（城市规划与设计专业论文）控制性详细规划编制中容积率奖励机制研究.pdf

摘硬 摘要 随着我国城市化进程加快，城市各级规划不断完善，依据规划建设城市已是 城市发展建设的必然选择。根据各个国家及我国的实际发展经验来看，容积率在 规划中起到了限定城市建筑容量的作用，并同其它控制指标共同保证城市用地的 适量建设，如何确定适宜的容积率并进行弹性控制成为控制性详细规划中的重 点。 本论文主要以我国控制性详细规划编制中容积率奖励机制为主要研究内容。 系统地总结了容积率在城市建设中的作用、发展历程、制定依据，以及其奖励机 制的发展、效用和实施；详细地归纳总结了国内外有代表性地区的容积率规划制 定及奖励机制；并根据我国国情，在控制性详细规划编制中引入容积率奖励机制 的概念，分析编制过程中可能存在的现实问题，以及编制中容积率奖励机制的运 用效果；综上所述，首先建议创立符合我国国情的容积率奖励机制，明确奖励系 统的适用范围、制定系统的奖励体系、明确奖励依据，加强容积率奖励机制在控 规编制过程中对指标制定的引导性，其次，依照各地实际情况制定标准，并针对 特殊地段建立容积率奖励协商体系，建立灵活的奖励机制，最后提倡注重奖励机 制的管理、监督及后评价，将容积率奖励机制进一步完善。 最终希望根据本论文的研究，提出适宜与我国的容积率奖励机制，促进控制 性详细规划编制过程中容积率指标的弹性控制，为城市开发建设朝着科学合理的 方向发展提供一定帮助。 关键词控制性详细规划，容积率，奖励机制 1 r s t r a r t a b s t r a c t a 1 0 n gw i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to f u r b a n i z ep r o c e s si no u rc o u n t r y a l ll e v e l s o fu r b a np l a n n i n gc o n t i n u o u si m p r o v e m e n t ，s u b j e c t e dt op l a n n i n ga r et h ei n e v i t a b l e c h o i c eo fu r b a nd e v e l o p m e n ta n dc o n s t r u c t i o n i nr e g u l a t o r yd e t a i l e dp l a n n i n gb o t h h o m ea 1 1 ds o m ea b r o a da r e ad e v e l o p m e n te x p e r i e n c e ，f l o o ra r e ar a t i o ( f a r ) o n t h e r o l ep l a y e db yl i m i tt h eu r b a na r c h i t e c t u r ec a p a c i t y f a rc o m b i n e dw i t h o t h e r r e g u l a t o r yi n d i c a t o r sa c t i n gt o g e t h e re n s u r e a na d e q u a t e l e v e lo fc o n s t r u c t i o ni nu r b a n a r e a s h o wt of l e x i b l ec o n t r o la b o u tf a ri st h ef u t u r ef o c u so fr e g u l a t o r yd e t a i l e d p l a n n i n gd e v e l o p m e n t t h i s p a p e r i sd i r e c t e d a g a i n s tt h e f a rr e w a r dm e c h a n i s m sa b o u tc h i n a f o r m u l a t i o no fr e g u l a t o r yd e t a i l e dp l a n n i n g s y s t e m a t i c a l l ys u mu p t h ef a r e f f e c t i v e n e s s ，d e v e l o p m e n th i s t o r y , b a s i so ff o r m u l a t i o n a n da l s ot h ed e v e l o p m e n t ， u t i l i t y , e f f e c t i v ea b o u tr e w a r dm e c h a n i s m s d e t a i l e dc l a s s i f i c a t i o na n ds u m m a r y a b o u t f a r p l a n n i n gf o r m u l a t i o nf r o mh o m ea n d a b r o a dr e