（交通运输规划与管理专业论文）高速公路公共政策研究.pdf

摘要 随着我国高速公路事业的快速发展，高速公路在社会发展与国民经济增长中 的作用与地位越来越重要。而高速公路具有明显的自然垄断性、准公共产品性和 外部性，这些基本属性决定着政府需要在高速公路的发展中起主导作用。但与我 国高速公路事业快速发展相对应的是，作为政府发展高速公路的有效工具公 共政策的研究却远远落后于实践的发展。在充分的理论指导下，结合我国的具体 国情和高速公路发展阶段、发展环境特点，对高速公路公共政策进行成体系的研 究，提出有针对性的政策建议，对于促进高速公路公共政策决策科学化，促进高 速公路健康快速发展，确保国民经济的和谐发展等具有重大的意义。 笔者以我国高速公路公共政策为研究对象，力图建立起适应于我国高速公路 发展的公共政策体系。在研究思路与方法上，采用宏观分析与微观分析相结合、 比较分析、规范研究与实证研究相结合的方法，在对公共政策理论溯源的基础上， 以高速公路基本属性分析为切入点，针对不同的属性，综合运用相关理论进行分 析，结合我国高速公路发展特征，对我国高速公路公共政策的制定、实施与协调 进行成体系的研究。在此基础上，结合我国高速公路公共政策实践，分别从投融 资政策、代建制、收费政策、管理政策、产业化政策、养护市场化政策和可持续 发展政策等方面进行系统的评述，并运用论文研究结论，对我国高速公路的各部 分公共政策提出有针对性的建议。 根据上述研究思路及方法，本文的创新点与结论主要包括： ( 1 ) 全面论述高速公路公共政策理论与方法体系，对我国高速公路公共政策 的问题界定、制定和实施进行了全面、具体的分析研究。建立了现阶段我国高速 公路公共政策研究的理论框架，具有较高的实用价值。 ( 2 ) 提出高速公路公共政策的内容框架并不是一成不变的，需要根据高速公 路发展的外部环境、历史任务等的变化而进行改进。笔者构建我国高速公路公共 政策的主要内容框架包括投融资政策、管理政策、产业化政策、可持续发展政策。 此外，根据我国高速公路实践发展的需要，把项目代建制、收费政策等纳入高速 公路公共政策内容框架。 ( 3 ) 确定现阶段我国高速公路公共政策的总体目标是：让市场机制在高速公 路领域中充分发挥作用，政府实施适当的干预，适度参与对其投资，弥补市场的 不足，为市场机制充分发挥作用创造必要的条件，让市场来处理高速公路领域的 微观经济事物i 具体目标包括：一是做好高速公路的未来需求预测和总体布局规 划；二是尽可能地吸引民营资本参与投资、建设和经营活动；三是对垄断的集团 或公司实施管制。 ( 4 ) 归纳出高速公路公共政策目标影响因素主要包括政策决定、政策资源、 政策执行环境三个因素，并认为应该注重采取建立合理有效的政策执行模式、创 造市场化的环境、建设有利的制度环境、构建合理的政策执行过程等措施来实现 目标。 ( 5 ) 认为政府在高速公路投融资政策中应加快角色转变、放松高速公路投资 管制、建立并完善高速公路投融资的有关法律法规、设计合理的风险分担结构、 制定相应的政府扶持政策等。 ( 6 ) 认为政府在高速公路产业化过程中应负责高速公路的发展规划、路网设 计、市场环境培育，为高速公路市场化实现提供政策保障，多渠道培养高速公路 市场化所需人才等。 ( 7 ) 认为政府在高速公路养护市场化过程中应完善各种政策法规、完善养护 市场准入制度、改革高速公路管理体制、建立统一规范的养护市场等。 关键词：交通运输规划与管理，公共政策，高速公路，准公共产品性，自然 垄断性，政策制定，政策实施，政策协调 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ef a s td e v e l o p m e n to ff r e e w a yi no u rc o u n t r y , i t ss t a t u si sm o r ea n d m o r ei m p o r t a n ti nt h es o c i a ld e v e l o p m e n ta n dt h ei n c r e a s eo fn a t i o n a le c o n o m y a st h e f r e e w a yh a ss o m eb a s i ca t t r i b u t e s ，s u c ha so b v i o u sn a t u r a lm o n o p o l i z a t i o n ，q u a s i p u b l i c p r o d u c ta n de x t e m a l i t y , t h eg o v e r n m e n ts h o u l dp l a yal e a d i n gr o l ed u r i n gf r e e w a y d e v e l o p m e n t b u tc o r r e s p o n d i n gw i t hf a s td e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r yf r e e w a y , t h e e f f e c t i v et o o la st h eg o v e r n m