（区域经济学专业论文）中国银行体系的不良资产处置问题研究.pdf

内容摘要 所谓银行的不良资产，是指在现实条件下银行不能实现预期收益的资产， 它是从银行角度而言的一个动态概念。判断中国银行体系的不良资产状况是 研究其处置问题的基本前提，通过分析多方面的资料，笔者认为，中国银行 体系的不良资产总量较高且质量被高估。而从其成因来分析，至少有信贷资 金财政化、企业经营管理以及商业银行自身三个方面的因素集合而成。 国际上处置不良资产的主要理论基础是国民金融平衡表理论和萨缪尔森 的供给理论。主要处置政策有将银行关闭清算、放松银行监管以及政府参与 下的银行资产重组伴随企业重组；处置措施主要有存量措施、流量措施和对 银行进行根本性改革；处置模式有银行自主处置、托管集中治理和坏债直接 剥离。借鉴国际经验，不良资产的处置要标本兼治，以治本为主：不良资产 处置决定的早晚决定着效果与成本的大小等重要启示。 我国现行的不良资产处置制度安排主要是呆帐准备金制度、补充银行资 本金、成立资产管理公司集中处置及要求银行自行处置。虽然这一制度安排 取得了一定的成效，但从统计数据的深入分析看来，在处置效率上存在着缺 陷，主要表现在不良资产比率未得到根本性好转j 债转股成效不尽人意等方 面。 影响我国不良资产处置效率的主要因素大致包括以下几个方面：金融资 产管理公司自身的制度性缺陷：银行对不良资产的自行处置未得到应有的重 视；不良资产处置方式的局限性和效益低下；不良资产的处置缺乏良好的法 律及政策环境以及处置不良资产的市场环境不成熟。针对这些问题，本文提 出了相关的路径探讨。 关键词：不良资产处置效率 a b s t r a c t n o n p e r f o r m i n g a s s e t s ，ad y n a m i cc o n c e p tt ob a n k s ，r e f e r st ot h ea s s e t st h a t t m a b l ct or e a l i z ee x p e c t e dy i e l d su n d e rc 嗍tc o n d i t i o n s b e f o r ew ec o u l dd e s i g n ar i g h tp r o g r a mt od i s p o 辩n o n p e r f o r m i n ga s s e t so fc h i n e s eb a n k i n gs t o r ，w e s h o u l dk n o wt h es i t u a t i o no f i t b a s i n go i lt h ea n a l y z i n go nv a r i o u sm a t e r i a l s tw e c o n c l u d et h a tt h es c a l eo fn o n p e r f o r m i n ga s s e t so fc h i n e s eb a n k i n gs e c t o ri s u n d e r e s t i m a t e dw h i l ei t sq u a l i t yw a so v e r e s t i m a t e d c o m m e r c i a lf i n a n c i n gi su s e d a s p u b l i cf i n a n c i n g ，m i s t a k e s i ne n t e r p r i s eo p e r a t i o n ，a n dm i s t a l e so f c o m m e r c i a l b a n k st h e m s e l v e s ，a l lt h e s ef a c t o r sm a k et h en o n p e r f o r m i n ga s s e t so fc h i n e s e b a n k i n g s e c t o r n a t i o n a lf i n a n c i a lb a l a n c et h e o r ya n ds a m u e l s o n s s u p p l yt h e o r y o f f e ra t h e o r e t i c a lb a s i sf o rd i s p o s i n gn o n p e r f o r m i n ga s s e t s t h em o s tp o p u l a rd i s p o s e p o l i c i e si n c l u d ed i s c h a r g i n gb a n k ；d i s r e g u l a t i o ni nb a n k i n gs e c t o r ；a n dg o v e r n m e n t p a r t i c i r ，a t i n g b a n ka s s e t s r e c o n s t r u c t u r i n gf o l l o w i n g w i t l l e n t e r p r i s e s a s