（世界经济专业论文）金融监管的有效性分析.pdf

，捅要 i 金融监管是指国家根据有关法律授权有关部门制订和颁布有关金融业的组织结 构和业务活动的特殊规定或条例。从历史上来讲，人们对金融监管的关注和需求是 对金融危机的最为直接的反应。金融监管是为了纠正金融市场的种种失灵，避免系 统危机的发生和保护知情较少一方的利益，建立一个稳定、高效和公正的金融体 系。它是经济金融体系和资源配置过程有效运行的内在需要，而且也是社会公众和 金融机构利益的体现，是社会决策或公共选择的结果。 本文主要侧重金融监管的有效性分析，比较监管的成本和收益，考虑监管的方 使倒闭成为资源 第一部分是全文的基础，由l 、2 两章组成，首先论证金融监管的现实意义和 理论意义，对金融监管进行成本分析，接着参照美国的监管制度对有效金融监管的 基本组成要素作详细分析，然后论述了有效金融监管的结构安排必须考虑的三个方 面。 第二部分是全文的主体，由3 、4 两章组成，主要论述了当前形势下金融监管 面临的若干挑战，如金融国际化的挑战，衍生金融工具的挑战和金融混业经营的挑 战，以及面对这些挑战如何进行有效的金融监管，比如加强和深化金融监管国际合 作，强调外部监管和企业自律并重，监管的结构安排上向功能性统一监管演进等 等。 第三部分即第5 章是在前两部分论述的基础上，借鉴国外的发展经验，对我国 如何进行有效金融监管提出一些建议。 关键词：金融监管有效性国际合作企业自律功能性；管 分类号：f 8 3 2 1 a b s t r a c t f i n a n c i a l r e g u l a t i o nr e f e r s t ot h e p r o c e s so fa u t h o r i z i n g r e l e v a n t g o v e r n m e n t a g e n c i e st od e v i s ea n dp u ti n t oe f f e c tr u l e sa n dr e g u l a t i o n sc o n c e r n i n gt h eo r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r ea n db u s i n e s sa c t i v i t i e so fe n t i t i e s i nt h ef i n a n c i a ls e c t o r h i s t o r i c a l l y ，t h e s i g n i f i c a n c ea n da t t e n t i o na t t a c h e dt of i n a n c i a lr e g u l a t i o ni sad i r e c tr e a c t i o nt of i n a n c i a l c r i s e s f i n a n c i a lr e g u l a t i o na i m st oc o r r e c tv a r i o u sm a r k e tf a i l u r e si nt h ef i n a n c i a l i n d u s t r y ，t op r e v e n ts y s t e m a t i cc r i s i sa n dp r o t e c tt h ei n t e r e s t so fc l i e n t s ，t oh e l pe s t a b l i s h as t a b l e ，e f f e c t i v ea n df a i rf i n a n c i a ls y s t e m f i n a n c i a lr e g u l a t i o ni st h ei n t r i n s i cn e e do f h e a l t h yr u n n i n go fe c o n o m i cf i n a n c i a ls y s t e ma n dr e s o u r c ea l l o c a t i o n ，a n d i si nt h e i n t e r e s t so fb o t ht h ep u b l i ca n df i n a n c i a lo r g a n i z a t i o n s t h i sp a p e rm a i n l yf o c u s e so na n a l y z i n gt h ee f f e c t i v e n e s so ff i n a n c i a lr e g u l a t i o n ，b y c o m p a r i n gi t s c o s ta n db e n e f i t ，a n db yc o n s i d e r i n gf i n a n c i a lr e g u l a t i o ns h o u l d c o n s i s t e n t l ya d a p tt ot h ec h a n g i n gc i r c u m s t a n c e s ，s h o u l dn