e n td e v e l o p sf r e e w a y - - - - - p u b l i cp o l i c y , t h er e s e a r c ho fi t f a l l sf a rb e h i n da c t u a ld e v e l o p m e n t u n d e rt h ef u l lt h e o r yi n s t r u c t i o n ，j o i n i n gw i t ht h e s i t u a t i o no fo u rc o u n t r ya n dt h ed e v e l o p m e n tp h a s eo ff r e e w a ya n de n v i r o n m e n t c h a r a c t e r i s t i c sd u r i n gd e v e l o p m e n t ，a u t h o rc a r r i e so nt h ep u b l i cp o l i c i e sr e s e a r c ho f f r e e w a y , a n db r i n g sf o r w a r dp e r t i n e n tp r o p o s e sw h i c hh a v et h es i g n i f i c a n tm e a n i n g r e g a r d i n gt ot h ep u b l i cp o l i c yd e c i s i o n - m a k i n gi n s c i e n t i f i cs t y l e ，t h ep r o m o t i o no n h e a l t h ya n df a s td e v e l o p m e n to ff r e e w a y , a n dt h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to f n m i o n a l e c o n o m ya n ds oo n a u t h o rt a k e st h ef r e e w a yp u b l i cp o l i c i e si no u rc o u n t r ya st h er e s e a r c ho b je c t ，a n d t r i e sh a r dt oe s t a b l i s ht h ep u b l i cp o l i c ys y s t e ma d a p t i n gt ot h ed e v e l o p m e n to fo u r c o u n t r yf r e e w a y i nt h es y s t e mo fr e s e a r c hc o n t e n t , a u t h o rj o i n st h em a c r o s c o p i c a n a l y s i s 、i mt h em i c r o s c o p i ca n a l y s i s ，a n du s e st h ec o m p a r m i v ea n a l y s i s ，a n dc o m b i n e s w i t ht h es t a n d a r dr e s e a r c ha n dt h ed e m o n s t r a t i o n r e g a r d i n gt h ep u b l i cp o l i c yt h e o r y t r a c i n ga st h ef o u n d a t i o n , a u t h o rt a k e sb a s i ca t t r i b u t ea n a l y s i so ft h ef r e e w a y a st h e b r e a k t h r o u g hp o i n t i nv i e wo ft h ed i f f e r e n ta t t r i b u t e s ，a u t h o rc a r r i e so nt h ea n a l y s i s i n t e g r a t i n gw i t hs o m ec o r r e l a t i v et h e o r i e s u n i f y i n go u rc o u n t r yf r e e w a yd e v e l o p m e n t c h a r a c t e r i s t i c ，a u t h o rc a r r i e so nt h er e s e a r c ho nt h ee s t a b l i s h m e n t ，t h ei m p l e m e n t a t i o n a n dt h ec o o r d i n a t i o no fo u rc o u n t r yf r e e w a yp u b l i cp o l i c i e s i nt h i sf