p r e s e n t a t i v ea r e a sa r ei n t r o d u c e d ， a n dt i f f sa r e a sr e w a r dm e c h a n i s m sa r ea n a l y z e d d e p e n do nt h es p e c i f i cc o n d i t i o n so f o u rc o u n t r y , t h ef r ar e w a r dm e c h a n i s m sc o n c e p ti si n t r o d u c e dt or e g u l a t o r yd e t a i l e d p l a n n i n g ，a n a l y s i st h ep o s s i b l ep r a c t i c a lp r o b l e m so ff o r m u l a t i o np r o c e s s ，a n dr e s u l t a n a l y s i s f r o mt h ea b o v e ，f i r s to f a l ls o m er e c o m m e n d a t i o n ss u c ha se s t a b l i s h m e n tt h e f r ai n c e n t i v em e c h a n i s ms u i tt oc h i n as p e c i f i cc o n d i t i o n s ，d e f i n i t es c o p eo f r e w a r d s y s t e m ，s y s t e m a t i c a l l yf o r m u l a t e t h ei n c e n t i v es y s t e m ，c l e a ra w a r db a s i s ，s t r e n g t h e n t h ef r ai n c e n t i v em e c h a n i s mi n s t r u c t i o na b i l i t yi nr e g u l a t o r yd e t a i l e dp l a n n i n g c o m p i l a t i o np r o c e s st og u i d el i n el a yo u t a n ds e c o n d l y , r e a s o n a b l es t a n d a r d ss h o u l d b es e ti nl i g h to fl o c a lc o n d i t i o n s ，a n ds p e c i f i ct os p e c i a l d i s t r i c tz o n i n gt h e n e g o t i a t i o ns y s t e ms h o u l db ee s t a b l i s h m e n t ，f l e x i b l er e w a r ds y s t e ms h o u l db es e tu p t h el a s t ，p r o m o t e sf o c u so nt h em a n a g e m e n t ，s u p e r v i s o r y , a n df i n a l l ye v a l u a t i o no f r i * v a r dm e c h a n i s m f a rr e w a r dm e c h a n i s mf u r t h e ri m p r o v e m e n t w i l lb em a d e u l t i m a t e b yt h eh o p ew i t ht h i ss t u d yb r i n gf o r w a r df l o o ra r e ar a t i o ( f a r ) r e w a r dm e c h a n i s mt h a ts u i tc h i n as i t u a t i o n ，p r o m o t et h ef l o o rs p a c ei n d e xf l e x i b l e c o n t r 0 1 t h a tc o u l db eh e l pt h eu r b a nd e v e l o p m e n ta n dc o n s t r u c t i o nf i n dt h ed i r e c t i o n o ft h e i rr a t i o n a ld e v e l o p m e n tw a y k e yw o r d s ：r e g u l a t o r yd e t a i l e dp l a n n i n g ；f l o o r a r e a r a t i o ；i n c e n t i v e m e c h a n i s m i i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得j 匕塞王些盔堂或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 关于论文使用授权的说明 2 0 0 9 0 5 本人完全了解j 匕立王些太堂有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 期：2 q q 鱼! q 墨 第1 章绪沦 第1 章绪论 图片版权声明： 全文除自绘自摄的图片，其他各种图表均严格标明出处。 