股企业利润自2 0 0 5 年5 月份以来出现了正增长。1 - 6 月共计实现利润 3 1 1 8 7 亿元，与去年同期相比增长3 4 9 ，同煤电联动前的1 - 4 月相比， 亏损面和亏损额分别下降了5 2 6 和1 6 2 6 个百分点“。而国家统计局今年 提供的一份数据则表明，2 0 0 6 年1 至5 月份，全国规模以上行业企业实现 利润6 2 9 4 亿元，比去年同期增长2 5 5 ，其中电力行业利润增长4 3 ”1 。这 表明煤电联动取得了显著的效果。针对煤炭价格继续上涨和电网建设资金 相对不足等问题，国家发改委又于2 0 0 6 年6 月3 0 日启动了第二次煤电价 格联动，将上网电价平均上调1 1 7 4 分千瓦时，全国销售电价平均上调 2 4 9 4 分千瓦时。实行煤电价格联动虽然对电力企业效益的增长有着立竿 见影的效果，但是从长远看，电价规制要按市场经济规律定价，体现供求 关系，实施煤电联动方案只能是权益之计。目前电价主要由发改委制定，作 1 0 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章电力行业规制改革的必要性和改革面临的风险 为规制机构的电监会缺乏这项核心的规制权力。在某些情况下，发改委制 定的电价只是一种平衡煤、电企业利益的工具，缺乏科学性，从根本上是 以行政手段代替市场机制，是一种与市场经济规律背道而驰的落后的规制 方式，迫切需要改革。 另外值得注意的一点是，根据电监会今年7 月1 9 日发布的有关“十五” 期间投产电力工程项目造价监管信息，“十五”期间投产的火力发电厂的单 位造价从2 0 0 1 年的4 8 0 0 元千瓦时左右下降到2 0 0 5 年的3 6 0 0 元千瓦时 左右0 1 。电厂造价下降，但是“十五”期间火电企业亏损的数目却在增加， 这表明电力企业的其它成本上升，经营管理效率急待提高。导致其它成本 上升、经营效率低下的原因是多方面的，从这几年的情况看，一个重要的 原因是自2 0 0 2 年下半年以来电力供不应求，电厂每年用于新上机组的固定 投资很多，一定程度上也造成了亏损的增加。另一个重要原因是电力企业 的高工资、高福利问题。电力企业的这种高工资、高福利源于电力行业的 垄断地位( 即便在最具竞争性的发电环节，五大发电集团仍然具有市场支 配地位) 。根据劳动和社会保障部的数据，电力、电信和烟草等垄断行业职 工的平均工资是其他行业职工平均工资的2 3 倍，如果再加上工资外收入 和福利待遇上的差异，实际收入差异可能在5 一1 0 倍之间”。电力行业的这 种的高工资、高福利以损害社会整体福利为代价，遭到了媒体和学者的强 烈批评。此外，电力企业冗员过多、经营管理水平不高、企业投资过大和 片面追求规模经济( 目前电力企业多数为国有企业，其做大的想法非常强 烈) 等也都是造成电力企业效益不佳的重要原因。 综合上述情况，电力行业的问题在很大程度上与政府规制体制设计的 不合理和企业的垄断地位有关。只有通过深化规制改革，才能彻底解决电 力行业常年积累的这些弊病。结合国外电力规制改革的理论和经验，我们 可以将电力行业进行规制改革的理论依据和现实依据概括为： ( 1 ) 自然垄断行业的规模经济性和网络经济性是一直是规制的理论基 础。自然垄断的新理论则表明，自然垄断与政府规制之间并不存在必然的 联系。市场需求的变化和技术的变迁使得自然垄断行业的属性会发生变化。 自然垄断行业中同时存在垄断性环节和非垄断性环节，这两者要进行区别 对待。电力行业规制改革的一个重要内容就是要在非垄断性环节放松规制、 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章电力行业规制改革的必要性和改革面临的风险 引入竞争，充分发挥市场机制的作用。自然垄断的新理论是在非自然垄断 环节放松规制和对自然垄断环节进行规制改革的理论基础。 ( 2 ) 现行电价机制存在的缺陷要求深化电力行业的规制改革。我国现 行电价体系由上网电价、输电电价、配电电价和销售电价组成。上网电价 也称发电电价，是指发电厂与购电方( 电网企业) 进行上网电能结算的价 格，体现了发电资源稀缺程度及成本差异，可以通过对它的调节来使电源 结构合理化。输配电价是指电网经营企业提供接入系统、联网、电能输送 和销售服务的价格总称。其中输电电价也称为电网电价，是指高压或超高 压输电或电路的拥有者向配电企业售电的价格，与一般商品销售给零售商、 批发商的价格类似，故也称为批发价格。配电价格也称为用户电价和零售 电价，是配电企业向终端用户的售电价格。销售电价是电网经营企业对终 端用户销售电能的价格，在数值上等于上网电价与输配电价之和。改革开 放以来，我国对电价机制进行了一系列的改革。1 9 8 5 年，为缓解电力供求 矛盾，国务院出台了集资办电的政策，实旎了多种电价制度，对社会集资 办电和利用贷款新建的电力项目实行了按还本付息需要核定电价的“新电 新价”政策，允许电价随燃料和运输价格提高相应调整。