o th i n d e rt h es m o o t hr u n n i n g o f m a r k e tf o r c ea n ds h o u l da l l o wm i l dc r i s e st ob e t t e ra l l o c a t er e s o u r c e s t h ep a p e rc o n s i s t so f5c h a p t e r sa n dc o u l db ed i v i d e di n t o3p a r s ： t h ef i r s tp a r ti sm a d eu po f c h a p t e r1a n d2 ，f i r s td i s c u s s i n gt h en e c e s s i t yo ff i n a n c i a l r e g u l a t i o na n di t sc o s t ，a n dt h e ng o i n go nt oad e t a i l e da n a l y s i so ft h ee l e m e n t so f c o n t e m p o r a r yf i n a n c i a lr e g u l a t i o na sw e l la si t ss t r u c t u r a la r r a n g e m e n t t h es e c o n dp a r ti st h em a i nb o d y ，c o n s i s t i n go fc h a p t e r3a n d4 i td i s c u s s e st h e c h a l l e n g e sf a c i n gm o d e r nf i n a n c i a lr e g u l a t i o n ，s u c ha sf i n a n c i a lg l o b a l i z a t i o n ，d e r i v a t i v e i n s t r u m e n t sa n dt h ee m e r g e n c eo ff i n a n c i a lc o n g l o m e r a t e s ，a n dt h ew a y st od e a lw i t h t h e s ec h a l l e n g e s ，f o re x a m p l et od e e p e nt h ei n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n ，t oe m p h a s i z eb o t h e x t e r n a l s u p e r v i s i o n a n d s e l f - d i s c i p l i n e ，a n d t oh a v eam o r ef l e x i b l es t r u c t u r a l a l t a r i g e m e n t t h et h i r dp a r t ，t h a ti sc h a p t e r5 ，p u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so nh o wt oi m p r o v e c h i n a sf i n a n c i a lr e g u l a t i o nb a s e do nt h ep r e v i o u sd i s c u s s i o n k e yw o r d s ：f i n a n c i a lr e g u l a t i o n ，e f f e c t i v e n e s s ，i n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n s e l f - d i s c i p l i n e ，f u n c t i o n a lr e g u l a t i o n 2 刖罱 实施有效的金融监管，规避和化解金融风险不仅是全球性的重大课题，更是我 国金融改革和发展的迫切需要，这也是本文从有效性这个角度对金融监管进行分析 的初衷所在。 当前全球金融运行格局正在发生显著变化，信息技术的迅猛发展对金融领域产 生了深刻影响，一方面提高了金融市场的效率，加强了金融服务业的势力，但另一 方面，伴随而来的风险因素和金融市场的不稳定性也加大了。“我们正在见证一个 新的国际金融体系飞奔而来。它完全不同于先前的那个，并不是由政治家、经济学 家、中央银行家或财政大臣建立的，而是由技术建立的，是由这个行星上的众人利 用通讯和计算机相互联系丽建立的。”1 这种描述可能不无夸张，但从中我们可以 感受到信息技术进步对于国际金融体系的深刻影响，而且它的确道出了某种本质上 的变化。有效的金融监管应该能够适应伴随这种技术进步而来的种种挑战。 有效金融监管面对的另一点重要的环境因素是金融国际化的迸一步发展给各国 带来的不仅是机会，也是挑战。技术进步远没有使地球步入信息完备的境地，而且 现实中也存在着不同国家之间发生利益冲突的可能性。