1 1 研究背景 随着我国的“五年计划 不断推进以及城市经济的飞速发展，城市化进程不 断扩大，导致城市人口及用地迅速增加，城市不断向外扩展，城镇系统不断完善， 城市建设走向高峰。根据国家统计局资料目前我国城市化水平为4 3 9 ，且北京、 上海等特大城市城市化水平已达到8 0 以上。至今，经过8 年的高速发展与近年 来的经济与城市相互促进的趋势，导致愈来愈多的人口由乡村流向城镇，城市化 水平应高于普查结果。根据城市化理论，城市化水平3 0 即为初期阶段与中期 阶段的分界点，现今，我国已进入城市化高速发展的中期阶段，距发达国家经验 可知在短期内城市化水平将会达到6 0 。综上可知，我国城市建设正在并将持 续保持建设高峰。 城市建设新的发展形势对城市的开发方式提出了新的要求，将无计划的土地 划拨改为有计划地划拨，分散开发转变为整体开发，无偿使用土地转化为有偿使 用土地，并将单纯行政手段管理用地变为以行政、经济、法律并用的手段。上述 新要求的提出就要求政府及规划者在土地开发前提出明确详细的规划要求和各 种控制指标，既作为规划管理的依据，又作为土地有偿使用的衡量标准，还可成 为有法律效力的文件，用于城市规划的强制性实施。容积率( f a r ) 即是控制性 详细规划中衡量城市建设量的控制指标之一。 控制性详细规划，是我国城市规划体系中的一个关键层次，它以总体规划和 分区规划为依据，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和 空间环境，强化规划设计与管理结合、规划设计与开发衔接，将总体规划的宏观 控制要求转化为对具体项目与地块的微观控制，是城市开发建设管理的依据。同 时，控制性详细规划是衔接城市总体规划( 或分区规划) 与修建性详细规划、规 划设计与管理实施的中间环节，在我国的城市规划体系中处于核心地位。它的提 北京t , i k 人。7 ：_ r 7 ：坝1 口论迁 出是为了弥补我国城市规划体系中总体规划概括灵活的大尺度规划，与修建 性详细舰划细致刚性的小范围修建的脱节，并针对规划的具体限定范围给出 限定指标，从而对城市建设进行控制。 容积率是西方国家( 以美国为代表) 从二十世纪初推行城市土地区划管理制 度( z o n i n g ) 中所采用的一项重要指标。自上世纪八十年代我国初步形成控制性 详细规划的编制体系以来，容积率便作为控制性详细规划中基本的规定性定量控 制指标之一，在城市规划管理中发挥着重要作用。由于直接决定开发强度，容积 率与开发商利益密切相关；同时，容积率大小也将影响城市面貌、城市环境以及 城市交通，与城市公共利益密不可分。如容积率过高，会导致人口密度增大、交 通流量过高，突破城市合理的环境容量，引起环境质量恶化；如果容积率过低， 又会导致城市土地的浪费，城市人口过于疏散，给居民生产活动带来不便，降低 城市经济效益。 城市总体规划或分区规划作为城市总体建设的指导，根据城市的用地特点、 发展区域、发展前景等制定了不同用地性质用地的容积率赋值范围。但因其作为 城市的整体规划具有长期性、持久性等特点，其编制的有效期较长，因此针对某 一区域指定的建设容积率范围可能会与城市发展的步伐有时间上的差异。尤其以 在城市建设中部分开发转化为私人开发以后，在控制性详细规划的编制过程中， 针对城市发展效用期望，以及开发商的经济利益，都期望在容积率赋值范围内可 以取上限值作为建设标准，违背了制定容积率指标范围的本意。 因此，虽然控制性详细规划在我国城市建设中发挥了巨大作用，但是仍然没 有达到预期效果。作为规划管理最重要的平台，控制性详细规划却有“控制不住 的规划 之称，这是因为它在理论上和实践中仍然存在一些不尽完善之处，尤其 是各项指标的制定及限定范围，并缺乏系统的弹性调控手段，影响其作用的实质 发挥。 1 2 研究的意义及目的 在控制性详细规划编制中，容积率的科学性控制是正确指导城市建设实践的 前提与保证，它来自于对控制内容的正确认识及其内在规律的深刻把握。合理地 设定各片区的容积率，达到经济效益与环境效益的平衡是城市发展建设的关键， 容积率也往往成为规划管理部门与房地产开发部门之间矛盾的焦点，合理确定各 地块容积率并对其进行调控，是控制性详细规划编制中最重要的任务之一。 以容积率奖励机制作为研究目标，具有理论和现实的双重意义。