o u n d a t i o n ，l i n k i n g u pt h ep r a c t i c eo fo u rc o u n t r yf r e e w a yp u b l i cp o l i c i e s ，a u t h o rc o m m e n t so nt h e f i n a n c i n gp o l i c i e s ，f i d u c i a r yd u t yi n s t i t u t i o n , c h a r g ep o l i c y , m a n a g e m e n tp o l i c y , i n d u s t r i a l i z a t i o np o l i c y , m a i n t e n a n c em a r k e t a b i l i t yp o l i c ya n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t p o l i c y u s i n gr e s e a r c hc o n c l u s i o ni nt h ep a p e r , a u t h o rp r o v i d e ss u g g e s t i o n st ov a r i o u s p a r t so fp u b l i cp o l i c i e so fo u rc o u n t r yf r e e w a y a c c o r d i n gt o r e s e a r c ht h o u g h ta n dm e t h o di na b o v e ，i n n o v a t i o np o i n t sa n d c o n c l u s i o n si n c l u d e ： ( 1 ) a u t h o rc o m p r e h e n s i v e l yi l l u s t r a t e sp u b l i cp o l i c yt h e o r ya n dm e t h o ds y s t e mo f f r e e w a y ；s t u d i e st h ed e f i n i t i o n ，e s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no fp u b l i c p o l i c y p r o b l e mo fo u rc o u n t r yf r e e w a y ；e s t a b l i s h st h e o r e t i c a lf r a m eo fp u b l i cp o l i c yo fo u r c o u n t r yf r e e w a yi nc u r r e n tp e r i o d ( 2 ) p u b l i cp o l i c yc o n t e n tf r a m eo ff r e e w a yi sn o ti n v a r i a b l ew h i c hn e e d st ob e i m p r o v e db yc h a n g i n gw i t he x t e r i o re n v i r o n m e n t ，h i s t o r i c a lm i s s i o n a u t h o rc o n s t i t u t e s m a i np u b l i c p o l i c yc o n t e n tf r a m eo fo u rc o u n t r yf r e e w a yi n c l u d i n gf i n a n c ep o l i c y , m a n a g e m e n tp o l i c y , i n d u s t r i a l i z a t i o np o l i c y , s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tp o l i c y o t h e r w i s e ， a c c o r d i n gt op r a c t i c a ld e v e l o p m e n tn e c e s s i t yo fo u rc o u n t r yf r e e w a y , a u t h o rb r i n g s p r o j e c tf i d u c i a r yd u t yi n s t i t u t i o n ，c h a r g ep o l i c yi n t op u b l i c p o l i c yc o n t e n tf r a m eo f f r e e w a y ( 3 ) t o t a lo b j e c t so fp u b l i cp o l i c yo fo u rc o u n t r yf r e e w a yi nc u r r e n ts t a g ei n c l u d e t h