（区域经济学专业论文）论我国土地基金模式选择及风险防范.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 目前资金问题已经成为制约我国城市土地收购储备制度稳定有效运行和发挥作 用的现实“瓶颈”和障碍。在这种背景下，土地基金作为城市土地储备新的融资渠 道进入了人们的视线。土地基金在西方国家已设立多年，为城市发展提供了有效的 资金保障。而在我们国家。目前只有少数经济发达城市进行了试点，没有普遍性地 设立，其原因是由于这种制度在运行过程还存在许多未解决的问题，如土地收益的 分配、风险的分担、基金的运作模式等问题。要有效解决这些问题，首先是要构建 适合我国国情的土地基金模式。 本文通过对一些国家和地区的土地基金模式和我国学者探讨的土地基金模式 进行分析研究，提出了设立赢利性与非赢利性相结合的证券他基金模式是适合我国 国情的一种基金模式。同时，本文对这种基金模式的机构设置、运作模式及资金运 作体系等方面进行了较深入地研究。 土地基金既然是一种基金，就必然会受到市场经济的影响，存在一定的风险。 本文在对土地基金制度运行和基金管理存在的风险的分析基础上，对如何建立有效 风险防范机制提出了一些对策和建议。 关键词：土地收购储备：土地基金；封闭式基金 a b s t r a c t r h e 如n dq 让e s t i o nh a sa i 诧a d yb e c o m e ”b o m e n e c k ”柚do b s t a d et h a tt e s t r a i n e dt h e s t a b l e 柚de f 耽t i v eo p e f a t i o na n df t l n c 廿o no fo l l ro o u n 时su f b 柚l a n dp u r c h a s i n g s t o f a g es y s t 锄a tp r e s e n t u n d e rm i s “n d0 fb a d i g 巾i m d ，t h el a l i df i l n dh a se n t e r c d p c o p l e - ss i g h t 如an e wf i n 锄c i i i gc h a n n e lf o ri i r b 锄l 卸ds t o r a g e h 鹊a h e a d yb e 锄s e tu p f b rm n yy e a 培i nt l l ew e s t c mc o u 岫e s ，t h el 柚df i l n dh 勰o 丘h e de 妇f c c t j v ef i l l l d g i l 抛t e ef o rd 哆t sd e v e l o p m c n lb u ti no 砒c o u n t r y o n l ya 姗d e v e l o p e dd t i e sh a v c l a u n c h c dap i l o tp 炳e c ta tp r e 辩n t t h e ”a s 帆o f n - l n i v e 培a ls e t t 妯gu pi st h c r ea r c m 姐yu n r 髂o l v c dp m b l c m si l lt h eo p e 鞠t i 蚰u r 靶o ft h i sk i ：n do fs y s l e my c t ，f o ri 璐c c p i o b l e m s 戳c ha s 也ed i s t i j | b u t i o ft h el 锄di i l 咖e 。t h es h 日i i n g o ft h ef i s kl h c o p c n 廿m o d o f t h ef u n d ，e t c t os o l v et h c p r o b l e m se 丘硎v c l y t h em o s ti m p o n 勰t i st 0 啪s t n l c tal 姐df i l n dm o d c st h a ti ss t l i t a b l ef b f0 埘n a d o n a ic o n d i t i s 1 h i st e x tc 0 “虹a s t ss 吣e 谢u n 试e s 强dr c g i 帆s l 曲df u n dm o d 髑州t ht h 砒o fo u t s c h o l a 硌p r o b e dj n l o ，p u tf o r ) l r a f d 粗o p i n i o nt h a t tu pas c c i i r i 吐s a t i o nf u n dt h a t c o m b 沁p r o 丘t a b i l i t y 研t hn - p m m a b l et o g c t h e rm o d ei sa 矗m dm o d e 乳i 曲l e 蛔o f o l l rn a t i o n a lc o n d i t i o n s m e a n w h i l c ，t h i st 取ts t u d i 蛆o r g 枷z a t i 咖c