s e t s 他c o n s m l c t u r i n g t h em o s tp o p u l a rd i s p o s ei n c l u d eo u t s t a n d i n gm e a s u r e ，f l o w m e a s u l _ ea n df u n d a m e n t a lr e f o r mt ob a n k t h em o d e l si n c l u d eb a n ks e l f - t r e a t m e n t ， c e n t r a l i z e dm a s t e e s h i pt r e a t m e n ta n dd i r e c t n o n p e r f o r m i n ga s s e t sp e e l i n g o f f a c c o r d i n g t oi n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e ，w eh a v es e v e r a li m p o r t a n ti n s p i r a t i o n st h a t d i s l x 拈i n gt o m 弘= r | h m i n ga s s e t si n c l u d e f u n d a m e n t a la n de x t e r i o rm e & l s u r e s ， w h i l ef u n d a m e n t a l m 簋l s u r e s 砒i m p o r t a n t , t h a t t h ed e c i s i o nt i m eo f n o n p c l f o r m i n ga s s e t sn t 锄a l t a f f e c t si t sr e s u l ta n dc o s t c u r r e mc h i n e s en o n p e r f o r m i n ga s s e t sd i s p o s i n gs y s t e m sm o s t l yi n c l u d eb a d d e b tn 墙e f v cs y s t m n , s u p p l y i n gb a n kc a p i t a l c e n t r a l i z e dl a u s t c e s h i pt r e a t m e n tb y s e t t i n gu p a s s e t m a n a g e m e n tc o m p a n i e s ( a m c s ) ，a n d b a n ks e l f t r e a t m e n t t h o u g h t h i ss y s t e mh a sa l r e a d yg o ts o m ee f f e c t , w h i l ea 】搬w et h o r o u g h l ya n a l y z e di n t o s t a t i s t i cd a t a , i th a sl i m i t a t i o ni nt z o a t m e n te f f i c i e n c y , m a i n l yi nt h er a t i oo f n o n p e r f o r m i n ga s s e t sh a sb e e ns t i l lt t i g h ，l i t t l ee f f e c th a sb e e na c h i e v e db yd e b tt o s h a r e t h em a i nf a c t o r sw h i c hi n f l u e n c et h ee f f i c i e n c yo fn o n p e r f o r m i n ga s s e t s d i s p o s i n g o f c h i n ai n c l u d e ，t h ei n s t i t u t i o n a ll i m i t a t i o no f a m c si t s e l f , b a n kp a y i n g l i t t l ea t t e n t i o nt os e l ft r e a t m e n t , l o c a l i z a t i o na n dl o we f f i c i e n c yo fd i s p o s i n g m e a s u r e s ，l a c ko fw e l ll a wa n dp o l i c yc o n d i t i o n s ，i m m a t u r em a r k e t t h ea u t h o r o f f e r sar e l a t e dd i s c u s s i o no h p a t h t oa b o v eq u e s t i o n si nt h i sp a p e r k e yw o r d s ：n o n p e r f o r m i n g a s s e t st r e a t m e n te f f i c i e n c y 硕士学位论文 m 越m s n 旺s l s 第一章绪论 一、问题的提出 纵观各国的经济发展史，可以看到，银行作为经营货币商品的特殊企业， 银行业的危机和反危机是一个具有全局性的重大经济问题，而7 0 年代以来程 度日益加深的全球经济和金融市场一体化趋势使得银行危机的传染力更为严 重，高度发达的现代金融体系犹如一只精密的仪表，任何一个环节的纰漏都 不是孤立的事件，而会酿成机体运行的巨大灾难乃至全面瘫痪。 