ec o n t e n t sa sf o l l o w s ：m a r k e tm e c h a n i s ms h o u l de x e r ti t se f f e c ti nt h ef i e l do ff r e e w a y ； g o v e r n m e n ti n t e r f e r e s i ni n v e s t m e n ta n dm a k e su ps h o r t c o m i n g so fm a r k e tw h i c h p r o v i d e sn e c e s s a r yc o n d i t i o nf o r e f f e c te x e r t i o no fm a r k e tm e c h a n i s ma n dm a k e s m a r k e td e a lw i t hm i c r o e c o n o m i cp r o b l e m s i t ss p e c i f i co b j e c t si n c l u d et h r e ea s p e c t s f i r s t l y , f u t u r en e c e s s i t ya n dt o t a ll a y o u to ff r e e w a ys h o u l d b ew e l ld o n e t h e n ， g o v e r n m e n te x e r t si t s c o n c e n t r a t i o nt oa t t r a c tn o n g o v e m m e n t a lc 印i m li na s p e c t so f i n v e s t m e n t ，c o n s t r u c t i o na n dr u n n i n g f i n a l l y , m o n o p o l yg r o u po rm o n o p o l yc o m p a n y s h o u l db ec o n t r o l l e db yg o v e r n m e n t ( 4 ) i n f l u e n c i n gf a c t o r so fp u b l i cp o l i c yo b j e c to ff r e e w a yi n c l u d i n gp o l i c yd e c i s i o n ， p o l i c yr e s o u r c e ，p o l i c yi m p l e m e n t a t i o na r es u m m a r i z e d i no r d e rt or e a l i z et h eo b j e c t ， g o v e r n m e n t s h o u l dc o n c e n t r a t ei t se f f o r to ne s t a b l i s h m e n to f e f f e c t i v e p o l i c y i m p l e m e n t a t i o nm o d e ，b u i l do fb e n e f i c i a li n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n ta n dc o n s t i t u t i o no f r e a s o n a b l ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ( 5 ) g o v e r n m e n ts h o u l dc h a n g et h er o l e i nf i n a n c ep o l i c yo ff r e e w a y ；l o o s e n i n v e s t m e n ts u r v e l l i a n c eo ff r e e w a y ；e s t a b l i s ha n di m p r o v er e l a t i v ef i n a n c el a wo f f r e e w a y ；d e s i g nt h er e a s o n a b l er i s kb u r d e ns t r u c t u r ea n dc o n s t i t u t ec o r r e s p o n d i n g s u p p o r tp o l i c y ( 6 ) g o v e r n m e n ts h o u l dp l a ya l li m p o r t a n tr o l ef o rd e v e l o p i n gp l a no ff r e e w a y , r o a d n e t w o r kd e s i g n ，m a r k e te n v i r o n m e n tc u l t i v a t i o nw h i c hp r o v i d e sp