（国际贸易学专业论文）国外一体化交通规划及对我国的借鉴意义.pdf

武汉理工大学硕士学位论文 摘要 交通体系又好又快的可持续发展已成为新时期我国交通发展的战略目标， 毫无疑闯，实现交通发鼹、社会福利和环境利益合力的一体化交通发展战略必 将是我国交通实现可持续发展的重要保障。中国已进入一体化交通狭义发展阶 段，广义一体化交通星标是中国来来发震方向，书国应如何从制度和操作层面 构建和实施一体化交通战略? 这属于前瞻性研究。本文通过比较分析欧美发达 蓬家一体化交通战略和政策制定的特点，归纳总结其发展经验，并结合当前中 国一体化交通体系发展中的不足，为未来中国广义体化交通战略的发展，从 制度层面和操作层面提供了较切实可行的建议。 。 首先，本文对大部制改革前后中国交通行政管理体制进行了比较分析，探 讨了大部制改革前中国交通行政管理体制的弊端，指出了犬部制改革后国家交 通管理体制组织结褥土的进步，同时也按照广义一体化交遴冒标，指出当前国 家交通管理体制的不足之处。 然后，本文从制度层面对英美两匡一体化交通运输体系中的中央行政管理 体制进行了比较分析。研究指出，两国共同点体现为：都构建了符合国家国情 的组织机构；都实现了不同类型交通运输方式一体化；机构设置也都体现出交 通发展与社会利益、环境保护相互闻的一体化；都在交通运输部下设立了专职 信息管理的机构和一体化交通战略研究机构。两圜不同点主要体现为：组织结 构的类型、交通政策与环境社会福利政策融合制定的权限、交通政策与地使 用政策融合制定的权限。该研究成果对中国一体化交通战略中的管理体制建设 有指导意义。 紧接着，本文从操作层面对囡外一体化交通战略的操作实践进行研究，选 取对象为英国。研究表明，英国城市一体化交通操作实践从以下三方面具有借 鉴意义：中央对地方通过程序性文件实施规范的行业管理，程序性文件包括地 方交通规划领域指导文件、一体化交通战略下的政策措施组合评价方法、战略 环境评价指导文件；英园地方一体化交通战略中政策措施组合选择方法：跨部 门合作机制构建的必要性。其中前两方面属于英圈成功经验，第三方面属于英 国实践中不足之处。 在借鉴国外一体化交通战略构建和实施的经验，结合中国国情，本文从行 武汉理工大学硕士学位论文 政管理体制、中央对地方的以程序性文件为纽带的行业管理、地方体化交遁 战略下的政策措施优选组合流程和方法、跨部门合作机制的构建四方面，为中 国构建一体化交通体系提出了相关建议。 关键词；一体化交通政策，战略，国外经验，借鉴意义 i l 武汉理工大学硕士学位论文 a b s t r a c t g o o da n df a s ts u s t a i n a b l et r a n s p o r ts y s t e mh a sb e c o m eas t r a t e g i co b j e c t i v eo f c h i n a st r a n s p o r td e v e l o p m e n ti nt h en e we r a t h e r ei sn od o u b tt h a tt h ei n t e g r a t i o n s t r a t e g yo ft r a n s p o r t , s o c i e t ya n de n v i r o n m e n to b j e c t i v e sw i l lp l a yg r e a tr o l ei nt h e r e a l i z a t i o no ft h eo b j e c t i v eo fs u s t a i n a b l et r a n s p o r t 。n o w ，c h i n ah a sa l r e a d ye n t e r e d i n t oas t a g eo fi n t e g r a t e d t r a n s p o r td e v e l o p m e n ti nan a r r o ws e n s e , a n d t h e o b j e c t i v eo fi n t e g r a t e dt r a n s p o r ti nag e n e r a ls e n s ei si t sf u t u r ed e v e l o p m e n td i r e c t i o n h o wc a nc h i n ad e s i g ni t si n t e g r a t e dt r a n s p o r ts t r a t e g y 7 s u c hi s s u ei s p i o n e e r i n g r e s e a r c h b ym a k i n gc o m p a r i s o n so fc h a r a c t e r i s t i c so fi n t e g r a t e dt r a n s p o r ts t r a t e g y i nw e s t e r nc o u n t r i e s ，t h ep a p e rs u m m a r i z e st h e i re x p e r i e n c e , a n dg i v e ss o m ef e a s i b l e s u g g e s t i o n so nt h ed e s i g no fc h i n a si n t e g r a t e dt r a n s p o r ts t r a t e g yb a s e do nt h e f o r e i g nc o u n t r i e s e x p e r i e n c ea n dt h ec h i n a su n i q u es i t u a t i o n 。 