（产业经济学专业论文）中国农村税费改革研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：蝉日期：巡 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：上企崖盔红师签名：监日期：羔业 山东大学硕士学位论文 摘要 农村税费制度是调节农民收入分配、保障农村公共产品供给的一项基本制度 中国的农业税收制度长期沿用的是1 9 5 8 年颁布的农业税条例) 中的种种规定， 国家先后对重要农产品实行统购统销制度、对城乡实行高度分割的二元户籍管理 制度，由于农业税制多年来基本未作变化，已严重不适应当前农业的实际情况，严 重阻碍了农业的发展。由于农村通过税收筹集到的公共资源非常有限，农村公共 产品的供给不得不依赖于农民的非税负担中国农村的非税负担主要是三提五统 和其他各项收费负担政府主导了农村公共产品诸如农业基础设施、基本建 设和农村公益事业的供给，在缺乏有效制约的情况下，政府对公共资源的筹集具 有随意性，致使农民负担沉重，情绪不满，严重危及到了农村的稳定与发展 农民负担过重的问题是由现行的农村税费制度造成的，要从根本上减轻农民 负担，就需要对农村税费制度进行改革，彻底理清农村公共产品供给体制。从1 9 9 2 年开始，中国各地先后开始进行农村税费制度改革试验、探索和实践，改革的进 展较为迅速。但随着改革的深入，一些深层的矛盾和问题也逐渐凸现。本文全面 分析了税费改革存在的问题及其成因，并提出相应的对策和建议全文共分四个 部分 第一部分首先在回顾我国农村税费制度变迁的基础上，对早期的税费改革试 点进行了简要的介绍和评价，重点分析了早期的安徽改革模式的内容和成效，及其 对后续改革的影响 第二部分对我国农村税费改革的现状进行分析，着重从最新政策入手，总结 改革取得的正面效应，对改革进程中存在的问题及成因进行深入的分析，指出县 乡财政收支矛盾、农村公共产品供应是当前税费改革面临的主要问题 第三部分对美国、加拿大、法国三国的涉农税制进行比较，分析西方国家涉 农税制对中国农村税费改革的借鉴意义 第四部分提出深化农村税费改革的对策：1 ) 增加基层政府财力，调整农村产 山东大学硕士学位论文 业结构，建立城乡统一税制2 ) 缩减基层政府支出，合理界定基层政府的财政支 出范围和基层政府职能，优化基层财政支出结构，提高资金使用效率3 ) 提出加 快农村税费改革相应的配套措施的建议 关键词：农村税费改革财产税城乡一体化 劫、舅粝 洲易加 坐杰盔兰堡主兰笪垒塞 a b s t r a c t r u r a lt a x a d o n - f i n s t i t u t i o ni sa a o s i cs y s t e m l a tr e g u l a t e st h ea l l o c a t i o no f f a r m e r si n c o m ea n de n s u r 龄t h es u p p l yo f r u r a lp u b l i cg o o d s i nt e r m so f a g r i c i l l t m l t a x a t i o ni n s t i t u t i o n , t h er e g u l a t i o ni n b y e l a wo na g r i c u l t u r a lt a x a t i o n i s s u e di n1 9 5 8 h a sb e e na p p l i e df r o mt h e no i l 1 1 他g o v e r n m e mc a r r i e do u tas e r i e so f p o l i c i e ss u c ha s c e n t r a l i z e dp u r c h a s i n ga n ds e l l i n go f e s s e n t i a la g r i c u l t u r a lp r o d u c t s , a n di m p l e m e n t i n g ad u a l - h o u s e h o l dr e s i d e n t i a ls y s t e ms e p a r a t i n gr u r a la n du r b a np o p u l a t i o n st h o r o u g h l y a st h ea g r i c u l t u r a ll a x a t l o nh a sn o tc h a n g e df o ra b o u t4 0y e a r s , i tc 趾n o tf i tt h e p r a c t i c a lc o n d i t i o n s o fc u r r e n t a g r i c u l t u r ea n dh o l d sb a c kt h ed e v e l o p m e n to f a g r i c u l t u r es e r i o u s l y s ot h ep u b l