o l i c ye n s u r a n c ef o r f r e e w a ym a r k e t a b i l i t ya n dc u l t i v a t e sr e l a t i v ep e r s o nw i t ha b i l i t yb ya l lk i n d so fw a y si n p r o c e s so f i n d u s t r i a l i z a t i o n ( 7 ) g o v e r n m e n ts h o u l di m p r o v er e l a t i v ep o l i c ya n dl a w , m a i n t e n a n c em a r k e t a d m i s s i o ni n s t i t u t i o n ；m a k ei n n o v a t i o ni nm a n a g e m e n ts y s t e mo ff r e e w a y ；e s t a b l i s h u n i f i e da n dc a n o n i c a lm a i n t e n a n c em a r k e ti nt h ep r o c e s so fm a i n t e n a n c em a r k e t a b i l i t y o ff r e e w a y k e y w o r d s ：t r a n s p o r t a t i o np l a n a n d m a n a g e m e n t ，p u b l i cp o l i c y , f r e e w a y , q u a s i - p u b l i c p r o d u c t ， n a t u r a l m o n o p o l i z a t i o n ，p o l i c ye s t a b l i s h m e n t ，p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n ，p o l i c yc o o r d i n a t i o n v 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本论文 中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体己经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 敝储签名：铲 砂7 年f 月矽日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请 专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的 学术论文或成果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：脚 砂 年 t 月矽日 铷签名：缉于隶哮加夕年j 月7 日 长安大学博士学位论文 1 1 选题的背景与意义 第一章绪论 我们正处在一个高速公路飞速发展、日新月异的时代。这个时代赋予了公路 交通以历史性的发展机遇，也相应为其带来了巨大的挑战。由于投资大、建设周 期长、影响面广，高速公路的建设和运营广泛涉及到国家经济和社会生活的多个 方面，可谓“牵一发而动全身”。与我国高速公路建设快速发展相对应的是，我国 高速公路公共政策理论却落后于实践进展，阻碍着高速公路行业的健康发展，而 传统计划经济时代的烙印也在高速公路的发展进程中不时地表现出来。可以说， 面对迅速延伸的高速公路，政府如何有效干预，如何建立一个良性的高速公路公 共政策体系是我们这个时代迫切需要回答的一个热点与难点问题。笔者试图在现 状评价与理论分析的基础上，设计提出未来时期高速公路公共政策的远景架构。 1 1 1 选题背景 ( 1 ) 我国高速公路建设快速发展 中国的高速公路来之不易。2 0 世纪8 0 年代，正当世界发达国家在考虑如何建 设跨国、跨区域的高速公路网络时，我国还在全国范围内就该不该修建和如何修 建高速公路进行了一场热烈的讨论。当“我国不但需要高速公路，而且需要大力 发展高速公路”的观点胜出后，自1 9 8 8 年我国第一条高速公路沪嘉高速公路 建成通车后，我国的高速公路进入快速发展期。近2 0 年来，随着“经济发展，交 通先行”理念的确立，我国加大了对高速公路建设的投资力度，高速公路建设取 得了长足发展，公路网密度不断提高，等级结构更趋合理。截至2 0 0 6 年底，全国 高速公路通车里程达到4 5 4 万公里，雄居世界第二位。目前，除西藏外所有地区 都己修建了高速公路，各规划层次上的高速公路网在逐步建成，2 0 世纪9 0 年代规 划的“两纵两横三个重要路段”全部建成；“五纵七横”国道主干线也完成建设任 务的近9 0 t 。在部分较发达的省份，以行政区划为单位的区域高速公路网已经初 步建成。高速公路在完成跨经济区域通道运输的同时，对沿线社会经济的发展也 起到了巨大的拉动作用，在一些地区，已经出现了以高速公路为发展轴的经济带。 