因此，金融监管的国际协调 机制就极其重要。 在金融国际化，衍生金融工具交易的迅猛发展和金融领域的混业经营趋势等重 大变化的背景下，有效金融监管应该具备以下特点：鉴于新的金融形势下风险因素 加大了，总的原则应该是加强而不是削弱金融监管；但由于金融形势的新发展使得 监管当局客观上在信息不对称的现实中出于信息更为缺乏的地位，因此金融监管的 成功在更大程度上应该取决于金融机构的自律和市场机制的作用。监管部门应该变 革传统的监管哲学和监管方式，注重激励相容的制度安排，将外部施加的监管与内 部自发的响应有机的统一和结合起来，惟此才能真正实现有效的监管。强化市场纪 律的基本趋向表面上看似与强化监管的原则不一致，但这是监管部门面对复杂而多 变的现实所采取的一种最具成本有效性的选择。 第一章金融监管的必要性 第一节基本概念 所谓监管，其经济学定义通常是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和经 济主体的活动进行限制的行为。 金融监管是“一般公共监管理论在金融领域的具体应用”2 ，狭义地讲，是指国 家根据有关法律授权有关部f l n 订和颁布有关金融业的组织结构和业务活动的特殊 规定或条例。这些法令和条例的目的在于使金融业务活动纳入正规，建立一个安全 且健全的金融体系，公正有效地为金融客户服务。广义地讲，金融监管既包括金融 机构的内部控制也包括外部监管，既包括政府的金融管制，也包括市场( 评级机 构、审计机构等) 施加的约束力量3 。 本文采用金融监管的广义概念，认为市场监控与政府监管、内部控制与外部监 控是整个监管体系不可缺的一部分。 实施有效的金融监管以规避和化解金融风险不仅是全球性的重大课题，也是我 国金融改革和发展的迫切需要。在国际金融领域风云变幻，令人目不暇接的当代， 什么样的金融监管才能称之为“有效的金融监管”呢? 对于有效性论述，本文将 主要从以下三个方面考虑： 1 经济性，使金融监管当局能以最低成本实现既定的监管目标，既考虑到技术 上的可行性，又考虑到经济上的可行性。 2 前瞻性，能够估计到未来相当一段时间的金融形势和交易结构变化，在变化 的环境中保持有效监管。 3 必要的弹性，充分考虑到有效监管的反向激励因素，考虑到金融国际化中不 同监管机构( 政策) 及不同国家监管制度的竞争因素，考虑到被监管者的监管套利 ( r e g u l a t i o na r b i t r a g e ) 因素，使监管制度在变化的环境中能自我调整，自我适 应，既要防止监管松懈及对有问题金融机构的过度宽容，又要避免不计成本的严厉 管制带来的各种副作用。 第二节金融监管的现实意义 近年来，金融领域里不断有危机之声传出。从危机的发生来看，或者是起自一 家银行，如英国的巴林银行、法国的里昂信贷银行、日本的大和银行；或者是涉及 一个地区，如美国的加州奥兰治县；或者是一国整体上出问题，如1 9 9 4 年墨西哥 的金融危机；还有可能是涉及多个国家和地区的区域性危机，如1 9 9 7 年8 月始自 - 6 泰国，牵动了一系列国家和地区的亚洲金融危机。这些案例生动地展示了金融危机 的各种负面影响，是说明金融监管的最好的现实理由。 历史上不乏金融危机的事例，金德尔伯格在其“西欧金融史”一书中剖析了历 史上金融危机的循环：首先是经济体制受到某种冲击，如战争结束，或有重大的政 策改变或技术进步，这种冲击会作用于人们的心理，使得他们对金融市场上不同金 融工具收益的预期发生变化；在新的获利机会面前，理性的投资者将重新安排其资 金投向；接下来的情形是，当新的投资引致信贷增力，对商业产生足够的刺激作用 之后，最初的冲击将逐渐转变为商业上的种盲目乐观的氛围或心理环境，从而导 致进一步的信贷膨胀，使投机活动愈演愈热；这一局面会持续长短不一的期限，取 决于人们的预期，信心或者幻觉，直到最后某一刹那，脆弱的心理平衡被瓦解或打 破，结果可能就是一发而不可收的危机。从1 5 5 1 年到1 8 6 6 年期间，这种周期性的 金融危机在欧洲大约每1 0 年左右发生一次。而投机的对象也不止一种，如1 6 世纪 的向国王贷款的热潮，1 7 世纪席卷荷兰的郁金香热，1 8 世纪的南海泡沫和密西西 比泡沫。但无论投机的对象是什么，一旦人们认识到其价格实际上已经不可能再提 高了，肯定会各自逃命，开始抛售一切投机对象以换取货币。 在这场游戏中，每个参加者都理性地预期自己能够在价格刚好达到最高点之前 出售，但事实上绝大多数人都不可能做到这一点。结果就是大多数人都成为输家， 丽这时的宏观表现就是金融危机。像这种每个人都理性地行事并不能保证加总之后 的结果还是理性的情形，萨缪尔森在其“经济学”教科书中概括为“合成谬误”。 类似的合成谬误在美国历史中多有发生，美国经济学家昔罗米里斯在一份研究中指 出，在美国历史上的以下年份中发生过全国范围的金融恐慌：1 9 1 8 年，1 8 3 7 年， 1 8 3 9 年，1 8 5 7 年，1 8 6 1 年，1 8 7 3 年，1 8 8 4 年，1 8 9 0 年，1 8 9 3 年，1 8 9 6 年，1 9 0 7 年，以及2 0 世纪3 0 年代初期的大萧条时期。 