从理论方面 来看，在我国现有的控制性详细规划编制体系中，指标的调控一直是在规划实践 2 第l 币绪论 中进行研究的重要方向，目前我国针对指标调控的方式方法主要以硬性调整为 主，缺少类似容积率奖励机制的弹性指标调整体系，因此，容积率奖励机制的建 立将会填补的理论意义控制性详细规划编制体系中弹性控制的空白，与强制性调 整共同作用，改善指标调控体系；在现实意义方面，针对我国现阶段私人开发中 的趋利性，以及指标调控的无依据性，容积率奖励机制的建立可以在控制性详细 规划编制过程中，给予建设指标调控的具体依据，引导城市开发，改善城市环境， 使城市建设朝着更加科学合理的方向发展。 实践表明，现今我国的容积率在对土地使用强度的控制上并不尽人意，这一 理性控制方式的背后存在有很多非理性的因素，如指标确定的经验性和管理上的 缺少根据性等等，为了使容积率规划能更加科学、有效，本文以分析的角度，对 容积率这一指标内涵作一深入剖析，提出容积率控制及其指标制定的科学思路； 并基于上述问题，对控制性详细规划中容积率奖励机制的理论和实践进行分类比 较分析，以期通过对国内外容积率改善规划的研究，以及我国控制性详细规划编 制中存在的具体问题，找出针对于我国国情及现状发展建设所适用的容积率奖励 机制，希望能对我国今后的城市建设有所裨益。 1 3 国内外相关研究动态 1 3 1国外相关研究 在以美国为主导发展的各个国家内，容积率奖励机制的主要奖励措施有容积 率奖励、开发权转让、减免税金等方法，主要应用于开放空间的建设，历史建筑 及环境的保护，生态环境的保护等方面。 美国新区划法【l 】中提到的容积率奖励，是用于奖励高密度地区的开发商为城 市提供额外公共空间，并按规定增加一定楼板面积的做法。例如，在曼哈顿密度 最高的街区，开发商在临人行道一侧，每提供1 个单位的开放空间，可在高度上 增加1 0 个单位的建筑面积，曼哈顿几乎每个大型新建筑都充分利用这一优惠政 策，在其设立后至1 9 7 3 年的1 0 多年时间里，仅寸土寸金的下曼哈顿中心就有约 4 4 5 公顷的公共步行广场是由私人提供。 日本1 9 7 0 年对其建筑基准法【2 】进行修改，提出“容积率奖励办法，以 促进更多开放空间形成。首先规定建筑区内有效公开空地面积比例不低于2 0 ， 如高于2 0 可依据一定的计算公式获得额外容积率奖励，根据规划地块容积率的 大小不同，提供相同空地面积所增加的容积率也不同。在规划容积率越高的地块 中，提供越多的公共空地，所获得的奖励也就也越多。至1 9 8 6 年5 月，仅大阪、 ，l e _ ! t 业人。7 ：t 7 ：f ! 7 - 论义 神户利用这一办法新增设的“公开空地”就有2 0 0 多块。此外，由于同本处于地 震频发区，“容积率奖励”具有双重含义，除在高密度商业区、办公区、住宅区 为公众提供休闲场地外，更将其应用延伸于鼓励开发商预留防灾避难场所上。 澳大利亚悉尼市中心城区的传统风貌，对城市公共空问的独特性和多样性有 重要的意义。其历史建筑的保留价值在通过正规交易机构认定的基础上，依据公 式计算出它的开发价值( 即可转让的建筑面积) ，并根据该价值给予一定的容积率 扩大奖励，将可发的容积率指标转移至其他土地进行开发建设，作为补偿为保护 历史建筑而做的奖励。这种因保护历史遗产而获得的建筑面积补偿被称为 h f s ( h e r i t a g ef l o o rs p a c e ) 。在补偿与转让h f s 的过程中，对历史建筑和开发项 目都做了详尽的规定。 在英国伯克利生态城市滨水区的建设上，政府在裁定滨水区土地价值的前提 下，为拥有滨水区土地开发权的公司提供另一块城市土地的开发权作为交换，并 在一定程度上提高可开发容积率，辅以税收延期和提供政府公共服务作为补偿。 上述容积率奖励机制以作为具有法律效力的条款写入各地城市规划法律或 技术条例内，成为城市规划中具体应用的一部分，惠及城市土地开发。 1 3 2 国内相关研究 在我国，已初步具备容积率奖励机制的雏形。国内已有一些城市，如上海、 南京等地均采取了容积率奖励及开发权转让这一政策，并制定了相应的奖励前提 与标准。早在1 9 8 7 年民用建筑设计通则中就规定：“在既定建筑覆盖率和建 筑容积率的建筑基地内，如建设单位愿意以部分空地或建筑的一部分( 如天井。 低层的屋顶平台、底层、廊道等) 作为开放空间，无条件地、永久提供作为公众 交通、休息和活动只用时，经当地规划主管部门确认，该用地内的建筑覆盖率和 建筑容积率可予提高。 2 0 0 3 年上海市城市规划管理技术规定中规定：市区 旧区的建筑基地为社会公众提供开放空间的，在符合消防、卫生、交通等有关规 定的前提下，可按在满足管理部门对开放空间技术规定的基础上，给予建筑面积 奖励。 在我国，资金策略、开发权转移、连带丌发这三项主要的美国城市设计运作 激励措施中，有关资金策略的内容目前已在少部分城市投入实践。如同该策略在 美国主要用于客观上具有公共开发价值但却难以对开发商构成吸引力的项目一 样，在我国各城市普遍面临的旧城改造过程中，这一策略的使用频率不断上升。 如珠海市提出的“拆一免二或三【5 】( 拆1m 2 旧房免2 3m 2 建筑面积的地价，并 免去开发商消防费、人防费等费用) 优惠，深圳龙岗区实行的“地价下调( 旧城 开发，地价较同级地区标准下调1 0 ，减出让会l o ，按拆除面积的1 5 倍免收 4 弼1 币绪论 新建筑面积的地价) ”策略，都在很大程度上调动了开发商的积极性；山东济南 地区则是努力创造融资渠道，主动为企业与金融机构牵线搭桥，向银行推荐好的 项目和有信誉实力的公司，其仅2 0 0 1 年就帮助从省农行济南营业部融资15 亿元。 