i cr e s o u r c g sc o l l t e db yt a x a t i o ni sv e r yl i m i t e d , w h i c ht h es u p p l yo fm r a lp u b l i cg o o d sh a v et od e p e n do l lt h ef a r m e r sn o n - t a x a t i o n b u r d e n s i nt e r m so fr u r a ln o n - t a x a t i o nb u r d e n s ，i tm a i n l yc o n s i s t so f s a n t i w u t o n g a n dt h eo t h e rb u r d e n so f f e e g o v e r n m e n ts i n g l yd o m i n a t e s t h es u p p l yo f r u r a l p u b l i cg o o d s ，s u c ha st h es u p p l yo f a g r i c u l t u r a lf o u n d a t i o nf a c i l i t i e s ，b a s i cc o n s t r u c t i o n a n dt h es u p p l yo f r u r a lc o m m o n w e a lp r o j e c t u n d 盯t h ec o n d i t i o no f l a c k i n go b l i g a t i o n i ng o v e r n m e n tb e h a v i o r , t h ep u b l i c 佗u r c 嚣m a yb ec o l l a t e da tr a n d o m mr e s u l t l e a d st ot h ew e i g h tb u r d e no nf a r m e ra n dal o to fc o m p l a i n t , a n de n d a n g e r st h es t a b i l i t y a n dd e v e l o p m e n to f r u r a ls o c i e t ys e r i o u s l y t b ec o r eo f f a r m e r sb u r d e nl i e si nt h ec u r r e n tn l r a lt a x a t i o na n df e ei n s t i m d o i li f t h ef a r m e r sb u r d e nw a sa l l e v i a t e df r o mt h ee s s e n c e t h er e f o r mo fr u r a lt a 枷o na n d f e ei n s t i t u t i o ns h o u l db ei m p l e m e n t e da n dt h es u p p l ys y s t e mo fr u r a lp u b l i cg o o d s s h o u l db et r a n s f o r m e dd o w n r i g h li nc h i n a , t h er e f o r me x p e r i m e n to f r u r a lt a x a t i o na n d f e ei n s t i t u t i o nh a sb e e ni m p l e m e n t e di nd i f f c r e ma 嘲f r o m1 9 9 2 ，a n dt h ep r o g r e s so f r e f o r mi sv e r yr a p i d w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h er e f o r mo fr u r a lt a x a t i o na n df e e ， s o m en e w p r o b l e m sh o l du pt h ed e v e l o p m e mo ft h er e f o r m , s ow en e e dt oc a r r yo u t s o m ea u x i l i a r yr e f o r m a t i o n sa c c d i n g l y n l i sp a p e ra n a l y z e st h ep r o b l e m sa b o u t c u r r e n tr e f o l - l no f r u r a lt a x a t i o na n df e e ，a n dp o i n t so u tt h ec a u s e s b a s e do nt h i s ，s o m e r e l a t e ds t r a