1 中华人民共和国交通部2 0 0 6 公路水路交通工作统计 e b 0 l h t l p ：l l w w w m o c g o v c n 0 6 t o n g j i t o n g j i f x t 2 0 0 6 1 0 2 5 _ 2 7 2 2 1 h t m l 第一章绪论 高速公路的建设对国民经济和社会的发展、人民生活水平的提高起到了重要的促 进作用。 高速公路的迅速发展为国民经济增长及社会、政治、文化的和谐发展起到了 重要的促进作用，亦为交通事业跨越式发展奠定了坚实的基础。 在高速公路迅速发展的同时，为适应当前及未来我国社会经济发展的需要， 交通部进行了更为宏伟的高速公路建设规划。在2 0 0 4 年1 2 月1 7 日国务院通过的 国家高速公路网规划中，确定国家高速公路网将包括7 条首都放射线、9 条南 北纵向线和1 8 条东西横向线，简称为“7 9 1 8 网”。高速公路网采用放射线与纵横相 结合的布局，构成由中心城区向外放射以及横连东西、纵贯南北的公路交通大通 道。建成后，将连接全国所有的省会级城市、目前城镇人口超过5 0 万的大城市以 及城镇人口超过2 0 万的中等城市，覆盖全国1 0 多亿人口，直接服务区域的g d p 占全国总量的8 5 以上。规划路网建成后，我国将实现东部地区平均3 0 分钟上高 速，中部地区平均1 小时上高速，西部地区平均2 小时上高速的目标，从而大大 提高全社会的机动性【l 】。 ( 2 ) 我国公路交通运输快速发展 随着我国公路事业的快速发展，公路所完成的运输生产成果也持续增长。2 0 0 6 年全年公路完成客运量1 8 4 4 亿人次，旅客周转量1 01 3 6 亿人公里，同比分别增 长8 7 和9 1 ；完成货运量1 4 6 亿吨，货物周转量96 4 7 亿吨公里，同比分别增 长8 8 和1 1 【2 j o 公路交通运输在社会发展、经济增长、人们出行中发挥了极其 重要的作用。而高速公路又是公路运输中最为重要的组成部分，代表着公路运输 的生产力水平，在国民经济中发挥着重要的作用。 国内相关研究表明1 3 】，不同经济发展阶段的运输需求系数( 指一定时期运输量 与社会物资总量的比值1 不尽相同，对运输方式的需求与依赖程度也不相同。在工 业化初期，由于采掘业和原材料工业的发展，运输需求系数的增长率高于经济增 长率，对水路、铁路等大运能交通方式产生旺盛的需求；进入工业化中期以后， 随着生产力布局的改善和产品结构的变化，运输需求系数逐渐变小，运输需求量 相对减少。但运输需求出现多样化，特别是对运输便利化和运输质量要求的提高， 1 中华人民共和国交通鄂，国家高速公路网规划 e b o l 。 h t t p ：w w w m o c g o v c n 0 5 9 0 n g z u o j i a o t o n g g h t 2 0 0 5 0 8 3 0 _ 2 6 4 2 1 h u n 2 李盛霖在2 0 0 7 年全国交通工作会议上的讲话【e b o l 】 h t t p ：l l w w w m o c g o v c n 0 6 z h e n g w u d t 0 6 9 0 n g z u o h y q u a n g u o j t 0 7 h u i y i b a o g a o j d 2 0 0 7 0 1 t 2 0 0 7 0 11 2 - 1 5 8 7 8 3 h t m l 3 王先进国外高速公路快速发展时期的运输需求特点【j 。交通世界，2 0 0 4 ，7 ：2 7 3 0 2 长安大学博士学位论文 对公路运输尤其是高等级公路如高速公路的需求与依赖程度将越来越高。目前我 国的工业化进程，根据相关研究【l 】，正处于工业化中期，即处于以高加工度为主的 加工业和制造业阶段。在此阶段，多样化的运输需求，以及对运输的便利、高效、 快速的要求将对公路运输尤其是高速公路运输产生巨大的需求。 与高速公路运输需求快速增长相对应的是，高速公路的发展将面临着诸多更 为复杂的如建设资金、管理体制、服务水平等因素的约束。在此背景下实现高速 公路的可持续发展，客观上要求发挥政府作为高速公路这种准公共产品提供者的 主导作用，以使得高速公路建设、运营、管理更为科学、合理、高效。由此，进 行高速公路公共政策的研究显得十分及时和水到渠成。 ( 3 ) 我国高速公路的进一步发展面临瓶颈约束 经过近2 0 年的发展，我国的高速公路在总里程上已跃居世界第二位，高速公 路在我国社会主义现代化进程中发挥着越来越重要的作用。但是在现阶段，我国 的高速公路面临着由数量增长向效益增长、由粗放型增长向集约型增长的历史性 转变，进入由粗放型的快速扩张向集约型的规模化、网络化发展的转变阶段。在 这个转变过程中，高速公路建设事业的进程面临着诸如资金、管理体制、政策导 向等诸多瓶颈因素的限制。如资金问题，根据国家高速公路网规划，每年仅高 速公路的静态投资就超过10 0 0 亿，如此巨大的资金投入非国家财力所能独立承 担，必须借助其他筹资渠道。而过多的依靠花样繁多的其他筹资渠道，使得公路 交通建设的风险加大，成为悬在公路交通头上的一把达摩克斯剑。 以“十五 期间我国公路交通投资情况为例，“十五”期间我国公路交通投资 情况如表1 1 所示。 表1 1 。