f i r s t l y , b ym a k i n gc o m p a r i s o nb e t w e e nt h et r a n s p o r tm a n a g e m e n ts y s t e m b e f o r et h er e f o r mo f l a r g ea d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n ta n dt h a t 搬e ft h er e f o r m , t h e p a p e rd i s c u s s e st h em a n a g e m e n ts y s t e md e f e c t sb e f o r et h er e f o r m ，p o i n t so u tt h e p r o g r e s so fm a n a g e m e n ts y s t e ma f t e rt h er e f o r ma n da l s ot h ed r a w b a c ka g a i n s tt h e i n t e g r a t e dt r a n s p o r to b j e c t i v ei nag e n e r a ls e n s e s e c o n d l y , t h ep a p e rm a k e sc o m p a r a t i v es t u d yo ne e n t r a l g o v e r n m e n t s m a n a g e m e n ts y s t e mi nt h ei n t e g r a t e dt r a n s p o r td e v e l o p m e n tb e h a v i o rb e t w e e n u n i t e ds t a t e sa n du n i t e dk i n g d o m o nt h eo n eh a n d ，t h es t u d ys h o w st h a tt h e r ea r e m a n ys i m i l a rc h a r a c t e r i s t i c si nt h ec e n t r a lg o v e m m e n 镪m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h e s e t w oc o u n t r i e s ，i n c l u d i n gt h eo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r es u i t a b l et ot h ec o u n t r i e s s i t u a t i o n , t h ei n s t a l l a t i o no fi n f o r m a t i o ni n s t i t u t i o na n dt h er e s e a r c hc e n t e ro fi n t e g r a t e d t r a n s p o r ts t r a t e g y , e t c o nt h eo t h e rh a n d ，t h es t u d yp o i n t so u tt h ed i f f e r e n c eo f m a n a g e m e n ts t r a t e g yb e t w e e nt h e s et w oc o u n t r i e s ，i n c l u d i n gt h et y p eo f o r g a n i z a t i o n s t r u c t u r ea n dt h ed e g r e eo fi n t e g r a t i o nb e t w e e nt r a n s p o r tp o l i c y , l a n du s ep o l i c ya n d e n v i r o n m e n t a lp o l i c y f u r t h e r l y , c h o o s i n gu n i t e dk i n g d o ma se x a m p l e , t h ep a p e re x p l o r et h ed e s i g n e x p e r i e n c ea n dt h ed e s i g na p p r o a c ho fi n t e g