中国目前正处于传统计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，虽然我 国的金融改革从未中断，但国有商业银行资产质量低下、盈利能力薄弱的状 况并未得到根本改善，无论是按国际通用的五级贷款分类法口径，还是中国 传统的一逾两呆法口径，我国国有商业银行的不良贷款占比都不低于2 0 ， 从理论上讲一个资本充足率为8 、贷款占总资产8 0 的银行，倘若不良 贷款率达到2 0 ，就会陷入资不抵债的境地，而中国的现实却似乎比这严峻 得多，可以说，国有商业银行从技术层面上讲已经破产，之所以仍在运转， 只是因为有所谓的国家信誉和不断增长的负债规模做支撑。 所幸的是，在东南亚金融危机爆发后，我国政府更清醒地认识到银行健 康与经济安全的内在联系，认识到处置银行体系的不良资产，化解不断积聚 的金融风险的必要性和紧迫性，在1 9 9 9 年做出了一项重要的决策成立四 大资产管理公司，剥离国有商业银行的不良资产进行资产重组。 但冷静客观地分析，不良资产的处置并不是一剥就了之，一剥就万事大 吉了的，正如温家宝总理在答中外记者问时，回答说，“但是目前国家国有商 业银行的不良资产率，如果按照国际通行的五级分类法口径，达到2 5 左 右根本解决银行的问题在于改革，在于建立现代的公司治理结构和现代 金融企业制度，并且创造条件实行股份制。”我们注意到，我国不良资产处置 的道路还只是走了开始的几步，温总理提到的这一数据并不比资产管理公司 前所公布的比率有所改善。这一问题引发了笔者的思考，我国银行体系的不 良资产的状况到底如何? 国外处置不良资产的政策措施可有借鉴之处? 我国 现行的不良资产处置制度安排概况如何? 影响我国现行不良资产处置制度安 排效率的因素何在? 如何改进? 本文正是沿着这一思路进行了分析和思索。 二、结构安排 本论文分为五章。 第一章为绪论，介绍选题的背景和结构安排。第二章着重分析中国银行 体系的不良资产状况，在界定了内涵定义之后，对不良资产的总量状况和质 量状况进行了分析，同时就不良资产的成因进行了探讨。第三章是不良资产 处置的国际借鉴，包括不良资产处置的理论基础、国外处置不良资产的政策 措施和几点启示三个部分。第四章着重研究我国现行的不良资产处置制度安 排，从效率角度进行了比较和评判。第五章在剖析了影响不良资产处置制度 安排效率的因素之后，对提高处置制度安排的效率作了相关韵路径探讨，也 是对全文的个总结。 2 第二章中国银行体系的不良资产状况分析 一、银行不良资产的内涵界定 银行不良资产可以定义为，在现实条件下，银行不能实现预期收益的资 产。由于在中国银行体系中，现金、证券投资、同业拆放及其他资产这四类 要么几乎没有风险或风险程度银行可控，要么占总资产的比重较小，与银行 业务经营不直接相关，因而通常所谓的银行不良资产主要针对的是通过银行 信贷形成的资产，即狭意的银行不良资产，本文所指亦如此。 我国银行不良资产的标准沿革大致经过了三个阶段。第一阶段是1 9 8 8 年 以前在这一阶段，我国处于计划经济时期，既没有真正意义上的银行，也 没有真正的商业贷款，因此客观上没有资产分类的需要。第二阶段是1 9 8 8 年 至1 9 9 7 年，我国实行的贷款分类方法基本上是沿袭财政部1 9 8 8 年金融保 险企业财务制度中的规定，把贷款划分为正常、逾期、呆滞、呆帐，后三 类合称不良贷款( 简称“一逾两呆”) 。这种不良资产的界定标准，本质上是 以期限为基础的。第三阶段是1 9 9 8 年至今，是“五级分类法”与“一逾两呆 法”的并行阶段。1 9 9 8 年4 月，人民银行下发了贷款风险分类指导原则( 试 行) ( 银发 1 9 9 8 1 1 5 1 号文) ，将贷款分为正常、关注、次级、可疑和损失五 类，后三类合称为不良贷款。“五级分类法”本质上是根据风险程度来划分贷 款的，能够较为真实、全面、动态地反映信贷资产的质量，1 9 9 8 年后虽己逐 步推行，但由于还未能与金融机构财务制度相衔接，目前只是作为一种监控 制度与“一逾两呆法”并行。 需要指出的是，不良资产的内涵界定有两个问题要明确，第一，不良资 产是从银行角度而言的。虽然不良资产的判定要分析贷款项目或企业的经营 状况，但主要是从银行自身资产所承担的风险角度来判断的，银行贷款的项 目可能处于非良好经营状态，但只要借款人能通过其他途径或方式保证银行 贷款本息的偿还( 如提供全额质押) ，那么银行的这部分贷款资产就可视作良 好资产。第二，不良资产的概念是动态的。