2 0 世纪3 0 年代的大萧条发端于1 9 2 9 年1 0 月2 8 目的股市崩溃，事隔将近5 8 年 后的1 9 8 7 年l o 月1 9 曰，同样始自美国纽约的一次股市崩溃令人十分自然地回想 起3 0 年代的大萧条。幸好，它最终以一场有限的股市危机而收场，没有进一步引 发货币恐慌和银行的流动性危机，实物经济部门更是几乎没有受到影响。 从全球范围看，国际货币基金组织的一些经济学家的研究表明，自1 9 8 0 年到 1 9 9 6 年，该组织有1 3 3 个成员国都曾在某个阶段经历过银行部门的重大问题或危 机。以伦敦经济学院古德哈特为首的一批经济学家在1 m f 经济学家研究的基础 上，给出了他们对于1 9 8 0 年一1 9 9 6 年之间经历过银行危机或严重问题的国家和地 区数目的一项统计，见表1 1 。 表i - 11 9 8 0 年一1 9 9 6 年银行发生危机或有严重问题的同家和地区数目的统计 ( i ) 危机( 2 ) 严重问题( 3 ) 其他问题( 1 ) + ( 2 ) + ( 3 )( 4 ) 没有问题 总数目 数目数日数目数日数目 i 工业国 41 71 25 22 9 1 8 7 852 22 3 2 发展巾国家3 32 08 65 3421 2 37 63 82 41 6 l ( i ) 新兴市场经济 1 0 6 35 3 ll 61 61 0 0o01 6 囝家 ( 2 ) 转轨经济国家41 71 97 9002 3 9 6 l42 4 ( 3 ) 石油输山园 l821 50 o32 3i o7 71 3 所有国家和地区 3 72 0 9 8 5 36 31 4 17 74 32 3l8 4 资料来源：据古德哈特等人( 1 9 9 7 ) “f i n a n c i a lr e g u l a t i o n ：w h y ，h o wa n dw h e r en o w ? ”。b a n ko f e n s l a n d ，第一章表3 从上表可以看出，不论是发达国家还是发展中国家，均不能幸免于金融危机或 金融问题。仅举几个例子说明，像美国，1 9 8 0 年到1 9 9 2 年问，有l1 2 4 家储蓄贷 款协会和1 3 9 5 家银行倒闭，1 9 8 7 年，美国商业银行贷款的g 1 是不良贷款：英国 则出现了几例著名的银行倒闭事件，包括1 9 8 4 年的j o h n s o nm a t t h e y b a n k e r ( j m b ) ，1 9 9 1 年的国际商业信贷银行( b c c i ) ，和1 9 9 5 年的巴林银行；日 本，据1 9 9 6 年早期大藏省估计，它的问题贷款占g d p 的8 ；马来西亚，在1 9 8 3 年，其最大的国内银行注销了相当于g d p i 4 的不良贷款，1 9 8 8 年，估计银行的 不良贷款达总贷款的3 2 ；墨西哥，其银行的不良贷款占全部贷款的比率由1 9 9 4 年底的9 上升到1 9 9 5 年底的1 2 ，这两年期间，当局支持银行系统的几个项目 总成本估计达到g d p 的6 5 ；中国也有严重问题，估计有1 0 2 0 的银行贷款 属于不良之列4 。 金融危机最直接的表现是资产价格急剧下降，以及与多家金融和非金融机构倒 闭相关联的金融市场的动荡。但是人们并不仅仅关注金融危机本身，而是更关注它 对实物经济部门可能产生的进一步的不良影响甚至破坏。弗里德曼和旅瓦茨在“美 国货币史；1 8 6 7 1 9 6 0 ”中指出，银行的危机通过两个途径使总休的经济收缩恶 化：一是减少了银行股东的财富，二是银行收回贷款会导致货币供给迅速下降。经 济学家戴梦得和戴维格则认为，银行大规模收回贷款而造成牛产的中断是银行危机 对实物经济部门的最为直接的影响5 。 鉴于金融危机所造成的直接和间接的社会成本十分巨大，政府介入金融领域进 行金融监管以降低这一社会成本也就显得十分自然了。 8 第三节金融监管的理论分析 经济学理论认为，在存在外部效应，公共品，信息不完备以及不完全竞争的领 域，自由竞争市场机制无法保证资源的配置符合帕累托效率。以下，就运用市场失 灵的一般理论来概述金融市场失灵的种种表现 1 金融市场上的负外部效应 金融机构跟一般的企业不同，一般的企业倒闭，受损失的主要是人数较少的企 业主；而金融机构倒闭，则遭受损失的将不仅仅是所有者，广大的客户也将蒙受损 失。而且因为金融机构的杠杆率高，即它可以运用少得多的自有资本支持同样规模 的资产运营，所以相对而言，问题发生时金融机构所有者遭受的损失要小得多，而 负外部效应却要大得多。 其次，金融机构与一般企业相比有一个突出的特点，即它具有传染性。家金 融机构的问题可能会引致另一家金融机构发生同样的问题。如，一家银行的挤提行 为如果控制不好就有可能引发对其他银行的挤提；类似的，这种恐慌心理的传染性 在证券市场上也有众所周知的表现。这等于说，在一定的程度上，金融领域的负外 部效应有可能会自我放大。 再次，金融领域中的负外部效应的自我放大发展到极端，有可能会导致系统的 危机或崩溃。即，在金融机构接二连三地发生问题后，整个金融体系有可能无法继 续维持正常的运作，进而有可能使宏观经济的稳定性遭到破坏。 金融领域内存在的比其他经济领域更严重的负外部效应为政府介入金融领域， 实行必要的金融监管提供了重要的理论支持。 2 稳定、有效而公平的金融体系是一种公共品 公共品是市场失灵的另一个重要领域。