十五”期间我国公路交通投资情况 年份投资额( 亿元)投资额增长率( )资金到位率( )贷款比例( ) 2 0 0 126 7 0 9 5 44 0 3 2 0 0 232 1 2 2 0 3 9 3 33 8 8 2 0 0 3 37 1 51 5 79 2 74 1 6 2 0 0 447 0 0 2 6 59 3 44 0 5 2 0 0 554 8 51 6 78 9 03 8 2 注：表中数据为根据“2 0 0 1 - - 2 0 0 5 年公路水路交通行业发展统计公报”数据整理所得。 1 王建伟，阚龙梅运输区域的工业化阶段及产业结构形态 j 交通标准化，2 0 0 4 ，9 ：5 6 6 0 3 第一章绪论 从表1 1 可以看出，“十五 期间我国公路交通投资持续快速增长，年均增长 率接近2 0 ，而与投资增长相对应的是，资金到位率持续下降，到2 0 0 5 年资金到 位率不到9 0 ，银行贷款比例都维持在4 0 左右。资金到位率低，银行贷款比例 高，这两大因素使得我国公路交通的建设成本加大，资金风险加大。若按5 的利 率计算，仅银行贷款利息一项每年就近1 2 0 亿。现实中存在着通行费收入不足日 常运营费用与银行贷款利息的现象。如据新华社消息，哈尔滨绕城高速公路西段 项目自2 0 0 4 年9 月通车以来，日均车流量仅为17 6 1 辆，年收入在扣除运营和维 护费用后，仅够偿还一个季度的贷款利息【l 】。 上述问题的解决，需要公路人的大智慧、大勇气。经过多年在高速公路行业 的理论学习与亲身实践，笔者深深感到高速公路事业的健康发展迫切需要成体系 的研究，需要从观念上的大胆突破。近年来，有关专家、学者针对我国高速公路 的实际情况和出现的问题进行了研究和分析。正是受到了这些专家、学者思想和 观念的启发，笔者逐渐对高速公路发展有了一个比较系统的认识和理解，对高速 公路发展存在的一些问题有了自己的看法和见解，并进而形成了这篇长达1 0 余万 字的学位论文。虽然论文中的有些看法和观点仅仅是一己之见，难免存在不足或 偏颇之处，但这种学术上的探索和创新使我受益匪浅。通过论文的写作和接受有 关专家学者的指点，以及论文的修改和完善，我将会对论文研究的主题高速 公路公共政策有一个更加深刻的认识和理解。 1 1 2 研究意义 在现阶段，研究我国高速公路的公共政策问题，不论是从理论研究，还是从 实践应用层面上都具有重要的借鉴意义。 理论层面上，高速公路是典型的准公共产品，高速公路的提供具有与其他产 品明显不同的特性与规律，尤其在我国从传统计划经济转向市场经济体制中，存 在着诸多体制衔接、角色转换、功能交接的变化。政府在高速公路的发展中具有 不可替代的作用，而高速公路公共政策正是政府在高速公路发展中的作用最为集 中的体现。现阶段，针对我国高速公路发展的环境、历史任务、发展目标、环境 约束等的变化，需要对我国高速公路的公共政策从价值层面上重新做出调整，进 而在公共政策理论框架与内容实践层面做出新一轮的调整，改进现有的理念、方 1 孙玉波，任芳审计署公布3 4 个高等级项目审计结果，查处违规资金1 6 0 亿【n 】西安晚报，2 0 0 7 3 2 7 第3 版。转引自新华社消息 4 长安大学博士学位论文 法、措施中不合时宜之处，取而代之以在新的价值目标下的理论与方法体系。这 对于完善我国高速公路公共政策理论体系具有十分重要的理论价值。 实践层面上： ( 1 ) 针对新的历史环境下的高速公路发展环境、价值目标等的变化，改进、 完善高速公路公共政策研究，可以对我国高速公路发展进程中的资金筹措、项目 管理等具体问题做出有针对性的安排，促进高速公路高效、科学地发展。 ( 2 ) 通过系统研究我国高速公路公共政策，在实践中能及时监控宏观投资管 理中的不足，修订投融资政策体系94 根据反馈的信息合理确定投资规模和投资流 向，协调各产业各部门内部之间的各种比例关系。此外，国家还可以充分运用法 律的、经济的、行政的手段，建立必要的法令、法规、制度和机构，促进高速公 路价值流转的良性循环。 ( 3 ) 通过系统研究高速公路产业化政策，充分发挥高速公路对区域社会经济 的促进作用，最大程度地提高高速公路的社会经济效益，从全社会的角度整体入 手，综合考虑，促进高速公路可持续发展，促使高速公路与社会经济相互适应和 协调发展。 在现阶段，我国亟需针对目前环境的高速公路公共政策体系。随着我国公路 建设的快速发展，对公路建设项目的经济评价理论、方法进行深入研究并将之应 用于实践，会变得日益迫切。 1 2 国内外相关研究及进展 从1 9 8 8 年我国第一条高速公路建成通车到目前为止，仅仅经历了不到2 0 年 时间。虽然我国高速公路建设时间不长，但理论界和高速公路从业者对于高速公 路的研究和探索一直没有停止过。而整个高速公路的发展史长达7 0 年，在高速公 路理论和实践方面，国外有很多值得我们学习和借鉴的理论。总的说来，国内外 在高速公路公共政策的主题方面，主要研究成果和经验体现在如下几个方面： ( 1 ) 高速公路经济属性 我国高速公路是在社会主义市场经济建立和完善时期出现的，目前处于起步 阶段，具有准公共物品性、自然垄断性和外部性的经济属性。我国高速公路独特 的经济属性必然要求政府在高速公路资源配置中起主导作用。从宏观层面上考虑， 必须由政府将有限的资源集中起来，采取特许经营的方式，才能保证高速公路建 5 第一章绪论 设和运营的顺利进行。