开发权转移与连带开发( 主要指其中的奖励性连带) 这两组激励措施在我国目f j 主要处于城市设计构想阶段，以此执行并获得的优秀实例较少，但社会反响热烈。 如近期成都市拟规定每建设1m 2 集中绿地，奖励1m 2 建筑面积；上海市规划局表 示为平衡开发商的投入产出，对城市保护性地带可以采用开发权转移的方法，允 许开发商在其他地区兴建高层予以补偿；历史文物保护协会也提出，对于徽州宏 村、西递村两村的居民，可通过丌发权转移法将因保护而未能开发的建设量折换 为现金，贴补其生活所需。 因为我国对于容积率奖励机制的使用很大程度上还是“拿来主义 ，所以各 地对“在什么条件下、什么范围内，给予何种程度奖励 等问题还缺乏有针对性 的研究。随着对国外成功经验的深入学习和国内各城市应用经验的积累，各地根 据自身城市建设需求对该政策应用范围、应用方法的制定将逐步健全完善。 我国关于控制性详细规划中指标调整的研究主要包括硬性指标调整及弹性 指标调整两部分。1 9 9 4 年，邹德慈先生在容积率研究一文中提出“容积率 是可以谈判的”，之后在硬性控制方面主要有邹德慈先生的博士研究生李浩出版 控制性详细规划的调整与适宜一书；针对于容积率奖励机制的学术研究主要 有天津大学运迎霞教授，主持了建设部软科学研究基金资助项目容积率奖励及开 发的研究，发表了相关文章三篇及指导相关学位论文三篇；以及北京工业大学受 北京市规划委员会委托所做的“关于容积率奖励方法与机制的综合研究”的项目 等。主要成果及分类，详见下表。 表1 1 国内容积率指标研究代表成果 t a b l e l 1t h er e s u l t so fr e s e a r c ho nt h ef a r 调控作者或 方向 标志性著作、文章或项目备注 项目负责人 容积率研究邹德慈城市规划，1 9 9 4 ，( 0 1 ) 硬性 控制性详细规划的调整与适应 李浩 中国建筑工业 控规指标调整的制度建设研究出版社，2 0 0 7 控制 北京市“控规调整”中的 夏林茂 清华人学博+ 论文， 技术与政治性囚素分析 2 0 0 5 天津大学建设部软科 容积率奖励及开发的研究运迎霞 学研究基金资助项目 容积率奖励及开发权转让的国际比较运迎霞，吴静雯 同上 弹性 关于容积率奖励方法与机制的 禹永万 北京市规划委员会 综合研究委托项目，2 0 0 8 控制 奖励性管制方法在城市规划中的虑用 杨俊宴，吴明伟 城市规划学刊， 2 0 0 7 ，( 0 2 ) 基于规划管理的控制性详细规划 刑燕 天津人学硕十论文， 编制研究 2 0 0 9 5 1 4 1 研究内容 本论文主要以我国控制性详细规划编制中容积率奖励机制为主要研究内容。 系统地总结了容积率在城市建设中的作用、发展历程、制定依据，以及其奖励机 制的发展、效用和实施；详细地归纳总结了国内外有代表性地区的容积率规划制 定及改善分析；并根据我国国情，在控制性详细规划编制中，寻求引入容积率奖 励机制的可能性，分析编制过程中可能存在的现实问题，以及编制中容积率规划 改善机制的运用效果分析；综上所述，首先建议创立符合我国国情的容积率奖励 机制，明确奖励系统的适用范围、制定系统的奖励体系、明确奖励依据，加强容 积率奖励机制在控规编制过程中对指标制定的引导性，其次，依照各地实际情况 制定标准，并针对特殊地段建立容积率奖励协商体系，建立灵活的奖励机制，最 后提倡注重奖励机制的管理、监督及后评价，将容积率奖励机制进一步完善。 1 4 2 研究方法 因本文主要为基础理论应用性研究，课题范围主要涉及容积率奖励机制的理 论研究，通过对其发展历程及相关文献的研究，对国内外实例进行分析，使用汇 总、分析、比较等方法评价现有容积率规划情况，并通过横向比较等手段，评析 现状发展，提出改善建议。 文献检索的方法：理论研究主要是进行文献研究与整理，理论分析、演绎、 归纳和综合，大量收集相关文献资料，广泛阅读，全面了解相关问题的来龙去脉， 构建论文总体框架。在论文整体构架之下，针对各个子问题，收集资料，深入阅 读，充实和深化论文的结构和内容。力求较全面地掌握类似的规划设计手法和研 究的缘由、历史、发展和研究动态。 实证研究与比较的方法：实证研究指对国内外相关案例及通过理论发展应用 的实证分析。寻找相关典型案例，对其进行深入研究，论述各案例的历史沿革和 发展现状，分析其适用与否的原因，并对其进行相似性和相异性的比较分析。通 过对比分析，突出研究对象的特征，深化对问题的认识。通过纵向比较方法掌握 不同国家体制及地域的改变所引起的容积率奖励的变化，寻求出其变化的历史原 因和实质。通过横向比较法对国内外相关理论进行比较，达到取长补短的目的。 实地调研与访谈的方法：对北京市通州新城部分地块个案的研究，获取其最 6 菊1 幸绪论 新的现状资料和信息，包括目前调控前后的指标、依据、审批问题等。 1 4 3论文框架 图卜1 论文研究框架 f i g u r e l 1f r a m e w o r ko f p a p e r 7 在我国在城市建设快速发展过程中，控制性详细规划中指标控制失衡，出现 了无限趋于最大值的问题。