t e g i e sa n dm e a s u r e sa r ep u tf o r w a r d t h i sp a p e ri sc o n s i s t e do f t h ef o l l o w i n g f o u rs e c t i o n s t h ef i r s ts e c t i o nm a i n l ya n a l y s e st h eh i s t o r i c a le v o l u t i o no fr u r a lt a x a t i o n - f e e i n s t i t u t i o na n dm o d eo fr u r a lt a x a t i o n - f e er e f o r mi nc h i n aa n do p i n i o no ni t , a n a l y z e s 3 山东大学硕士学位论文 t h ea n h u im o d e sc o n t e n ta n dr e s u l t , i m p a c to nt h el a t er e f o r mp r d 妇s o m e a 内u s t m e n ts h o u l db em a d ei no r d e r t om a k et h er e f o r mp e r f e c t t h es e c o n ds e c t i a n a l y s e st h ec u r r e n tc o n d i t i o no f r u r a lt a x a t i o n - f e er e f o r m , a n d c o m b i n e dw i t hn e wp o l i c y , t h ep o s i t i v ee f f e c t sa r cs u m m a r i z e d , a n dt h ep r o b l e m si nt h e r e f o r mp r o g 他嚣a r ca n a l y z e dd e e p l y , a n dp o i n to u tt h a tt h ee s s e n t i a lp r o b l e m sf a c e d w i t hc u r r e n tr u r a lt a x a t i o n - f e er e f o r mf i l ec o u n t yb a l a n c e - o f - p a y m e n t sd i s e q u i l i b r i aa n d s u p p l y s y s t e mo f r u r a lp u b l i cg o o d s t a x a t i o n - f e ei n s t i t u t i o nc o n c e r n e da g r i c u l t u r ei na m e r i c a , c a n a d aa n df r a n c e 黜 s t u d i e di nt h i r ds e c t i o n b yc o m p a r e dt a x a t i o n - f e ei n s t i t u t i o nc o n c e r n e da g r i 砌t u r ei n c h i n aw i t ho t h e rc o u n t r i e s ，t h ep a p e rp o i n to u tt h et r e n do fr e f o r mf o rr u r a l t a x a t i o n - f c ei n s t i t u t i o n t h ef o u r t h e 沦c t i o l l p u t sf o r w a r ds o m cs t r a t e g i e sa n dm e a s u r e s r e l a t e dt o - s t r e n g t h e n i n gt h er e f o r m o fr u r a l t a x a t i o na n df e ei n s t i t u t i o n f i r s t l y , i n c r e a s e c o u n t r y s i d eg o v e r n m e n t r e v e n u eb ya d j u s t i n gt h ei n d u s t r i a ls t r u c t u r eo fa g r i c u l t u r e ， b u i l d i n gt a x a t i o ni n t e g r a t i o no fc i t ya n dc o u n t r y s i d e s e c o n d l y , d e c r e a s et h ep a y o u to f c o u n t r y s i d eg o v e r n m e