在这方面，政府应本着“有所为、有所不为”的原则，凡 是可以由市场运作的政府都应该退出。高速公路自然垄断的准公共物品属性决定 了政府的主导作用，高速公路规划、建设、运营的各个方面都离不开政府的协调 和运作，高速公路是关系到国家经济和社会安全的重要交通基础设施，因此不能 采取放任自流的做法。在这方面，我国的专家学者对高速公路的经济属性成体系 地进行了研究。 ( 2 ) 高速公路投融资 在西方发达国家，采用市场经济方式进行高速公路投融资已成为惯例，股票、 债券、贷款等融资方式在理论和实践上都比较成熟，一些先进的金融工具，如b o t 、 t o t 方式等，也用于高速公路资金的筹集上。而我国投融资渠道比较单一，除少 量政府投资外，多数依靠银行贷款。近年来，由于相关理论研究的深入，这种情 况得到了较大的改观。高速公路证券市场的融资发展较快，高速公路上市公司不 断增加，发行债券方式筹资也日益为人们所接受，但在运用国际通行的新型金融 工具筹集资金方面还存在着法律上和制度上的障碍，同时各条高速公路也普遍存 在资本金不足、负债比例过大的问题。我国理论界对于高速公路投融资比较重视， 也在积极探讨行之有效的筹集手段和措施，但总的来说还存在理论落后于实践发 展需要的情况。单详双同志所著资本市场与交通建设一书，汇集了有关专家 和从业人员对公路投融资理论和实践的探讨，着重分析了通过资本市场筹集公路 建设资金的可行性和方式方法，具有比较重要的理论价值和指导意义【l 】。 ( 3 ) 高速公路建设 我国政府将高速公路纳入国家重点建设项目，必须强制性地进行招投标，高 速公路招投标应在公开、平等、竞争的原则下进行。在这方面，虽然没有关于高 速公路招投标的专门论述，但公路工程招投标的有关文献和资料可以作为参考。 高速公路建设前期需要进行可行性分析，通车后需要进行后评价分析，在这方面， 许多高速公路建设项目都有比较详细的工程可行性研究报告和后评价报告，可以 作为本论文研究的参考。 ( 4 ) 高速公路运营管理 西方发达国家高速公路运营管理理论比较成熟，比较典型的包括：日本建立 了介于企业和事业之间的特殊法人道路公团，负责高速公路建设和管理；美 1 单祥双资本市场与交通建设 m 北京：人民交通出版社，1 9 9 9 6 长安大学博士学位论文 国、法国等国家高速公路运营管理采用适应于该国国情的公司制管理模式。但在 我国，现阶段高速公路运营管理仍是非常薄弱的环节。主要体现在：首先，管理 体制不统一，既有企业也有事业单位；其次，管理手段单一并且落后，很多还在 沿用普通公路或行政事业单位的管理手段，在观念上也存在计划经济的烙印。一 些专家学者也深刻认识到这一问题。交通部公路科学研究院、交通部科学研究院、 长安大学等单位的有关专家在研究我国高速公路管理经验的基础上，深入研究了 高速公路管理的理论和体制问题，并提出相应的解决方法。此外，人民交通出版 社出版的高速公路丛书，从高速公路规划设计、建设管理、：运营管理等方面对高 速公路管理进行了系统的研究。 ( 5 ) 高速公路特许经营 引进特许经营机制是国外高速公路总的发展趋势。在这方面，日本实行特殊 法人制度、建立道路公团的模式在理论和实践上都比较成熟。而法国和西班牙的 高速公路特许经营公司也得到了较好的发展。我国高速公路特许经营还处在发展 初期，主要以经营权有偿转让为主，在这方面的理论和实践得到了初步的发展， 但还缺乏相应的配套法律法规和政策措施，而b o t 等方式在我国也还没有得到完 全的认可和应用。 ( 6 ) 高速公路收费制度 国内的不少专家都认为：高速公路是介于公共物品和私人物品之间的准公共 物品，这是我国高速公路实行收费制的理论依据。就目前世界高速公路的发展状 况而言，一些发达国家( 如美国) 已实现了高速公路免费通行，一些国家( 如西 班牙) 也规定凡是由国家投资修建的高速公路都不收费。随着经济的发展，高速 公路有向免费方向发展的趋势。但是对于包括我国在内的大多数发展中国家来说， 在短期内实行高速公路的免费通行尚不可行。因此我国高速公路的收费制度研究 更多地侧重于采用何种收费方式、收费费率如何标定、如何确保收费的公平性等 具体技术性问题。郗恩崇教授在其所著的公路交通规费经济学一书中对公路 交通领域收费的基础理论、历史渊源和发展方向做了比较详细的论述，并分析了 费改税对公路建设、养护资金筹集等的影响【。 综上所述，对于高速公路公共政策研究，目前国内外的研究可以说是涉及到 高速公路建设、运营、管理等的各个环节。其最大的缺陷在于没有回答如何在高 1 郗恩崇公路交通规费经济学 m 北京：人民交通出版社，2 0 0 3 7 第一章绪论 速公路的大发展中，结合我国的国情，以我国高速公路建设的宏观环境变化为背 景，以建设节约、高效、合适型的高速公路为目标的高速公路公共政策体系。而 以我国国情为基础，以我国高速公路发展实践中存在的问题为研究对象，正是本 文的特色和基点所在。 1 3 论文研究方法 对高速公路公共政策的研究属于一种应用理论的研究，研究的对象是整个高 速公路行业，研究的重点是我国高速公路发展中的宏观政策内容体系构建与调整， 其研究的直接目标在于探寻适合我国国情并能有效促进高速公路又好又快发展的 公共政策体系。根据论文研究的上述要件，在论文研究中，主要采取了以下研究 方法