r a t e dt r a n s p o r ts t r a t e g y t h es t u d ys h o w s i i i 武汉理工大学硕士学位论文 t h a t , u k se x p 6 t i c r l c eh a sg r e a tp r a c t i c a li m p l i c a t i o nf o rc h i n a sp r a c t i c ei nt h e f o l l o w i n gt h r e ea r e a ：t h ei n d u s t r i a la d m i n i s t r a t i o nm a d eb yc e n t r a lg o v e r n m e n to n l o c a li n s t i t u t i o nb yt h ep r o c e d u r a ld o c u m e n t a t i o ns u c ha s g u i d a n c ef o rl t po r c o m m o na p p r a i s a lf i a m c w o r k ；t h e d e s i g na p p r o a c ho fo p t i m a lp a c k e dp o l i c y m e a s u r ea i m i n ga ti n t e g r a t e dt r a n s p o r ts t r a t e g yb yl o c a li n s t i t u t i o n ；t h en e c e s s i t yo f m u l t i s e c t o r s p o l i c yi n t e g r a t i o n b a s e do nt h ei n t e g r a t e dt r a n s p o r ts t r a t e g ye x p e r i e n c ei nf o r e i g nc o u n t r y , a n d c o n s i d e r i n gc h i n a sc h a r a c t e r i s t i c s ，t h ep a p e rp u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o nf o rt h e s u c c e s so fi n t e g r a t e dt r a n s p o r ts t r a t e g yi nt h ef u t u r e sc h i n a t h es u g g e s t i o n sl i e si n t h ef o l l o w i n g4a r e a ：t r a n s p o r tm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h er e l a t i o nb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n tl i e dw i t hp r o c e d u r a ld o c u m e n t a t i o n ， a p p r a i s a l t e c h n i q u eo fo p t i m a lp a c k e dp o l i c ym e a s u r ea i m i n ga ti n t e g r a t e dt r a n s p o r ts t r a t e g y b yl o c a lt r a n s p o r ti n s t i t u t i o n ，a n dt h es e t u po fi n s t i t u t i o na i m i n ga tp r o m o t i n g 。 m u l t i s e c t o r sc o o p e r a t i o n k e y w o r d s ：i n t e g r a t e dt r a n s p o r tp o l i c y ， s t r a t e g y ，f o r e i g ne x p e r i e n c e ，p r a c t i c a l i m p l i c a t i o n i v 独创性声明 本人声甓，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的羲开 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其它教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：越。 嚣期： 关于论文使用授权的说明 牡 本入完全了解武汉理工大学有关保馨、使用学位论文的规定，鹜器学校有权 保留、送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部 或部分内容，可以采焉影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 一躲选翩签名样魄 武汉理工大学硕士学位论文 1 。