t 嘣n 岛 0 p e 删的nm o d ca n dm o n c yo p e 删彻s y s t e mo ft h i sf i i n dm o d c ，e t c ，d c 印l y s 证僻t h el 粕df i m di sa 韬n do ff u l l d ，i tw mk 硒曲e n 硎b ym 耵k c te c o n 啪y i n c v i t 曲l y 锄dh a v eac e n a i 血i kb a s i n g 也e 锄a i y s i s 懿i s t c dr i s ko f l 蛆df i i n d s y s t 啪s0 p e 船t i 蚰锄df i l n dm 卸a g 咖跖lt l l i s t e x tg e t s m co o u n t e l m c a s u r c s 龃d s u 躺t i o n s h o wt os c tu pe h e c l i v er 王s k p r c c a u t i o n sm e c h a n i s m k e yw o r d s ：t l l ei a i l dp u r c h 越e d 如ds t o r c d ；l a n d 劬d ；a o s e df u n d 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范火学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名日瓤：9 6 辱s a s 日 文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 作者签名： 日期：口年乡 翩糨如固 日期：汐( 年s 月s 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回童途塞埕銮卮泄厦! 旦圭生；旦二生i 旦三生蕉查! 储张办何 日期口6 宰月ff 导师签名 日期：口6 年f 月静 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 1 引言 1 1 选题背景与意义 城市土地储备制度是我国城市用地制度的又一次创新，是进一步深化我国城市 用地制度改革的一种客观要求。它于上个世纪末在我国沪杭地区最早出现，后来随 着国务院2 0 0 1 年4 月在关于加强国有土地资产管理的通知中对该制度的首肯， 全国大部分城市很快就开始了效仿和推行。迄今为止，这种制度经历了1 0 年的发 展，在全国1 0 0 0 多个城市得以实旋，给我们国家的城市建设带来了蓬勃生机。但 由于城市土地储备制度是一项全新的机制，在工作开展过程中难免也遇到了一些问 题。其中，近期迫切需要解决的是资金筹措、资金运用和风险控制问题。 资金和土地是城市土地收购储备制度得以建立并良性运作的两大基本要素。土 地储备过程是土地流转过程，也是资金循环过程。按照有关规定，我国各级土地储 备机构的资金来源主要有两种形式：一为财政拨款，二为土地储备专项资金。但实 际操作中，由于政府财力有限，财政拨款与资金占用量庞大的土地储备相比只能是 杯水车薪；专项资金也因种种制约，落实起来相当困难。各储备机构为了更好地完 成储各任务，则往往采用其他方式来筹集资金，银行贷款医此成为主要资金来源。 但银行贷款毕竟是市场行为，金额有限，程序复杂，利息偏高，如果向银行借贷过 多。无疑将增大储备成本，入不敷出。因此，无论是政府财政拨款、专项资金或是 银行贷款，都未形成有效的资金筹措机制。特别是随着土地储备实践的深入，土地 储备业务逐渐开始由点向面转化后，收购储备的土地面积急剧增大，所需财力、物 力、入力随之增大，资金回收期也随之交长，土地储备中心将会面临更大的资金压 力。 当前解决土地储备过程中的资金“瓶颈”已成为理论界关注的焦点。笔者认为 一般的融资渠道往往难以满足土地开发投资量大和占用时间长的要求。通过设立土 地基金，可以积累一些不同时期、零散的资金用于土地开发整理。 土地基金它是指以土地资源为载体，为了土地资源的合理开发和利用或促进公 共基础设施的建设而设立的一种专门基金。在我们国家建立土地基金，利用土地基 金归集大量资金，将既有利于土地基金的发展，又有利于土地收购储备工作的开展。 而具体怎样建立和运作基金，我国目前还处在探索和尝试阶段。因此，笔者尝试着 从我国的实际情况出发，探讨建立具有中国特色的土地基金模式及其风险防范，使 硕士举住论文 m a s t e r s t h e s i s 这种制度在我国的土地管理中发挥其最大效用，从而拓宽城市土地储备的融资渠 道，降低融资风险，为土地储备制度顺利实施并获得长远发展提供重要保证。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 欧荚一些经济发达国家土地基金的建立与实施时间比较长，许多学者就土地基 金的理论与实践问题进行了研究，研究内容涉及到建立土地基金的意义、土地基金 资金来源、土地基金管理模式等方面。现已取得较为丰硕的理论成果。