公共品指其消费不具有排他性，又不具 有竞争性的物品。稳定、有效和公平的金融体系是一种公共品，首先，任何人都可 以享受一个稳定、有效而公平的金融体系提供的信心和便利，即不具有排他性；其 次，任何人在享受上述好处的同时及以后，并不妨碍别人享受相同的好处。作为公 共品，由于无法排除免费搭车者，人们虽然有内在的动力消费这一物品，但却得不 到有效的激励为这一公共品的提供做出贡献。所以，有必要由政府来提供稳定、有 效和公平的金融体系这一公共品。 3 信息不完备导致金融领域的低效率 信息不完备指的是当事人并不了解全部的与交易有关的信息，这可能是由于当 事人的有限理性，也可能是由于当事人的机会主义。特别地，在信息不对称的条件 下，知情较多的当事人一方还会出现逆向选择和道德风险，这些都会导致金融交易 的低效率。 金融领域内普遍存在着信息不完全和信息不对称。以银行与其客户的关系为 例： 首先，银行与存款者之间，前者是拥有信息优势的一方，后者事先难以确切地 了解所选择的银行是否会保证其存款的安全性，流动性和盈利性。为维护自身利 益，存款者难免根据不完全的、甚至是错误的信息做出猜测和判断，一旦发现银行 有经营不当之处，就有可能提款抽逃。这样的个体行为可能演变为整体上的银行恐 慌，使原本业绩良好的银行也深受其害。 其次，在银行与接受它贷款的客户之间，银行成为信息劣势一方，难以准确评 估作为贷款者的客户的风险状况。于是，可能会出现的逆向选择是，那些风险较大 的客户更愿意接受银行的较为苛刻的贷款条件。银彳：l 二必定要采取一定的对策努力对 客户的风险加以分辨；但这里也存在道德风险，即银行无法充分有效地监督贷款者 资金运用的行为是否符合银行的利益，贷出资金的运用可能超出银行认可的范围， 被用于从事高风险的经营，加大造成银行坏i i l 长的可能。 虽然针对信息不完备也存在些通过私人发送信号的办法加以解决，如民营的 对资产和金融机构进行评级的机构会对资产和金融机构的好坏做出区别；又如中请 贷款的企业在其项目中投入较大比例的自有资本，会更易于得到银行的信任而同意 放款，等等。但不能否认，政府在这方面可以有所作为，特别是在提供具有公共品 性质的信息方面。事实上，由于信息不对称以及逆向选择和道德风险的原因，使得 保护债权人利益上升为金融监管的主要目标6 。 4 金融市场的不完全竞争 金融行业中存在规模经济，即规模越大，则成本越低，报酬越高；这意味着它 具有一定的自然垄断倾向。银行的规模越大，分支机构分布越广，就越有可能为客 户提供安全和便捷的服务，因而就能吸引更多的客户。而一旦一家金融机构占据了 相当的市场份额，其他类似的金融机构的进入障碍就会加大，竞争就会减少，因而 就有可能形成收取高价格的市场势力。 金融领域还可能发生不正当竞争。如银行业和证券业的从业者利用所掌握的有 关企业和证券市场的内部信息谋一己之私利：又如银行对特别的客户发放不正常的 “关系贷款”；再如金融机构为争夺储户而不计成本地提供过分的优惠条件或者做 虚假的广告宣传都属于恶性竞争，会破坏正常的市场秩序。 针对金融市场的不完全竞争，引入政府来保证公平的竞争环境不失为一种预防 性措施。 综上所述，正因为金融市场存在着种种市场失灵，有必要让政府介入，对金融 市场加以适当的监管。金融市场失灵最突出的表现有两点：一是存在系统风险，有 可能发生系统危机或崩溃；二是知情较少者的利益往往会受到严重侵害；因此，金 融监管的最主要目标是避免系统危机的发生和保护知情较少一方的利益。这与上面 的分析是一脉相承的，因为：若系统危机得以有效避免，负的外部效应就不会放大 到极端，同时，这本身是一种惠及众人的公共品；若知情较少一方的利益得到了很 好的维护，则不仅可以抑制逆向选择和道德风险，而且，可以说在很大程度上，矫 正不正当竞争和保护中小储蓄者的公平目标也就随之实现了。 第四节金融监管的成本分析 但是，金融监管会造成巨额成本，这些成本主要反映在四个方面： 1 监管引起的道德风险 道德风险指由于某些制度性的或其他的变化而引发的私人部门行为的变化，并 产生有害的通常是不利于生产的作用。监管会导致私人部门去冒较大的风险，即减 少正常的谨慎标准。 在一个完全自由的市场中，个人和企业必须去评价银行的安全性，但在一个受 监管的银行体制中，个人和企业以为政府会确保金融机构的安全性，或者至少确保 在发生违约时会偿还存款，因而存款时对金融机构不加选择。从某种意义上说，这 是好的一面，因为监管的作用是为私人部门消除交易成本：进而言之，对银行和银 行业的信心，无论对银行体制还是它的顾客都是一种公共物品，公共部门所提供的 对银行体制稳定性的信心，从弥补市场缺陷的角度看是有利的。 然而，当存款人不加选择地存款时，会使那些不良的金融机构很容易得到存 款，不利于金融市场的稳定性。而且，另一方面，研究表明，监管会改变金融机构 的行为，或者愿意去冒更大的风险以谋取厚利，或者虽无意主动冒险但却疏于防 范，使损失发生的可能性更大。有学者指出，监管条例可能给人一种错觉，以为只 要未突破监管规定的标准就是安全的。例如，银行的经理可能倾向于相信，只要他 给某类贷款人的放款低于官方的限制性规定就肯定是安全的，而不那么注意认真考 察借款人的资信状况。因此，监管有时候可能反而加强了监管措施本想加以避免的 危险。 