容积率奖励机制是针对该问题进行的引导性开发建 议，在容积率增长的合理范围内，通过使开发商在土地开发中提供改善城市环境 等公益性举措后，按标准适当提高容积率标准，鼓励并引导城市土地开发，是协 调政府、开发商、公众三者利益的有效机制之一。该机制在国外个别发达国家已 经过多年的应用及检验，已趋于成熟，而在我国尚属起步阶段。 希望根据论文的研究，可以提出适宜与我国容积率规划改善的方向，促进控 制性详细规划编制过程中的容积率弹性控制，为城市开发建设朝着科学合理的方 向发展提供一定帮助。 8 第2 节容积j 挈眨! e 哎呐机制的发吁芝演变j 程 第2 章容积率及其奖励机制的发展演变历程 2 1 容积率概念的界定 2 1 1 容积率的定义 容积率( f l o o ra r e ar a t i o ) ，英文直译为楼板面积比率。我国城市规划基本 术语标准【6 j 对其定义为：在一定地块上，总建筑面积与地块面积的比值。即容 积率是对建筑体积的控制，它规定了建筑物的基地面积与其高度及体量的关系。 由于容积率在规划设计文件中是以指标形式体现的，因此，其首先为“定量 指标”，对城市规划方案和成果是作为“技术经济评价性指标来使用的，而对 城市规划管理则是“控制性指标”，是“刚性的 的；其次，由于容积率在规划 编制和管理实施中的重要性，如何确定容积率既涉及与高度控制、建筑问距等其 他指标的关系，也涉及规划结构、布局、形态等实体规划，容积率的确定又是一 项“定性设计 的内容。 2 1 2 容积率在规划建设中的作用 2 1 2 1 容积率存在的意义 首先，容积率有其在经济方面的存在意义，因为容积率是指地块上的总建筑 面积与基地面积之比。若将其用公式表达，则为： f a r = s 1 s 2 其中s l 为基地上总建筑面积、s 2 为基地面积。这一表达式直接反映了容积 率与地块上总建筑面积及地块面积比值。在土地开发中，与各类建筑面积直接联 系的就是单位面积价格，针对于土地开发的综合投入，建筑售价的产出与建筑总 面积有直接联系。因此由上式可知，开发效益的高低直接反映于容积率上，即容 积率的大小决定了土地开发利益的高低，反映了土地使用的经济效益。 9 北京t q k 人。? ：t 7 ：坝i 7 ，f 、? 论义 其次，容积率作为一项控制指标，在其它变量指标为恒定值时，反映了容积 率与建筑密度及建筑平均层数的正比关系。建筑密度及平均层数所反映的建筑 ( 群) 体量是体现建筑环境优劣的重要指标。建筑密度体现了基地内同照、绿化 等条件，决定室外空i 、日j 的规模；建筑体量则反映了基地外部的审美需求，如历史 特色，街道景观等。因此，可以说环境的要求限制了容积率的大小，容积率的大 小反映了环境的质量。人们对高标准环境的要求，使容积率的取值总希望尽可能 降低，即向最低容积率靠近的趋势。 经济因素、环境因素j 下是从内部和外部两方面来制约地块建设规模，并反映 于容积率的。综合以上分析，我们对容积率可以得出如下认识：容积率是由经济、 环境等因素共同决定的，是经济因素和环境因素在地块建设规模制约上的量化反 映，是反映土地使用质量和效益的土地使用强度指标。其指标的确定受制于对经 济利益的追求和美好环境的渴望的矛盾平衡，体现土地使用效率和生活质量的平 衡统一。 2 1 2 2 容积率与其它控制指标的关系 在控制性详细规划中，容积率与建筑密度、建筑控制高度、绿地率共同作用， 对片区规划进行控制。当仅考虑上述四项指标时，并假设地块中建筑总量一定时， 其关系如下： ( 1 ) 容积率与建筑密度：当建筑基地面积一定时，其它值不变，则容积率 越大，建筑密度越大，容积率与建筑密度成正比关系。 ( 2 ) 容积率与控制高度：当建筑基地面积一定时，其它值不变，则容积率 越大，建筑控制高度越高，容积率与建筑控制高度成正比关系。 ( 3 ) 容积率与绿地率：当建筑基地面积一定时，其它值不变，则容积率越 大，建筑密度越大，建筑密度与空地率成反比，所以容积率与绿地率成反比关系。 此外，城市规划法规与技术规范中的环境容量、建筑间距( 同照间距、安全 间距等) 及丌放空间在地块中所占比例的大小等等( 如空地率) 的规定，也会影 响容积率的取值，进而影响到对土地利用的合理性和城市整体空问环境的优劣。 2 2 容积率的演变历程 2 2 1发展背景 容积率作为一项建设控制指标，最早于1 9 6 1 年在美国被提出。当时美国正 1 0 第2 市窬杉! j 爷股! c 矍呐f j 【制的段眨濒蹙7 巧程 处于城市化进程中期，随着城市化化进程的加快，城市人口聚集，城市加快了各 项工业及住宅建设。但由于并无统一规划，城市内建筑无序，空问混乱。此外， 因美国为土地私有制国家，为了追求建设中获取个人利益的最大化，建筑密度通 常很高，并且无视建筑间距。 长期的无序发展，导致城市内环境恶化，生活在城市内的人，居住环境得不 到根本的保证，且城市环境污染严重，缺少基本的生活辅助设施及公共空间；高 密度的建筑还导致城市出现安全隐患，没有有效的疏导、隔离空间；此外，无序 建设也使城市风貌遭到严重破坏。 为了改善上述状况，控制建筑容量，以此消减高建筑容量带来的负面影响， 容积率作为一项建设控制指标，在区划法中应用而生。 