但客观地说， 大多数研究注重实践明显超前于理论研究，理论研究有待加强 1 2 2 国内研究现状 笔者试图通过对国内相关刊物上发表的有关土殛基金的论文进行检索，进而评 估中国土地基金的研究现状。在细致分析之后，笔者选取国内若干典型性关于城市 土地的列物如中国土地、中国房地产金融和现代城市研究等，对它们2 0 0 6 年及以前所发表的论文进行了分析。 土地基金的研究内容主要包括：土地基金的概念与性质( 朱道林等，2 0 0 1 ) ；我 国建立土地基金的重要意义( 王凌松等，2 0 0 1 ) ；其他国家和迪区鲍邋基金运作 模式( 姜开宏等，2 0 0 4 ) 。从这些已发表的文献来看，目前的研究尚停留在起步阶 段。 ( 1 ) 多学科综合研究不够，当前的研究大多来自于土地科学的理论工作者，来 自于其它相关学科与相关部门的研究较少。土地基金涉及到经济学、城市科学、土 地科学、财政金融学，来自单一学科的研究显然是不够的。 ( 2 ) 土地基金的研究内容较为单一。局限在对土地基金的一般性概念及特点、 建立土地基金的重要意义的研究上。即使涉及土地基金制度建设方面的研究也是比 较笼统空泛，没有形成系统的理论。 ( 3 ) 研究方法有待提高。目前多是采用调查方法与定性描述方法。对典型地区 的调查研究是一种非常有用的方法，今后仍需坚持与发展提高。而问题是定性描述 太多，缺乏定量研究方法，深入的定量分析不够，影响了研究的深度。 ( 4 ) 照搬西方国家的土地基金运营管理机制，向别人拿得多，而自己如何消化 吸收则思考甚少。土地基金管理制度虽在西方国家建立较早，也比较普遍。并且经 过长期实践，目前已经有一整套完善的运作方式、制度体系和管理机制，但由于我 2 国的土地管理制度和社会主义市场经济的发展阶段等情况与西方国家差异很大，因 此不能生搬硬套。 1 3 论文的内容和结构 本论文笔者试图从五个方面来分析如何构建适合我国国情的土地基金模式及 风险防范。 第一部分导论，介绍选题背景和意义；国内外研究现状；论文的内容和结构； 论文的创新点与不足之处。 第二部分分析我国城市土地收购储备的资金运行现状及其缺陷，指出解决储各 资金“瓶颈”问题的一有效途径一建立土地基金制。 第三部分对土地基金制在我国运行的现状及其问题进行分析，阐明当前全国范 围建立这种制度就必须探索构建适合我国国情的土地基金模式 第四部分是本文研究的重点。通过对国际上一些国家( 地区) 土地基金模式和 我国目前研究较多的几种土地基金模式深入研究，提出我国应建立赢利性与非赢利 性相结合的证券化基金模式。 。 第五部分是本文另一研究重点。分析土地基金制度构建的风险防范。主要从法 律、市场环境等几个方面来建立风险防范。 1 4 创新与不足 1 4 1 本文的创新 ( 1 ) 选题富有挑战性。目前国内关于土地基金的研究基本集中在对这种制度的宏 观层次的研究上，如土地基金的概念、性质、建立的必要性及重要性等，而对土地 基金设立的具体层次，尤其是基金模式、风险防范方面的研究较少。 ( 2 ) 对我国土地基金运行现状进行分析后。指出存在的主要问题是：土地收益的 分配、风险的分担、基金的运作模式。 ( 3 ) 在土地基金模式选择上，参考了其他学者的研究成果，提出赢利性与非赢利 性证券化基金模式是适合我国尽前实际的一种基金模式。并且对这种模式的具体操 作进行了初步探讨。 1 4 2 本文的不足 ( 1 ) 由于国内土地基金方面的研究尚停留在宏观层次上，相关数据资料有限， 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 给本文的土地基金模式研究带来些遗憾。 ( 2 ) 因笔者知识结构有限，对构建适合我国国情的土地基金模式及风险防范的研 究不够深入，有不少仍需完善的地方。 4 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 2 城市土地收购储备的资金运行现状及其缺陷 城市土地收购储备制度，是指城市政府依照法律程序，委托相应经营机构，运 用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对通过收回、收购、置换、 征用等方式取得的土地进行前期开发、整理、并予储存，以供应和调控城市各类建 设甩地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场的一种管理制度。 资金和土地是城市土地储备制度得以建立并良性运作的两大基本要素。土地储 备过程是土地流转过程。也是资金循环过程。 由于在收购储备过程中，政府由出 让“生地”为主转变为以出让“熟地”为主，除要支付土地收购费用外，一般还要 在出让前进行拆除地上建筑物，平整土地直至“七通一平”等前期开发，为此需要 支付相当大的费用，占用大量资金。因此，城市土地收购储备资金的来源渠道和资 金运行风险问题就成为城市土地储备工作中的主要问题。 2 1 城市土地收购储备资金运行现状 2 1 1 国外土地收购储备资金运行的现状 在西方国家主要是通过土地资金循环体系的运行，以获得期限长、规模大、融 资成本低、针对性强、来源稳定的土地收购储备资金。土地资金的循环主要是依靠 比较成熟的、完善的证券市场管理和监督制度来实现。其主要是运用土地投资形态 建立土地基金、发行市政建设债券等来拓宽自己的融资渠道。 