任何资产客户均是始终处于不断 硕士学位论文 m a s t e r s1 1 e s i s 变化中的、动态的客户，它具有一定的生命周期和内在的发展规律，银行的 资产因而也总是处于动态过程中，不同时期( 时点) 会有不同的状况，我们 不能以固化的眼光看待不良资产。 二、中国银行体系的不良资产状况判断 ( 一) 关于中国银行体系的不良资产总量 事实上，关于中国银行体系的不良资产总量问题一直以来未有明确的数 值，从不同渠道得来的判断不尽一致，仅从笔者掌握的资料来看，就有以下 几种：一是政府有关研究部门的报告和领导人的讲话。温家宝总理在答中外 记者问时曾提到“目前四家国有商业银行的不良资产率，如果按四级分类口 径，还高达2 1 4 ，如果按国际通行的五级分类法口径，达到2 5 左右”，中 央银行的前行长戴相龙曾说过，“不良贷款”占贷款总额的比重，1 9 9 4 年末为 2 0 ，到1 9 9 5 年末为2 2 ，1 9 9 7 年末这一数字为2 5 ，总计约为1 5 0 0 0 亿 元人民币。二是国内公开的学术论文中出现的数据。一种结果认为到1 9 9 7 年 6 月末，国有独资商业银行的不良贷款已增至2 9 2 ；一种结果认为到1 9 9 7 年6 月宋，不良贷款的比率为1 5 左右，且每年增长1 2 个百分点：还有的 研究结果表明不良贷款占总贷款的比率在2 9 至5 7 之间。三是国外研究机 构的结果。国外一些研究机构对中国不良资产的比例总体看来更为悲观，美 林公司估计1 9 9 8 年中国四大国有商业银行的平均坏帐率为2 9 ，j p 摩根银 行的估计数为3 6 ，这里所指的坏帐是现在注定无法收回而造成的损失，因 而不良贷款的比率还要大大高于这一数值；穆迪公司则估计到1 9 9 6 年底，中 国有不良贷款占总贷款的3 5 - 7 0 0 4 0 。四是通过对负债方负债状况的研究，间 接推算国有银行的不良资产状况。根据中国社会科学经济研究所与日本海外 协办基金综合开发研究所1 9 9 6 1 9 9 7 年对中国吉林、四川、湖南和江苏四省 8 0 0 家国有企业进行的调查结果，全部样本企业平均逾期负债率从1 9 9 1 年的 2 9 8 逐年上升到1 9 9 5 年的3 5 5 ，由于企业不能按期归还贷款，银行在实 际操作中可能对逾期贷款采取借新还旧等方式处理，而企业账面上的逾期负 4 债不存在被转期缩小的情况，因而这一调查数据基本可信。 综合以上分析，有理由认为，中国银行体系的不良资产比率高于官方公 布数字，1 9 9 8 年底四大国有商业银行不良贷款比率约在3 5 左右，按1 9 9 8 年末四大银行的贷款总额6 1 2 9 4 8 8 亿元推算，不良资产约为2 1 0 0 0 亿元人民 币。 ( - - ) 关于中国银行体系的不良资产质量。 考察不良资产的质量，需关注两个问题，一是不良资产中损失类贷款的 比重，官方公布的数据显示在总的不良贷款中，约6 7 价值4 0 0 0 亿元人 民币已经注定无法收回，这两种贷款之和从1 9 9 4 年末到1 9 9 7 年末增长了 半( 原来发布的数据是4 5 ) 。另据对信贷历史包袱较轻、资产质量在全 国排名较好的某省几家国有商业银行的专项调查，在1 9 9 5 至1 9 9 7 年间，该 省几家商业银行贷款余额增长5 0 ，不良资产余额却增长8 9 ，其中呆滞和 呆帐贷款余额增长9 4 7 ，如果加上已经核销的呆帐贷款1 9 5 亿元的因素， 则“两呆贷款”余额增幅为1 3 3 1 1 。第二个问题是不良资产的分类标准。 由于原来我国银行业通行的四级分类法存在一定的内在缺陷，不易客观科学 地反映银行资产的风险程度，依据原分类标准所做出的不良资产质量判断也 令人产生疑问。据某城市行的统计数据，按四级分类法，全行不良贷款余额 为6 0 亿元，不良贷款占比为3 4 9 2 ，按五级分类法，不良贷款余额则为7 5 6 亿元，占比上升到4 3 2 2 o 。这并非特殊情况，从广东省1 9 9 8 年6 月进行 的信贷资产清分试点结果看，四大国有商业银行的不良贷款占到5 7 ，高于 原标准下的数据近十个百分点国。 由以上分析。不难做出中国银行体系的不良资产中损失类资产占相当大 的比例，且整体质量被高估的判断。 三、中国银行体系的不良资产成因分析 从客观全面的角度来看，我国银行体系的不良资产成因是复杂的、多层 。李洪江国有商业根行不良赉产状况研究财经问愿研究2 0 0 2 年6 月 喘湖北省农行内部统计赍料 。车洪江，田有商业韫行不良赍产状况研究，财经问曩研究) 2 0 0 2 年6 月 5 次的，本着自我批评、知往鉴今的态度来分析，笔者认为至少包括以下几个 方面： ( 一) 信贷资金财政化倾向所形成的银行不良资产 1 、财政资金由银行信贷资金填补。在计划经济体制下，企业的资金供应 渠道只有财政和银行两条渠道，银行统管企业流动资金后，因财政不拔、企 业少补，导致大量银行信贷资金被迫垫支企业铺底流动资金、长期物资储备 资金和本应有预算支出的重点建设资金：此外，银行还存在较大数量固定资 金贷款，填补财政对企业资本金的拨付不足。由于这两类贷款的长期固化， 成为银行不良资产的重要组成部分。 2 、地方政府对银行贷款的行政干预。地方政府作为当地利益的代表者， 当银行利益和地方利益无法同时兼顾时，往往首先维护地方利益，使银行利 益受损。