2 监管的资源成本 监管的资源成本包括由政府承担的行政成本和私人部门为遵守有关监管规定而 承担的奉行成本( c o m p li a n c ec o s t ) 。 监管需要由政府设立监管部门来专门负责制定和实施有关条例和细则，这一过 程要耗费人力和物力。如针对英国1 9 8 6 年大爆炸式的金融改革，经济学家拉麦斯 ( d l o g t l a x ) 估计仅是证券与投资署( s i b ) 的行政费用就将高达8 0 0 万英镑，加上 其他自我管理组织( s r o s ) 的费用，这一成本估计在2 0 0 0 万英镑左右，如果再加 上其他监管机构的费用，总数在1 亿英镑以上。金融监管成本之高可能超过近年来 在各桩公开了的丑闻中投资者遭受的损失之和。 再来看看奉行成本，金融机构因奉行监管条例丽付出的直接成本包括：为按照 规定保留记录丽雇用专人，提供办公室设施和材料等的费用，聘请专门律师的费 用，按照规定缴纳各种费用，如向央行缴纳存款准备金，向存款保险公司缴纳存款 保险金，向本行业监管机构为客户建立的补偿基金缴款，按规定提取坏帐准备金等 等。 3 监管引起的经济福利损失 这通常因监管导致交易商完成的交易量少于他们可能完成的数量所致。当金融 机构在各方面表现得循规蹈矩而不是像在无监管条件下经营时，这种成本则反映了 效益的损失，可以用图说明经济福利的损失。 图卜1 显示了一个竞争性行业在接受监管前后的均衡情况，原始均衡点位于 p n q n ，是产品的需求曲线d 与供给曲线s ( 也是该行业的边际成本曲线) 的相交点。 在引入监管之后，有效供给曲线s n e w 等于原来的边际成本曲线加上监管成本( 图中 假定监管成本与产出呈反向的同比例变化，但实际上，它们的变化还取决与s n e w 的斜率和位置) ，新的均衡点位于p r q r 。 价 o rq n数量 图卜1 监管的成本 从图中可以看出：监管对生产者的影响是q n q r ，对消费者的影l 】i 句是p r p n ， 消费者剩余的损失为a + b + c ，监管后的利润是a + e ，监管前的利润是d + e + f ，生产 1 2 者剩余的损失为d + f a ，监管总成本( 消费者剩余的损失和生产者剩余的损失) 是 b + c + d + f 。 4 监管引起的动态低效率 无论是道德风险，资源成本，还是经济福利的损失，都是监管的静态成本，然 而更为重要的是，监管有时起着保护无效率的生产结构的作用，妨碍金融中介的创 新，导致动态低效率。一些监管条例可能在它们出台之际是合适的，比如可能是按 照当时的最佳惯例制定的。但是，金融领域的形势发展可能使得原来的最佳惯例不 再是最佳，这时，若监管当局继续坚持严格实施这些管制措施，就会妨碍金融创 新。而新的形势下，这些创新可能是金融业务正常发展的需要，因此，监管当局若 处理不当会导致动态看来很严重的低效率。 第二章有效金融监管的基本要素分析 第一节金融监管的主要目标 承接上一章的分析，金融监管最主要的目的是避免系统危机的发生和保护知情 较少一方的利益。此外，还有如保证公平竞争，防止银行从事国际犯罪活动等等目 标。 大体上，稳定、安全、保护、效率是金融监管目标的核心要素，具体来讲有以 下几个方面： 1 维护货币与金融体系的稳定 银行对国民经济的循环影响极大。银行经营的货币更因历史的原因和其作为金 融制度的核心要素而成为各国政府、中央银行监管和货币政策的主要标的物。这是 银行业成为受管制最严的行业之一的原因。因此，为货币政策服务，控制经济活动 中的货币流通量，为银行和客户从事货币信用交易提供一种稳定的环境，成为银行 监管的目标之一。另外，银行监管的目标是防止个别机构的倒闭对其余支付体系的 波及和扰乱影响，即阻止“银行业传染”，保持“市场的完整与信心”，促使银行 体系有序而稳定地运作。当然，银行监管并不能消灭“体系失灵”，但能防止和减 少失灵的风险。 2 促进审慎经营，防止市场失灵 金融监管最早或最传统的目标就是保持金融机构的稳健性或审慎性。审慎目标 体现在银行监管上，就反映在对流动性比例和审慎比例的监管上。流动性比例是考 核流动性问题，要求流动性资产不能低于某种流动性比例，如流动性资产不能低于 总资产的2 5 的规定，现金流量比例，贷存比例等。审慎比例则要求限制某类型 资产的数量，以避免清偿力不足，简单的审慎比例是要求银行保持一种安全状态， 如资本充足率、单一贷款比例等方面的要求。 3 保护存款人、消费者和投资者利益 保护存款人利益是各国银行监管的重要目标。在英国“1 9 8 7 年银行法”中，明 确规定了英格兰银行的首要目标是保护存款人以及潜在存款人的利益，并成为英格 兰银行介入商业银行管理、限制或取消银行授权等的重要判断标准。该银行法还要 求被授权的银行要以银行家的正直和谨慎性来保护存款人或投资者的利益。 近些年来，各国银行法还将这种保护存款人利益的目标，扩展到保证和维护借 贷双方的正当权益，保护银行消费者和投资者的利益，其核心就是解决“不对称信 息”问题，使银行客户能准确判断，选择银行，公平借贷。不对称信息问题对零散 客户尤其重要，并进一步引致了披露金融产品风险的舆论压力。英国和美国都已颁 布了保护消费者的有关法律，如英国1 9 8 6 年金融服务条例，美国】9 6 8 年消 费信贷保护法等。 4 建立高效率、富于竞争性的金融体制 良好金融体制的一个特征是以具有竞争力的价格提供优质的服务。