2 1 2 我国土地收购储备资金运行体系的现状 我国各级城市政府土地收购储备制度的产生背景、环境、条件各不相同，其实 际运作模式、管理体制也各具特色，但其融资渠道基本相似。各地的城市土地储备 机构基本上都采用财政援款事业单位的机制，而作为地方财政，不可能将有限的财 力投入到需要大量资金运作的土地储备中去，特别是储备土地收益本身就是土地出 让金或土地年租金。在当前的财政体制下，都应纳入到财政统一管理中，亦即一旦 有了收益，也必须进入财政的笼子。同时若储备土地需要使用资金，也必须在储备 地块取得收益并通过财政决算审核后才能将其用于该地块的资金返还，这就导致土 地储备机构实际运用资金的来源就是银行贷款。这就会造成一旦收购储备机构手中 的土地因当地经济发展能力或是土地市场过于饱和等原因不能及时上市获得土地 5 收益，所贷运作资金就不能及时返还，占用银行大量资金的情况发生。并且城市的 国有土地资产市场的土地需求量充满了弹性，大量收购土地，一旦房地产市场发生 大起大落，土地储备机构所购的土地不能按时出让，就会占压大量银行资金，带来 金融风险。上述现象，从目前国内较早成立的储备机构运作情况看都不同程度存在。 2 2 城市土地收购储备资金运行的缺陷 就我国目前已建立城市土她收购储备制度的城市来看，其土地收购储备机构 除了在初期获得政府的少量财政启动资金以外，它的融资来源主要依靠各商业银行 的贷款。这秘较为单一的融资方式十分不利于形成一个稳定有效地资金筹措机制， 在实践运行过程中面l 临诸多问题： 2 2 1 土地储备、开发融资渠道单一 政府财政拨款与土地储备机构自有资金在整个资金来源结构中份额过小，资 金负担过多地倾向于金融机构的贷款，比如，上海市土地发展中心的资金来源有6 0 以上来源于银行贷款。并且筹资渠道数量与国外相比明显单一，这就便城市土地收 购储备资金不能得到充分保障，导致土地收购储备制度的一些基础性工作无法开展 ( 如土地收购、整理、储备等) ，进而影响到土地的拍卖价格和土地利用的绩效， 这样一来，土地储备制度的功能和作用便无法体现和发挥。 2 2 2 融资成本较大。期限较短 虽然近年来国家为了刺激投资，几经降息，但由于城市土地收购储备资金贷 款额度巨大，融资利息支出高，增大了收购储备的财务成本。据有关统计资料显示。 2 0 0 1 年杭州市土地收购储备资金贷款规模近l o 亿元，每月付息约5 0 0 万元，支付 利息已成为土地储备中心越来越沉重的财务负担。1 此外，我国商业银行对城市土地 收购储备发放的贷款一般期限较短，通常为半年到一年，丽储备土地的运营周期一 般为2 年到5 年，这一矛盾容易造成储备机构整体资金周转困难和中断。一旦其中 一期的贷款还不上就可能造成整个资金链的崩溃，进而影响到城市土地收购储备全 过程的正常运行。 2 2 3 融资风险较高 当前城市土地收购储备融资过程中存在着各种各样的风险，如因过量抵押、收 1 陆琳土地储备新的融资渠道探析 j 长白学刊2 0 0 4 。( 6 ) 6 意淼。 购土地积压和收购周期长等引起的财务利息风险，因银行贷款余额与储备土地之间 比例过高等因素造成的经营风险等。具体来看，存在如下风险： ( 1 ) 利率风险 在以上的筹资渠道中，由于土地储备资金主要来源于银行贷款，过离的贷款比 例给土地储备中心带来了沉重的利息负担，造成了储备资金融资渠道狭窄，且成本 高、风险大。不仅难以满足城市土地储备机构在收购城市土地时对资金的大量需求 而且可能会因为银行利息增加而使储备土通的成本大幅增加，土地储备中心有时迫 于偿还银行本息的压力，在短期内过量地向市场供地，使得储备的土地不能在合适 的时机和价位出手，从而造成收入的不必要减少，甚至还可能出现城市土地出让收 益低于储备土地成本的情况，使得土地储备计划难以完成，这与政府设立土地储备 中心的初衷相违背。出现利率风险的原因在于筹资渠道狭窄，主要为银行贷款造成 的。 ( 2 ) 财务风险 财务风险主要包括负债风险和违约风险。负债风险主要表现在目前城市土地储 备经营负债率过高，并且按现行的政策，这种高负债率在短期内报难降下来，从而形 成负债风险。引起负债风险的原因，一是客观原因，央行利率上调造成的，即利率风 险：二是由于经营不善。当资金利润率小于负债利息率时，使得土地储备资金经营 处于亏损状态造成的损失。违约风险是指在储备土地出让或出租过程中，由于受让 者或承租者财务状况恶化等原因造成的不能按约定期限支付款项而带来的风险。引 起违约风险的原因在于对受让方的财务状况、企业的信誉程度等有关方匝的信息了 解不够造成的。 ( 3 ) 担保方式的风险 目前土逾储备机构向银行贷款主要采取保证和土地使用权抵押两种方式。由于 保证人通常为政府财政部门或其他相关部门，所以在法律上是没有效力的：而在抵 押中，由于储备地块的土地使用权处于虚置状态，土地储备机构是否具有土地使用 权还没有法律依据，因此，以储备土地作抵押是不够规范的。 ( 4 ) 经营风险 这是由于贷款利率提高造成经营成本增加所带来的风险。即在将收购的地经 过经营由“生地”变“熟地”出让时，所取得的收益不足抵补其增大了的成本所造 成的损失。 通过以上对目前土地收购储备资金运行现状及其存在缺陷的分析表明，如果不 运用创新的思维，采取切实有效的措施，积极寻求新的土地储备资金渠道，资金问 7 题就会成为制约我国城市土地收购储备制度稳定有效运行和发挥作用的现实“瓶 颈”和障碍。