如为了加快发展本地经济，突出“政绩”，地方政府总是采取各种办 法对银行经营进行行政干预，鼓励企业上项目争投资，支持企业搞大而全、 小而全，对项目的布局是否合理、市场潜力和未来效益等缺乏科学的论证， 导致低水平重复建设。而对地方政府的干预，银行地方分支机构只能被动配 合。 3 、国有商业银行承担着大量的政策性任务。政策性贷款是以财政支持为 基础，如运用发行财政担保债务来筹集资金，运用财政贴息与优惠利率相结 合引导贷款投向，支持政府产业政策实施的政策手段。在我国政策性银行未 成立前，政策性贷款由四家专业银行承担，在1 9 9 1 年国家银行体系政策性贷 款余额总计有近7 0 0 0 亿元，占当年全部贷款余额的比例高达3 8 ，直到1 9 9 4 年政策性银行成立之前，国家专业银行的全部贷款余额中三分之一以上仍是 政策性贷款o 。其中固定资产贷款的投向往往由政府部门指定，指令性计划管 理的弊病容易引起投资决策失误；而流动资金贷款主要有农副产品收购、出 口商品收购贷款、支农、扶贫、支持地区开发和科技开发贷款等，这些贷款 多数都实行优惠利率，本该由财政给予贴息，但由于财政困难，政府贴息不 足、或不给予贴息。就把贴息负担转嫁给专业银行，引起专业银行的经营困 o 聂庆平我胃韫行不良贷款与曩行改革敢策的建议，财经问愿研究 ，2 0 0 2 年8 月 6 难。 4 、银行承担的高税负造成补充资本金的能力微弱。1 9 9 3 年财务管理体制 改革前，银行利润6 2 交国家，3 8 留银行增补信贷资金；1 9 9 3 年后，银行 利润5 5 交所得税；银行按税后利润一定比例提取公积金和公益金，其余未 分配利润全部归财政，银行增补资本金的比例反比1 9 9 3 年以前少了。目前， 银行税率调为所得税3 3 ，但营业税由5 提高到8 ，银行所承担的高税负 使利润相应减少，靠税后利润增补资本金非常困难。 5 、呆帐准备金计提的严重不足使不良资产处置的制度安排失衡。我国银 行呆帐准备金制度起步较晚，1 9 8 7 年以前银行不计提呆帐准备金，发生损失 报国务院批准后豁免。1 9 9 8 年开始财政部规定按年初贷款余额的万分之至 万分之二计提，1 9 9 2 年财政部规定不分贷款类别，统一按年初贷款余额的一 定比例在年初全额提取，当年提取比例为万分之五，从1 9 9 3 年起每年增加1 9 6 0 ； 1 9 9 3 年财政部规定准备金余额达到年初贷款余额的1 时，改为按年初余额 的1 实行差额提取，1 9 9 8 年财政部对上述规定作了进一步的修改，规定呆 帐准备金按当年末贷款余额1 的差额提取，对实际呆帐比例超过1 部分， 当年应全额补提呆帐准备金。这项制度在建立初期基本上适应了国有商业银 行不良资产处置的需要，但是到后来，特别是由于整体经济由计划向市场转 轨以后，国有商业银行不良资产急剧增长，而与此同时国有商业银行的呆帐 准备计提明显不足，一方面是计提比例偏低，按贷款余额m 提取的呆帐准备 金属普通准备金性质，只与贷款组合总量有关，而与不良贷款的内在损失程 度无关，使贷款呆帐准备金与呆帐贷款损失核销的实际需要相背离。另方 面是不良贷款的长期累积使银行对实际超过l 部分全额补提呆帐准备金难 度相当大，银行经营成本难以承受，加之呆帐核销审批手续繁琐，实行规模 分配。因此单一的呆帐准备金制度使国有商业银行自我消化能力弱，处置数 量有限，直接导致其不良资产越积越多。 ( 二) 企业经营管理因素所形成的银行不良资产 1 、企业法人治理结构的长期缺损。近些年，我国企业特别是国有企业仍 处于改革过程中，以“产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学”为目标 的公司制改造尚未全面完成，大部分企业仍沿袭过去计划经济条件下的企业 制度，其主要缺陷表现在企业产权不明、企业主体缺位、监控机制缺乏。这 是导致企业经营管理不善、经济效益低下的重要原因。而由于企业是信贷资 金运动的主体之一，企业的经营困难，必然有很大一部分转嫁给银行，从而 形成银行的不良资产。 2 、企业资本金不足带来的经营行为偏差和财务软约束。从发达国家企业 资产负债率水平看，无论是社会生产力处于高速发展时期还是停滞时期，一 般都维持在4 0 至6 0 之间，尤其是一些大型产业集团公司，更倾向于保持 较低的资产负债水平，以求稳中扩张。而从我国企业情况看，资产负债率普 遍较高，在国有企业流动资金来源中，银行贷款的比重从1 9 8 0 年的4 8 7 上 升到1 9 9 4 年的9 5 6 q o ，企业的流动资金基本上依赖银行解决，据对1 2 4 万户 国有企业调查，1 9 9 4 年的资产负债率达7 5 1 ，其中主要是对4 家专业银行 的负债，这种企业资本金不足的状况常使企业认为可以做高风险的运行，因 为真正承担风险的是银行，而不是企业本身，从而带来企业经营行为的偏差 和财务上的软约束。 3 、财务纪律的松懈致使企业商业信誉差。在实际工作中我们发现有些企 业财务情况很好，也不愿意还贷款，有的甚至从借钱之初就根本没想到要还， 这种现象所折射出的企业商业信誉差在我国较为普遍，企业“三角债”屡清 不减就是例证。而财务纪律松懈背后深层次的原因也很复杂，一方面我国市 场经济尚处于发育过程中，人们对商品、经济、信用的认识还不够深刻，国 有观念根深蒂固：另一方面，债权保护制度和信用监控制度还不完善。