所以，金融 监管的目标之一是创造出一种提高效率并鼓励竞争的管理结构，促使金融服务适度 化，在市场经济中更好地运作。适度竞争是高效率的手段，而过度竞争则增加银行 损失的风险。要实现高效率、富于竞争性的银行管理体制的监管目标，必须做到： ( 1 ) 机构准入和规模经济的控制 竞争与效率取决于在市场上营运的银行数量，其他银行进入市场进行竞争的自 由以及银行机构向客户提供的服务能否达到一定的规模。市场上银行数量过少，则 鼓励垄断和共谋，意味着不能满足客户需要，低效经营，资金资源不能被充分有效 地利用；银行过多，则竞争趋于激烈，导致银行经营质量下降，风险增加。因此， 银行管理机构必须关注银行业资源的集中，进入市场的基本要求，银行规模的扩大 和银行的兼并，防止经济权力过分集中。 ( 2 ) 不过度限制金融机构的活力 金融监管的目的是保持公平竞争的环境，否则管制严格的银行在与那些疏于管 理的金融机构竞争时，会被置于不利的地位。因此，要以相同的标准来监管各类金 融机构，避免出现对一部分银行监管过严的现象：不妨碍银行满足客户要求的服务 能力的发挥，使银行能与非银行金融机构站在同一起跑线上公平有效地竞争。 ( 3 ) 具有良好的适应功能 银行监管应该促成银行能够尽快适应经济环境的变化和技术进步，增强本国银 行业在国际间的竞争能力，促成银行建立更好的信息控制反应体系。 第二节金融监管的主要手段 本节金融监管主要手段的分析中，将主要参考美国金融监管的基本情况。美国 拥有一万多家商业银行，在世界金融领域，包括金融创新和金融技术方面，占有重 要地位；而且其监管体制在发达国家中，有一定的代表性。美国金融业在长期发展 中经历了许多挫折甚至严重的危机，从独立后较长时期“野猫式”的自由放任，到 大萧条期间近万家银行的破产；从战后数十年的强化管制，到8 0 年代放松管制和 大批储贷机构的倒闭，在其历史演变下形成的美国现行金融监管状况，对本节的分 析非常有参考意义。 金融监管的主要手段包括： 1 5 1 市场准入的监管 金融监管的第一道屏障是市场准入的监管。监管者必须对欲获取金融机构所有 权和经营权的人员有所甄别，以防止缺乏职业资格、经验、资金和可靠道德标准的 机构和人员通过重新进入或购买现有机构而获取金融机构执照。 在美国，获取新设银行许可的程序包括向州政府或货币监理署提出具体的申 请。申请人必须提交明确的业务计划，说明将成立的银行有能力在其业务领域满足 客户对商业和信用服务的需要，并保持经营盈利：申请人还必须具备筹集充足的资 本的能力，以保证新设的银行拥有雄厚的资本实力，并且证明未来的管理层在银行 业务方面的能力和其良好的道德品质。 关于市场准入的监管若过于苛刻，严重限制新金融机构的设立，金融体系作为 一个整体可能会缺少充分的竞争，因此市场准入必须掌握好标准，既能够促进效 率，又不至于增加银行体系的不稳定性。 2 制定和实施审慎监管政策 审慎监管是为了保证金融机构安全稳健的运营，而不是要介入金融机构的微观 管理，它在金融监管中的作用日益突出。主要包括五个方面的监管：资本充足率、 呆帐准备金、资产集中性、流动性、风险管理和内部控制。 ( 1 ) 资本充足率 美国的资本充足率监管标准经历了漫长的演进过程。在很长一段时间，银行监 管部门主要是用间接的方法，既通过审批过程来实施资本监管，如果监管部门认为 银行的资本不足以支持其扩展规模，就不同意银行合并或以其他方式扩展。 1 9 8 3 年，美国颁布了一项法律，要求联邦银行监管部门为银行机构设立具体的 最低资本充足率标准，当时设定的标准为资产负债表所反映的总资产的5 5 。但 是，这个标准未能将资产按信贷风险的大小加以区分，导致银行对持有低风险，低 回报，但高流动性的资产没有积极性；而且，该标准未考虑银行的表外业务。 2 0 世纪8 0 年代，将资本充足率标准与银行实际的风险挂钩的做法日益受到发 达国家的重视；此外，制定统一的国际性资本充足率标准的呼声越来越高，以保证 银行在全球竞争中的平等地位。在这个背景下，由国际清算银行牵头，十国集团的 中央银行就此进行广泛讨论，于1 9 8 8 年就风险资本充足率标准达成协议。该协议 按相对信贷风险将资产划分为4 大类，风险权重分别为0 ( 如现金和美国政府债 券) 、2 0 ( 如州和地方政府的债券) 、5 0 ( 如州和地方政府工业债券) 、1 0 0 ( 如商业贷款) ；并且与备用信用证、贷款承诺、利牢掉期和外汇合约等表外业务 相关的信贷风险也被计入风险分类中，由此求得的风险加权的资产总值与银行的资 本相比较。该协议把资本分为两类，由永久的股本和提留的利润组成的一级资本不 得少于全部风险资产的4 ；二级资本由次级债务资本，可转换债券和为弥补可能 产生的贷款损失而提留的有限准备金组成，二级资本不能超过资本总额的5 0 ， 一级和二级资本之和不能少于风险资产总额的8 7 。 ( 2 ) 呆帐准备金 呆帐准备金是从银行的收入中扣除。为了消化根据经验推测银行的贷款中可能 会发生的损失而设的，是资本的一种形式，在一定程度上可以计入二级资本。有了 呆帐准备金的适当提留，可以比较准确地从银行所报的净收入中看出其基本盈利能 力；如果没有这种准备金，银行的收入可能被高估，使股东和市场对银行的真正实 力做出错误的判断。