1 研究目的和意义 1 1 1 一体化交通内涵 第1 章导论 无论从科学范畴还是政策范畴，“一体化交通概念出现于上世纪8 0 年代 末，不同国家对体化交通政策的内涵有不同的看法。 例如，德圜政府部门l | 】认为一体化交通战略有三个层次：第一个层次，交 通的不同部门之间实现技术上的体化。以货物运输为例，通过技术创新实现 从公路剜铁路运输的无缝衔接。在客运服务部 了，公共交通运输和私人交通运 输的结合需要由电子信息系统支持。第二个层次，通过特有的或全面的政治一 体化加强技术一体化。这种一体化是基于交通政策决策和其他政策部门之闻有 相互作用。例如，城市发展和交通发展的紧密联系会导致城市和交通计划部门 在联合委员会( j o i n tc o m m i t t e e s ) 中的紧密联系。第三个层次，除了技术和政 治一体化，一体化交通政策战略还可以社会发展一体化为瞬标。交通发展己逐 渐给整个社会产生了越来越大的影响，在交通政策决策过程中，必须考虑经济 社会和环境利益。二体化交逶应该是将三种一体纯方式进行结合，以推动交通 可持续发展。该政策制定的导向应是在考虑交通带来的经济效率同时须根据生 态标准和社会标准进行调整。 英国交通部将一体化明确作为交通发展目标【2 】，认为一体化交通规划内容 可以表现为四个广泛方面：不同交通方式的政策工具之间；交通基础设施提供、 管理、信息和定价的政策工具之间；交通措施和土地使用计划措施之间；交遥 同健康和教育、环境政策之间。本研究认为，英国交通部定义的四方面规划内 容实则有交叉重复之处，前三类可以统一为“交逶政策和土地使用政策相结合 的范围。 结含国努学者和国外政府部门关于“一体化交通”的定义，本研究认为， “一体化交通内涵有狭义和广义两个层次之分： 第一个层次，不同交通运输技术和运输模式上的一体化，即通过技术创新 实现公路、铁路、水路和航空运输的无缝衔接。这属于狭义的物理意义上一体 武汉理工大学硕士学位论文 化，它只是大交通图象的一个重要部分。 第二个层次，一体化交通战略以社会发展一体化为目标，战略目标为实现 交通与社会公平、健康教育、环境利益为一体的可持续发展，强调交通政策与 社会福利政策、环境保护政策和土地使用政策的一体化。具体表现为：高效率 使用现有资源、改善各地点的可进入性、环境保护、安全。广义的一体化交通 发展战略也是一个雷家长远实现可持续交通发震的战略方向。现在欧美国家的 一体化交通发展战略均为广义的体化交通战略，我国当前还处于物理意义阶 段霹狭义靛一体纯交通发展阶段。本文所研究的匿终一体化交通规划发展和我 国一体化交通发展的对策建议均是围绕的广义的一体化交通。 1 ，2 国家一体化交通战略实行的必然性 l 、一体化交通战略是交通系统发展的技术上客观要求。 交通运输系统包括公路、铁路、航空、水运和管道等多种运输方式p 】。由 于各种运输方式都拥有其既定的分布密度和线路长度，各种运输方式的发展都 离不开对其他运输方式的现实存在和未来发展的考虑。随着我国交通运输业的 不断发展，交通运输业发展已经从各种运输方式各自为营、独立发展的阶段， 过渡到以枢纽设施连接和多式联运体制整合先主要特征的一体化发震阶段。从 整个交通系统发展形态看，它体现为，交通连接性的含义和功能就会从先前主 要透过城市或地区之闫的线路与通道去实现，转变为通过运输方式之间在枢缓 上的设施、功能与业务衔接去实现。运输系统的枢纽已经不仅仅是五种运输方 式各自线路之间的连接节点，更多的应是铁路、公路、水路、航空、管道五种 运输方式线路之间的高效率无缝隙连接，只有这种无缝隙链接才能真正满足经 济社会发展对交通系统的效率需求。 2 、一体化交通战略也是经济社会可持续发展的客观要求。 可持续性概念由b r u n t l a n de o m m i s s i o n l 9 8 7 年提出【4 1 ，幽时可持续性定义为 一种能够满足当代人类的需要同时又不会减少未来人类需要的一种方法。后来， 这个概念扩展到环境可持续性、经济可持续性和社会可持续性的广义概念。许 多政策目标通过一系列特定战略豳标将这些术语进行详细解释，主要包括下面 三种： 第一，环境目标，包括降低全球温室效应、空气污染、噪声、土地消费、 废气和生态环境破坏；第二，社会目标，包括改善可获得性、健康、安全和不 2 武汉理工大学硕士学位论文 同代际和同一代际内的公平。第三，经济舀标，包括增加财富、提高效率和可 支配性和降低交通堵塞。而一体化交通战略强调的是交通发展目标与环境、社 会和经济曩标的体化制定和一体化执行，因此这意味着，一体化交通战略将 是实现经济社会可持续发展的重要保证。 具体而言，交通对健康和环境政策的促进机制主要体现在以下两方面。 首先，交通对健康有有害和有利两种直接影响。从有害影响看，交通事故 特别是道路交通事故是死亡和严重伤害的主要原因。交通中排放的环境污染物 对人们健康有负面影响( 包括呼吸道疾病和心脏血管疾病) 。人类长时期暴露于 嘈杂的交通噪音不仅会产生严重不安和失眠，还可会导致儿童交流和学习出现 闻题。长时闯机动他和骑车、走路次数的不断减少会减少人们的锻炼运动既丽 对身体健康产生损害。从有利影响看，交通对健康也可以产生好的影响作用： 例如骑自行车和步行提供了机会让人们锻炼身体。 