“诉而 不理、理而不决、决而不行、行而不果”的现象时有发生，企业违约成本很 低，从一定程度上“鼓励”了一些企业逃废银行债务，据统计，截至2 0 0 0 年 底，在四家国有独资商业银行开户的改制企业6 2 6 5 6 户，贷款本息5 7 9 2 亿元， 经过金融债权管理机构认定的逃废债改制企业3 2 1 4 0 户，占改制企业的 5 1 2 9 ，逃废银行贷款本息1 8 5 1 亿元，占改制企业贷款本息的3 1 9 6 。 。聂庆平，我田银行不良贷款与辗行改革政镱的建议，财经闯露研究) ，2 0 0 2 年8 月。 。李置友，目有商业银行不良资产的再生及治理金融理论与实践 2 0 0 1 年9 月 8 ( 三) 银行自身因素形成的不良资产 l 、国有商业银行产权制度的低效率致使银行风险意识淡薄。国有商业银 行的产权主体虚置直接导致了国有银行治理结构有效性的低下，与国有企业 一样，存在着预算的软约束和对经营人员的监督弱化，从计划经济时期沿袭 下来的“国有银行、国家信誉”、“大银行不会倒闭”等观念，使银行在风险 控制方面较为薄弱，事实上，从2 0 世纪9 0 年代开始，我国银行新产生的不 良资产与银行风险意识不强有直接关系。 2 、银行信贷风险的约束和防范机制还未真正形成。由于国有银行进入市 场化经营轨道较晚，以风险管理为核心的银行自身的各项规章制度尚未全面 建立，首先，从组织架构体系上讲，商业银行没有设立进行有效风险控制、 监测、预警和消化的机构，长期以来，贷款的调查、审查和检查工作由同一 部门甚至同一人去做，把贷款决定权交给少数人，却没有贷款权力的制衡机 制：其次，缺乏与风险评审相配合的信贷管理程序和工作流程：第三，信贷 资产经营管理的激励约束机制缺失。 3 、银行“委托代理”链条过长形成的道德风险。国有商业银行的委托代 理关系表现为从中央政府到银行的地方分支机构的一长串链条，存在着委托 人与代理人的利益不一致，双方拥有的信息不对称使得链条越长，形成“内 部人控制”的道德风险也就越大，表现为经营者更多地考虑自身和部门的利 益，甚至挺而走险，从实践来看，部分银行高级管理人员的失职甚至犯罪， 也造成了银行的许多不良资产。 9 硕士学位论文 m a s t e r st 蛐e s i s 第三章银行不良资产处置的国际借鉴 一、国外处置银行不良资产的政策措施 ( 一) 处置银行不良资产的政策选择 在企业与银行陷入严重债务困境时，政府解决系统性的银行问题可能采 取的主要政策选择有： 1 、将银行关闭清算。但在银行受到政治利益影响的国家，特别是有些发 展中国家，解决银行不良资产不仅是一个技术问题，同时也是一个政治问题， 因而大多数政府不主张进行大规模的破产清算。 2 、放松银行监管。主要放松一些适用于银行的谨慎操作规定，如贷款限 制、存款准备金、损失准备金要求、允许银行涉足传统业务外的新业务等， 但这只是政府解决问题的暂时政策。 3 、政府参与下的银行资产重组伴随企业重组。这是大多数政府的政策选 择，或实施银行资本重组，或提供优惠政策增加银行资产的流动性，银行重 组的手段有若干种，所有权变更是其中的主要手段。 当然，这些政策并不是相互排斥的，实际上许多国家解决银行问题，往 往采用几种政策的组合，如将一部分银行进行重组，关闭一些小银行，对于 其他一些有问题的银行暂不采取措施，待以后逐步解决。 ( - - ) 处i 银行不良资产的主要措施 l 、流量措施。流量措施( n ，o w 籼u r e s ) 是指政府通过非直接注 资方式支持银行，增强银行流动性的措旅具体包括：中央银行按优惠补贴 利率给银行以流动性支持( 如美国) ：通过允许高利差，把银行资产损失转嫁 到其他借款人或存款人身上( 如智利、韩国) ：极端的流量办法是采取伴随货 币改革的恶性通货膨胀，侵蚀银行对存款人、公共部门的债务和对企业的债 权的实际价值，将银行贷款损失转嫁( 如巴西、波兰) 。 2 、存量措施。更严重的银行资产闯题要求采用存量措施( s t o c k m e a s u r e s ) ，即由政府帮助陷入危机的银行对资本结构进行调整。主要包 i o 括折扣处理资产给中央银行等公共部门( 如加纳、西班牙) ；私人或公共部门 资本干预；在资产方面，提供政府债券一无偿提供或交换呆坏资产；在负债 方面，承担银行负债；增强银行资本充足率购买银行新股等。 3 、对银行采取根本性的改革措施。资产恶化的银行通过资本重组获得新 生机会，但并不能保证这些银行不再出现问题，为此大多数国家在对银行资 本重组的同时，均迫使这些银行实施经营管理机制上的根本性改革措施。 ( 三) 处置银行不良资产的主要模式 1 、银行自主处置模式。 ( 1 ) 损失自担及坏帐准备金核销。即银行以自身的财力来负担不良资产 造成的损失。美国在2 0 世纪8 0 年代处理金融机构的不良资产时，监管当局 首先强迫银行迅速从帐面上注销l o o 的坏帐，确认亏损。日本认为对于大量 不良资产的形成，银行负有不可推卸的直接责任，因而银行必须承担一部分 不良资产导致的损失，政府采取各种措施鼓励银行加速核销坏帐，一是直接 核销，把坏帐直接从银行资产负债表的资产方减去，计入当期损益表的成本 项目中；二是间接核销，坏帐仍计入银行资产，但银行必须增加相应的坏帐 准备金并计入当期成本进行核销。 ( 2 ) 银行自行处置。具有代表性的国家是波兰，该国将坏帐留在银行， 认为使银行在无痛苦状态下解除坏帐负担并不能教会银行执行适当信贷政策 的方法。因此银行有责任在其正常信贷部门之外设立一个独立的部门负责处 理坏帐。该国通过一项法律赋予银行以特殊的职责，除非借款人同意按债务 重组、注销和债务与股权互换方式解决坏帐问题，否则禁止银行向坏帐借款 人发放新贷款 2 、托管集中治理模式。即成立专门的机构托管银行的不良资产，并由此 专门机构对不良资产进行集中处置。 ( 1 ) “资产清理托管公司( r 1 ) ”模式。美国于1 9 8 9 年成立r t c ，由联邦 存款保险公司经营的存款保险基金负责管理。r t c 的宗旨是接管和处理破产 的储贷协会的资产和负债，按市场原则有序地管理和解决银行的不良资产。 在不良资产数目和规模很大、企业重组和债务清理专家很少、法律程序不能 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 强制快速清理债务和处置抵押品时，r t c 是一种有效的过渡工具。但由于银 行借款入的信息资本常常在转移至托管机构时丢失，阻碍了债务清理，因此 r t c 也会出现问题。除美国外，加纳也采纳了这种模式，于1 9 8 9 年成立了不 良资产清理托管公司，负责坏债及其抵押品的清收和处置工作。 ( 2 ) 共同收购机构( c c p c ) 模式。1 9 9 3 年1 月，日本1 6 2 个金融机构共 同出资成立了共同债权收购机构，其性质是民间机构，专门收购银行不良资 产的不动产担保品。1 9 9 6 年9 月成立了整理回收银行，负责处理倒闭金融机 构的债权债务。1 9 9 6 年7 月成立了住宅金融债权管理机构，专门负责处理住 宅金融机构的不良债权。1 9 9 8 年7 月日本政府又成立了“过渡银行”以加速银 行的合并和处理不良资产。 ( 3 ) “好一坏银行结构”模式( g g 结构模式) 。曾在美洲银行和麦伦银行使 用。其做法是建立一个由原银行控股的具有特殊职能的“清理”子机构( s p v ) o p 坏银行，坏资产集中于“坏银行”，由专门人员解决问题，对其实行与资产回 收价值挂钩的送股或购股之类的激励机制。而原银行则因此被清理看作是“好 银行”。 3 、坏债直接剥离模式。就是直接地将银行的坏债一笔清理并将所有的坏 债转移给国家。采取这种方法最为突出的是智利，为解决1 9 7 s 1 9 8 5 年的银 行危机，智利将中央银行对有问题机构的紧急贷款转换为股权。步骤是中央 银行购买差的贷款，达到银行资本和储备的标准后再将其转换为无利息的中 央银行债券，并规定在1 0 年内每年购回5 ( 1 9 8 4 年随着危机深化改为用现金 购买相当于银行资本和储备1 5 0 的不良贷款，并规定在1 0 年内按实际利率 的5 购回) 。同时规定受援银行在其对中央银行债务未全部偿还前不得分红， 并强迫有问题银行增加资本，来源首先是老股东，其次是新股东。除智利外， 剥离法模式还广泛使用于哥伦比亚、匈牙利、斯洛文尼亚、捷克、菲律宾等 多个国家。这种模式的缺陷在于银行不良资产的损失负担几乎全部落到中央 银行身上。 4 、国际机构参与模式。即由国际机构参与对不良债务的重新安排，主要 是延长到期未能偿还债务的偿还期限，如回购债务、债务转换、债务交换、 1 2 转贷和再贷款等 二、国外处置银行不良资产的几点启示 ( 一) 不良资产的处强标本兼治，以治本为主 从国际经验来看，由于企业预算的软约束和银行信贷的软约束以及整个 市场财务纪律的松弛是造成不良资产的重要原因，如果对不良资产的处置只 着眼于现有的存量，也就是将现有的不良资产简单地划归“坏银行”，这样做 并不能保证“好银行”就能健康地运转下去，不再产生新的不良资产。采取 一定方式盘活处置不良资产存量只是治标，只能为银行卸下历史包袱，而在 银行不良资产剥离之后，强化企业和银行的自身约束，建立起现代企业和商 业银行制度，并通过发展资本市场、企业融资体制的改革、金融监管体制的 改革和法律、法规的配套建设等一系列综合措施，才能消除不良资产产生的 根源这才是治本。 ( 二) 不良资产处置决定的早晚决定着效果与成本的大小 各国经验和教训表明，银行业不良资产的处置越主动、进行得越早，其 难度就越小，成本也越低。如美国在8 0 年代末爆发金融业呆坏帐危机时，采 取“壮土断腕”的做法，主管当局强迫银行迅速从帐面1 0 0 注销损失资产， 与无法偿债的借款者断绝往来，销售抵押资产4 0 0 0 亿美元，彻底整肃和加强 了信贷贷款银行系统，为美国1 9 9 2 年以来的经济高增长、低通胀奠定了良好 的金融基础。而日本银行业的不良资产处置则是一个反例，9 0 年代初，日本 泡沫经济崩溃，银行不良资产问题暴露，但日本金融当局却一拖再拖，只到 亚洲金融危机爆发，日本经济陷入长达7 年的停滞，银行的盈余被逐步侵蚀， 一批银行和证券公司资不抵债纷纷倒闭，政府才开始进行银行不良资产的重 组，虽然动用了6 0 万亿日元的公共基金，并制定金融再生法案，但日本能否 较快摆脱全面的金融危机仍有待观察。