在这种背景下，土地基金作为城市土地储备新的融资渠道进入了人们 的视线。土地基金在西方国家已设立多年，为其城市发展提供了有效的资金保障。 而在我国目前土地基金尚处于探索阶段，只是在少数城市试点，还有许多闯题耐以 解决。 硕士毕住论文 m a s t e r st h e s l s 3 我国土地基金制度运行现状及问题 土地基金的设立初衷就是要为城市土地收购与储备提供资金上的支持。在目前 土地储备机构直接进行资金筹集有法律、偿还保障、独立主体等障碍的情况下，通 过设立相对独立的土地基金。在接受指令性的资金需求计划和以城市的土地储备及 政策为指导的前提下，专门从事土地储备资金的融资和管理的活动，可以为城市土 地储备提供可持续的资金支持。 深圳是我国第一个设立土地开发基金的城市，从其设立至今已有将近二十年， 但目前除少数经济发达城市得以实施外，并未在全国普遍设立。在这些试点城市， 土地基金为城市土地收购储备工作提供了资金支持，但还是存在一些急需处理的问 题。 3 1 土地基金的内涵、性质 所谓土地基金，简单地看就是土地与基金的结合。既然被称为“土地基金”， 它就是基金的一种形式。关于基金的概念，目前理论上存在两种解释，一种是指为 兴办、维持或发展某种事业而储备的资金或专门拨款，这种基金必须用于指定的用 途，并单独进行核算，如教育基金、研究基金、福利基金等；另一种解释是指由若 干人( 自然人或法人) 出资组成，有相对稳定的存在形式，专门用于投资目的并因 此而使出资人或出资人指定的人获得好处，如证券投资基金、产业投资基金等，因 此这种基金在理论上又称为投资基金。 两种基金性质不同，前一种属于公益性基金，主要是为一些社会公益性目的 而设立的，那么资金来源也就主要靠政府拨款或公益性的筹集，基金的使用也严格 限制在规定的使用方向和范围；后一种则属于经营性基金，是投资者为获利而进行 的一种投资行为，其主要目的是为了获取投资收益，资金来源主要靠投资者的积累， 基金的使用和投向以获得最大利益和减少投资风险为原则，因此这种基金主要为追 求经济利益。 通过上述基金概念和性质的分析，笔者认为，土地基金是一种指以土地资源 为载体，为了土地资源的合理开发和利用或促进公共基础设施的建设而设立的专门 基金。土地基金的性质主要取决于三个方面：一是看基金的设立者，如果由政府设 立的就是公益性的，如果是社会投资者投资设立的就是经营性的；二看基金的资金 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 来源渠道，若是政府设立的，其资金来源主要靠政府的财政拨款或政策性贷款或 从政府的土地收益( 如土地出让金等) 中拿出一定的比例用于基金的设立；三是看 基金的用途和投向，若是政府设立的，基金的用途只能用于土地整理、土地收购储 备或公共基础设施建设等。综合考虑上述三方面，笔者认为我国土地基金是一种特 殊的基金，其特殊主要体现在对土地这一特殊的要素进行运营，这种运营既具有公 益性的特征。又具有投资性的特征，是一种公益性投资基金。 3 2 建立土地基金的作用 3 2 1 有利于进行土地开发整理，满足土地收购储备的资金需求 土地开发整理是一项长期的任务，占用资金量大、投资回收期较长，一般的融 资渠道往往难以满足其资金需求。而在土地储备机制中，资金又是一个最为关键的 环节。通过设立土地基金，可以积累一些不同时期的、分散的资金，满足土地开发 整理和土地储备的资金需求。如杭州市某国有企业，土地面积约3 3 3 公顷( 5 0 亩) 。 政府收购该土地需资金2 5 0 0 万元，由于规划的原因尚需对原企业3 3 3 公顷( 5 0 亩) 土地以外的居民住宅一并予以拆迁改造，同时进行土地整理，预计需投入拆迁资金 1 5 0 0 万元，这就需要资金的继续投入，如果没有追加资金，前面所投入的2 5 0 0 万 元就成为“死钱”2 。相反，如果有追加资金的投入，地块旦被拆平整理，通过市 场招标，预计出让该土地的市场价格可达3 0 0 万元亩，总地价为1 5 亿元。应该 说。追加的1 5 0 0 万元投入是必需的、至关重要的。但问题在于，由于没有土地基 金，只能通过银行贷款筹集所需运作资金，若前面的2 5 0 0 万元银行给予贷款，由 于种种原因，后面的1 5 0 0 万元银行不予贷款，其结果不言而喻。可以说现在将土 地储备的资金支撑完全交给商业性银行，显然是极为危险的。如果能建立起自己的 土地基金，问题就迎刃而解了。 3 2 2 有利于促进土地收益合理分配和城市建设资金的积累 众所周知，土地增值主要来源于地区经济的增长，而地区经济的增长则得益于 地区公众的劳动、基础设施的公共投资、政府的公共补贴及各种优惠政策等。目前 国有土地资产通过市场配置的比例不高，行政性质的划拨土地大量非法入市，随意 减免地价的现象严重，导致了本应由社会公有的土地增值收益大量流入了少数单位 和房地产开发商的手中，加剧了社会的分配不公。通过建立由政府管理的土地基金， 2 资料来源：建立基金突破“瓶颈”，促进土地储各事业大发展( h t t p ，m 眦l d z l c i i 阻i z l h 咖) l o 顾士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 有助于维护国有土地所有者的合法收益，保障国有土地资产的发展权，促进土地收 益的合理分配。 