n tb yd e f i n i n g t h e p a y o u t a n df u n c t i o no fc o u n t r y s i d e g o v e r n m e n tr e a s o n a b l y , o p t i m i z et h ep a y o u ts t r u c t u r eo fc o u n t r y s i d eg o v e r n m e n t , a n d r a i s et h ef i n a n c i n ge f f i c i e n t l y f i n a l l y , m er e l a t e ds u g g c s t i o ma b o u tt a x a t i o n f e c i n s t i t u t i o nr e f o r ma r cp u tf o r w a r d 、 、， k e yw o r d s ：r e f o r mo f r u r a lt a x a t i o na n df e e ；p r o p e r t yt a x ； i n t e g r a t i o no f c i t ya n dc o u n t r y s i d e 4 1 中国农村税费改革的主要模式及评价 新中国成立后，国家经济工作的重点逐步由农村转向城市，由农业转向工业 当时，农业税收制度主要是建立与经济发展相适应的新型农业税制1 9 5 0 年3 月 2 4 日，政务院决定把征收国家公粮的税则和税率，统一由中央人民政府政务院规 定( 此前由大区政府规定) ，同年9 月又公布了新解放区农业税暂行条例) ，实 行差额较大的农业税全额累进税制，建立了新中国统一的税收制度、税收政策和 税务工作体系这一时期对农业税的地方附加实行了严格的控制按该条例规定， 地方附加不得超过正税的1 5 ，随同农业税附征 从1 9 5 3 年开始，国家为解决粮食供销矛盾，集中农业剩余，相继对粮食、棉 花和油料等重要农产品实行统购统销制度，尔后又陆续对农业土特产品实行国营 和合作商业统一收购从此这些主要农产品价格也由国家确定，并长期冻结不变， 农民以“剪刀差”( 以工业产品的价格高于其价值、农产品价格低于其价值为内容 的工农业产品不等价交换) 的方式承担了巨大的隐性负担，为新中国的经济发展 做出了巨大贡献 随着农业合作化运动在全国的迅速发展，国家对农业税制进行了改革，1 9 5 8 年6 月3 日，第一届全国人民代表大会常务委员会第9 6 次会议通过了中华人民 共和国农业税条例，新条例规定，农业税采用地区差别比例税率，以常年应产量 作为计算标准，全国平均税率为常年应产量的1 5 5 ，地方政府可以征收不高于 正税1 4 的统一附加税由于三年自然灾害的发生，1 9 6 0 年l o 月中央调整了农 村政策。农业税征收工作倾向于征税面窄、免税面宽、税负从轻、办法从简的轻 税政策，并一直稳定到改革开放以后 由于国家对农业税实行了轻税政策，采用税收所筹集到的公共资源非常有限， 而且仅限于公社本级，因而制度内公共产品的供给不足，人民公社正常运转所需 要的公共产品，如交通、水利、学校等，主要依靠制度外供给。因此，人民公社 化时期，除税收以外，乡镇统筹资金制度得到迸一步的发展，公积金、公益金提 取的比例逐年有所扩大 1 9 7 8 年底，以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革开始，到八十 山东大学硕士学位论文 年代初基本形成新的经济体制与这一时期的农村经济体制改革相适应，农业税 费制度也发生了重大转变 农业税虽然仍以1 9 5 8 年制定的农业税条例为依据，但也做了一定调整1 9 7 9 年以后，逐步实行了农业税起征点制度，1 9 7 9 年到1 9 8 3 年，全国因此减免正税 和附加共2 3 6 5 亿公斤o 农业税的纳税主体也由生产队转变为农户家庭，实行户 交户结的纳税方式1 9 8 6 年又将征收实物( 公粮) 改为缴纳代金，实现了由实物 税向货币税的转变，完善了农业税；全面开征了农林特产税1 9 9 4 年分税制改革 以后，国家又重点对农业特产税进行了调整1 9 9 4 年1 月3 0 日国务院发布关 于对农业特产收入征收农业税的规定，同时为更好地适应我国农林牧副渔业生产 发展的实际情况和体现分税制财政体制改革的要求，增强税制改革的协同效应， 将原来的农林特产农业税和原工商统一税中的农林牧副产品税目合并，扩大了征 收的范围，适当降低了部分产品的税率( 税率由省、自治区、直辖市人民政府在 5 2 0 的范围内规定) ，明确了减免税，规定了扣缴义务人等 农业基本经营单位和核算单位的变化带来了农村公共分配秩序和分配关系的 变革，“三提五统”在此阶段正式形成并逐步膨胀为农民的一项沉重负担。按照通 行的说法，“三提五统”是农民向乡村集体经济组织缴纳的发展农村集体经济和社 会公益事业的费用。