第二，交逶对环境也有重要直接影响。交通部门排放了各类空气污染物、 巨大数量的废水和废油。例如，交通设施和运营可以任意分割或者破坏了人类 生态环境。 1 1 3 研究的目的和意义 自2 0 世纪末，发达国家面临深刻的社会和经济变革。在发展过程中，发达 国家逐步意识到，如果国家要保持其在国际舞台的竞争力，它必须持续培育其 优势。毫无疑问，这些优势指国民的技能、工作质量和基础设施的效率，也会 包括现代发达的交通系统。 高效率的交通设施和服务是强大而富有活力国家经济活动中的重要组成部 分，同时也是一国经济持续增长和就业的关键条件。为推动交通的可持续发展， 发达国家陆续提蹬建立一体化交通体系的战略思想，采取相应的政策措施，取 得了良好效果。 我雷运输业发展初期，各种运输方式都有独立发展的巨大空间，运输方式 之间的相互作用并不突出。但是经过改革开放3 0 年的发展，我国交通运输业已 经从过去各种运输方式各自独立发展的阶段逐步发展到以连接性和多式联运体 制整合为主要特征的发展阶段。交通体系又好又快的可持续发展已成为新时期 我国交通发展的战略目标，构建体化交通战略必将极大地推动我圆交通运输 服务业的健康发展。 3 武汉理工大学硕士学位论文 本研究认力，欧美国家f 12 0 世纪9 0 年代围绕广义的一体化交通战略思想制 定相关措施，我国现在还处于狭义一体化交通战略发展阶段，广义的一体化交 通战略规划必将是长远发展目标。因此，通过借鉴欧美国家交通一体化战略实 践，探讨其对中国一体化交通政策制订的实践意义，并进而为中国一体化交通 战略发展提出对策建议。毫无疑闯，本研究具有重要的现实意义和前瞻价值。 1 2 研究现状 1 2 1 国内研究现状 由于中雷自2 0 0 8 年3 月才在国家交逶部实施大郝制改革，我国还处在狭义一 体化交通发展的初期阶段，尚未进入广义体化交通战略发展阶段，一体化交 通战略制定、政策措麓和规划发展在我晷游处于新兴领域，因此国内从战略管 理和政策制定角度的研究只有2 篇，分别为： 北京交透大学经管学院的陈佩虹( 2 0 0 9 ) i s 的研究指出了一体化交通规划 在我国实施的必要性，并指出一体化交通规划在我国从概念到现实的途径应包 括：加强综合交通管理体制建设；科学设立区域综合交通规划机构；立法体现 一体化交通规划原则以及多部门参与一体化交通规划。 北京交通大学交通运输学院陈善亮等( 2 0 0 4 ) 6 1 以“英国交通一体化政策与 我国的对策势为选题，介绥了英国一体化政策内涵，分析了英国城市交通现状，摄 据交通一体化的实施及其效果，验证交通体化政策是改善交通问题、保持交通 可持续发展的有效手段。最后，该论文结合我国城市交通现状，并以北京市为例， 指出交通一体化对我国城市交通的借鉴价值。 上述研究对本论文研究具有借鉴意义，但国内现有研究均没有剖析我国 体化交通发展规划的现实阻碍因素，也没有从管理制度、政策制定和规划方法 角度探讨国外一体化交通规划实践经验对我国的借鉴研究。 1 2 2 国外研究现状 广义的一体化交通体系的战略思想由欧美政府率先提出，雷外对一体化交 通战略、一体化交通政策的研究成果较为丰富。其中，英困m v a 交通发展咨询 委员会资助了关于英国一体化交通规划和实践方法的研究，代表性的研究有： a d m a y 等学者的研究卧 - q - f 1 2 】指如英国一体化交通战略应是交通发展目标为导 4 武汉疆工大学疆士学位论文 彝魏鏊础设麓、管理秘徐格措施所组成麴政策整摊缝合，认毙英篷交通都的政 策选撵采用的政策措施组合形式，并指嫩各类措施组合成政策包的艨爱l j 来国于 不网政策的合力作用类型：互补型、财务支持性和公众接受度型，并从统计技 术方西为战略鹃最傀政策包酶选区提供了建议。h u l l 等学者t 1 麓零霉l 蓿重探讨了英 国一体化交通规划实践中的交通和土地使用计划的体化，该类探讨是放鼹于 整令欧溯交遥、嚣境藕社会政繁一体豫框架孛遴褥靛研究。 o l i v e r ( 2 0 0 8 ) i l l 对德国一体化交通政策发展进行了研究，指鼢欧盟将体 纯交遽政策嚣是实现交邋一律傀发展酶棱心工其。在分橇德匿一锩位交运政策 制定和执行经验的基础上，指出擞前体化交通政策制定的最大阻碍是不同部 门阍政策熬冲突，因此需要推动跨部f ：合作。 邵度政府交通规划部i , - 1 9 j 2 0 0 1 年1 2 月发布了一体讫交道发展爨皮警。该报 告分橱了印度国家交通部门发展现状，制定了政策目标，分析了私人部门的参 与酉戆性褒藩籍地区鹣发展，熏点获铁路、公路、港霪、毓空霹城市交通领域 分析印度一体化交通规划。印度的一体化交通白皮书主要探讨的还是印度狭义1 一捧纯交逶发展竣瘩。 此外，鉴予交通发展、土地使用、环境保护和社会幂| j 盏不同类型政策间的 合嚣是一荐纯交遥战赂的典型特征，因丽逸成药了匿辨学者研究熬薰点。代表 性研究有：h a r r yg e e r l i n g s 等( 2 0 0 3 ) 2 0 l 对欧洲的土逢搜耀、交通和环境政策 的体化进度潮所资助的研究项目进行丁相关梳理和研究；d o m i n i cs t e a d ( 2 0 0 8 ) 器1 l 对交通、环壤帮健康政策的融合酶篱凄傈障豢础进稽了研究。