设立土地基金，可以归集土地收益或积累一些不同时期的零散资金，将之用于 城市建设，利用基金良好的管理模式进行资本运作，积累建设资金。据我国有关部 门统计。从1 9 9 0 年到1 9 9 9 年这1 0 年中，全国出让土地收益达4 0 0 0 多亿元，是政 府财政收入的一个重要补充。这些基金直接用于城市建设，有力拉动了地区经济的 增长。 3 2 3 有利于政府宏观调控作用发挥，保障国家重点建设所需用地 市场手段和行政手段是城市土地产权配置中两种相互配合的手段，这两种手段 有效协调是优化城市土地资源配置的必然途径。目前政府调控土地供求的手段是土 地的规划权、农用地转用和土地征用的审批权，以及制定土地税费政策等行政手段。 建立土地基金制，可以强化政府运用市场手段对土地市场供求的调节作用，优化土 地资源配置，显化土地资产价值。 目前，我国已有1 2 个省的2 4 1 个城市成立了土地收购储备机构，由政府统一 收购需要盘活的土地，开发利用，批阻出让。这样傲，可以有效减少违法用地和非 法转让，杜绝土地隐形和灰色交易，遏制土地交易中的腐败现象。在推行土地收购 储备制的同时，建立土地基金制要相应地配套进行。 通过土地基金建立的土地储备，集中收购、供应土地等机制，可以确保国家重 点项目和基础设施用地的优先供应，保障国家宏观调控方针政策的顺利贯彻实施。 深圳从1 9 8 8 年到2 0 0 0 年1 2 年中，运用土地开发基金征收土地2 8 0 0 0 多公顷，开 发工业、居住及综合区域1 9 个，开发面积约4 0 0 0 万平方米，修建城市主、次干道 约5 0 条和立交桥几十座，3 对加快特区建设超了很大的作用。 3 3 我国土地基金制度运行现状 深圳是我国第一个设立土地开发基金的城市，从其设立至今已有将近二十年， 但仍未全国大范围地推广，只是在少数经济发达的城市得以实施，如深圳、上海、 厦门、广州等。笔者对上述几个城市土地基金制度的运行进行分析，结果显示虽然 各城市的设立条件、背景不同，但在基金来源、基金的运作大体相同。 3 王凌松等建立土地基金，促进城镇化和经挤发展【j 】当代经济研究2 1 ，( 1 d ) 1 1 3 3 1 基金来源 一是政府财政拨款，目前各个试点城市政府都划拨一定数量的款项作为启动资 金；二是政府贷款，城市土地储备机构的运行，必然带来较为可观的运行收入，因 而用于城市土地储备的政府贷款可以说是一种低风险甚至是无风险贷款。在初期 启动阶段，城市土地储备与开发公司完全可以用贷款方式建立土地基金：三是政府 预划拨部分城市土地给城市土地储备与开发公司，这相当于政府以土地资产实物的 形式投入到城市土地基金之中；四是土地收益，城市土地使用制度改革已实施多年， 城市土地有偿使用制度的引入，已经为政府积累了一笔可观的土地收益，这些收益 一部分已用于城市基础设施和公益事业建设。剩余部分可列入城市土地基金；五是 城市土地储备收益，城市土地储备制度运作一段时期后，将会产生土地储备收益， 这些收益也可列入城市土地基金，滚动使用；六是由城市土地储备机构发行土地债 券，土地债券通过城市土地储备收益来还本付息；七是其他资金包括各种按有关 规定可以进入土地基金的公共基金、社会基金，如各种保险基金、离退休基金、养 老基金等等 3 3 - 2 基金的运作 城市土地储备机构与开发公司来实际运作城市土地基金。作为城市土地基金运 作主体，其职能是受城市政府委托，承担土地征用、城市土地使用权转让、租赁和 回收以及存量土地的收购；组织城市土地供应、土地开发整理和土地资产的管理等 公共事务工作。在运作地基金的过程中，既要接受政府计划指导，又要按照市场 机制进行高效运作，以确保国有土地资产收益的最大化。 从目前我国已进行土地基金试点的城市来看，运行状况尚属良好。究其原因， 笔者认为主要是他们具备设立城市土地基金的重要条件。一是具备法律保障。这些 基金试点城市土地收购储备制度实施较早，地方政府为保障其作用发挥，相继出台 了一些地方性法规。同时，国家颁布的土地管理法和城市房地产管理法实 施，使得土地出让和转让机制形成，为建立土地基金提供了法律基础。二是基金合 理的管理机制为其有效使用提供了保证。基金运行的基本原则是“管理与保管分 开”。即基金的管理人与托管人必须分开。基金的管理人是受费基金的具体投资操 作和日常管理的机构，由投资专家组成，负责基金资产的经营，本身不实际接触及 拥有基金资产。而基金的托管人一般由有关主管机关认可的金融机构担任，负责基 金资产的保管，依据基金管理机构的指令处置基金资产，并同时监管管理人的投资 运作是否合法。管理人与托管人任何一方有违规之处，对方都必须进行监督并及时 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s = = = = = = ! = = = ! = = ! ! = = ! = = = = = = ! = = = ! ! 。 制止，直至请求更换违规方。这种相互制衡的运行机制，极大地保证了基金资产的 安全和基金投入运用的高效。