村提留包括三项内容，即公积金、公益金和管理费，是村集 体经济组织依法从本组织成员生产经营收入中提取，用于维持村级集体经济组织 扩大再生产、兴办公益事业和管理开发的费用五统包括乡村两级办学、计划生 育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公益事业，是由乡集体经济组织依法 向所属单位和农户收取的。1 9 9 3 年国务院颁布农民承担费用和劳务条例，标 志着该制度的正式确立由于从一开始就没有明确哪些项目属于乡镇统筹范畴之 内，哪些项目不属于乡镇统筹，从而给乡镇政府留下了较大的弹性空间，于是形 成了名目繁多、规模巨大的乡镇统筹资金，并演变成了农民的一项沉重负担此 外，由于乡镇政府的行为缺乏约束，在部门利益的驱使下，各种集资、摊派、达 标、罚款盛行，“明税轻、暗税重，杂费、摊派无底洞”再次成为农村的一项瘤疾。 这一时期另一个突出的变化是，在人民公社时期以工分为报酬的农民“两工” ( 劳动积累工和义务工) 负担，由于农业生产单位和核算单位的变化，开始转由农 。吴士健：。农村税费制度改革问题研究0 硕士学位论文，山东农业大学，2 0 0 2 年6 月 6 山东大学硕士学位论文 民自身负担，并在八十年代后期逐步膨胀 农业税调节机制弱化，三提五统、两工、集资摊派等税外负担沉重，严重阻 碍了农村经济的健康发展，客观上要求对农村税费制度进行彻底的改革自9 0 年 代以来，我国一些地方在尚无国家统一政策的情况下，为减轻和规范农民负担， 进行了一系列农村税费改革的试点2 0 0 0 年3 月党中央、国务院发出通知，决定 在安徽全省和其他省、自治区、直辖市选择少数县( 市) 进行农村税费改革试点， 探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负担的办法，现将有关改革试 点的主要情况进行介绍和分析 1 1 公稂制 1 9 9 3 年，治理农民负担工作在全国受到空前重视，各地都在积极探索解决农 民负担过重问题的新道路；同时，粮食连续几年丰收，国家在粮食上的财政负担 日益沉重，粮食购销体制面l 临改革，许多省市已放开了粮食购销在这样的背景 下，河北省正定县在省里核减粮食定购任务的前提下，经省政府批准，于1 9 9 3 年 选择了3 个乡进行“公粮制”改革试点 正定县“公粮制”改革的主要特征是将农村统筹制度改革与粮食征购体制改 革结合在一起，实行农民交售公粮的办法，取消粮食定购任务，农民不再交纳农 业税、“三提五统”费、土地承包费，并有权拒绝一切不合理摊派其基本做法可 概括为：取消定购、税费征实、明确权责、税卡规范 公粮制是集税、费、粮及农民负担于一身的重大改革，涉及面广，改革力度 大，透明度高，操作简便，取得了一定成效：切实有效地控制了农民负担；国家 掌握了稳定税源；保证了税收足额及时到位；提高了资金使用效率；缓解了干群 矛盾但公粮制并没有改革农业税收制度，农业税收制度的不合理性依然存在， 最主要的是，它取消了粮食定购，其做法不宜在全国推广，而粮食定购制度作为 我国控制粮源、调控粮食市场的重要途径，事关农民利益和国家利益的大局，不 能轻易取消。为保证城镇居民用粮、军需用粮、救灾用粮及必要的后备，国家必 须掌握充足的粮源，否则自然灾害、粮食歉收等情况发生时就可能导致粮食价格 大幅度上升，引发经济危机乃至政治危机粮食购销制度仍将是今后相当长时期 国家获得粮源的基本手段 7 山东大学硕士学位论文 1 2 税费合一 “税费合一”是将农业税与农村统筹资金合并，统一向农民征收其基本特 征有两点：一是把农民交纳的各种“税”与“费”结合在一起进行改革，改革的 范围更宽；二是农民交纳的方式既不完全是“钱”，也不完全是“粮”，而是有钱 有粮，实物与货币结合这是与前述。公粮制”办法的主要区别实行这种改革 试点的有安徽太和县、河北魏县等 安徽太和县纳入税费改革的项目包括：农业税、农业特产税、乡统筹费村 提留等。河北魏县的改革从1 9 9 6 年开始，其主要做法可概括成三句话：税费并收 一口清，以地代金不再动，统收分支一线管其确定的税费征收总额包括农业税、 农业特产税、“三提五统”费、教育集资 税费合一模式有利于减少征收环节，农民负担总量得到了控制。但是这种办 法仍未改革税制，充其量只是一次农业税费征管办法的改革，因而，一旦征实粮 款难以满足各行为主体不断增长的利益需求时，地方政府制定的有关规定往往难 以制止包括地方政府在内的各种违规行为，“多家伸手”不可避免。另外，“税费 合一”多少是税，多少是费，混淆不清，造成税费不分，一味平摊现象严重：最 后，! 税费合一”为农业税改革设置了障碍，加大了难度 1 3 费改税 1 9 9 6 年，湖南武冈市( 县级市) 开始进行“费改税”试点，基本做法就是取 消农民统筹提留以及各种行政性收费，改征农村公益事业建设税，以税收形式来 处理国家与农民的分配关系1 9 9 5 年在两个乡镇试点，1 9 9 6 年试点乡镇扩大到6 个 “费改税”的基本特点可归纳为四点：一是只对“三提五统”进行改革，不 涉及原有的农业税制和粮食购销体制，改革难度相对较小，改革的可行性大大增 加；二是完全采取货币征收，有利于保证乡镇政府用于农村公益事业建设的资金 需要；三是乡镇财政对本级政府各个部门的收支实行统一预算管理，不仅从收入 征管方面解决农民负担重的问题，又对农村公益事业的支出管理进行规范；四是 初步建立起乡镇财政监督下的部门单位预算财务管理制度，改变了政府各部门以 前自收自支的格局。 