谈磷 究探讨了不同粪型政策一体化的理论基础，介绍了欧盟缀济委员会和世界卫生 组织粼定酶攘动交逶、环境帮懿康都疆致策裁定者对话瀚联合诗剿方案，探讨 了交通政策和其他政策相融合的制度障碍，并选取了几个欧洲国家实例来说明 赣露克服铡畿障褥。h u l l ( 2 0 0 8 ) 2 2 1 遵探讨了城泰在霹持续交逶舞标驱动下熟簿 推动不闻类型政策的榴互融合。毽外学脊 2 0 l - 3 0 1 _ 致认为，不同类型政策一体化 按一体纯程度商低出赢到低有政策携作、政策调秘和政策一体化三张形式。其 中，政策协佟，体能程度最低，意昧耨各部门阍有简单的对话和信惠交流； 政策调和，强调政策一致和政缀连贯性，意味着部门之间宥透明性并努力避免 致策冲突；政策一律徒( 联合蒙策) ，最高静一俸像程囊傅瑗在不露类型敢策制 定者，共同工作以创造出各政饿间的协同效应( 双赢) 和制定政策时采用相同 的瑟标。 上述研究对本论变研究有借鉴意义，但迄今羚止，国外也没有学者专门对 s 武汉理工大学硕士学位论文 不犀国家的一体化交逶战略规划实践作比较研究，更没有探讨一国的一体化交 通规划经验会对他国的一体化交通战略构思有何种借鉴意义。本论文旨在这两 方蘧进簿探索，因此本磷究有重要的实用价值 1 3 主要研究内容和研究方法 全文共分为5 章： 第量章导论，包括研究对象的界定、选题的嗣的和意义、研究现状和本文 研究的内容与方法。 第2 章对中国一体化交通管理现状进行剖析，比较大部委改革前后国家交 通管理体制特点，指出大部委改革前管理体制弊端，着重探讨大部委改革后国 家在一体化交通规划中的管理体制的进步性和不足之处。 第3 章从制度层面粥发，探讨英莺和美国一体化交通运输体系下的中央行 政管理体制特点，并开展比较分析。 第4 章从操作层面盛发，分析英国一体纯交通战略的搡 乍实践特点，拟从 两方面展开：英国中央政府对地方机构的指导管理和l t p - f 英国城市一体化交 通战略的政策措施设计方法和流程。 第5 章通过借鉴第3 章和第4 章关于国外一体化交通规划实践的有用经验， 结合中国国情特点，从行政管理体制、中央对地方的以程序性文件为纽带的彳亍 业管理、地方一体化交通战略下的政策措施优选缀合流程和方法和跨部门合作 机制构建四方面，为中国构建一体化交通体系提出了相关建议。 第6 章全文总结 本文综合运用战略管理理论、交通经济理论、行政管理理论和政策科学理 论等多学科理论知识，采用的主要研究方法有靓范研究与实涯研究相结合、逻 辑演绎和归纳推理相结合的方法，在国外一体化交通规划经验分析中还采用了 比较分搋和案例分析相结合的分析方法。 6 武汉联工大学硕士学位论文 第2 章中国一体化交通管理现状 2 1 大部门改制前的交通管理体制 2 1 1 大部门改制前国家交通管理组织结构 交通运输系统包括公路、铁路、航空、水运和管道五种运输方式。在2 0 0 8 年3 月中国国家交通运输部尚未进行交通大部制改革之前，这五种运输方式采取 的是独立的行业管理。当时，中图运输业的管理体制是五种运输方式分别由铁 道部( 主管铁路) 、交通部( 主管公路和水运) 和民航总局，( 主管航空) 和石化 行业中的中石油、中石化( 管道运输归属单位) 。此外，公路运输中安全由公安 部负责管理，城市交通的规划和城市公共客运由网家建设部下属的城乡规划司 和城市建设司分管，铁路和公路又按地域归属实行分级管理。可以说，整个国 家交通运输管理涉及到国家五个部( 局) 级单位和两个国资委下属的大型企业。 ( 具体见图2 一1 ) 鉴于交通运输业发展初瓣，各种运输方式都有独立发展的巨大空间，运输 方式之间的相互作用并不明显，因此分离独立的行业管理符合当时交通发展的 需求。 2 1 2 大部门改制前国家交通管理体制弊端 大部制前的交通行政管理组织结构类似于行政组织中的职能结构形式。它 是一种水平领导管理的形式。铁道部、交遴部、民航总局、建设部( 城乡规划 司和城乡建设司) 和公安部五个因家部( 局) 级单位按照不同交通运输方式和 公路运输方式中的运输、城市交通规划和客运等不同职能进行分工，分别指挥 和监督下级部门或人员的工作，各部门沿一条水平线处于同一层次，它们分别 具有计划、人事、财务方面的职权，并在其职能范围内对其他相关机构有指挥、 协调、监督的作用。僵是，这种指挥、命令和执行的关系是有限酶，有关信息 按职责范围内的权责关系传递。职能结构形式的特点是多熬领导或多重领导， 各级管理者在管理权限上分工明确，具有专业知识和专业技能，可以在一定程 度上保证组织效率和决策有效性，适合早期运输业发展中各种运输方式之间相 7 武汉理工大学硕士学位论文 互作用并不鹞曼的发展阶段。随着交通运输管理综合性要求嚣益提高，管理体 制从国家层面和地方城市层面都反映出弊端。 i 运输方式 ；i 业务 ii 主管部门 - - 一- 一一_ _ - - - - - - _ l 一一_ _ _ _ - - - 一一_ _ j l - - _ _ - - - - - - _ _ j 口一叵困 口一匝歪亘 图2 - 1大部制前交通管理体制( 根据赵金涛等器1 】整理修改) 耋、国家层面弊端 从国家层面，交通运输管理的国家部级横向部门高达6 个，同时还包括2 个 国资委下属石油企业，不同运输方式及形态分属不同的政府部f j 和企业管理负 责，设置过多过细，部门设置规范性不足，条条的影响力很强，交通要素被普 8 武汉理正大学硕士学位论文 遍分割，是交逶各运输方式一体化发展的管理障碍，难以确保重家层面制定科 学而又可行的一体化交通政策。 