1 9 9 6 年，电力法 颁布，电价管理逐步纳入科学化、规范化的轨道，这期间取消了各地在电 价外加收的各种不合理费用，出台了按电力项目经济寿命周期和平均成本 定价的办法；1 9 9 8 年开始实旌的“两改一同价”工程也于2 0 0 3 年底完成， 城乡真正实现了同电同价。 总体上看，这些改革措施，合理引导了电力投资，保证了电力充足的 供应和消费者的合法权益，起到了积极的作用。但也应该看到，目前我国 的电价机制还存在诸多问题：一是上网电价不能及时反映电力市场供求状 况的变化。我国由于电力供应比较紧张，发电企业上网电价仍由政府制定。 政府在制定电价时以企业成本为基础，较少考虑市场供求状况，不利于发 挥市场机制的作用，而且新老电厂的电价也存在差别。1 9 8 5 年以前建成的 电厂没有独立的上网电价，1 9 8 5 年以后至1 9 9 2 年期间建设的非中央政府投 资的电厂和1 9 9 2 以后建设的所有电厂，上网电价执行所谓的“新电新价” 政策。“新电新价”一般以单个电厂或机组为基础核定，其主要原则是“还 本付息电价”，保证电厂投资者在相对较多的时期内( 一般为l o 年) 内偿 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章电力行业规制改革的必要性和改革面临的风险 还所有本金和利息，并取得较高的投资回报。这一政策虽有利于在发电市 场引入多家投资主体，但不利于激励企业降低成本，也造成了“一机一价”、 “一厂一价”的混乱局面。二是没有建立独立、规范的输配电定价机制， 输配电定价过低。目前的定价方式是将电网输配电成本通过对终端用户的 销售电价回收。在当前电煤价格不断上涨、上网电价不断攀升而销售电价 又得到相对控制的情况下，输配电电价必然受到挤压，电网公司的利益将 无法得到保证，将不利于输配电网的建设。我国的发电电价在国际上中等 偏上，输配电价在销售电价中的比例明显偏低。这一比例在我国约为3 0 0 , 6 ， 而国外一般为6 0 ，与我国处于明显相反状态“”。这一不合理的输配电定价 机制使本来可以牟取垄断利润的电网企业盈利能力相当弱，影响了电网建 设和电力行业的正常发展。三是销售电价结构不合理。对用户电价的分类， 没有充分考虑用户用电的特性；各类用户电价之间的差价、比价关系不尽 合理，存在较多的交叉补贴。主要的补贴是行业用户与商业用户对居民用 户的补贴。国际上行业用电和商业用电电价一般都低于居民用电，而我国 恰恰相反。 ( 3 ) 电力监管委员会存在的缺陷要求深化电力行业的规制改革。从发 达国家的经验来看，一个完整的电力规制系统或者说规制体系不能缺少中 立和权威的电力规制机构。 在计划经济时期，电力行业实行的是垂直一体化的国有垄断形式，中 央政府理所当然地成为经营者同时又是管理者。1 9 9 7 年实行“政企分开” 的电力改革时，国家成立了国家电力公司，专门从事电力生产经营活动。 在电力部与国家电力公司“一个机构、两块牌子”合并运行一年后，1 9 9 8 年3 月，电力行业部撤销，成立了国家经贸委电力司，原电力行业部的行 政管理职能移交给经贸委，中央有关部门收回了电力项目审批权和电价定 价权。无论是电力行业部还是国家经贸委，都不是专业性的电力规制机构。 根据1 9 9 8 年颁布的各部委职能配置、内设机构和人员编制规定，国务 院许多政府部门如发改委( 原国家计委) 、财政部、工商部门和环保部门等 都对电力行业有规制权。2 0 0 3 年我国组建了自然垄断行业的第一个专业性 的规制机构国家电力监管委员会( 简称“电监会”) ，这是我国自然垄 断行业规制改革的一个巨大创新。电监会下设七个职能部门：办公厅( 国 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章电力行业规制改革的必要性和改革面临的风险 际合作部) 、政策法规部( 电力体制改革办公司) 、市场监管部、输电监管 部、配电监管部、价格与财务监管部( 稽查局) 和人事培训部( 机关党委) ； 负有十项职责( 其中第十项为“承办国务院交办的其它事项”) 。 电监会成立之后，在较短的时期内作了大量的开创性工作。尤其是为 了适应电力体制改革发展形势的需要和提高依法监管的水平，先后出台了 电力市场技术支持系统功能规范( 试行) 、电力市场运营基本规则( 试 行) 、关于区域电力市场建设的指导意见、电力供应与使用条例、加 强需求侧管理工作的指导意见、电网调度管理条例、电力监管条例 及供电服务监管办法等等。2 0 0 4 年7 月，电监会下设派出机构六 大区域电力监管局成立。至此，我国电力监管组织体系大致完成，形成了 三级纵向垂直一体化的监管体系：中国电监会、六大区域电监局和有关城 市的监督专员办公室。但是截至目前为止，电监会的体制尚未发生实质性 变化，仍存在诸多缺陷。综合起来看，可以概括为以下几个方面： 电监会缺乏明确的法律授权。