因此，在土地基金的实际操作中，保证了公开透明， 防止了某些腐败现象和“暗箱操作”，避免了专项资金外流。三是资金保障。这些 城市由于土地有偿使用制度改革起步较早，土地市场操作较为规范，因此，地方财 政积累的土地收益颇丰，为其土地基金的设立提供了有效支持。 由于我国地区经济发展极不平衡，多数中小城市目前还不能充分具备上述基金 设立所需条件，因此土地基金就无法短期内在我国大范围地推广。 3 4 土地基金制度运行中的问题 我国土地基金居前只是在少数城市试点，未全国性地普遍设立，除上述介绍到 多数中小城市目前还不具备基金运行所需条件外，最主要的原因还是由于土地基金 在实际运行过程中存在一些需要解决的问题。 3 4 1 土地收益的分配 遣收益较为复杂，是否明晰土地收益分配是直接关系到土地基金能否顺利运 作的关键。从目前这些土地基金的试点城市来看，土地基金是由国家管理经营，土 地整理出让的收益也统一纳入财政的笼子如厦门市政府2 0 0 1 年颁布的厦门市 土地基金暂行管理办法中规定将与土地出让有关的收入集中并设立专项基金，实 行财政集中、政府统筹使用。那这里就有这样一个闽题：土地经过土地收购储备机 构开发整理推向市场后，收益将如何进行分配。 一般而言，土地收益是土地所有权在经济上的实现，其增值部分也包括社会投 入产生的收益。因此，当地政府取得的土地出让金收益中的增值部分既有来自于当 地政府在城市建设中投入的回报，也有土地基金和土地储备机构自有资金投入产生 的收益。显然，不同的土地基金模式要求不同的土地收益分配比例，而分配比例的 确定直接影响地方财政与土地基金和土地储备机构的利益。由于土地出让金收益是 地方政府财政收入的重要来源，如果土地基金和土地收购储备机构为市场化操作， 则其利益很难得到保障。此外，即使土地基金和土地储备机构依附于政府，也只有 当地方财政充裕时才能拨付一定比铡的土地出让收益给它们，雨对于目前我冒大多 数城市而言，地方政府却没有足够的财力支持土地基金和土地储备机构。 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 3 4 2 风险的分担 城市土地收购储备机制的运作是以市场机制进行运作，收益可能为正值，也可 能为负值。当城市土地储备机构收购的是劣质地块，地块的转让或出让都较为困难， 就可能长期无法变现而导致亏损；或是当地块储备周期内由于规划变动、经营成本 提高而造成收不抵支。这个时候，就面临这样一个问题；土地收购储备经营中风险 如何分担。 既然土地基金与土地储备机构受城市政府委托，共同承担土地征收、城市土地 使用权转让、租赁和回收以及存量土地的收购；组织城市土地供应、土地开发整理 和土地资产的管理等公共事务工作，因此对经营过程中的亏损双方都应共同承担。 那么，土地基金与土地储备机构按什么比例承担亏损责任呢? 如果一旦出现亏 损就由土地基金机构填充，则基金是难以有效运转下去的如果完全由土地收购 储备机构来承担，那更是不现实，因其自有资金极为有限。就现在试点城市的运行 来看，出现了亏损基本上就由国家来承担，显然这不是长久之计。 3 4 3 土地基金的运作模式 土地基金的运作模式选择是土地基金的核心，它关系到基金运作效率与效果的 重要一环。就目前我国已建立土地基金的城市的实践来看，尚未找到一种有效 的基金运作模式，多数采取的都是一种非赢利性的运作方式。例如：厦门市土地 开发总公司土地储备所需资金全部由市财政提供，市财政专门设立一个土地基金 ( 由土地出让金、配套费、开垦费等所有土地收入构成) ，土地开发公司收购、开 发土地的费用全部由市财政从基金中支付，土地招标、拍卖后的价款直接进入市财 政专户，土地开发公司只负责对土地收购计划的制定、具体地块的征收、征购、土 地招标拍卖及挂牌等具体工作，其本身不存在营利问题，上级机关对其也无利润考 核，市财政根据公司每年完成任务的情况拨付一定的管理费，公司就其收取的管理 费部分具有独立支配权，并以此作为营业收入，缴交营业税。这样的运作模式存在 的主要问题是，相对于土地储备和土地基金机构的业务范围而言资金是不充分的， 不利于实现土地基金设立的预期目标，尤其是不利于其长期发展。 通过我国土地基金制度运行现状及存在的问题进行分析后，笔者认为，这种制 度若想在全国普遍推广，当务之急是要构建适合我国国情的土地基金模式。 1 4 4 构建适合我国国情的土地基金模式 本章笔者试图对国际上一些国家和地区的土地基金模式和我国学者所研究的 土地基金模式进行分析研究，探索出适合我国国情的土地基金模式。 4 1 若干国家( 地区) 地基金模式概沉及其评析 4 1 1 若千国家( 地区) 土地基金模式概况 ( 1 ) 美国永久土地基金 美国永久土地基金的最初建立是政府为了支持教育，而将7 2 块土地分列出来 专门用于科罗拉多州立大学的建立。该大学既可以直接使用这些土地，也可以对土 地进行经营，从而获取收益。土地由州土地部门代为管理，其收益由州财政转交科 罗拉多大学董事，用于永久土地基金的建立。 土地基金由科罗拉大学董事负责管理。基金主要的来源渠道包括：基金投资利 润、州财政获得的土地的租金收入、不动产销售收入，其他不动产租赁收入，以及 来自土地附带的水权、矿权或油气权的收入中获取。