因而，9 0 年代，银行业的不良资产问 题引起了国际金融社会的广泛重视，国际金融社会形成共识，银行的不良资 产超过总资产的1 5 时，就必须进行资产重组。 ( 三) 不良资产的处置需要依靠专门机构，多种模式结合使用 国外银行业不良资产重组的主体有三个。即政府、银行和第三方，但无 论以哪一方为主进行资产重组，都设立了专门机构，采取不同于商业银行正 常业务手段的方法来实现对不良资产的重组。如美国成立重组信托公司，波 兰成立工业发展局，日本成立“桥”银行等，这样做的原因，一是不良资产 的规模十分庞大，银行体系内部正常的呆帐核销或未来盈利已经不能化解这 些不良资产：二是由于分业经营的限制，专业人员的缺乏，商业银行处理不 良资产总是遇到种种限制和困难。但各国在成立专门清理不良资产机构的同 时，并没有完全取消银行自身的责任，仍要求银行自行采取相应措施处理不 良资产，否则则有可能造成银行业的逆向选择。 ( 四) 处置不良资产的成本由多方共同承担，以政府资源为主 不良资产的处置是需要成本的，美国政府支付了1 5 0 0 亿美元，日本计划 动用6 0 万亿日元，韩国己支付了4 0 兆韩元，这个成本如此巨大，是任何银 行、企业或资产管理公司都没有能力承担的，同时，各国的情况表明，银行 不良资产的形成总是与政府的经济政策导向有关，银行体系的稳固与否对整 个国家的经济金融又至关重要，因而处置不良资产的成本一般主要由政府动 用国家资源来承担，如下表所示。泰国、马来西亚等国就动用了相当于本国 g d p 的两至三成的资金为银行体系重新注资。但与此同时，也应考虑吸引民 间资本和外国资本的介入，对不良资产产生负有责任的银行也应承担一部分 成本。 ， 泰国、马来西亚、印尼和韩国政府注资一览表 单位：1 0 亿美元 资产有问题有问题贷款占贷款总额重新注资 总额贷款贷款总额占g d p占g d p 泰国2 1 88 04 8 1 3 2 3 1 马来西亚 1 6 43 53 3 1 4 6 1 7 印尼8 93 66 l 1 0 7 3 1 韩国5 3 01 2 23 3 1 2 2 1 9 。周小川重建与再生化解韫行不良赉产的田际经验中国金融出版杜，1 9 9 9 年版第3 2 页 1 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 五) 处置不良资产要综合推进，避免对宏观经济产生不利影响 银行业不良资产的处置是一项系统工程，对外部环境要求最主要的方面 是：有相应的立法支持，以确立资产管理公司的法律地位和具有的权力；有 相应的配套政策，以便有效顺利地剥离和处置不良资产；有制度创新，以改 变目前体制和运作中不适应不良资产处置的方面，此外，政府还需在融资、 税收、证券发行、境外引资、国际战略投资人准入以及各有关利益主体的组 织协调方面制订一系列配套政策。只有各项措施综合协调推进，才能避免对 宏观经济产生不利影响，否则宏观经济放慢会进一步导致不良资产增加。 第四章我国不良资产处置制度安排的效率分析 一、我国银行体系不良资产处置的制度安排 目前，我国对银行体系不良资产的处置制度主要有：( 1 ) 呆帐准备金计 提制度。1 9 9 8 年财政部规定呆帐准备金按当年末贷款余额1 的差额提取。( 2 ) 补充国有商业银行资本金。1 9 9 8 年国家发行2 7 0 0 亿元的特别国债补充四家国 有商业银行的资本金。( 3 ) 成立金融资产管理公司。1 9 9 9 年我国绕开“分业 经营、分业管理”的限制，先后成立了信达、华融、长城、东方四家金融资 产管理公司( a s s e tm a n a g e m e n tc o r p o r a n o n ，a m c ) ，专门接收并 处置四大国有商业银行1 9 9 6 年以前形成的不良贷款。鉴于国有银行不良资产 产生的政策性原因和体制性根源，a m c 采取了以账面剥离不良贷款和损失主 要由国家财政承担的方式。到2 0 0 0 上半年，a m c 的不良资产接收工作基本 完成，接收金额总共达1 4 0 0 0 亿元人民币。为了提高回收效率，国务院在a m c 成立之时就规定，a m c 可以综合运用清收、贷款出售、债权转股权、实务资 产拍卖、资产证券化、租赁、资产重组、托管、分包、破产清算等十种方式 处置不良资产。2 0 0 0 年1 1 月2 0 日出台的金融资产管理公司条例，又以法 规的形式明确了a m c 的职责和权利，并赋予了a m c 投资银行的功能规定其 存续期均暂定为l o 年。( 4 ) 要求商业银行自行处置。在成立金融资产管理公 司后不久，国务院就做出决定，为了防止道德风险，不再对国有独资商业银 行追加剥离不良贷款，现有不良贷款由商业银行依法处理。 二、现行不良资产处置制度安排的效率状况 我国现行的不良资产处置制度安排是资产管理公司集中处置与商业银行 自行处置两种模式的结合。从有关的数据来看，这种模式取得了一定的成效， 这主要表现在： 1 、初步化解银行内部的金融风险。通过成立资产管理公司，剥离不良资 产，使国有商业银行的不良贷款比率一次性下降了近1 0 个百分点。财务状况 有了直接改善，盈利能力和资产收益率都有很大提高，蕴藏在四家国有商业 银行内部的金融风险初步得到了化解。 2 、金融资产管理公司的处置效率。据人行2 0 0 3 年4 月1 7 日公布的最新