目前，作为电力行业根本指导法则的 法律是中华人民共和国电力法( 以下简称电力法) 。于1 9 9 6 年4 月1 日起颁布实施的电力法其第六条规定：“国务院电力管理部门负责全国 电力事业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业 的监督管理。”可见，电力法并没有明确授予电力规制机构具体的职责 和权力，而且其中的“电力管理部门”也含糊不清，因为政府的许多部门 都可以“在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”2 0 0 3 年电监会成 立后，电力法也由于各种原因迄今未作修改。国务院下发的“三定方案” ( 职能设置、内设机构和人员编制) 则规定“国家电力监管委员会为国务院 直属事业单位，根据国务院授权，行使行政执法职能，依照法律、法规统 一履行全国电力监管职责。”电力监管条例第四条规定“国务院电力监 管机构依照本条例和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能；国 务院有关部门依照有关法律、行政法规和国务院有关规定，履行相关的监 督职能和行政执法职能。”两部法规分别赋予了电力脏管机构( 电监会) “根 据国务院授权”和“依照本条例”享有监管职能，相对电力法来说有 一定进步，但是规定仍然不够具体明确，而且它们只是法规而不是法律。 因此，从严格的意义上来说，电监会并不符合法律程序，这使其权威性和 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章电力行业规制改革的必要性和改革面临的风险 有效性受到挑战，也产生了以下一些问题。 电力规制职能分散，电监会缺乏核心的规制职能。电力规制的核心 内容是价格规制和进入规制，尤其是价格规制。但是目前电力企业的项目 审批权和价格审批权都归国家发改委所有。电监会的价格规制职责只是“根 据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议。”新企业进入电力行 业后，企业的经营范围由工商行政管理部门核定；国有电力企业的成本规 制和财务制度由财政部制定和监督执行；其它如废弃物排放标准由环保部 门负责监管，国有电力资产由国资委管理等等，政府许多部门都对电力行 业有自己职责范围内的监管权，规制职能分散造成任何一家部门都难以实 现对电力行业的充分监管。 规制职责混杂不清、交叉重叠，电监会与政府其它部门利益关系难 以协调。这一点与规制职责的分散有关。由于存在多家规制，导致规制边 界模糊，规制职能交叉重叠，而且实践中往往存在一因多果和一果多因的 复杂现象。这种多家规制的结果很可能使各家都推卸责任，被电力企业各 个击破，最终无人规制。 电监会人员结构不合理。作为专业性的规制机构，电监会的工作人 员也应该是专业性的。对电力行业的规制涉及到电力技术、经济、管理和 法律方面的知识，因此规制机构的工作人员宜由电力专家、经济学家、管 理专家和法学家组成。现行的规制机构工作人员则多为一般性的行政人员， 未必能胜任电监会的工作任务。 大区与各省、中央与地方的利益关系难以协调。发展区域电力市场 是对传统的“省为壁垒”的格局的否定，其意图是为了促进电力资源在大 区范围内实现合理配置。区域电监局的成立意味着各省对电力发、输、配、 供等各环节规制权力的上缴，各省都要求设立省级规制机构以将权力继续 保留在省内。因此，发展区域电力市场，需要区域( 中央) 与各省( 地方) 之间的长期协调。 ( 4 ) 与电力规制相关的法律法规不完善要求推进电力行业的规制改 革。我国目前涉及电力行业规制的法律法规包括三个层次：第一个层次是 电力法；第二个层次是以电力法为基础，体现电力法精神并与 电力法相配套的行政法规；第三个层次主要是指其它法律与电力行业 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章电力行业规制改革的必要性和改革面临的风险 有关的部分，如中华人民共和国公司法关于电力企业的规范，中华人 民共和国刑法对电力行业中犯罪行为的制裁规定，以及反不正当竞争 法、消费者权益保护法的有关规定等等。此外，我国也应该尽早颁布 反垄断法以对电网公司( 及其它垄断企业) 的行为加以限制。不过总 的来说，第三层次的法律法规与电力规制的关系相对不大，而且其制定或 修改也不可能完全根据电力行业规制改革的需要而进行，因此本文只讨论 第一、第二层次法律法规的建设问题。 1 9 9 5 年1 2 月2 8 日第八届全国人大常委会第七次会议通过并于1 9 9 6 年4 月1 日实施的电力法是我国电力行业的基本法，其在电力法律体 系中的作用相当于宪法在我国法律体系中的作用。在电力法的基础上， 我国于1 9 9 6 年9 月1 日起颁布实施了电力供应与使用条例、供用