2 2 2 容积率演变历程 容积率作为一项城市控制性详细规划中对城市建设容量的控制指标，其发展 是依赖于城市控制性详细规划的发展，可以说控制性详细规划的发展历程就是容 积率的发展历程。 2 2 2 1 在国外的发展 控制性详细规划是我国对详细规划层面的特有称谓，在国外与之相近的概念 称为区划法或土地使用管理法等概念。 区划法及土地分区管理法，起源于1 9 世纪末的德国，是在对城市用地类型 进行详细划分的基础上，规定了城市土地的用地性质、建筑量及有关城市环境的 要求，具有法律地位。 上世纪之初，欧美经济蓬勃发展时期，城市建设急剧展开，高层建筑在一些 大城市相继出现，特别是在美国经济奇迹的曼哈顿，成为私人投资的热点，高层 建筑发展尤为迅速。各丌发个体为了在自己拥有的土地上获得最大的经济利益， 严重损害了城市的公共利益，导致区域卫生条件下降，阳光空气丧失，火灾危险 增加以及城市面貌丑陋等恶果。直到1 9 15 年，4 2 层的公平大厦( e q u i t a b l e b u i l d 矾g ) 的建设严重损害了周围建筑的空气流通和采光以及公共和私人利 益，环境条件的恶化使土地价值下降，使这一矛盾最终诉诸法庭解决【_ 7 1 。 1 9 1 6 年在律师e d w a r db a s s e t t 等人建议下，纽约市议会及地方政府通过了“纽 约市用地区划条例”，此管理规则是由早先的三种土地使用管理控制的方法 建筑物高度限制( 1 9 0 9 年) 、建筑物退缩( 1 9 1 2 年) 及使用控制( 1 9 1 5 年) 合 并而成，并首次提出警察权( p o l i c ep o w e r ) 应用于土地使用的概念。这一法案 1 匕京tq k 人7 ：t 宁坝t 7 ： 、，论艾 的意义在于，首次通过法律的形式将私有土地纳入了城市规划控制的有序发展轨 道。在随后的发展中，美国城市展开制订区划法的热潮，到1 9 3 0 年，已经有1 0 0 0 多个地方政府制订了区划法案【8 j 。 到了五六十年代，其控制观念发生了变化，即反映为“确定什么应该去做， 而不是禁止什么不应该去做 ，由消极控制转向积极引导。由此开始了对促进宜 人空间创造和保护区域特色的关注。1 9 6 1 年，纽约对区划法进行了全面的修改， 增设了城市设计导引原则和设计标准等新内容，增加了设计评审过程，使区划成 为实施城市建设与设计管理的有力工具。在控制内容中增加了容积率( f l o o r a r e a r a t i o 简写f a r ) 、天空曝光面( s k ye x p o s u r ep l a n e ) 、空地率( o p e ns p a c er a t i o ) 、 作业标准( p e r f o r m a n c es t a n d a r d s ) 等内容。另外，为克服早期传统区划技术控 制缺乏弹性和适应性的弱点，出现了规划单元开发( p l a n n e du n i td e v e l o p m e n t ) 、 奖励区划( i n c e n t i v ez o n i n g ) 、开发权转让( d e v e l o p m e n tr i g h t st r a n s f e r ) 、特定 区( s p e c i a ld i s t r i c t ) 等更趋灵活的控制控制引导政策，从而成功地保存了城市 有特色的地区，促进了宜人空间的创造。 通过区划管理在实践中的不断地发展与补充，其逐步成为一项行之有效的城 市建设管理手段。现在，包含美国在内的北美地区区划已经得到普遍应用。亚洲 的一些国家和地区，如香港( 1 9 5 6 ) 、日本( 1 9 6 3 ) 、台北( 1 9 8 7 ) 也陆续出现了 类似的控制土地使用和使用强度的法规。区划技术也直接影响了我国控制性详细 规划的产生和发展。 区划在美国的发展演变经历了一个从消极控制到积极引导的过程，一个从与 城市规划相脱节到最后成为实施规划的有力工具的过程。早期的区划是为了阻止 城市中心区的过度开发而产生的，其目的在于增进公众福利，避免私人之间的相 互干扰，以及维护居民的健康与安全，它是以一种控制“什么不应该发生 的消 极控制方式来冻结原有土地使用权以防止恶化，但并没有提出有益的改变措施， 其控制管理严格而缺乏弹性，是一种维护公众利益的“抑制剂”。这一阶段的区 划对阻止环境恶化、维护公众利益起到了极为良好的作用，但随之而至的便是许 多严重问题的产生，这是预先未曾意料到的。其中最为严重的后果便是产生了单 调乏味、缺乏生气的城市空间，纽约中心公园第五大街整齐单调的街景就是规划 “抑制”的表现。 于是，后期的区划开始注入新的观念，将城市设计思想纳入其中，更多地注 重在规划的基础上，将规划设计的目标、意图和内容转化成城市设计引导原则和 政策，以指导私人开发。纽约的剧院区、林肯广场区、第五大街区、格林威治街 区、下曼哈顿区就是几个成功地贯彻执行城市设计思想的例子。尤其是旧金山， 对整个城市的区划控制都是基于城市设计的考虑，始终如一地贯彻了城市设计的 思想和原则，从而得以创造出宜人的城市格局。 1 2 第2 市容积j 午股j 【奖呐o t , 铝q 的发键演变r j 干罕 但是，区划技术仍存在不少问题。例如，奖励区划的运用所涉及的容积率指 标调整被证明极受开发商的欢迎，然而其本身也产生了一些设计上的问题。