土地基金在获得大学中心行政 部门的建议和学校董事的批准后可用于不动产的取得、投资和管理，资金在一定期 限内可以在大学辅助企业投资基金与土地基金之间流动。此外，每一个校区所产生 的不动产交易收入都上交土地基金，相应地带来收入的校区对基金具有优先使用 权。 ( 2 ) 澳大利亚土地基金 澳大利亚土地基金的设立目的主要有两方面：一是为了保障土著居民的合法权 益，使他们能够通过合法渠道而取得城镇边缘的居住用地；二是为了解决城市周边 土著集聚区缺乏统一规划、土地利用无序以及因此导致的社会不稳定等问题。于 1 9 9 3 刨建了原住民和托雷斯海峡岛民土地基金，从经济上有效地帮助原住民重新建 立起为本地所有的土地基金。 澳大利亚土地基金是通过设立本土土地公司来经营管理土地基金，其职责是资 助原住民社区购买土地，或由自己购买、管理土地来提升社区性组织的地位和作用， 加强原住民居住区的社会稳定性。该土地基金是一项建立与运作并行的基金，其资 金主要源于政府财政拨款。从1 9 9 4 年2 4 年逐年拨款。具体为：1 9 9 4 年一1 9 9 5 年间拨款2 亿美元：1 9 9 5 年2 0 0 4 年，每年拨款1 - 2 1 亿美元，其中大约6 3 用于 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 建立基金的资本基础，剩余的3 7 转交给土地公司，用于成文法规定的土地获取、 管理以及公司的运作及发放贷款。到2 0 0 4 年，政府就已经停止向土地基金拨款， 这时土地基金的年投资收入足以替代政府拨款来支持土地公司的运作，土地基金即 成为永久性基金。 土地公司是独立的法人实体，不享有购买土地的强制性特权，它只能在土地市 场上和其他购买者公平竞争。公司董事会负责制定公司各项政策和决定公司自身的 土地购买行为，在独立的市场评估价格范围内，按照严格的土地购买政策进行决策。 1 9 9 5 年后，土地基金的投资运作管理就转交给了土著和托雷斯海峡岛居民委员会负 责，该委员会以财政部长代表团的名义来管理土地基金及其投资。尽管土地基金是 土地公司的唯一资金来源，土地公司对土地基金的运用没有控制权，仅可以通过咨 询论坛提出基金投资的意见。土地基金投资活动的监督职责由专业咨询公司承担， 每半年对其投资活动进行一次评价。同时该公司还负责向委员会提出具体投资建 议。 ( 3 ) 香港、澳门地区土地基金 我国香港、澳门地区土地基金纯属公益性质，它是在特定历史时期为了特定目 的设立的。上世纪八十年代，我国先后与香港、澳门签署了回归协议，但距离新政 府施政还有相当长的过渡时期。为了保护尚未成立的特区政府的正当利益，防止英、 葡政府在过渡时期滥售土地获取利益，而将负担转嫁给特区政府，于是将过渡时期 土地增值收入的一半纳入土地基金，采用信托方式管理9 7 回归后，香港特区l 临时 立法会成立新的土地基金，接受并保管特区政府土地基金资产作出投资。新的土地 基金只可作投资用途，而不为政府提供服务。9 8 年香港土地基金的资产并入外汇基 金，享有与外汇基金同等的回报率。土地基金依旧保持独立，不改变基金长远用途， 同时可提高土地基金的管理效率。 澳门土地基金由土地基金投资委员会和咨询委员会共同管理运作。 投资委员 会按照可以接受的合理风险原则，选择投资方式，制定投资组合，拟订最低投资收 益率，确定和调整投资方向和基础。咨询委员会为基金的某些大型投资项目提供专 业咨询，听取基金秘书处关基金情况的汇报，反映各界对基金管理的意见。4 4 1 2 对上述国家( 地区) 土地基金模式的评析 ( 1 ) 土地基金的职能定位 姜开宏等土地基金运作模式的国际比较及其对我国的启示【j 】现代城市研究2 0 0 4 ，( 1 ) 硕士学缸论文 m a s t e r s t h e s l s 各个国家( 地区) 土地基金的产生有其特定历史背景，因此在职能上就存在较 大差异。根据土地基金职能上的差异，可以将其上述大致概括为两类：公益型土地 基金与经营型土地基金。公益型土地基金主要用于辅助政府实施与土地相关的政 策，以增进社会整体福利为根本目的，追求社会、经济、生态综合效益。公益型土 地基金的作用类似于我国的政策性贷款，贷款利率低、周期长；对特殊扶持对象甚 至可以提供无偿资助。经营型土地基金起到土地收益代管人的作用，它通过归集不 同时期土地相关收益，实行专业化运作，将基金用于金融证券投资，有效缝实现土 地收益保值增值，使得基金投资人从中获益。 ( 2 ) 土地基金融资渠道 由于不同国家( 地区) 的社会经济状况，基金服务群体规模的不同，导致土地 基金在资金构成上有所差别。按照资金的来源渠道来划分，基本上可分为三类：一 是以政府财政拨款为主的土地基金。如2 0 0 4 年以前的澳大利亚土地基金：二是以 土地收益为主的土地基金，包括我国香港、澳门地区的土地基金与美国永久土地基 金：三是以基金自身盈利为主的土地基金。如2 0 0 4 年以后的澳大利亚土地基金。 上述几个国家( 地区) 的土地基金有一显著特点；资金来源具有多元性，并根据基 金发展阶段不同厩发生变化。在基金创建阶段，由于自身融资与创收能力差，一般 以政府拨款和土地收益为主；在基金正式运作后，基金就可自身盈利，其资主要的 补充方式可包括金融投资收益、还贷与利息等。 ( 3 ) 土地基金管理模式 基金资金运作管理与基