武冈“费改税”经过几年实践，取得了一定的成效，对于减轻农民负担起到 8 山东大学硕士学位论文 了积极作用，规范了收费行为，建立了防止“三乱”的监督机制，促进了农村公 益事业的发展，密切了千群关系，促进了基层政权的稳定和巩固但此种改革仍 有局限，一是它不涉及农业税制改革，虽然简单易行，但没触及税费改革的根本 农业税制的落后是农村分配制度不规范、农民负担重的最根本原因，绕过农业税 制的农村税费改革，改革成效打了折扣二是“三提留”纳入税收，在理论和实 践上都存在问题村提留是一种典型的农村集体资金，实际上属农村集体经济内 部与个体农民之间的分配关系，不是财政性资金，因而将之纳入税收不合理三 是按农民上年人均收入作为计税依据，不管是起初以乡为单位，还是1 9 9 7 年后划 分三个档次，由于利益和计算上的种种原因，并不能够真正反映农民实际收入状 况，以此计征收税，农民负担的不真实和不公平仍然存在，公平税负难以落实 1 4 农村税费改革的安徽模式 1 9 9 9 年5 月，经财政部批准，安徽省批准在怀远、濉溪、来安、望江4 县进 行新的试点，农民税费负担一律以土地、常年产量为计算基础，征收农业税和附 加，成效比较显著 这次改革的基本做法归结为：三个取消，一个逐步取消，两个调整，一个改 革。三个取消，即取消现行按农民上年纯收入一定比例征收的乡统筹费，取消农 民教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰 税。一个逐步取消，就是全省用3 年时间逐步取消规定的劳动积累工和义务工 两个调整中的一个调整是调整农业税，原农业税附加并入农业税，农业税的计税 依据、税率，计税土地都进行了调整：另一个调整为调整农业特产税，实行一个 品种只在一个环节征税，农业税和农业特产税不重复征收一个改革是指改革村 提留，村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的仍保留 外，凡由农民上交村提留开支的，采取新的农业税附加方式征收，农业税附加比 例最高不超过改革后农业税的2 0 安徽农村税费改革的最大特点在于以税收为主体而又简单明了，它真正涉及 到了农业税制的改革，有利于从根本上建立起规范的农村税费制度，改革方案简 单明了农民交上来的税费主要分为两大块，一是农业税，二是村提留，负担项 目不再不明不白，不再名目繁多同时，改革还注意从总体上抓好其他配套改革， 乡镇机构改革作为。急先锋”已与税费改革同步启动，税费改革彻底革了“费” 9 山东大学硕士学位论文 的命，对乡镇财政冲击最大，对乡镇财政主要来源为农民税费的乡镇冲击更为剧 烈，2 0 0 0 年安徽省在改革试点中，共清退乡镇富余人员1 1 万，减少财政支出近6 亿元o 另外，税费改革也“逼”出了基层政府职能的大转交，以前基层政府的精 力很大部分消耗在数不尽的达标升级、摊派集资中，改革后，因收入减少影响的 开支，只能通过转变政府职能等途径解决 从全国农村税费改革历程看，安徽的改革无疑是最成功的，但也有一些环节 需要在实践中完善一是农业税的计税标准需要规范，第二轮土地承包是在上轮 承包的基础上进行的，一些地方未实地丈量土地就直接续签合同，致使承包土地 与实有土地面积差距很大，有地无税和有税无地的现象仍然存在二是农业税的 税负要公平，人均地亩多的地方负担相对重，地亩少的地方负担就相对轻，随着 城市化步伐的加快，城郊土地普遍减少，但二、三产业比较发达，负担比种地的 农民一般就会轻些。过去的地税人费变成现在的税费全部跟地走，有可能使富人 负担轻松，穷人负担反而加重三是农业税的税率要规范，安徽税费改革中，农 业税率的核定原则上要求“一乡一率”，实行地区差别比例税率，但是固定性是税 收最基本的特征之一，没有了固定性，税收和收费的差别不会有多大，从而影响 整个农村税费改革的成败。 从全国农村税费改革的范围看，自2 0 0 0 年在具有代表性的农业大省安徽省进 行全面试点后，2 0 0 1 年，江苏省依靠自身财力在全省自主进行了农村税费改革试 点，其他省份大都选择了部分县( 市) 进行了部分试点2 0 0 2 年，中央在总结安 徽、江苏等地两年来改革试点经验的基础上，将试点范围又进一步扩大到河北、 内蒙古、吉林、黑龙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、 山西、甘肃、青海、宁夏等1 6 个省份，同时，经过国务院批准，浙江、上海两个 发达省份也依靠自身财力进行了自费改革至此，农村税费改革试点工作已经在 全国2 0 个省份全面展开，其余1 1 个省份继续在部分县( 市) 进行局部试点。根 据财政部统计，2 0 0 2 年全国进行农村税费改革试点的地区，农业人口达到6 2 亿， 约占全国农业总人口的3 4 。 9 邓联繁著：中国税费改革的现状及对策) ，中国民主法制出版社2 0 0 1 年版，第1 4 7 页 。