例如，2 0 0 8 年3 月以前，铁道部、交通部和民航局都只负责自己运输方式的 发展规划，关注自身线路与港站的加快发展，未考虑各种运输方式之间的协同 发展与合理分工尤其是枢纽建设和布局，更没有从长远角度缺乏从考虑未来运 输监的发展规模与一体化运输网前景的项层设计及其与土地、能源、环境的协 调关系的组织平台。 又如，公路交通一种运输方式管理就涉及到三个国家部门的水平管理，这 种结构形式在实际处理过程中，其职能界限并不十分明确。因此，当我国交通 运输业逐步进入到以节点连接为特征的多种交通运输方式体化发展阶段时， 公路交通组织和管理问题综合性将日益加强，这种水平式三头管理的组织结构 容易出现令出多门、指示冲突或互相推诿、扯皮的现象。同时，由于缺乏统一 指挥，容易割裂管理遗程，增加了协调的任务和溺难，无形中也会增加协调的 成本。 2 、城市层面弊端 城市层面职权交叉，权责模糊，沟通协调机制不健全。这集中反映在城市 公路交通管理方面，城市交通规划、交通基础设施建设和维护、城市公共客运、 道路交通安全管理等职能分别归属于建设部城乡建设司、交通部、建设部城乡 规划司和公安部四个不同政府部门，相互之间协调差。这突出体现为以下几点： ( 1 ) 交通建设不协调。主要体现在交通部门负责的公路与建设部门负责的 城市道路和轨道交通建设之间由予技术标准不同矛盾突出，出现功能脱节现象， 不能形成高效畅通的道路体系。特别是，随着城市纯进程的加快，城市建成区 不断向外扩张，同一路段多头管理，标准不一，衔接不畅等问题会越来越突出。 ( 2 ) 运输管理不协调。体现在交通部门的客运班线管理与城管部门负责的 城市公交、停车场管理，以及与公安交管部门的交通秩序、安全管理之间的矛 盾，严重影响了公交系统运营效率的提升。 ( 3 ) 道路规划缺乏有机衔接。城市的扩展，使部分公路已包含在城市的主 城区，部分城市道路已延伸到城郊、甚至乡镇和乡村；公路和城市道路的标准 不同，由于管理体制不统一，致使道路规划、建设缺乏有机的衔接和协调，有 时刚刚建好的公路又要作城市道路改扩，重复建设和投资浪费现象时有发生。 由此可见，在2 0 0 8 年3 胃国家进行大部门改制设立交逶运输部之前，中国交 通运输规划和运输管理体制弊端集中体现为各部门管理交叉、职责界限不清， 9 武汉理工大学硕士学位论文 政出多f j ，这与交通运输系统中各运输方式无缝隙连接和各种运输方式之闻的 协调发展、交通发展和社会经济的效率需求、经济社会的和谐需求有极大的不 适应。 2 2 大部门改制下一体化交通发展的新变化 2 2 1 大部门改制下一体化交通管理体制的进步 随着交通服务业的飞速发展，为优化交通运输布局，发挥交通运输整体优 势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，2 0 0 8 年3 月国家交通主管部门进行大部制改革，将交通部、中国民用航空总局的职责， 建设部的指导城市客运的职责，整合划入一个部门，组建交通运输部。但考虑 到孛因铁路建设和管理的特殊性，国家仍单独设立铁道部专门负责铁道运输管 理。自此，国家层面交通运输管理部门设置简单，主要由两部门和两企业承担， 其中新设立的交通运输部主要职责是，拟订并组织实施公路、水路、民航行业 规划、政策和标准，承担涉及综合运输体系的规划协调工作，促进各种运输方 式相互衔接等。它集合了对公路、水路、民航三种运输的行业规划、政策和标 准的拟定和组织责任于一体，取代了原有酶公安部对道路运输安全的管理职责 和建设部对城市公路建设和公交规划的管理职责，使得促进公路、水路、民航 三种运输方式相互衔接土具有了统一的组织平台，这将有利于这三种综合协调 发展中的统一指挥，可以在一定程度上避免政出多门、互相推诿、扯皮的现象。 2 0 0 8 年3 胄新设立的交遥运输部在推动我医一体化交通发展的狭义阶段交 通运输方式间的体化建设环节必将起重要作用。 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 | 运输方式 i ：l ：- _ - j l l j 些j 一一一1 r i 公路f l 图2 - 2 大部门改制下交通管理体制( 自己整理) 2 。2 。2 大部门改制下一体化交通发展的不是 尽管，随着大部制的设立，中国一体化交通运输管理体制有了明显的改进， 但在以下方面，仍有不足： l 、缺乏将各种运输方式集中管理的国家大部机构 目前我国交通仍是铁道部和交通运输部的分块管理，铁道部负责拟定铁路 技术政策标准、组织重大技术的研究和铁路运输调度管理，交通运输部负责制 订水路、公路、航空三种技术标准规范、开展重大项目技术研发和三秭运输服 务提供。国家缺乏对上述四种方式进行综合协调管理的统一部门或机构，这造 成关于水路、公路或航空和铁路之间无缝衔接技术研究的主体缺位，在一定程 度上将阻碍我国多式联运交通运输体系的发展。 2 、缺乏交通发展规划与土地使用政策之间的一体化 不同的土地利用形态决定了不同的交通发生量和吸引量，而产生的交通需 求带来的交通基础设施的改善必将反过来影响土地利用的强度和模式，因此交 武汉理工大学硕士学位论文 逶和土地利用政策之阉需要一体化发展。