鉴于维持充足的呆帐准备金的重要性，银行监督人员要求银行 根据其过去的损失情况，采用准确的方法确定准备金的水平，如果发现准备金不 足，就要求银行从当前的收入中增加提留，必要时直接从股本中扣提，以达到适当 的水平。 ( 3 ) 资产集中 资产过度集中是银行监管的一个热门话题。长期以来，各种形式的资产集中是 美国银行倒闭的根本原因。美国银行法也早已认识到了信贷风险过分集中这个问 题，并明文规定了对单个借款人的贷款最高限额不能超过银行资本的1 5 8 。但是 风险集中也可能以许多不很明显的形式存在，如贷款集中于某些工业，集中于某些 地区，或者某类借款人面临潜在的共同风险等等。 ( 4 ) 流动性 流动性是银行如期履行其对存款人的义务的能力，是保证银行稳健和公众对银 行体系信心的根本条件。银行的资产和负债期限构成如果搭配不当，会削弱其流动 性状况。因此，银行和监管当局必须严密监控期限结构失衡的程度，并保证银行有 周到的应急计划，以应付由金融形势紧张而引起的预料外的存款流出。 ( s ) 风险管理和内部控制 审慎监管的最后一个方面是风险管理和内部控制，要求银行的管理层对各种风 险的容忍程度有明确的政策；要求银行具备有效的管理信息系统和内部控制程序， 以监控和限制这种风险；具备有力的独立的审计人员，以保证银行的政策和程序得 到严格执行。 3 信息披露 监管的第三个要素是信息披露，即定期收集和公布银行统计数据。在许多发达 国家，银行必须根据监督官员要求的格式和详细程度定期向监管局提供损益表和资 产负债表。在美国，商业银行必须每季将这种非常详细的关于经营状况和收入情况 的“核心季报”( c o r er e p o r t ) 提交给监督官员，并向公众公布。这种报告包括 有关银行资产负债的结构和期限，资本及收入来源，支出情况，收入和分红等广泛 信息。报告还定期提供关于银行的不良资产和可能会出现问题的资产方面的信息。 另外，证券和交易委员会负责监督所有上市企业的财务状况，要求公司( 包括 上市的金融机构) 向股东和公众提供披瞩收入情况和财务状况的年度和季度报告。 公众可以利用这些信息持续地评估银行的财务状况，这种评估反映在分析者对银行 证券的评级和向公众提供的购买、出售或持有某个银行的股票或债券的建议中。由 此可见，银行向公众提供的统计数据和其他信息给予银行及管理层很大的“市场纪 律”约束。 4 非现场监控和现场检查 所有美国银行必须接受非现场监控，通过非现场监控，有潜在问题的银行可以 较早发现。从外部监督银行的活动和财务状况主要是公开披露的财务报告；另外， 监督官员和银行高级管理层的定期会议，也是获得关于银行现状和计划的重要信息 渠道。 但是，非现场监控是对现场检查的补充，而不能取而代之。现场检查是银行监 督过程的核心。监督官员只有身临其境才能获得关于银行业务运作、程序、控制和 管理方面的详细情况，而这是正确判断银行的总体财务状况和合规性所必需的。检 查人员在现场检查过程中仔细地评估银行的总体风险暴露( 尤其是资本充足率，信 贷风险和资产质量) ，管理质量和内控机制，赢利能力以及流动性充足程度，也即 “c a m e l ”评估体系的五个方面。美国的银行至少每年接受一次现场检查，有严 重问题的银行接受检查的次数则更频繁。 现场检查中如发现重大的财务问题或违法违规情况，则将在检查报告中重点列 出并具体反映。如有严重问题，监督官员会特地写份报告概要，交有关银行的董事 签署，管理层必须立即采取措施解决问题或纠正违法违规行为。检查人员和非现场 分析人员将密切跟踪纠正措旋的落实情况，直至完全到位。 5 对问题的处理 银行财务状况严重恶化通常可归因于管理政策不力和内部控制薄弱，包括高级 管理层和董事会对银行的活动监督不够。当银行的问题并不威胁到银行生存时，监 督部门的强制性措施可以通过非正式的备忘录或监督函的形式传达给银行。若银行 不愿自觉地采取纠正措施，或者银行的资本不足，监督者必须采取更正式的纠正措 施，包括下令停业，下达关于资本处置的命令以及暂停或禁止某些人员从事银行工 作的命令，以保证问题和违法违规行为得到及时纠正。当银行的问题已根深蒂固， 倒闭不可避免时，监管当局会鼓励由健全的机构加以兼并，存款保险基金可能会介 入，使有意购买的银行免于承担面临倒闭的银行的损失，从而使兼并成为可能。若 此类安排不能实现，存款保险机构可能会向面临破产的银行注入资本并改组管理 层；或者关闭银行，补偿存款人，清理破产银行的资产，消化其损失。 第三节官方安全网 官方安全网包括存款保险制度和最后贷款人安排，它是维持一个稳定、高效和 公正的金融体系必不可少的一道防线。 存款保险制度最早由美国于1 9 3 3 年首创，宗旨是通过确保在危机发生时维护 存款者的利益来恢复公众对银行体系的信心；同时也监督和促使银行在保证安全 的前提下从事经营活动。美国主要通过成立联邦存款保险公司( f d i c ) 负责具体 操作。它对存款者提供了两类保护：一是在必要时向存款者支付最高为1 0 万美元 的补偿；二是采用各种合适的方法，如“购买和代偿债务交易” ( p u r c h a s ea n d a s s u m p t i o nt r a n s a c t i o n ) ，为不在保险之列的存款也提供实际的保护。 存款保险制度得到了越来越多的国家的青睐，从长远来看，存款保险是具有