事昌平董磊明主编；税费改革背景下的乡镇体制研究 ，湖北人民出版社2 0 0 4 年版第2 5 7 页 1 0 山东大学硕士学位论文 2 中国农村税费改革的现状分析 2 1 中国农村税费改革现行政策 2 0 0 4 年，按照统筹城乡发展的要求，国家采取了更直接、更有力的政策措施， 加强农业，支持农业，保护农业，努力增加农民收入在农村税费改革试点的基 础上，继续推进税费改革，除烟叶外，取消农业特产税，仅此项，每年可使农 民减轻负担4 8 亿元；逐步降低农业税税率，从2 0 0 4 年起，平均每年降低1 个百 分点以上，五年内取消农业税农业税率的降低可使农民减轻负担7 0 亿元为支 持农村税费改革，2 0 0 4 年中央财政拿出3 9 6 亿元用于转移支付，推进县乡机构配 套改革：国家从粮食风险基金中拿出1 0 0 亿元，直接补贴种粮农民，以调动农民 种粮的积极性，并加强农业生产资料价格监管，保护农民利益；中央财政加大对 农业和农村投入力度，投入增加3 0 0 亿元以上，比上年增长2 0 以上；国债投资 重点加强农村“六小工程”和农田水利建设，改善农民生产生活条件o 经国务院批准，财政部、农业部、国家税务总局在2 0 0 4 年开始降低农业税税 率，并在部分粮食主产区进行免征农业税改革试点，同时明确了免征农业税改革 试点的相关政策在吉林、黑龙江两个粮食主产省先行免征农业税改革试点，河 北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川1 1 个粮 食主产省、自治区降低农业税税率3 个百分点，并主要用于鼓励粮食生产；其余 地区总体上降低农业税税率1 个百分点沿海及其他有条件的地区视地方财力情 况也进行了免征农业税试点征收牧业税的地区，按照农业税税率降低的幅度， 将负担水平逐步降下来免征农业税改革试点和降低农( 牧) 业税税率减少的地 方财政收入，由中央财政给予补助 2 2 中国农村税费改革的正面效应 2 2 1 税费改革切实减轻了农民负担，基本遏制了农村“三乱” 通过对2 0 个全面进行农村税费改革试点的省份的有关统计数据的测算，改革 前的1 9 9 9 年，农民承担的法定税费负担分项总计为：农牧业税及其附加1 5 2 1 亿 元，农业特产税及其附加8 5 亿元，屠宰税2 5 亿元，乡统筹2 3 0 4 亿元，村提留 。温家宝总理2 0 0 4 年3 月5 日在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告，新华罔 ( h 印蚋r w x i n l l n 。o m ) 2 0 0 4 年3 月1 6 日 i i 山东大学硕士学位论文 1 9 3 5 亿元，农村教育集资6 2 3 亿元，6 项合计总额为7 7 4 5 亿元，人均负担约 1 1 2 6 元根据这2 0 个试点省份上报的农村税改革试点方案测算，改革后的2 0 0 2 年。农民承担的法定税费负担分项总计为：农牧业税3 0 6 8 亿元，农业特产税4 0 1 亿元，农牧业税和农业特产税的附加7 2 6 亿元，3 项合计总额为4 1 9 5 亿元，人 均负担约6 1 元根据上述统计计算，这2 0 个税费改革试点省份，改革后的农民 负担水平比改革前减轻约4 5 8 大部分地区都明确规定，农村税费改革要做到 村村减负，户户减负，人人受益。安徽省五河县在2 0 0 0 年税费改革后，全省农民 人均法定税负8 8 7 7 元，比1 9 9 9 年的1 3 8 5 7 元减少4 9 8 元，下降3 5 9 4 ；2 0 0 1 年，该县对不实的计税土地和部分较高的计税常产进行了核实和调整，全县又少 收入1 7 6 万元，农民负担进一步减轻。 2 0 0 4 年中央l 号文件出台，围绕促进农民增收制定了9 个方面2 2 项政策措 施，对增加粮食主产区农民收入、建立农民增收的长效机制，具有重要意义2 0 0 4 年全国粮食总产量4 6 9 5 亿公斤，比上年增产3 8 8 亿公斤，增长9 o ，扭转了1 9 9 9 年以来连续5 年下降的局面；农民人均纯收入达到2 9 3 6 元，实际增长6 8 ，农 民人均纯收入成为自1 9 9 7 年以来收入最高的一年o 黑龙江省针对中央政策，实 施7 。一免两补”政策，其中农业税全免为农民减负2 5 亿元，人均减免1 2 2 元； 共发放粮食直补金1 8 5 3 亿元，人均8 l 元，发放良种补贴4 6 亿元，人均1 6 元 该政策为全省农民人均增收2 1 9 元，激发了广大农民发展优质粮食生产的热情。 全省良种覆盖率和优质品种分别达到9 5 和8 5 ，粮食的大幅度增产直接拉动了 农民收入的增加，仅从粮食增产和粮价上涨因素看，全省农民人均纯收入就可增 加2 1 0 元，全年人均纯收入达到3 0 1 0 元，同比增长2 0 ，超过全国平均增幅， 成为全省历史上农民人均纯收入增幅最大的一年o 。实行农村税费改革较早的河北 省正定县农民张计申2 0 0 4 年成为当地的种粮标兵，共耕种土地5 3 0 亩，以前年份 收入在四、五万元左右，2 0 0 4 年收入可以达到十几万元 在大幅增加农民收入的同时，原来的“三乱”：各种收费、集资和摊派，已经 得以规范，进一步理顺了国家、集体和个人的分配关系以税代费的改革具有十 分明显的优越性，因为在分配制度不完善、监管不严的情况下，收费极易产生各 。李昌平，董磊明主编：税费改革背景下的乡镇体制研究湖北人民出版社2 0 0 4 年版。