然恧，当前我国城市规划由各城市规 划管理局直接负责，直接由各城市政府领导，各城市规划管理局与各城市交通 规划部门实行分类管理，城市规划管理局主要对行政区范围内的城镇体系、基 础设施、生态环境、风景旅游资源开发进行合理布置和综合安排，而对于交通 系统的规划则作为城市规划中的交通廊道，交由交通规划部门作出具体的规划 和设计。由此看来，尽管中国已设立交通运输部大部制，儇由于当前的交通管 理组织不具备土地利用和城市规划的职责，因此交通规划过程无法考虑交通基 础设施改善之蜃对土地利用的影响，在城市发展中，城市公交规划仍属于城市 规划的附属，缺乏交通发展和城市发展一体化协调规划理念。这种体化理念 的缺乏突出反映在城市轨道交通行业。截止到2 0 0 9 年2 胃，中垦共有北京、天津、 上海、广州、深圳、长春、重庆、大连、武汉、南京等2 5 个城市正在进行城市 轨道交通的建设工作，总规划里程超过5 0 0 0 公里，但这些轨道交通线路规划基 本上也是在已有的城市规划基础上进行的，缺乏围绕轨道交通基础设施建设所 开展的新的沿线土地利用配套计划。以武汉市为例，武汉市城市轨道交通规划 由武汉市人民政府委托武汉市城市综合交通规划设计研究院负责，武汉市城市 规划由武汉市城市规划管理局负责。武汉市已完成的轨道交通1 号线、2 号线和4 号线起止点分别为：宗关一吴家出、常青花园光谷广场、武昌火车站一 一武汉火车站内，而规划原则为“根据城市对快速轨道交通的阶段性需求和城 市经济条件、赣在适应主要客流走廊的交通需求 。由此可见，中国各城市的轨 道交通规划仍是城市规划的附属，它是为城市规划服务和满足城市规划产生的 需求，这种交通基础设施建设应该满足日益增长的交通需求，即供给满足需求 的模式，仍是一种传统的交通规划指导思想。中霹城市交通规划缺乏对交通需 求的引导和管理，缺乏主动进行城市一体化交通规划的组织平台和理念，也缺 乏城市交透觏划与城市规划特别是其中的土地开发、剩用和弓| 导的良好配合和 衔接。 特剜是随着国家经济的发展，城市区域经济发展也出现了毅的形态，一些 城市比较密集的地区城市连接构成了一个试验区。如2 0 0 7 年1 2 胃，国家批准武 汉城市圈和长株潭城市群为“全国资源节约型和环境友好型社会( 简称”两型 社会“) 建设综合配套改革试验区，这意味着在这两个试验区域可以实旌范围 更大的都市区一体化交通规划，其中武汉城市圈涉及9 个城市区的一体化交通规 划，长株潭城市群为3 个城市的一体化交通规划。毫无疑闻，在当前交遽规划和 土地利用、城市规划之间缺乏一体化的现实条件下，城市圈的一体化交通规划 1 2 武汉理工大学硕士学位论文 需求必将受到原有城市建设规划和城市交通规划体制的制约，这必将阻碍整个 城市圈的建设和发展。 3 、交通发展与社会福利、环境利益等政策之闻缺乏的一体化 交通管理和交通规划应当体现社会公平。现阶段，我国交通管理和规划从 以下三面，都反映出与社会福利、社会公平的相悖离。 ( 1 ) 从交通部管理组织机构的职能中，尚未具有确保社会福利、社会公平 的职责。 从部门职责分析不考虑管道运输在内，现有中国交通运输管理主要部 门主要有交通运输部和铁道部分类管理。比较两个国家级部门的职责，它们具 有的相似职责包括：发展战略方针的制定、法规的监督、发展规划的监督与实 施、重大工程建设、行业管理、体制改革、结构优化、相关行业标准制定、人 事、财务、国际合作。此外，交通运输部在公路水路基础设施维护、港口管理、 车辆管理和驾驶员管理上有专有职责。整体看来，这两个部门职责中均没有包 括社会福利、公平和环境保护职责。( 两个国家级部委的职责参见表2 1 ) 从郝门下属的枧构设立也可以反映出交通运输部和铁道部在社会福利、公 平和环境保护上职责的缺乏，各部门既没有独立的环境保护的执行机构，也缺 乏与其他环境部门保护的有效机制。 表2 - 1 交通运输部和铁道部的部门职责对比表 职责类型交通运输部铁道部 发展战略、方 拟定铁路行业发展战略、方 针政策、法规 拟定公路、水路交通行业的发展战略、针、政策和法规，制定国家 方针政策和法规并监督执行。铁路统一的规章制度并监 制定及髓督 督执行； 发展规划、监 拟定公路、水路交通行业的发展规划、拟定铁路行业的发展规划， 中长期计划并监督实施负责交通行业编制国家铁路各项年度计 督及实施 统计和信患引导。划并组织指导实施； 负责铁路建设的行业管理， 工程建设和对国家重点物资运输和紧急客货运输 组织管理大中型铁路建设 行业管理，侧进行调控；组织实施国家重点公路、水 项目的有关工作； 统一管理全国铁路调度指 重点不周路交通工程建设。 挥工作，监督、检查全行业 安全生产和路风建设； 1 3 武汉理工大学硕士学位论文 行业体制改 指导交遥行业体制改革；维护公路、水 路交通行业的平等竞争秩序引导交通推动和指导铁路改革； 革、结构优化 运输行业优化结构、协调发展。 基础设施维组织公路及其设施的建设、维护、规费 护、汽车维修稽征；负责汽车维修市场、汽车驾驶学 工具、驾驶校和驾驶受培训工像静行业管理。 组织水运基础设施的建设、维护、规赞 稽襁负责水土交邋安全监督、船靛及 水运基础设海上设施检验和防止船舶污羝航海保 旋及安全、港障、救助打捞、通信导航工作；实施船 口管理舶代理、外轮理货、航道疏浚、港口及 港航设施建设使用岸线布局的行