得益 与容积率奖励政策所产生的广场虽带给城市极具价值的丌放空间，但由于缺乏整 体规划设计上的考虑，广场的泛滥也相应地造成新建筑与其周围环境的分离，破 坏了城市空间的统一性和连续性。 综上可知，欧美国家的区划法初始阶段以硬性控制为主，后以弹性控制为主， 并逐步引入城市设计，总体上保证城市的有序良性发展。针对容积率指标的调整 也逐步由硬性控制，转变为硬性控制与弹性控制的共同作用。 2 2 2 2 在国内的发展 1 9 8 0 年，美国女建筑师协会来华交流，带来了土地分区规划法管理的概念， 是容积率概念在我国的首次引入。 1 9 8 2 年，上海虹桥开发区的规划，为适应外资建设的国际惯例要求，编制了 土地的出让规划，首先采用8 项指标对用地建设进行规划控制，其中之一即为容 积率。这一方法在当时的规划设计中取得了较好的效果。 1 9 8 6 年8 月城乡建设环境保护部向上海市城市规划局下达了c i = 海市土地使 用区规划管理法规的研究课题，针对我国国情，上海市城市规划设计研究院提 出了城市采取的土地使用管理模式应使规划与区划融合型，即分区规划、控制性 详细规划图则、区划法规结合的匹配模式。课题组通过研究编制了城市土地使 用区划管理法规编制办法、上海土地使用区划管理法规文本及编写说明，制 定了适合上海市的城市土地分类及建筑用途分类标准，并对综合指标体系中的名 词解释做了详尽的阐述或规定，减少了解释的随意性，具有普遍意义。1 9 9 0 年 建设部组织专家对该课题进行评审，肯定了区划技术对土地有偿使用和规划管理 走向立法控制的重大作用。 1 9 8 7 年，清华大学在桂林中心区详细规划中引入区划的思想，借鉴虹桥开发 区规划的做法，结合我国城市规划的实际情况，初步形成了一套系统的控制性详 细规划的基本方法，其特点是对用地建设进行了包括容积率指标在内的数据控 制，并与局部地段的城市技术做了相应的结合。 此外，在这一年广州也开展了覆盖面达7 0 k m 2 的街区规划，并制订颁布执行 广州市城市规划管理办法和实施细则两个地方性城市法规，使得城市规 划通过立法程序与城市规划管理更好地衔接起来。 1 9 8 9 年8 月，江苏省城市规划设计研究院结合“苏州市古街坊控制性详细规 划研究 课题，对控制性详细规划中的几个重要问题，如规划地块的划分、综合 指标的确立、新技术的运用以及它同分区规划的关系等方面作了较为详细的研 究，并据此编写了控制性详细规划编制办法( 建议稿) 。 1 3 北京tq k 人7 7 ：t 半：帧卜邛z 论文 1 9 9 1 年，建设部在城市规划编制办法中，列入了控制性详细规划的内容， 并明确了编制要求。 1 9 9 5 年，建设部制订了城市规划编制办法实施细则，规范了控制性详细 规划的具体编制内容和要求，使其逐步走上了规范化的轨道。 此后，北京、上海、南京、温州、泉州、广州、桂林等城市都进行了本城的 控制性详细规划编制，以及各项修编。 2 0 0 8 年3 月，北京市规划委员会与北京市国土资源局共同颁布了北京市城 市建设节约用地标准( 试行) ，该标准对北京市的容积率做出了新的规定。 综上所述，从我国控制性详细规划的开展情况可以看出其发展大致经历了四 个阶段：第一阶段从形体设计走向形体示意，通过对房屋的排列组合得出容积率 指标的制定数值及管理依据，由此来约束土地不合实际的高密度开发以及见缝插 针的盲目发展，这里的建筑形体仅作为一种灵活的示意，作为管理部门使用的一 种粗略调控，指标的随意性较大，例如广州市街区规划及兰州市城关区规划；第 二阶段从形体示意到抽象指标，形体示意的灵活程度往往掌握在办案人员手中， 缺乏办公规范化，量化指标的抽象控制摒弃了形体示意规划的缺陷，对规划地区 进行地块划分并逐一赋值，通过容积率等控制指标约束城市的开发建设；第三阶 段，从指标抽象逐步走向完整系统的控制性详细规划，其主要特点是文本、图则 及法规三者互相匹配，且各自关联，制定系统的技术指标控制范围，共同约束城 市丌发建设；第四阶段，指标修订阶段，该阶段通过对前期指标的执行反馈，逐 步完善现有包含容积率在内的指标体系，更加严谨地制定指标数值。 2 3 制定容积率的依据 2 3 1 容积率指标制定的意义及要求 2 3 1 1 明确指定依据的意义 容积率是控制性详细规划的量化指标之一。以量化指标形式提出的控制条件 必须具备严谨性的特点，做到赋值规范，计算准确，管理严格。而现行规范中的 控制指标在严谨性方面存在很多的问题，对于建设方提出的调整要求和责问难以 应对，使规划管理部门在实际操作中陷于被动，规划指标调整频繁，使规划文件 丧失了应有的严肃性，控制力度大打折扣。 例如，规划师在对每个地块的容积率赋值过程中，存在着较大随意性。以某 一居住区容积率赋值为例，上位规划将其容积率范围限定在2 o 2 5 之间，控制 1 4 箱2 审容积窄股j e 嗖呐机：洲的发畦演变 万秤 性详细规划编制中将其容积率定为2 2 ，开发商则可能追问，为什么其他相似地 块的容积率指标可以设定为2 4 ，而本地块只能足2 2 ，为什么不能将指标调整至 2 3 、2 4 ，如此规划的依据是什么? 针对对此类问题，规划师和规划管理部门都 难以做答。 并且，在城市规划实际