第2 6 9 页 t i l l ：。一号文件”给农民送厚札，人民同( h u p j w w w p e o p c m ) 2 0 0 5 年1 月3 1 日 。黑龙江农民人均纯收入达到3 0 1 0 元黑龙江农业信息网( h t i p 拍w w h 驻a 一g o v c n ) 2 0 0 5 年1 月2 5 日 1 2 山东大学硕士学位论文 种巧立名目的现象，税费改革用税法规范了农村的分配关系，这就有效地防止了 各种乱收费的行为，保障了广大农民的利益 2 2 2 税费改革初步规范了农村分配体制和统分结合的双层经营体制 税费改革之前，农村基本的税费关系，用农民自己的话来概括就是。交完国 家的、留足集体的、剩下的是自己的”农民的收获在国家、集体与农民之间分 配，这种分配的基础是农村现存的产权制度一方面是国家给予产权的保护及社 会公共管理而获取“税收”：另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而获 取的“费收”，其实质是。地租”，农民在向国家交税的同时也向乡村集体交。租” 从征纳方式上，农民向国家交纳的税也常常是通过村集体代收的，当树集体收齐 农民上交的税后，统一上交给国家，村集体也因此成为涉税单位目前的农村税 费改革按照社会主义市场经济关于转变政府职能和建立公共财政的要求，对现行 的农业和农村领域的税费制度进行改革和完善，进一步规范农村分配制度，从根 本上减轻农民负担，理顺国家、集体和农民之间的分配关系 建立和完善统分结合的双层经营体制是我国农村经济发展的方向，近年来t 一些地方在“统”的方面做的不够好，没有发挥乡村基层组织应有的作用，乡村 干部忙于上门催税，没有精力运用集体资产兴办一些公益性事业和经济实体，以 便为农民的生产经营提供各种支持和服务当前农村基层组织面临的一项重要任 务，就是把单个农户必须做而又无力做好的事情“统”起来，以充分发挥“统” 的功能，农村税费改革恰好为解决这一问题提供了良好的契机：一方面，税费改 革使广大乡村干部从上门催粮收款等具体集体经济管理事务中解脱了出来，从而 能够集中精力在“统”的方面做文章，更好地为农民搞好服务另一方面，村内 “一事一议”制度的实行，不仅决定了筹资项目只能用于公益事业，而且筹资项 目能否通过，也由农民自己决定，这就保证了筹资项目的合理性、实用性，使新 的集体项目能够为农民带来更多的效益乡村基层组织通过具体组织和实施这些 项目，也更好地发挥了“统”的作用。可见，税费改革给了农村基层组织很好的 政策导向，促使其在新的形势下转变发展经济和管理经济的思路，逐步实现从微 观管理向宏观管理过渡，从直接管理向间接管理过渡，使集体的“统一经营”和 农民的“分散经营”进入一种良性循环的状态 2 2 3 税费改革推动了中国农村的多方面改革 山东大学硕士学位论文 首先，税费改革推动了农村机构改革，优化了农村资源配置多年来，我国 农村基层政府工作管得过宽、过细，这是造成机构臃肿、支出膨胀、财政入不敷 出和农民负担沉重的主要原因。税费改革后，通过减负和规范，基层政府的财源 受到了较大影响，机构运转普遍感到困难，面对这种状况，进行撤村、并乡和并 校的机构改革是实现减员增效、节省开支的必然选择同时，税费改革还有力地 促进了各级政府( 尤其是乡镇政府) 职能的转变，纠正了过去基层政府职能错位的 现象，促使乡村政府的职能由直接管理向直接服务转变，这不仅改善了农村干群 关系，也充分体现了市场经济发展的要求税费改革在推动农村机构改革的同时， 还大大优化了农村的资源配置。通过撤村、并乡和并校，既充分有效地利用了人 财物各类资源，实现了优势互补，又壮大了乡镇经济和村级经济的规模和实力， 同时还化解了过去乡与乡之间、村与村之间常为用水、修路等问题发生的诸多矛 盾，可谓一举三得另外，税费改革给农村基层政府造成了较大的财政压力，这 种压力促使乡村干部积极转变思路，按照因地制宣的原则大力调整产业结构以发 展自己的优势产业，并在此基础上努力发展集体经济，引导农民发展特色农业和 优质高效农业，以促进本地区经济的增长，化解乡镇政府的财政危机，使基层政 府的各项职能能够有效行使 其次，税费改革从一定程度上刺激了内需，带动了相关产业的发展扩大内 需，是我国近年来财政政策的主要着力点。税费改革对内需的刺激作用是显而易 见的。税费改革在全国的普遍推行，使广大的农民增收数百亿元，这将对农业生 产资料、日用生活品的生产和消费产生巨大的拉动作用，并影响和带动其他相关 产业的发展，这一潜力不容忽视。减负就是增收，就会拉动农村的市场需求。 2 3 中国农村税费改革存在的问题及成因 2 3 1 县乡财政的收支矛盾趋于尖锐化 农村税费改革后，乡镇政府的财政收入呈现明显的下降趋势由于财政收入 得不到有效解决，乡镇政府的社会服务能力、社会规范和社会控制能力也受到一 定程度的影响。 农村税费改革带来的政府财力下降主要集中在乡镇政府一级，全国农村税费 试点的乡镇大都面临财力减少或增收无望的局面朱钢在陕西省的有关调查显示， 农村税费改革后乡镇级财政缺口为1 2 5 7 亿元，平均每个乡镇为6 1 5 万元产生 山东大学硕士学位论文 财政缺口的直接原因主要在于：一方面，乡统筹收入减少，陕西省1 9 9 7 1 9 9 9 年 三